| Decisão Texto Integral: | Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul.
1. Relatório.
Ana e outras, intentaram no T.A.C. de Lisboa, contra a Sra. Ministra da Saúde e o Presidente do Conselho de Administração do Hospital Miguel Bombarda, acção para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, pedindo que lhes fosse reconhecido o direito à remuneração correspondente à carreira para a qual, para todos os efeitos excepto remuneratórios, transitaram em 27.9.94, remuneração essa que não lhes foi reconhecida no período compreendido entre 27.9.94 e 25.12.97.
O Mmo. Juiz do T.A.C. de Lisboa, por decisão de 6.12.00, absolveu os R.R. da instância, por ter julgado procedente a excepção dilatória da inadequação do meio processual, nos termos do art. 69º nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações as recorrentes formulam, em síntese útil, as conclusões seguintes:
O pedido formulado pelas A.A. foi o seguinte:
“(ser reconhecido às A.A. o direito a auferirem a remuneração correspondente à carreira para que, para todos os efeitos excepto os remuneratórios, transitaram em 27.9.94, no período entre 27.9.94 e 25.12.97;
Quando, por despacho da Sra. Ministra da Saúde, publicado no Diário da República de 2.9.99, foi homologada a “lista nominativa do pessoal na carreira técnica superior que, por aplicação do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94, de 22.9, na redacção dada pelo art. 1º do Dec-Lei nº 365/97, de 20.12, transita para a carreira técnica superior de saúde - ramo de psicologia clínica”, o direito definido supra não lhes foi reconhecido, porque, em face daquela lista, as A.A. só teriam reunido as condições para aceder ao direito mercê da inovação introduzida pelo Dec-Lei nº 365/97;
Ao decidir como decidiu, a sentença recorrida interpretou a norma do art. 69º nº 2 da L.P.T.A. em violação do art. 268 nº 4 da C.R.P.;
Ao acolher o entendimento de que a acção de reconhecimento de direito tem uma natureza complementar, a sentença recorrida violou, igualmente, a norma do art. 69º nº 2 da L.P.T.A.;
Além disso, a sentença recorrida violou o art. 28º nº 1 da L.P.T.A, ao confundir caso decidido com a inimpugnabilidade do despacho homologatório por via do recurso de anulação;
As A.A. intentaram a acção de reconhecimento de direito no prazo de um ano, contado da data de publicação do despacho homologatório em Diário da República, quando ainda se não constituira caso decidido; -
A douta sentença errou quando decidiu que as A.A. poderiam alcançar o que pediram na acção “invocando o que agora fundamenta o pedido formulado nesta acção: que, nos termos do art. 3º, números 1 e 2 do Dec-Lei nº 241/94, de 22-9, conjugado com o art. 2º do Dec-Lei nº 365/97 de 20.12 têm direito à transição (...)”;
Com efeito, é de cristalina evidência que as A.A. jamais poderiam alcançar o reconhecimento do seu direito se admitissem a aplicação ao seu caso da disciplina do diploma de 1997;
A sentença recorrida demonstrou inaceitável indiferença pelo pedido apresentado pelas A.A: o reconhecimento da aquisição do seu direito através da previsão do diploma de 1994; -
A douta sentença não compreendeu, igualmente, os constrangimentos operados pelo art. 6º do E.T.A.F., já que em sede de recurso de anulação as A.A. só poderiam discutir se o despacho que homologara a lista era legal ou ilegal, havendo efeitos só susceptíveis de alcançar mediante a acção de reconhecimento de direito.
