Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 163/05.9BELLE-A |
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| Secção: | CA |
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| Data do Acordão: | 11/26/2020 |
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| Relator: | DORA LUCAS NETO |
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| Descritores: | EXECUÇÃO DE SENTENÇA DE ANULAÇÃO; CAUSA LEGÍTIMA DE INEXECUÇÃO. |
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| Sumário: | i) A simples admissão a um concurso não garante que nele se logre êxito. ii) Por forma a ser proferido um novo ato, necessário seria que o Exequente reunisse, à data da repetição, as condições pessoais para o efeito, quais sejam a de lhe ser possível ser candidato ao dito concurso, para aí ser avaliada a sua candidatura. iii) Se, entretanto, o funcionário se aposentou, esta situação consubstancia uma causa legítima de inexecução do julgado anulatório. |
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| Votação: | UNANIMIDADE |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. Relatório A..., intentou contra a Universidade do A... processo de execução de sentença de anulação, por referência à sentença de 14.05.2008, do TAF de Loulé, confirmada por acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 09.02.2012, que transitou em julgado, através das quais, julgando procedente a ação administrativa especial por si intentada, foi anulada a deliberação de 25.11.2004 do júri de concurso documental para provimento de dois lugares de professor associado do grupo de Engenharia Eletrónica e Computação do quadro de pessoal da Executada, que o posicionou em sexto lugar na respetiva lista classificativa final.
Por sentença de 20.02.2014, foi a ação executiva julgada improcedente ao abrigo do artigo 179.° do CPTA. Não se conformando, veio o Exequente, ora Recorrente, recorrer da sentença, concluindo da seguinte forma: «(…) I. No processo em epígrafe o Recorrente requereu a execução da sentença proferida em 14.05.2008 em que foi julgada procedente a acção administrativa especial proposta pelo A., e foi anulada a deliberação de 25 de Novembro de 2004 do júri de concurso documental para provimento de dois lugares de professor associado do grupo de Engenharia Electrónica e Computação do quadro de pessoal da R, que o posicionou em sexto lugar na respectiva lista classifícativa final. Tal sentença anulatória, agora sentença exequenda, foi confirmada por Acórdão desse Tribunal Central Administrativo Sul, em Recurso que correu termos sob o número de processo 04661/08, de 09 de Fevereiro de 2012, tendo transitado em Julgado. II. O pedido do Exequente diz respeito à totalidade das operações que no seu entender permitem reconstituir a situação actual hipotética em que o recorrente se deveria encontrar se o acto anulado não tivesse sido praticado, visando a reparação de todos os danos sofridos em resultado da prática daquele acto, e nos termos do artigo 173° n.ºs 1 a 4 do CPTA. III. A este pedido opôs a Executada a alegação de causa legitima de inexecução da sentença, requerendo ao Juiz do processo que ordenasse às partes que acordassem em indemnização. IV. Em resposta à oposição, o Exequente veio declarar não aceitar a invocação da justa causa de inexecução, declarando que nos termos do art.° 173°, 4 do CPTA nada obsta (pelo contrário, a lei impõe-no) à reconstituição da situação funciona] do Exequente na categoria e carreira que deveria deter não fora o acto anulado. V. Perante as duas posições das partes, diametralmente opostas, ao Tribunal impunha-se tomar uma de duas posições, nos termos dos artigos 178° e 179° do CPTA: Ou, julgava procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução, e ordenava a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução (art.° 178° CPTA); Ou, julgava procedente a pretensão do autor, e especificava, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença (art.° 179.º, CPTA).
VI. A sentença recorrida, entendendo que «in casu, o acto anulado significaria reconstituir a situação ex ante, ou seja, o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado - cfr. n° l do art. °172° do CPTA - A emissão de um novo acto consubstanciaria reformular o concurso ab initio (contudo) essa reconstituição material não é possível de ser concretizada, pelo que se torna impossível cumprir o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (...) ocorrendo deste modo causa legitima de inexecução. Cfr. art.°s 173°, 1 CPTA, 175°, 2 e 163°,1 CPTA.», porque «esgotou-se pelo decurso do concurso e pelo provimento dos referidos lugares por outros candidatos, classificados respectivamente no 1.º e no 2° lugar». A sentença recorrida exprime portanto o entendimento de que existe efectivamente uma causa legitima de inexecução. VII. Por outro lado, a sentença recorrida recusou a decisão dos pedidos cumulados de reparação de danos, exprimindo a posição de que «são distintos o direito à execução e o direito à reparação dos danos de acordo com as regras da responsabilidade civil, sendo o processo previsto nos art.