| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
C........, Lda., instaurou a presente providência cautelar de suspensão da eficácia de ato contra a Associação de Beneficiários do Mira, a Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural e o Ministério da Agricultura, visando a decisão datada de 14/07/2022, que informou a requerente da cessação do fornecimento de água, por ter excedido a dotação anual atribuída à área inscrita.
Por decisão de 18/03/2023, o TAF de Beja julgou procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato em crise e, em consequência, absolveu da instância as entidades requeridas.
Inconformada, a requerente interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“66. O douto Tribunal a quo, na Sentença recorrida, dá procedência total à exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato em crise e, em consequência, absolve da instância as Entidades Requeridas, porque faz uma análise dos factos que, com o devido respeito, não confere com a prova documental junta aos autos.
67. Ademais, o tribunal recorrido aplica incorretamente as normas jurídicas sobre a matéria de facto constante dos autos, versando este recurso, de igual modo, sobre matéria de direito.
68. A decisão do tribunal da primeira instancia é, assim, recorrível nos termos do n.º 1 do artigo 629.º do CPC ex vi n.º 3 do artigo 140.º CPTA.
69. Deve assim ser reapreciada a prova apresentada nos autos relativamente aos seguintes pontos de facto:
70. Quanto ao facto dado pelo tribunal recorrido como provado, concretamente: "A realização das Assembleia Geral Extraordinária, em 28.2.2022, a sua ordem de trabalhos e deliberações lavradas na respetiva Ata" constante no ponto I da matéria provada com base no qual o tribunal recorrido erradamente criou a sua convicção que "foi a deliberação tomada na Assembleia Geral Extraordinária da ABM de 2022-02-28 (Assembleia Geral na qual, sublinha-se, a Requerente participou) que determinou, além do mais, que: quando atingido o limite do volume de agua atribuído a cada beneficiário cessariam os fornecimentos na campanha de rega de 2022." - conforme se lê em sede da motivação da sentença recorrida.
71. A Recorrente considera esta conclusão do tribunal errada no que respeita ao julgamento da matéria factual, pois nem a ordem de trabalhos aprovada no âmbito da referida Assembleia Geral nem as deliberações lavradas no Livro de Atas e transcritas na matéria provada na sentença recorrida mencionam qualquer suspensão ou cancelamento ou cessação do fornecimento da água de rega aos beneficiários.
Por tudo exposto relativamente a este ponto da matéria também em sede das alegações, deve ser decidido o facto que a assembleia geral da ABM reunida em 28.2.20222 não aprovou na ordem de trabalhos e não deliberou sobre suspensão ou cancelamento ou cessação do fornecimento da água de rega aos seus beneficiários.
72. Pelo exposto, os factos provados no ponto I encontram-se em plena contradição da convicção do tribunal recorrido.
73. Mas desta convicção errada, não pode a Requerente sair prejudicada, como resultaria da Sentença ao absolver as Entidades Requeridas da instância.
74. Salvo o devido respeito, entende a Recorrente que a M. Juiz fez uma análise incorrecta da prova junta aos autos daí resultando a absolvição dos Requeridos.
75. Considerando a matéria de facto nos pontos concretamente identificados supra como erradamente julgada, deve ser revogada a decisão recorrida e ser substituída por uma que se pronuncie sobre o mérito da causa intentada pela Recorrente em sede da providência cautelar.
QUANTO A MATÉRIA DE DIREITO
76. O tribunal recorrido violou as normas jurídicas com as quais fundamenta a sua decisão, nomeadamente os artigos 51.º, 89.º n.ºs 1,2 4, al. i) do CPTA e 148.º do CPA por as ter aplicado incorretamente no sentido de absolver as Entidades Requeridas da instância.
77. As normas identificadas pelo tribunal na motivação de direito da decisão nomeadamente 89.º n.ºs 1,2 4, al. i) do CPTA não deviam ter sido aplicadas , sendo a determinação destas normas o erro na aplicação de direito, deviam ter sido, no entendimento da Recorrente, aplicadas as normas 52.º, 53.º, 54.º e 59.º do CPTA e as normas 51.º do CPTA e 148.º do CPA no sentido de que o ato administrativo em apreço, i.e. oficio que comunica a decisão do cancelamento do fornecimento da água de rega à Recorrente, é o ato impugnável, devendo, por conseguinte, o tribunal a quo decidir sobre o médio da causa.