E, finalmente, revelou absoluta indiferença pelo comprovado atraso da Administração na elaboração da lista, nominativa, que era um seu dever jurídico;
Contra-alegou, apenas, o Presidente do Conselho de Administração do Hospital Miguel Bombarda, pugnando pela manutenção do julgado.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 260 a 263, no qual se pronuncia pela negação de provimento ao rec . . ., confirmando-se a decisão recorrida. –
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2 - Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) As A.A. Dilete Silva, Maria Beatriz Romão e Maria Fernanda Rodrigues são licenciadas pela Faculdade de Psicologia e Ciências de Educação da Universidade de Lisboa em Psicologia – Ramo de Psicologia Clínica, as A.A. Maria Fernanda Ribeiro e Ana Maria Cunha, são licenciadas pelo I.S.P.A. em Psicologia, na área de Psicologia Clínica; -
b) Pelo Conselho de Administração do Hospital Miguel Bombarda, com data de 3.2.98, foram passadas, “para efeitos do disposto no nº 1 do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94, de 22.9, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei nº 365/97 de 20.12”, Declarações comprovativas de que as A.A. se encontravam “no exercício de funções próprias do ramo de psicologia clínica há, pelo menos, três anos, à data da publicação daquele diploma legal, e o qual manteve até à presente data”; -
c) Pelo ofício nº 00750 de 17.12.98, foi remetido pelo Conselho de Administração do Hospital Miguel Bombarda à Directora Geral do Departamento de Recursos Humanos da Saúde, “para efeitos do disposto no nº 1 do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94 de 22.000090, na redacção dada pelo art. 1º do Dec-Lei nº 365/97 de 20.12”, o “processo concernente à transição da carreira de técnico superior para a carreira de técnico superior de saúde, ramo de psicologia clínica, do pessoal deste Hospital”, constando as A.A. da “lista nominativa do pessoal da carreira técnica superior que, por aplicação do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94 de 22 de Setembro, na redacção dada pelo art. 1º do Dec-Lei nº 365/97 de 20 de Dezembro, transita para a carreira técnica superior de saúde – ramo de psicologia clínica”, em relação à A. Dilete Eduriza Silva com a seguinte observação: “escalão 2, índice 130, com efeitos 27.9.94, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25.12.97. Escalão 3, índice 135, com efeitos a 1.10.97, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25.12.97”; e em relação às restantes A.A. com a seguinte observação: “Escalão 1, índice 110, com efeitos a 27.9.94, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25.12.97. Escalão 2, índice 115, com efeitos a 1.10.97, excepto os remuneratório, os quais se reportam a 25.12.97”;
d) Pelo Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde foi elaborada uma informação sobre a “Transição dos psicólogos clínicos inseridos na carreira técnica superior do regime geral para a carreira de técnicos superiores de saúde. Aplicação do Dec. Lei nº 241/94, de 22 de Setembro, alterado pelo Dec-Lei nº 365/97, de 20 de Dezembro”, e em anexo um mapa relativo às propostas de transição no Hospital Miguel Bombarda, os quais constam do processo instrutor apenso e cujo teor se dá por reproduzido;
e) Com data de 20.4.99 foi proferido o seguinte despacho pela Ministra da Saúde: “Homologo”;
f) Pelo aviso nº 6084 (2ª série) – AP, foi publicado no Diário da República, Apêndice, II Série, nº 205, de 2.9.99, a lista nominativa do pessoal do Hospital Miguel Bombarda que, por aplicação do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94 de 22 de Setembro, na redacção dada pelo art. 1º do Dec-Lei nº 365/97 de 20 de Dezembro, e após homologação da Ministra da Saúde em 20.4.99, transita para a carreira técnica superior de saúde, ramo da psicologia clínica, dela constando as A.A., e constando em relação à A. Dilette Eduriza Silva a seguinte observação: “escalão 2, índice 130, com efeitos a 27 de Setembro de 1994, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25 de Dezembro de 1997. Escalão 3, índice 135, com efeitos a 1 de Outubro de 1997, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25 de Dezembro de 1997”; e em relação às restantes A.A. a seguinte observação: “Escalão 1, índice 110, com efeitos a 27 de Setembro de 1994, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25 de Dezembro de 1997. Escalão 2, índice 115, com efeitos a 1 de Outubro de 1997, excepto os remuneratórios, os quais se reportam a 25 de Dezembro de 1997”
g) Por requerimento de 4.4.2000, as A.A. intentaram a presente acção, pedindo que lhes seja reconhecido o direito a auferirem a remuneração correspondente à carreira para que, para todos os efeitos excepto os remuneratórios, transitaram em 27 de Setembro de 1994, no período compreendido entre 27 de Setembro de 1994 e 25 de Dezembro de 1997.
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3. Direito Aplicável
A sentença recorrida julgou procedente a excepção dilatória da impropriedade do meio processual deduzida pelo R. Presidente do Conselho de Administração do Hospital Miguel Bombarda, nos termos do art. 69º nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativo, absolvendo os R.R. da instância.
Expendeu, para tanto, o seguinte raciocínio:
Quando as A.A. tomaram conhecimento do despacho homologatório da Ministra da Saúde, datado de 20.4.99, que não lhes reconheceu o direito à remuneração correspondente à nova carreira no período entre 27.9.94 e 25.12.97, poderiam ter impugnado contenciosamente tal acto, que era, pelo menos, parcialmente lesivo.
A proceder o recurso, anulado ou declarado nulo o acto impugnado por violação das disposições legais que as A.A. alegam ter sido violadas, veriam as A.A. em sede de execução da sentença anulatória, ser tutelado o direito que ora invocam.
Considerou, ainda, a decisão recorrida que “o despacho de 20.4.99 não deixou de se pronunciar sobre o direito à remuneração por efeito da transição de carreira. Pronunciou-se expressamente, homologando a lista nominativa da qual constava a referência à data a que se reportavam os efeitos remuneratórios”.