°s 173° a 179° do CPTA o próprio para fazer valer apenas aquele direito». VIII. Em suma, a sentença recorrida entendeu, primeiro que o pedido de reparação integral dos danos sofridos não é compatível com o processo executivo regulado nos artigos 173° a 179° do CPTA; segundo, que a sentença anulatória não é passível de execução; e, terceiro, que «como o Exequente afirma não aceitar a existência de causa legítima de inexecução, não se proporciona qualquer acordo sobre o montante da indemnização (cfr. pág. 26 sgs., § 1.º), a sentença recorrida julga improcedente a presente acção e em consequência indefere o pedido. Cada um destes três pontos merece séria censura: IX. Em primeiro lugar, é neste momento doutrina assente que «No âmbito da execução de sentenças a Administração deve procurar reconstituir a situação aetual hipotética} isto é, deve repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, o que passa pela reparação de todos os danos sofridos em resultado da prática daquele acto. E, porque assim, a execução do julgado só pode considerar-se concluída quando hajam sido cumpridas todas as operações necessárias à colocação do Exequente na posição em que se encontraria não fora a prática do acto.» STA, Acórdão de Uniformização de Jurisprudência, de 16 de Novembro de 2011, no processo 035/10. Como não podia deixar de ser. X. Em segundo lugar, não só a sentença anulatória pode ser sustento para o pedido cumulado de reparação de danos, mas pode ser executada, de acordo com os termos previstos no n° 4 do art.° 173° do CPTA, que prevê expressamente que «o funcionário que obteve a anulação tem direito a ser provido em lugar de categoria igual ou equivalente àquela em que deveria ser colocado, ou, não sendo isso possível, à primeira vaga que venha a surgir na categoria correspondente, exercendo transitoriamente funções fora do quadro até à integração neste». XJ- Em terceiro lugar, a ideia do Tribunal a quo de que «como o Exequente afirma não aceitar a existência de causa legítima de inexecução, não se proporciona qualquer acordo sobre o montante da indemnização» é uma dara e frontal violação da letra da lei - artigo 178°, 1 do CPTA. XII. Nos termos do processo de execução regulado nos artigos 173.º a 179.º do CPTA, invocada que foi uma causa legítima de inexecução que foi recusada pelo Recorrente, impõe-se ao tribunal decidir se tal causa é procedente ou não. $e considerar que é, ou seja, quando julgue improcedente o pedido do Exequente - pedido que é de execução da sentença - o Tribunal deve então ordenar a notificação da administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução. XIII. Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo recusou acatar a lei expressa sobre a matéria, decidindo coisa que é patentemente ilegal, decidiu contra legem. XIV. A sentença recorrida não pode pois subsistir uma vez que a) A decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução ignora de forma ostensiva o disposto no n.º 4 do artigo 173° do CPTA, de acordo com o qual é possível dar dessa forma execução à sentença anulatória; b) A decisão sobre a impossibilidade de acumular o pedido de execução da sentença com o pedido de reparação de todos os danos sofridos, ignora a doutrina assente de que no âmbito da execução de sentenças a Administração deve procurar reconstituir a situação actual hipotética, isto é, deve repor a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, o que passa pela reparação de todos os danos sofridos em resultado da prática daquele acto. c) A decisão sobre a improcedência do pedido porque o Exequente não aceitou a existência de causa legítima de inexecução e consequentemente «não se proporciona qualquer acordo sobre o montante da indemnização» é uma clara e frontal violação da letra da lei - artigo 178.º, 1, do CPTA. Tudo dito, deve a sentença recorrida ser anulada e por via disso e nos termos do n° 1 do artigo 149°, ser decidido o objecto da causa, dando satisfação ao pedido de execução de sentença anulatória deduzido pelo ora Recorrente, nos termos peticionados na Petição Inicial. (…)»
Contra-alegou a Executada, ora Recorrida, nos termos seguintes: «(…)
Neste tribunal, a DMMP, notificada para o efeito, pronunciou-se no sentido de que o recurso mereceria parcial provimento, «devendo a sentença recorrida ser revogada, por ter considerado existir causa legitima de inexecução ou, caso se considere que a mesma existe por acordo das partes, deverá ser fixada uma indemnização equitativa.»
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para decisão.
I. 1. Questões a apreciar e decidir: As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se no seguinte: A) Do imputado erro de julgamento da sentença recorrida, ao ter julgado verificada a . existência de causa legítima de inexecução; B) Do imputado erro de julgamento da sentença recorrida, quanto à ausência de decisão em relação às consequências legais de tal julgamento