78. Neste enquadramento, e salvo o devido respeito, o ato administrativo suspendendo é um ato impugnável e por, conseguinte, existe o direito da Recorrente de obter o julgamento sobre o mérito da causa.
79. Deste modo, torna-se clara a pertinência da aplicação ao caso em análise das normas dos artigos 89.º n.ºs 1,2 4, al. i) do CPTA que absolveram as Entidades Requeridas da instância.
80. Revela-se, assim, uma injustiça com a qual não se conforma, devendo este Venerando Tribunal alterar a decisão recorrida, decidindo pela improcedência da exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato em crise e conhecendo do mérito da causa”.
A Associação requerida apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“i. Na Assembleia Geral realizada no dia 28 de fevereiro de 2022 foi submetido a votação a proposta de Orçamento Retificativo para 2022, tendo este e as normas para inscrição e Fornecimento de Água na Campanha de 2022 no Aproveitamento Hidroagrícola do Mira, sido aprovados com 78 votos a favor, 62 votos contra e 11 abstenções (entre os quais o voto da ora recorrente);
ii. Sendo esta deliberação da Assembleia Geral que consubstancia Ato administrativo que determina a dotação a atribuir a cada beneficiário em função dos hectares por si inscritos para rega e o corte do fornecimento de água caso excedam tal dotação;
iii. A comunicação referida pela recorrente não é um ato administrativo impugnável, mas sim a comunicação da verificação da condição a que tal ato (deliberação da assembleia geral de aprovação do orçamento retificativo e regras de campanha 2022) ficou sujeito e a qual era previsível verificar-se;
iv. Para ser impugnável, a decisão administrativa em causa [deliberação da Assembleia Geral de 28 de fevereiro de 2022] não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, basta-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter;
v. Bem andou o tribunal a quo ao decidir pela procedência da exceção dilatória consubstanciada em não ser a comunicação recebida pela recorrente o ato administrativo impugnável;
vi. A expressão “dotação máxima” não pode ser entendida senão no sentido de limite inultrapassável;
vii. O limitar do fornecimento de água a 2000m3 por hectare inscrito pelos beneficiários encerra em si um limite inultrapassável que tem como consequência lógia e direta o não fornecimento de água acima de tais volumes de consumo;
viii. A decisão ora revidenda, alicerçou-se nos pontos “A” a “P” da matéria de facto provada, com acento tónico nos pontos “I” e “N” (sendo que a este ultimo a recorrente não assaca qualquer discordância);
ix. Todos os anos são definidas regras de campanha que têm de se adequar às reservas hídricas existentes sendo natural que elas divirjam de ano para ano;
x. Prevê o artigo 7.º, nº 3, alínea a) do regulamento que a entidade gestora (ABM), tem competência para «Fixar os volumes de água a destinar à rega e às outras atividades não agrícolas devidamente licenciadas, tendo em consideração as disponibilidades hídricas anuais e as necessidades para cada cultura ou atividade.»;
xi. A campanha de rega de 2022 já terminou, estando em curso a campanha de 2023, não se podendo considerar existentes os requisitos reclamados por um procedimento cautelar, mormente o periculum in mora;
xii. Inexiste qualquer contradição entre o ponto provado “I” e a convicção formada pelo douto tribunal a quo;
xiii. A prova foi apreciada livremente, de acordo com as regras da experiência comum, não merecendo qualquer reparo;
xiv. Tão pouco merece reparo a aplicação do direito à factualidade provada;
xv. Verifica-se a invocada e agora reconhecida exceção;
xvi. Mais não sendo o presente esforço recursivo da A. que o manifestar da sua discordância sem qualquer arrimo
xvii. Deve manter-se na integra a douta sentença a quo.”