E, assim, a mesma decisão concluiu que: “Ao não terem impugnado o acto expresso que definiu a sua situação jurídica, operando a transição de carreira com efeitos a partir de 1994 mas fazendo reportar os efeitos remuneratórios só a 1997, formou-se caso decidido quanto à data a que se reportam os efeitos remuneratórios da transição de carreira, não podendo agora, nesta sede, obter-se um efeito jurídico incompatível com o decorrente desse acto administrativo tornado firme (o reconhecimento de que as A.A., a final, ao contrário do que resulta do acto homologatório da lista nominativa, têm direito a auferir remuneração correspondente à carreira para que transitaram desde 1994).
É esta, no essencial, a fundamentação da sentença recorrida, acompanhada pela Digna Magistrada do Ministério Público.
Contra a mesma se insurgem as A.A., desde logo asseverando que a decisão recorrida revela uma concepção restritiva da acção de reconhecimento de direito, ignorando o sentido da Revisão Constitucional de 1997, e assim vedando o seu direito à acção.
Na tese das A.A., “a douta sentença não viu que a interposição do recurso de anulação do despacho homologatório era insusceptível de assegurar a tutela jurisdicional efectiva do direito em causa; e não viu que só através da acção poderiam as A.A. obter efeitos não susceptíveis de alcançar através da interposição do recurso.
Na sequência desta tese, dizem as A.A.:
“É imperioso que se entenda que o despacho da Sra. Ministra da Saúde é perfeito face à concreta lista nominativa de transição que lhe foi apresentada para homologação. A referida lista foi-lhe submetida em Fevereiro de 1998, já na vigência do Dec. Lei nº 365/97. Nesses termos, a sua atitude não podia ser outra senão aplicar ao caso este diploma, o que fez de forma rigorosa. -
Mas igualmente imperioso se torna entender que esta situação só estaria correcta e seria justa se as A.A. só tivessem reunido as condições para aceder ao direito à transição de carreira através da nova versão do artigo 3º nº 1 do Dec-Lei nº 241/94 introduzida pelo art. 1º 1º do Dec-Lei nº 365/97. Por exemplo, se fossem licenciadas em Filosofia ou em Ciências Histórico-Filosóficas (comparem-se os requisitos dos diplomas de 1994 e de 1997).
Ora não era esse o caso.
Para garantirem a tutela do direito que invocavam, as A.A. necessitavam de questionar em juízo se o direito se constituira logo em 1994 – como elas defendiam – ou se se constítuira só com a entrada em vigor do diploma de 1997 – como resultava do facto de a lista só ter sido elaborada e apresentada em 1998.
Mas para o conseguirem as A.A. tinham de usar o meio processual que usaram, pois através da interposição do recurso só lhes seria aceite discutir se, face à apresentação daquela lista, o despacho homologatório era legal ou ilegal”.
Ou seja, e segundo a tese das A.A., só usando a acção de reconhecimento era possível discutir em juízo se o direito se constítuira logo em 1994, visto que no âmbito de tal acção o tribunal disporia de poderes de jurisdição plena, libertando-se das limitações impostas pela natureza do recurso de anulação.
É esta a questão a analisar.
Muito se tem escrito acerca da natureza da acção para reconhecimento de direito, oscilando a doutrina entre o extremo de uma teoria maximalista, da moderação de chamada “teoria do alcance médio” e da concepção restritiva e minimalista que se limita a ver tal tipo de acção como puramente residual.
Para uns, tal acção é quase sempre possível de usar, e, para outros, práticamente, nunca é viável.
Reconhecemos como positiva e aderimos à evolução detectada na jurisprudência do S.T.A., que passamos a recordar.
No ano de 1993 surgiram dois Acordãos do STA a considerar que após a Revisão Constitucional de 1989 se devia considerar revogado o nº 2 do artigo 69º da LPTA (o Ac. da 1ª Secção, de 4.5.93, P. 31976, e o Ac. da 1ª Secção de 15.7.93, P. 31.754), os quais consideraram inconstitucionalizada a norma do artigo 69º nº 2 da L.P.T.A. e declararam que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontrava obstáculos de natureza processual, fundados erro sobre a forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada.
Todavia, não é essa a posição jurisprudencial vigente.
A partir da declaração de voto exarada no Ac. de 13.7.93, passou a reconhecer-se que a inovação constitucional constante do nº 5 do art. 268º da C.R.P. não teve o propósito de subverter a “normalidade” legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos expressos ou simplesmente presumidos (fictos) feridos de ilegalidade, sendo inconcebível que o legislador constitucional tivesse pretendido a utilização irrestrita e ao livre alvedrio dos administrados do direito de acção, v.g., para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica – casos decididos ou casos resolvidos – por aceitação expressa ou por inércia dos interessados – conf. art. 47º do Reg. do S.T.A. e 52º nº 4 do C.P.A.
