| Decisão Texto Integral: | Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul1. Relatório.
C..., interpôs no T.A.C. do Porto recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Vereador do Pelouro da Cultura da Câmara Municipal de Braga, de 6.09.99, mediante o qual lhe foi comunicada a "cessação automática da comissão de serviço" que o vinculava à Câmara Municipal de Braga.
O Mmo. Juiz do T.A.C. do Porto, por sentença de 1.03.01, negou provimento ao recurso.
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso, no qual o recorrente formula as seguintes conclusões:
1ª) O acto praticado pelo Vereador da Cultura da C.M. de Braga que determinou a cessação da comissão de serviço que o recorrente vinha exercendo como Chefe de Divisão da Acção Cultural da C.M. de Braga, nos termos do nº 3, art. 1º do Dec. Lei nº 323/89, de 26 de Setembro e nos termos do preceituado no nº 3 do art. 1º da Lei 49/99, de 22 de Junho, só poderia ter sido praticado ao abrigo do Dec. Lei previsto nas normas constantes daqueles nos. 3, sob pena de tal acto carecer em absoluto de forma legal e de violar o princípio constitucional segundo o qual os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à lei; -
2ª) Porque assim não sucedeu, o referido acto administrativo é nulo, por carecer em absoluto de forma legal
3ª) A decisão impugnada violou o disposto no art. 1º nº 3 do Dec. Lei 323/89, de 26.09, o nº 3 do art. 1º da Lei 49/99, de 22 de Junho, o preceituado na al. f) nº 2 do art. 133º do C.P.A. e a norma constante no nº 2 do art. 266º da Constituição da República Portuguesa; -
4ª) A entender-se que à disciplina legal do acto impugnado é aplicável o disposto na al. b) do art. 7º do Dec. Lei nº 323/89, de 26.09, e bem assim o preceituado na al. b) nº 1 do art. 2º do Dec. Lei nº 49/99, de 22.06, ainda assim, era necessário que se tivesse verificado e não ocorreu a realidade material correspondente à "reorganização da unidade orgânica"; -
5ª) A douta sentença, ao ter aceite que o acto impugnado era absolutamente vinculado, e tendo considerado ainda que não ocorria a ofensa do princípio da audiência do recorrente, fez errada interpretação e aplicação da lei, tendo violado o disposto no nº 1 do art. 100º e o art. 135º, ambos do C.P.A.; -
6ª) Deverá considerar-se que o acto recorrido é o despacho proferido em 6.09.99, o qual não se traduz num mero ofício, mas antes num acto de eficácia externa que situa no tempo a produção dos seus efeitos;
7ª) Tal acto carece da observância dos requisitos da fundamentação; -
8ª) Ainda que assim se não considerasse e a admitir-se que o acto recorrido é o despacho proferido em 3.09.99, ocorrerá de igual modo falta de fundamentação de direito do mesmo, visto que os preceitos legais invocados para a sua prática, por parte do recorrido, eram inaplicáveis à relação jurídica "sub judice", visto que o acto em causa só poderia ser praticado ao abrigo do Dec-Lei previsto no nº 3 do art. 1º do Dec. Lei 323/89, de 26.09 e no nº 3 do art. 1º da Lei 44/99, de 22 de Junho; -
9ª) Ao assim não ter decidido, a douta sentença violou o disposto nos arts. 124º, 135º e 136º nº 2 do C.P.A.; -
10ª) Igualmente a douta sentença fez incorrecta interpretação e aplicação das normas contidas nos preceitos legais constantes da conclusão anterior, ao não ter considerado que ocorria falta de fundamentação, dado a fundamentação do acto, como se provou através da fundamentação de facto da douta sentença proferida nos autos de processo crime que sob o nº 623/00, do 4º Juízo Criminal do T.J. de Braga, nem ser clara, nem congruente, nem lógica, nem assentou em pressupostos de facto verdadeiros; -
11ª) Ora, a falta de fundamentação do acto impugnado determina a invalidade do mesmo, nos termos do disposto na al. a) do art. 1º do Dec. Lei nº 256-A/77, de 17.06, nº 3 do art. 264º da C.R.P. e arts. 124º, 125º, 135º e 136º nº 2 do C.P.A.; -
12ª) Ocorre discrepância entre o conteúdo e o objecto do acto impugnado e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis, pelo que o acto impugnado mostra-se inquinado por erro de Direito e por erro de facto, do vício de violação de lei, pelo que ao assim não decidir a sentença violou o disposto nos arts. 3º nº 1 e 135º do Cód. Proc. Administrativo; -