O Ministério Público emitiu parecer no qual expressa, em síntese, o seguinte entendimento:
- o invocado erro de julgamento em matéria de facto não é suscetível de proceder, por incumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, e por a recorrente se insurgir quanto à análise que o Tribunal a quo fez dos factos e à convicção que deles retirou;
- ao julgar procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato suspendendo, ocorre efetivo erro de julgamento, posto que se impunha a verificação dos requisitos cumulativos para o decretamento da providência cautelar requerida e seria no âmbito da apreciação do requisito do fumus boni iuris que teria de ser equacionada tal questão;
- o ato suspendendo tem conteúdo decisório de caráter inovador, com eficácia externa e com caráter potencialmente lesivo próprios, pelo que não seria provável a procedência de tal exceção na ação principal;
- já não deverá ter por verificado o requisito do periculum in mora, considerando estarmos no ano de 2023 e mostrar-se ultrapassado o âmbito temporal da eficácia do ato suspendendo, que se destinava a produzir efeitos na campanha de rega de 2022.
Concluindo dever ser revogada a sentença recorrida, que julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato suspendendo e absolveu as entidades requeridas da instância, substituindo-a por outra que aprecie da verificação dos requisitos da concessão da providência cautelar requerida.
Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, e em erro de julgamento de direito, ao julgar procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados indiciariamente assentes os seguintes factos:
A) Em 2021-09-13, entre o MA e a Entidade Requerida ABM foram acordados os termos e condições e firmado do Contrato de Concessão dos Aproveitamentos Hidroagricolas do Mira e de Corte Brique
B) A Requerente é uma sociedade comercial que se dedica à exploração agrícola, nomeadamente ao cultivo de hortícolas e relva na zona de Vila Nova de Milfontes, é associada da ABM e usufrui da água pela mesma fornecida
C) Em 2020-11-27 reuniu a Assembleia Geral da Entidade Requerida ABM, de que ressalta a seguinte ordem de trabalhos [imagem]
D) Em 2021-06-26 reuniu a Assembleia Geral da Entidade Requerida ABM, de que ressalta a seguinte ordem de trabalhos [imagem]
E) Durante o ano de 2021, Entidade Requerida emitiu vários avisos semanais à Requerente informando-a do ponto de situação do seu consumo, de que sobressai, em 2021-12-16 [imagem]
F) Em 2022-01-25 a Requerente procedeu à inscrição na campanha de rega para o ano 2022 [imagem]
G) Em 2022-02-16 a Direção elaborou proposta do orçamento rectificativo das receitas e despesas para o ano de 2022, expressamente, constado das Normas para Inscrição e Fornecimento de Água na Campanha de 2022: 4.1. Aproveitamento Hidroagricola do Mira [imagem]
H) Em 2022-02-22 realizou-se reunião da Direção da Entidade Requerida ABM, na qual foi aprovada a proposta de Orçamento Retificativo para 2022, a submeter à apreciação e votação em Assembleia Geral [imagem]
I) Em 2022-02-28 realizou-se Assembleia Geral Extraordinária da Entidade Requerida ABM, em que a Requerente participou e, de que ressalta [imagem]
J) Durante o ano de 2022, Entidade Requerida emitiu vários avisos semanais à Requerente informando-a do ponto de situação do seu consumo, de que sobressai [imagem]
K) Em 2022-03-28 a Entidade Requerida oficiou a Requerente nos seguintes termos [imagem]
L) Em 2022-05-22 a Entidade Requerida oficiou a Requerente nos seguintes termos [imagem]
M) Em 2022-06-24 a Entidade Requerida oficiou a Requerente nos seguintes termos [imagem]
N) Ato suspendendo: Em 2022-07-14 a Entidade Requerida ABM enviou à Requerente o seguinte ofício [imagem]
O) Em 2022-08-08 a Requerente intentou, neste Tribunal, a presente providência cautelar
P) Em 2022-10-14 a Requerente, ali A. intentou, neste Tribunal, a ação administrativa que corre termos sob o n.º 390/22.4BEBJA, onde é impugnado o oficio de 2022-07-14, acima melhor identificado e, bem assim, pedida a condenação da Entidade Requerida ABM, ali Entidade Demandada, à cessação do fornecimento de água e ao restabelecimento do mesmo na dotação prevista no Regulamento Definitivo, em média, de 6.700m3 anuais e ainda pedida a condenação em indemnização: cfr. Sitaf.