II. Fundamentação II.1. De facto A matéria de facto julgada provada pelo tribunal a quo considera-se provada nos termos do art. 663.º, do CPC, ex vi art. 140.º do CPTA, aqui se transcrevendo apenas os que têm mais direto interesse para a decisão do presente recurso: «(…) DD) Por despacho de 2005.02.16, do Reitor da Universidade do A..., exarado na Informação de 2005.02.11, da Directora de Serviços de Recursos Humanos, na qualidade de secretária da reunião do júri, foram nomeados como Professores Associados, os Professores Doutores J... e H... (cfr fls 400 do processo administrativo junto ao Processo n° 163/05.9BELLE); EE) Por sentença proferida em 2008.05.14 no Processo n° 163/05.9BELLE, foi anulada a deliberação do júri de 2004.11.25 que havia posicionado o Exequente no sexto lugar da lista classificativa final do concurso documental para provimento de dois lugares de professor associado do grupo de Engenharia Electrónica e Computação do quadro de pessoal da Universidade do A... (cfr fls 69 a 93 dos autos físicos do Processo n° 163/05.9BELLE); FF) Pelo douto Acórdão de 2012.02.09, o Tribunal Central Administrativo Sul confirmou a sentença referida em EE) (cfr fls 155 a 164 dos autos físicos do Processo n° 163/05.9BELLE); GG) O douto Acórdão de 2012.02.09 referido em FF) transitou em julgado. HH) Pelo ofício de 2012.05.22, a Executada notificou o Exequente do seguinte: Exmo, Senhor Prof. Doutor A... C… L… Santa Bárbara de Nexe 8006-701 Faro
Execução dc sentença — Processo n.º 163 /05.9 BELLE
Considerando a decisão tomada no processo supra mencionado, cumpre-me esclarecer V.Exa do seguinte: Com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, confirmada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 9/2/2012, tinha a Universidade do A... que, espontaneamente, dar execução à mesma, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução tal como estabelecido no n.°1 do artigo 162,° e artigo 173°, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Como é conhecimento de V.Exa foi recentemente interposta ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, onde V.Exa peticiona, como consequência do não cumprimento de decisão anterior (Proc.n.º 1349/96 da 2.ª secção da 6ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa), indemnização e reestruturação da sua carreira académica com a eventual nomeação na categoria de professor catedrático. Essa ação de reconhecimento de direitos corre termos sob o processo n.º 39/12.3BELLE e não foi, ainda, decidida. Esta situação e o seu conhecimento são supervenientes à decisão que não é possível executar. A execução da decisão implicaria que as pessoas que foram providas no concurso deixassem de ter progressão nas carreiras e de poder obter a categoria idêntica ou superior à que o concurso de 2002 se destinava. Passados cerca de dez anos, seria absolutamente redundante, porventura impossível, reabrir o concurso, com a mesma composição do júri. Eventualmente, alguns dos seus elementos, já se encontram desligados do serviço, além de que um dos candidatos já presta serviço noutro local, desde outubro de 2010. Mas, ainda que admitida essa possibilidade, com a repetição do ato, nos termos legalmente previstos, a mesma colidiria sempre com o (e dependeria do) sucesso ou insucesso da ação agora intentada por V.Exa para restruturação da sua carreira e progressão a professor catedrático. A executar a sentença, a Universidade do A... teria de reconstituir toda a situação (e posteriores situações que dela já decorreram e se firmaram, de facto e de direito) que existia não fora a declaração de nulidade do ato, implicando que os efeitos e os provimentos reportados ao momento do ato sindicado se alterassem substancialmente, quer em questões de antiguidade dos interessados, quer quanto aos regimes de dotações para vencimentos de pessoal docente desde os anos de 2004 a 2012, quer quanto ao refazer das provas académicas e carreiras dos candidatos, quer, sobretudo, quanto à consequente determinação de que todos os lugares entretanto ocupados, por posteriores concursos, fossem considerados vagos, com uma nova e interminável cadeia de repetições de concursos para preenchimento de tais lugares, A doutrina e a jurisprudência têm pacificamente entendido que “as situações de facto constituídas à sombra de acto nulo se transformem em situações de direito, como que por efeito de 'usucapião Como refere o Prof. Marcelo Caetano (in “Manuel de Direito Administrativo, Vol. I, pags. 420, 421 e 527; e Vol. II, pág. 646) “não se trata de sanar um acto por natureza insanável, mas sim atribuir efeitos ao tempo decorrido.” Por fim, a ação de reconhecimento de direitos em curso e acima identificada, cuja decisão se aguarda, impede também que se execute a decisão cujos efeitos estão aí a ser apreciados e julgados. Pelo exposto, entendemos existir causa legítima de inexecução da sentença por impossibilidade absoluta e grave prejuízo para o interesse público, se tal execução tiver de ocorrer. Com os melhores cumprimentos, O Reitor, «Imagem no original» (cfr doc n° 3 junto com a petição inicial);
II) Em 2012.10.19, o Exequente vem intentar a presente acção (cfr fls 1).». Adita-se à matéria de facto, ao abrigo do art. 662.º do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, o seguinte facto: JJ) O Exequente, ora Recorrente, está aposentado, enquanto Professor Auxiliar com Agregação, do mapa de pessoal docente do Executado, ora Recorrido (cfr. Aviso (extrato) n.º 1097/2020, publicado no DR., 2.ª Série, de 22.01.2020, com efeitos a 01.12.2019).