13ª) O acto praticado pelo recorrido integra acto administrativo nulo, por ofender o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança no emprego; -
14ª) O referido acto, por nulo, era insusceptível de ratificação; -
15ª) Ainda que o acto impugnado fosse legalmente susceptível de ratificação, a mesma não poderia ter efeito retroactivo; -
16ª) Ao assim não ter decidido, a douta sentença violou o disposto nos arts. 133, al. d), 137º nº 1 e 128º do C.P.A. e o disposto no art. 53º da C.R.P.; -
17ª) A sentença, ao considerar que a questão objecto das irregularidades de ordem formal apontadas ao acto recorrido ficou "ultrapassada" com o acto de ratificação, violou também o disposto nos arts. 36º, 37º, e 38º do Cod. Proc. Administrativo; -
18ª) O acto recorrido padece de desvio de poder; -
19ª) Os motivos invocados pelo seu autor não são verdadeiros. O acto impugnado foi adoptado por simples incompatibilidade pessoal ou mero capricho e sob o pretexto de que a alteração da estrutura orgânica da Divisão de Cultura da C.M. de Braga a isso obrigava; -
20ª) O acto impugnado infringiu os princípios gerais da justiça, da isenção e da imparcialidade, consagrados nos arts. 53º e 266º nº 2 da C.R.P., os quais limitam e condicionam a discricionariedade administrativa.
O recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado. -
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. -
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) O recorrente C... exercia, desde 23/02/89 e no regime de comissão de serviço, as funções de Chefe da Divisão de Acção Cultural da Câmara Municipal de Braga (cfr. o teor do doc. de fls. 5 do proc. administrativo e fls. 17 a 22 dos presentes autos); -
b) Por deliberação de 28.06.96 da Assembleia Municipal de Braga foi aprovada a estrutura orgânica e o Regulamento de Organização dos Serviços Municipais da CMB (cfr. o teor de fls. 25 a 27 dos presentes autos);
c) Por deliberação de 16.07.99 da Assembleia Municipal de Braga foram aprovadas alterações à estrutura orgânica e ao Regulamento dos Serviços Municipais da C.M.B. (cfr. fls. 28 a 30 dos presentes autos); -
d) Por força das alterações assim introduzidas, a Divisão de Acção Cultural passou a ser designada por Divisão de Cultura e foi integrada no Departamento de Educação, Desporto, Cultura e Turismo, tendo-lhe sido cometidas funções em matéria de arquivo (cfr. o teor de fls. 28 a 30 dos presentes autos).
e) Em 1.09.99, o Vereador do Pelouro da Cultura da CMB A .. apresentou ao então substituto do Presidente da CMB N..., proposta tendente à cessação da Comissão do Serviço do ora recorrente com fundamento na reorganização da unidade orgânica onde aquele exercia essa comissão de serviço, decorrente da alteração à estrutura orgânica da CMB, aprovada pela deliberação supra referida;
f) Por despacho de 3.09.99 do então substituto do Presidente da CMB foi delegada no Vereador A ... a competência para proceder à decisão final quanto à referida proposta; -
g) Por despacho de 3.09.99 do Vereador do Pelouro da Cultura, A ..., foi nomeada para o cargo de Chefe da Divisão da Cultura, em regime de substituição, a técnica superior assessor L..., em virtude de haver cessado as funções do recorrente, "... por extinção da unidade orgânica respectiva" (cfr. fls. 3 do proc. instrutor); -
h) Por despacho de 11.10.99 do Presidente da CMB foi ratificado, com alterações, o seu anterior despacho de 27.08.99, pelo qual delegara no Vereador N... todos os poderes para o exercício das funções de Presidente da CMB, entre 30.08.99 e o dia das eleições para a Assembleia da República no sentido de as funções exercidas no referido lapso de tempo por aquele Vereador o terem sido na qualidade de substituto legal do Presidente e não no uso de poderes delegados (cfr. o teor de fls. 53 e 54 dos presentes autos).
i) Tal despacho de ratificação foi publicitado através do edital nº 230/99, de 11.10.99 (cfr. o teor de fls. 56 dos presentes autos); -
l) Por despacho de 11.10.99 do ora recorrido, este procedeu à ratificação, com alterações, do despacho referido no ponto 7 (alínea g), dele fazendo constar que tal acto foi praticado no uso de poderes delegados pelo substituto legal do Presidente da CMB (cfr. o teor de fls. 56 dos autos).