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
a) do erro de julgamento de facto
Sustenta nesta sede a recorrente que o Tribunal a quo errou na decisão da matéria de facto, quanto ao ponto I da matéria provada, devendo ser decidido o facto que a assembleia geral da ABM reunida em 28/02/2022 não aprovou na ordem de trabalhos e não deliberou sobre suspensão ou cancelamento ou cessação do fornecimento da água de rega aos seus beneficiários.
Conforme decorre do artigo 640.º do CPC, recai sobre o recorrente o ónus de indicar (i) os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados e (ii) os concretos meios probatórios que impõem decisão distinta, mais devendo identificar precisa e separadamente os depoimentos caso se trate de meios probatórios gravados.
E cabe-lhe alegar o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa e também porque motivo os meios probatórios tidos em conta pelo tribunal não permitem se considere provado determinado facto.
Que evidentemente o recorrente incumpriu.
Por outro lado, conforme se assinala no douto parecer que antecede, o recorrente não impugna a decisão sobre factos concretos, enquanto eventos históricos, mas antes expressa o seu dissenso quanto às conclusões que o Tribunal a quo retira de tal factualidade.
O que à evidência configura discordância quanto à decisão sobre a matéria de direito, que não quanto à decisão sobre a matéria de facto.
Improcede, assim, na totalidade, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.
b) do erro de julgamento de direito
A sentença recorrida julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato suspendendo e consequentemente absolveu da instância as entidades requeridas.
Considerando que estamos perante uma lide cautelar, na qual se visa a suspensão de eficácia de determinado ato, é patente o equívoco em que lavra tal decisão.
Como é consabido, a tutela cautelar visa concretizar o direito a uma tutela judicial efetiva, com a decretação judicial de medidas adequadas a prevenir a lesão dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, salvaguardando o efeito útil da decisão definitiva a proferir em sede de ação principal. Está, pois, em causa uma regulação provisória do litígio, a propósito do que se fala na provisoriedade da tutela cautelar, assim como da sua instrumentalidade relativamente à ação principal.
Assim, na sequência da apreciação liminar da providência, cabia ao Tribunal a quo proferir decisão quanto à sua eventual adoção.
Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, a providência cautelar é adotada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Para adoção da providência, como se vê, impõe-se a verificação, cumulativa, dos requisitos habitualmente designados por periculum in mora e fumus boni iuris, traduzidos no referido fundado receio e na aparência do bom direito da pretensão de fundo, formulada ou a formular no processo principal.
Caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Ora, seria no âmbito da apreciação da aparência do bom direito da pretensão de fundo, que tinha de ser equacionada a questão da inimpugnabilidade do ato suspendendo, conforme se assinala no douto parecer que antecede, convocando com toda a propriedade o acórdão de 14/05/2015 deste TCA Sul, proferido no proc. n.º 12005/15.
Por outro lado, igualmente aqui se secunda a posição de que o ato suspendendo, corporizado no ofício de 14/07/2022, apesar de surgir enquanto concretização e dando cumprimento às limitações impostas pela deliberação tomada na Assembleia Geral Extraordinária da entidade recorrida em 28/02/2022, contém conteúdo decisório de caráter inovador, com eficácia externa e com caráter potencialmente lesivo próprios, ao dirigir-se agora concretamente à recorrente.
Já quanto ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, é patente a sua não verificação.
Está em causa o corte de fornecimento de água ao recorrente, por ter excedido a dotação anual à área beneficiada, no âmbito da campanha de rega de 2022.
Vale isto por dizer, acompanhando o parecer que antecede, que se mostra ultrapassado o âmbito temporal da eficácia do ato suspendendo, pelo que aquele fundado receio necessariamente não se verifica.
Em suma, cumpre conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida que julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato suspendendo e absolveu as entidades requeridas da instância e, em substituição, indeferir a providência cautelar requerida.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida que julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato suspendendo e absolveu as entidades requeridas da instância e, em substituição, indeferir a providência cautelar requerida.
Custas a cargo da recorrente.
Lisboa, 13/09/2023
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Carlos Araújo – em substituição)
(Rui Pereira) |