II.2. De direito A) Do imputado erro de julgamento imputado à sentença recorrida ao ter julgado verificada a existência de causa legítima de inexecução; Na sentença recorrida escreveu-se o seguinte: «(…) A Executada defende que não deu cumprimento ao decidido invocando causa legítima de inexecução, invocando os mesmos argumentos constantes do ofício de 2012.05.22 que dirigiu ao Exequente. Importa, ainda, que na sua contestação, a final, a Executada pretende o seguinte: “Nestes termos, e nos mais de Direito, deve ser julgada procedente, como existente e legítima, a causa invocada para a inexecução e, consequentemente, determinar-se prazo para acordo quanto ao montante de indemnização ou, gorando- se esse, prosseguir-se os demais termos”. No que concerne à referida indemnização, dispõe o n° 3 do art° 177° do CPTA, que a indemnização aí prevista tem como pressuposto que a Administração recuse a execução da sentença anulatória, invocando, na contestação do processo de execução, a existência de causa legítima de inexecução, caso em que, havendo concordância do Exequente, o Tribunal notificará as partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução - vide n° 1 do art° 166° do CPTA. Ora, na réplica, o Exequente afirma não aceitar a existência de causa legítima de inexecução, pelo que, desde logo, não se proporciona qualquer acordo sobre o montante da indemnização. A propósito, Mário Aroso de Almeida in Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, 2002, pp 456 e 457, realça que “o interessado pode (...) exigir a restituição do que lhe é devido ou a cessação da situação de perturbação ilegitimamente criada e a reconstituição da situação inicial, de forma automática, única e exclusivamente com base no pressuposto objectivo da anulação. Ela é imediatamente devida por mero efeito da anulação, sem que se exija a verificação dos requisitos objectivos e subjectivos de uma fattispecie danosa: com efeito, não há que estabelecer e provar a existência de danos nem de culpa na produção da situação antijurídica”. O Acórdão do TCA Sul, Processo n° 03049/07, de 2008.06.05 in www.dgsi.pt., sobre esta matéria, destrinça o seguinte: “Da conjugação dos n°s 1, 2, al. b) e 3, todos do art. 47°. do CPTA, resulta claramente que o pedido de reparação de danos causados por um acto administrativo ilegal não se confunde com o pedido de reconstituição da situação actual hipotética e que, embora ambos possam ser cumulados com o pedido de anulação, aquela pretensão da reparação de danos não pode ser accionada no âmbito do processo de execução da sentença de anulação (cfr. referido n° 3 do art. 47°. que alude apenas aos pedidos mencionados no n° 2 desse preceito). Assim, são distintos o direito à execução e o direito à reparação dos danos de acordo com as regras da responsabilidade civil, sendo o processo previsto nos arts. 173.º a 179.º do CPTA o próprio para fazer valer em juízo apenas aquele direito”. In casu, o acto anulado significaria reconstituir a situação ex ante, ou seja, “o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado” - cfr n° 1 do art° 173° do CPTA. O Exequente veio manifestar a dificuldade de restabelecer a situação que existiria, à data da definição prévia dos métodos e critérios objectivos de avaliação curricular dos candidatos ao concurso para dois lugares de professor associado sub juditio. Com efeito, esse momento, agora, apenas pode ser ficcionado abstractamente, pois esgotou-se pelo decurso do concurso e pelo provimento dos referidos lugares por outros candidatos, classificados respectivamente no 1° e no 2° lugar. A emissão de um novo acto em que formalmente se reparasse o vício do acto anulado, julgado procedente pela sentença exequenda, em obediência ao caso julgado, consubstanciaria reformular o concurso ab initio, isto é, desde a primeira acta da definição dos métodos e critérios, dos item e respectiva classificação, seguidamente, aplicando-se os mesmos aos concorrentes que, à data, se candidataram ao concurso exequente, e, em conformidade, ordená-los. Contudo, essa reconstituição material não é possível de ser concretizada, pelo que se torna impossível cumprir “o dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado ”, como estatui o artigo 173.º n° 1 do CPTA, ocorrendo, deste modo, causa legitima de inexecução - artigos 175°n° 2 e 163.º n° 1 ambos do CPTA " - cfr Acórdão do TCA Sul, Processo n° 05814/10, de 2013.02.07 in www.dgsi.pt.(...).» (sublinhados nossos).
A Recorrida, por seu turno, alega, neste sentido, o seguinte (cfr. contra-alegações apresentadas): «(…) 17. O Exequente partiu para a acção executiva conhecendo a posição da Executada e a invocada causa legítima de inexecução daquela sentença. O Exequente manifestou a sua discordância quanto à existência de tal causa legítima, sem deduzir, contudo, as razões de tal discordância, apesar de ter sido previamente notificado pela Executada (art. 176°, n° 6, do CPTA). (…) 19. Verifica-se que o pedido sobre a inexistência da causa legítima de inexecução da sentença, de que o Exequente havia sido notificado pela Executada, não se compagina com os procedimentos e requisitos processualmente determinados.» Diverge a Recorrente do assim decidido, alegando que (cfr. alegações de recursais): «(…) 14. E porque é que essa reconstituição material não é possível de ser concretizada? Responde a Juíza a quo: (esse momento) «esgotou-se pelo decurso do concurso e pelo provimento dos referidos lugares por outros candidatos, classificados respectivamente no 1.º no 2° lugar» (cfr. sentença pág. 27) Por outras palavras: a reconstituição material prevista no art° 173° do CPTA não seria possível porque existe um facto consumado e quando fosse assim a execução de sentença passaria a ser impossível. Assim sendo, para quê impugnar um acto respeitante a um concurso, a uma adjudicação, etc? Há visivelmente, no entender da Juíza a quo, artigos do CPTA que são excesso de bagagem... 15. Acontece que o artigo 173.º do CPTA tem 4 números, o último dos quais a Juíza a quo se esqueceu de ler. (…) In casu, a única coisa que interessa é que tal acto foi anulado, e consequentemente, «a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.».