A posição hoje dominante na jurisprudência é a de que há sempre que fazer uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar, sendo certo que, num critério de normalidade, perante a existência real ou presumida de um acto administrativo meramente anulável, a interposição de recurso contencioso, com a consequente execução da sentença, assegurará uma eficaz e efectiva tutela jurisdicional (cfr. entre muitos outros, o Acordãos do S.T.A. de 3.3.94, Rec. 33 290, de 12.12.94, Rec. 37.841, de 12.3.96, Rec. 38 367, de 16.4.96, Rec. 37 862, de 24.4.96, Rec. 35597, de 9.5.96, Rec. 37 415, de 10.10.96, Rec. 37 519, de 15.12.97, Rec. 40 257 e de 30.4.97, Rec. 37 775, e os Acordãos do T.C.A. de 7.06,01, Rec. 4158/99, in “Antologia de Acordãos do STA e do T.C.A.”, Ano IV, nº 3, p. 228 e seguintes, e de 13.05.04, Rec. 52/04, na mesma “Antologia”, Ano VII, nº 3, p. 243 e seguintes).
Ou seja: continua a funcionar o pressuposto processual contido no nº 2 do art. 69º da L.P.T.A., sempre que o recurso contencioso e respectiva execução de sentença anulatória se apresente como via adequada e eficaz a uma efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos.
Apenas fora destes casos será lícito ao administrado o recurso aquela acção, “mas tem ele de alegar e provar os factos essenciais que tornam legítimo e necessário, para a efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos, o uso dessa via judiciária” (cfr. Ac. STA de 26.8.97, Rec. 41.367, in Ac. Dout. nº 430, p. 1113; Ac. do T.C.A. de 17.12.96, Rec. 837/88) .
Esta evolução, que acabou por reconhecer a acção para reconhecimento de direito uma natureza complementar e preconiza sempre uma apreciação casuística da situações, não deixa de garantir a flexibilidade necessária, mormente quando se visiona que só tal tipo de acção garante a tutela jurisdicional efectiva e permite uma compreensão mais abrangente da situação jurídica em causa, ultrapassando eventuais constrangimentos decorrentes da aplicação estrita do artº 6º do E.T.A.F.
Isto posto, é mister verificar que, no caso concreto, as A.A. alegaram e demonstraram a insuficiência dos meios contenciosos normais.
Com efeito, se tivessem interposto recurso de anulação do despacho homologatório da Sra. Ministra, atrás identificada, nele alegando que tal despacho deu aplicação ao Dec. Lei 365/97, em vez de ter dado aplicação ao Dec. Lei nº 241/94, (uma vez que as A.A. preenchiam os pressupostos fixados no art. 3º nº 1 do Dec-Lei nº 241/94), o tribunal diria, provavelmente que a lista enumera o pessoal da carreira técnica superior que, por aplicação do art. 3º do Dec-Lei nº 241/94, de 22.9, na redacção dada pelo art. 1º do Dec-Lei nº 365/97 de 20.2, transita para a carreira técnica superior de saúde – ramo de psicologia clínica.”
Significa isto que a lista nominativa de transição organizada pelo serviço competente atestou que (só) face à alteração introduzida pelo Dec. Lei nº 365/97 é que as A.A. preenchiam as condições legais para acederem ao direito, pelo que o despacho homologatório da Ministra da Saúde não deixaria, não poderia ter deixado, de aplicar a lei em vigor naquele momento.
Sucede, porém, que as A.A. reivindicam o seu direito desde 1994 e, constando da lista nominativa de transição que tal direito se constituiu por via do artº 1º do Dec-Lei nº 365/97, nada se dizendo sobre a situação anterior, o uso do recurso contencioso não seria susceptível de garantir o direito das A.A.
Numa situação deste tipo apenas a acção de reconhecimento de direito permite esclarecer cabalmente a situação jurídica em análise, permitindo às A.A. a demonstração plena de que reuniam os pressupostos de acesso ao direito fixados na versão original do art. 3º nº 1 do Dec-Lei nº 241/94, ou seja, já antes da entrada em vigor do diploma de 1997.
E isto porque, no âmbito de tal acção, o tribunal, no uso de poderes de jurisdição plena, em vez de se limitar à avaliação da legalidade do concreto acto administrativo poderia efectuar uma análise global e abrangente da situação das A.A., como se impõe.
Conclui-se, portanto, que no caso concreto se justifica plenamente o uso da acção de reconhecimento de direito.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, julgando improcedente a excepção dilatória da inadequação do meio processual e ordenando o prosseguimento dos autos, se outra causa a tal não obstar.
Sem custas.
Lisboa, 16.02.05
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