O nó górdio que constitui objeto do presente recurso é, face a todo o exposto, saber se se verifica causa legítima de inexecução da sentença identificada na alínea EE) da matéria de facto. A sentença recorrida e a Recorrida entendem que sim. O Recorrente entende que não. Vejamos. A execução de sentenças anulatórias de atos administrativos, por princípio, deve consistir na reposição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado e no cumprimento dos deveres que a Administração não cumpriu com fundamento nesse ato, por forma a que a ordem jurídica seja reintegrada e o exequente colocado na posição a que tem direito – cfr. art. 173.º do CPTA. Atentos os termos da sentença exequenda – cfr. alínea EE) da matéria de facto - é dado assente que esta se cumpriria com a constituição de um novo júri e pela subsequente repetição o concurso, com os mesmos candidatos, tendo o júri de fazer observar, na apreciação e seleção destes, os princípios, sistema e os critérios de avaliação, cumprindo a sua antecipada e prévia divulgação, graduação e classificação dos candidatos. Invocou a Recorrida que tal já não se afigura possível – cfr. alínea HH) da matéria de facto – e que esta parte da sentença recorrida consubstancia, assim, o reconhecimento de causa legítima de inexecução.
Vejamos se com razão. O direito processual administrativo, enquanto reflexo adjetivo do direito administrativo, não pode ser completamente indiferente às preocupações e interesses deste, havendo de manifestar-se ali, neste ou naquele aspeto, em maior ou menor medida, algumas opções tomadas em sede substantiva (1). A Administração está obrigada ao cumprimento das sentenças dos tribunais que contra si sejam proferidas, desde logo, por imposição constitucional (2), porém, a execução destas sentenças tem singularidades que Rodrigo Esteves de Oliveira(3) evidencia, numa sistematização que secundamos, e das quais destacamos as seguintes: a execução da sentença representa a pedra de toque da submissão do poder administrativo ao judicial; a regulação legal do processo executivo deve respeitar a separação de poderes, evitando a ingerência do judicial em espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa - cfr. art.s 168.º, n.º 2, e 179.º, n.º 1); a verificação de excecional (4) prejuízo para interesse público pode surgir como causa legítima de inexecução; a natureza eminentemente burocrática da atividade administrativa é tida em conta, designadamente em matéria de fixação judicial de prazos para o cumprimento da sentença ou para aferir os parâmetros de condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória. E isto porque, desde logo, a Administração Pública administra bens alheios e o interesse público é o interesse que lhe cumpre administrar, embora com respeito pelos direitos, liberdades e garantias de cada um. Na verdade, se direitos individuais declarados por sentença esbarrarem na existência de um excecional prejuízo para o interesse público, surge um novo direito: o de ser indemnizado pelo facto da inexecução, verificando-se uma espécie de expropriação por causa de utilidade pública (5). Sobre este aspeto, Mário Aroso de Almeida (6) aceita a aproximação de uma inexecução fundada em causa legítima de inexecução por verificação de excecional prejuízo para o interesse público do instituto da expropriação por razões de interesse público e, também, que esta possa ser configurada como afloramento da teoria do estado de necessidade (7), que, envolvendo a imposição de um sacrifício especial ao particular, determinado pela necessidade de salvaguardar interesses considerados mais importantes, há de necessariamente implicar o pagamento da devida indemnização. Diferentemente, e embora sejam tratadas conjuntamente enquanto causas legítimas de inexecução, as situações de impossibilidade absoluta assumem contornos mais próximos de um regime de responsabilidade pelo risco (8), lançando sobre a Administração o dever de indemnizar quando a prestação se mostre impossível, ainda que por circunstâncias cuja ocorrência não lhe seja diretamente imputável (9). Na estrita medida em que os casos de impossibilidade de execução se reportam a situações em que, pela natureza das coisas, se extinguem os direitos cuja satisfação inviabilizam, o que é verdadeiramente de reter neste regime é a imposição de um dever objetivo de a Administração indemnizar o interessado.
Retomando o caso em apreço, decorre da matéria de facto que o Recorrido, para sustentar a invocada causa legítima de inexecução de sentença, invoca, em suma, o seguinte (cfr. alínea HH) da matéria de facto: «(…) i) A execução da decisão implicaria que as pessoas que foram providas no concurso deixassem de ter progressão nas carreiras e de poder obter a categoria idêntica ou superior à que o concurso de 2002 se destinava – Mas aqui, a Recorrida, incorre no mesmo erro que o Recorrente, a execução da sentença exequenda exige que se retome o procedimento no ponto em que este foi interrompido pela prática do ato anulado, sem qualquer garantia quanto ao resultado. ii) Passados cerca de dez anos, seria absolutamente redundante, porventura impossível, reabrir o concurso, com a mesma composição do júri. Eventualmente, alguns dos seus elementos, já se encontram desligados do serviço, além de que um dos candidatos já presta serviço noutro local, desde outubro de 2010 – Estes aspetos são (ir)relevantes, voltaremos a eles. iii) Mas, ainda que admitida essa possibilidade, com a repetição do ato, nos termos legalmente previstos, a mesma colidiria sempre com o (e dependeria do) sucesso ou insucesso da ação agora intentada por V.Exa para restruturação da sua carreira e progressão a professor catedrático – Mas não colide, porque na presente ação e recurso, apenas se pode discutir, como se disse supra, a execução da sentença exequenda, sabendo que o último ato a praticar, sendo devido, seria a nomeação do Exequente, ora Recorrente. Porém, tal resultado, no caso em apreço, não está garantido, pois o procedimento teria de ser repetido desde o seu início e, por esse motivo, não pode ser antecipado no âmbito da presente ação o resultado a que se chegaria a final, relativamente à desejada nomeação. iv) A executar a sentença, a Universidade do A... teria de reconstituir toda a situação (e posteriores situações que dela já decorreram e se firmaram, de facto e de direito) implicando que os efeitos e os provimentos reportados ao momento do ato sindicado se alterassem substancialmente – Porém, não tem de ser necessariamente assim, face ao supra exposto – razão pela qual os motivos infra invocados pelo Recorrido, porque ultrapassam o objeto mediato do processo executivo, e recurso, não são aptos a justificar uma decisão sobre e existência de causa legítima de inexecução, a saber: a. quer em questões de antiguidade dos interessados, quer quanto aos regimes de dotações para vencimentos de pessoal docente desde os anos de 2004 a 2012, b. quer quanto ao refazer das provas académicas e carreiras dos candidatos, c. quer, sobretudo, quanto à consequente determinação de que todos os lugares entretanto ocupados, por posteriores concursos, fossem considerados vagos, com uma nova e interminável cadeia de repetições de concursos para preenchimento de tais lugares.»
Afastados estes, atentemos nos aspetos que podem ter relevância para justificar a verificação de causa legítima de inexecução: Invocou a Recorrida que: «(…) ii) Passados cerca de dez anos, seria absolutamente redundante, porventura impossível, reabrir o concurso, com a mesma composição do júri. Eventualmente, alguns dos seus elementos, já se encontram desligados do serviço, além de que um dos candidatos já presta serviço noutro local, desde outubro de 2010.» Trata-se de um concurso levado a cabo em 2002, ou seja, no momento presente, decorridos que estão 18 anos. Nos termos da alínea M) da matéria de facto supra, por despacho de 14.12.2002 do Reitor da Universidade do A... (Despacho n.º 3865/2003, publicado no DR, 2.ª série, de 25.02.2003), foram designados, os membros do júri do concurso em apreço, nos termos seguintes: Presidente - Reitor da Universidade do A.... Vogais: Doutor C..., professor catedrático da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de Coimbra. Doutor A..., professor catedrático da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de Coimbra. Doutor J..., professor catedrático da Faculdade de Engenharia, da Universidade do Porto. Doutor A..., professor catedrático do Instituto Superior Técnico, da Universidade Técnica de Lisboa. Doutor J..., professor catedrático do Instituto Superior Técnico, da Universidade Técnica de Lisboa. Doutor J..., professor catedrático do Instituto Superior Técnico, da Universidade Técnica de Lisboa. Doutor J..., professor catedrático da Universidade do Minho. Doutor A..., professor catedrático da Universidade do Minho. Em resultado de uma breve pesquisa dos dados disponíveis nos sites oficiais das respetivas universidades e faculdades, pudemos constar, sem qualquer intuito exaustivo, que o Doutor C..., já se terá jubilado, dado que terá no corrente ano, cerca de 86 anos de idade; o Doutor J..., está reformado/jubilado; o Doutor J..., já se terá jubilado, dado que terá no corrente ano, cerca de 71 anos de idade; o Doutor J..., aposentou-se em 2014, e o Doutor J..., já se jubilou também. Portanto, dos 8 (oito) vogais do júri, cinco (5) já se aposentaram/jubilaram. Sendo que também o presidente do júri seria outro, pois o Reitor da Universidade do A... hoje – Doutor P... - não é a mesma pessoa que exercia tais funções em 2002/2003, a saber, Doutor A.... Ou seja, para se reconstruir o procedimento concursal, hoje, teria sempre de se constituir um novo júri, sendo que, numa perspetiva que a Recorrida não antecipou, tal até resultaria como exigência legal, considerando o concreto vício em que incorreu o ato anulado, conforme a doutrina que dimana de jurisprudência maioritária do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido em que não pode ser o mesmo júri afixar os critérios de seleção, mas sim um novo júri (10). Da doutrina que dimana da citada jurisprudência resulta que a constituição de novo júri, ao invés de consubstanciar uma causa justificativa da não execução de sentença, é um dever, pelo que improcede este fundamento invocado pela Recorrida. Mas continuemos a analisar a situação em apreço. Importa ter presente, também, em situações como a dos autos, a doutrina que dimana do acórdão do STA, de 29.01.2002, 2.ª Subsecção, Recurso n.º 029818-A, no qual, julgando procedentes as alegações da autoridade requerida, se «declarou a existência de causa legítima de inexecução, decorridos que foram mais de 18 anos sobre a data em que os atos anulados pelo acórdão exequendo tinham sido praticados, considerando não ser possível reconstituir a situação das nove nomeações declaradas nulas e, bem assim, das pessoas que seriam afetadas em cadeia ao longo deste período de tempo.» O tribunal teve em conta que (a) a renovação dos atos em apreço seria uma mera ficção; (b) o diploma legal ao abrigo do qual havia sido declarada a nulidade das nomeações das recorridas particulares havia sido , entretanto, declarado inconstitucional; (c) face à evolução e reorganização dos serviços e das respetivas carreiras e categorias, não seria possível saber que vagas seriam libertadas em cada categoria pelas recorridas particulares e se seriam ou não por elas preenchidas ou por outros, o que inviabilizaria uma adequada, ou minimamente credível, execução específica do julgado; e que (d) tais operações de execução criariam grande instabilidade nos serviços e na situação dos respetivos funcionários, podendo atingir grande parte da sua estrutura operacional e criar situações de injustiça, lesivas da eficiência e operacionalidade dos serviços. Em face do que considerou existir grave lesão para o interesse público decorrente da execução do julgado. Neste caso, inconformada, a autora recorreu ainda para o Pleno da Secção, que manteve o acórdão recorrido, secundando-o no juízo de prognose perpetrado sobre a perturbação, a instabilidade na situação dos funcionários, a perda de operacionalidade dos serviços, a perda de confiança e a insegurança geral que se criaria com a execução específica do acórdão, tudo com grave lesão para o interesse público, por eventual paralisia ou grave dificuldade de funcionamento dos serviços, juízo esse que considerou suficientemente alicerçado (cfr. ac. STA, de 11.12.2002, Pleno da Secção, Recurso n.º 029818-A). Na situação sub judice, aflorando estes aspetos “de serviço” a Recorrida apenas invoca que um dos candidatos admitido na sequência do concurso em apreço, já nem está na Universidade, o que não é bastante para se concluir pela verificação de qualquer uma das alíneas supra elencadas. Porém, não deixaríamos de ser particularmente sensíveis ao decurso do tempo e aos seus efeitos na situação em apreço. Passaram 18 anos. Estar a executar uma sentença que obriga, como vimos, à constituição de um novo júri, à submissão a concurso dos mesmos candidatos que se opuseram ao mesmo em 2002/2003 e à sua graduação, sendo que o Exequente, ora Recorrente, ficou então posicionado em sexto lugar, sendo este o último lugar. O que, não sendo impossível, afigura-se demasiado oneroso para a Recorrida, e porventura, atendendo ao que o Exequente, ora Recorrente, pode esperar de tal repetição, a um resultado menos útil do que espera. Porém, a tudo isto acresce que o Exequente, ora Recorrente, está aposentado desde 01.12.2019 – cfr. alínea JJ) da matéria de facto, aditada à decisão sobre a matéria de facto na presente decisão. Sobre tal facto foram ouvidas as partes – cfr. despacho de fls. 213, ref. SITAF. Sobre as consequências da aposentação do interessado, na pendência de ação para execução de julgado anulatório, há vasta jurisprudência dos tribunais superiores, aqui se citando, a título de exemplo as seguintes decisões, por expressivas: - Acórdão do STA de 07.12.2017, P.0817/14: «I – A reconstituição da carreira implica que se tenham de levar em conta as promoções que devessem ter ocorrido por antiguidade mas já não as promoções que dependam de concurso ou escolha. II – Uma vez que a simples admissão a um concurso não garante que nele se logre êxito, pode a carreira dos funcionários reconstituir-se através da sua candidatura a um concurso similar futuro, atribuindo-se ao eventual provimento efeitos retrotraídos à data dos provimentos resultantes do concurso anterior. III – Uma tal solução não será possível se, entretanto, o funcionário se aposentou, consubstanciando a situação de aposentação, nesta medida, uma causa legítima de inexecução do julgado anulatório. (…) Ainda assim, e atalhando caminho, onde nos parece que o acórdão recorrido claramente errou foi ao não ter concluído pela impossibilidade de execução do julgado anulatório em virtude da aposentação do exequente. É verdade que a solução da repetição do concurso, não interessando agora averiguar quais os exactos actos e operações materiais deveriam integrar o cumprimento do julgado anulatório, é, em abstracto, a que melhor se compagina com a situação em apreço. Efectivamente, a execução de julgados determinada por tribunais administrativos que decidiram a anulação de actos administrativos tem como escopo a reintegração efectiva da ordem jurídica violada mediante a reconstituição da situação actual hipotética, isto é, a situação em que o administrado presumivelmente estaria se a ilegalidade de que está ferido o acto anulado não tivesse sido praticada. Mas, mais ainda, como se afirma no sumário do Acórdão do STA de 08.11.00, Proc. n.º 28127A, “IV - Nesse género de casos, e como a simples admissão a um concurso não garante que nele se logre êxito, pode a carreira dos funcionários reconstituir-se através da sua candidatura a um concurso similar futuro, atribuindo-se ao eventual provimento efeitos retrotraídos à data dos provimentos resultantes do concurso anterior”. No entanto, e como também se diz no mesmo sumário, “V - A solução dita em IV é impossível se entretanto a funcionária se aposentou, pelo que a situação de aposentação constitui, nessa parte, uma causa legítima de inexecução do julgado anulatório”. A igual conclusão se chega no Acórdão do STA de 23.06.98, Proc. n.º 023836, prolatado ainda na vigência do DL n.º 256-A/77, de 17.06, mas que permanece actual e pleno de sentido em face do disposto no artigo 163.º, n.º 1, do CPTA. Aí se disse, no respectivo sumário, que “I - O artigo 6º do D.L. 256-A, de 17/6, que impõe a ressalva no n.º 2 duas situações integradoras de causa legítima de inexecução: a) impossibilidade; b) grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado. II - A impossibilidade é a que tenha carácter absoluto, não a simples dificuldade ou maior onerosidade. III - Na situação de impossibilidade absoluta se enquadra a cessação da relação de emprego devida a causas exteriores ao acto anulado. IV - É o caso da aposentação, que inviabiliza nova graduação do candidato no concurso cujo acto classificativo foi anulado. V - A reconstituição da carreira só é viável durante a permanência do recorrente no activo. VI - Aposentado o agente, a Administração fica impossibilitada de emitir novo acto de natureza do anterior, isento do vício que o inquinado”.» No mesmo aresto, é dito, ainda, o seguinte, com inteira aplicação ao caso em apreço: «A isto não obsta a circunstância de esta [aposentação] não ter sido invocada pelo executado. Com efeito, e como se disse no Acórdão do STA de 25.09.14, Proc. n.º 01710/13, “Assim sendo, nada impede que, em sede de recurso, se determine o pagamento de uma indemnização por inexecução de sentença, na sequência da declaração da causa legítima de inexecução, ainda que esta não tivesse sido peticionada pelo exequente ou que, tendo sido peticionada, não o tenha sido nas conclusões da alegação de recurso, as quais fixam o thema decidendum. Mais ainda, esta solução deverá ser seguida mesmo naqueles casos em que a própria Administração nunca tenha chegado a invocar a causa legítima de inexecução de sentença. A isto não obstará a letra do texto do n.º 1 do art. 178.º do CPTA, ab initio: “Quando se julgue procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução”. À primeira vista, este inciso apontaria para a necessidade da invocação expressa dessa causa enquanto pressuposto da própria indemnização. Não obstante, todos os elementos supra referenciados apontam claramente para o carácter oficioso da fixação desta indemnização compensatória, além de que a palavra “invocação” admite um sentido amplo, de tal modo que o conhecimento oficioso por parte do tribunal pode ser considerada também ele uma invocação. Considerando todos estes elementos conjugadamente, não colhe o argumento de que a questão só pode ser tratada em via de recurso se tiver sido colocada pela via do recurso subordinado ou através da ampliação do recurso”.» No mesmo sentido, sobre a verificação de causa legítima de inexecução, veja-se recente acórdão TCA Norte, de 15.03.2019, P. 00076/11.5BECBR, no qual se sumariou: «(…) II-No caso concreto, independentemente dos motivos subjacentes à tomada da decisão de aposentação, e independentemente do momento em que a mesma foi requerida (28/04/2010) e do momento a partir do qual começou a produzir efeitos (maio de 2011), certo é que o Exequente ficou definitivamente desligado do serviço, e que a passagem à situação de aposentação configura um facto extintivo da relação jurídica de emprego público, o que impede que o Exequente possa ser candidato ao concurso e, eventualmente, vir a tomar posse no lugar; II.1-assim, com a aposentação do Exequente surgiu uma impossibilidade objectiva de produção dos efeitos pretendidos, porquanto o concurso é agora irrepetível; II.2-os actos do procedimento não podem repetir-se apenas para se verificar se o Exequente seria provido no lugar de Professor Associado, de forma a poder eventualmente reconstituir o que poderia ter sido a sua carreira até ao momento da aposentação; II.3-para ser proferido um acto substitutivo do que foi anulado, necessário seria que o Exequente reunisse, à data da repetição, as condições pessoais para o efeito, quais sejam a de lhe ser possível ser candidato ao dito concurso, para aí ser avaliada a sua candidatura, o que não ocorre; II.4-só fazia sentido para a entidade Executada renovar o acto anulado, isto é, prosseguir o concurso para preenchimento da vaga aberta, se o candidato, único concorrente, estivesse em condições pessoais de a vir a preencher, e ser provido na respectiva vaga, o que não se verifica; II.5-não há interesse do Exequente, digno de tutela judicial, que justifique a ficção de um acto sem qualquer utilidade; II.6-não há princípio ou regra de direito que imponha à Administração a ficção de um acto inócuo; II.7-repetir e/ou prosseguir com o concurso para o qual o único candidato concorrente já se encontra em situação de aposentação, não podendo preencher a respectiva vaga, por se encontrar na situação de aposentado, representaria desenvolver esforços e despender recursos humanos e materiais sem qualquer utilidade, o que poria em causa o interesse público, tal como foi invocado pela Executada como fundamento da existência de causa legítima de inexecução.» Concluímos assim pela verificação de causa legítima de inexecução tal como reconheceu a sentença recorrida, embora por impossibilidade absoluta e com distinta fundamentação. Porém, tal como alega o Recorrente, deste reconhecimento, não retirou, pois, o tribunal a quo as devidas e legais consequências, razões pelas quais a sentença recorrida não poderá manter-se, o que nos transporta para o conhecimento do segundo vício imputado à sentença recorrida. A saber: B) Do imputado erro de julgamento quanto à ausência de decisão em relação às consequências legais de tal julgamento.
III. Decisão Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar parcialmente a sentença recorrida e, conhecendo em substituição, ordenar a baixa dos autos ao TAF de Loulé, para tramitação subsequente dos autos, cumprindo o disposto no art. 166.º CPTA.
Custas pela Recorrida.
Lisboa, 26.11.2020. Dora Lucas Neto * A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira. ---------------------------------------------------------------------------------------------- (1) RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, “Processo executivo: algumas questões”, in A Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra Editora, Coimbra, Studia Iuridica, n.º 86, 2006, p. 253. |