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3. Direito Aplicável
Em primeiro lugar, cumpre notar que, nas conclusões das suas alegações de recurso, o recorrente começa por imputar ao acto impugnado nulidades por carência absoluta de forma legal e inconstitucionalidade material por violação do disposto no art. 266 nº 2 da Constituição da República Portuguesa.
Tratando-se de vícios não arguidos no âmbito do recurso contencioso, referentes a matéria que já era do conhecimento necessário do recorrente, a jurisprudência é unânime no sentido da impossibilidade da arguição daqueles vícios na presente fase processual (cfr. entre muitos outros, os Acs. do STA (Pleno) de 2.05.84, in Ac. Dout. nº 279º, p. 300 e do STA de 30.01.86, in Ac. Dout. nº 298º, p. 1139), por visarem decisão sobre matéria nova.
Por outro lado, constituindo o objecto do recurso jurisdicional a sentença recorrida e não o acto impugnado contenciosamente, conforme jurisprudência pacífica do STA e do TCA (cfr. por todos o Ac. TCA de 25.09.03, Rec. 11749/02, in "Antologia de Acórdãos do STA e do T.C.A., Ano VII, nº 1, p. 235 e seguintes), ter-se-ão por ineficazes as conclusões especificamente dirigidas ao acto recorrido.
Isto posto cumpre analisar os vícios dirigidos, validamente, à decisão recorrida, a saber:
Erro sobre os pressupostos de facto; -
Desvio de poder;
Violação do princípio da audiência prévia (art. 100º nº 1 do Cód. Proc. Administrativo).
Os dois primeiros vícios conexionam-se, pelo que serão objecto de análise conjunta.
Quanto a eles, o recorrente alega, no essencial, que a cessação da sua comissão de serviço se deveu, não a uma verdadeira reorganização do serviço em que se integrava o recorrente, mas sim a um mero capricho do Sr. Vereador do Pelouro da Cultura da Câmara Municipal de Braga, que praticou o acto recorrido por via de uma simples incompatibilidade pessoal com o recorrente. -
Segundo o recorrente, a Divisão da Cultura da Câmara Municipal de Braga manteve, rigorosamente, as mesmas competências que já anteriormente dispunha, exceptuada a competência em matéria de arquivo, que anteriormente não existia, mas que não é suficiente para representar uma verdadeira reorganização da referida unidade orgânica. Para além da competência em matéria de Arquivo diz o recorrente nada mais se alterou, e a atribuição de competências da Divisão Cultural manteve-se exactamente na mesma, não se vislumbrando como possa ter-se por satisfeito o requisito invocado como fundamento do acto impugnado.
Salvo o devido respeito, entendemos que neste ponto o recorrente não tem razão.
Como consta do probatório fixado, por deliberação de 28.06.96 da Assembleia Municipal de Braga foi aprovada a estrutura orgânica e o Regulamento de Organização dos Serviços Municipais da Câmara Municipal de Braga, e por deliberação da Assembleia Municipal de Braga foram aprovadas alterações à estrutura orgânica e ao Regulamento dos Serviços Municipais de Braga.
Por força das alterações assim introduzidas, a Divisão de Acção Cultural passou a ser designada por Divisão de Cultura e foi integrada no Departamento de Educação, Desporto, Cultura e Turismo, tendo-lhe sido cometidas funções em matéria de arquivo. -
Como nota a decisão recorrida, não está provado nos autos que o recorrido tenha sido movido por motivos de ordem pessoal. Na verdade, o despacho impugnado (que, recorde-se, se louva em proposta apresentada à Câmara Municipal de Braga), alude à circunstância de ter havido alteração na estrutura orgânica dos serviços da Câmara Municipal de Braga, por força da deliberação da Assembleia Municipal daquela autarquia e de, nos termos da lei, essa alteração implicar a cessação automática da comissão de serviço que o recorrente vinha desempenhando.
Por outro lado não pode sustentar-se a tese do ora recorrente no sentido de não ter havido alteração significativa ou reorganização da unidade orgânica referida.
Tanto quanto é visível da matéria carreada para os autos, efectuou-se uma reorganização global da área da cultura, derivada das alterações à estrutura orgânica dos serviços da Câmara Municipal de Braga. Tal reorganização implicou que a Divisão de Acção Cultural onde o ora recorrente desempenhava as funções de Chefe passasse a designar-se Divisão de Cultura, simultaneamente perdendo a sua autonomia ao ser integrada no Departamento de Educação, Desporto, Cultura e Turismo.
Cremos que a decisão "a quo" decidiu correctamente este ponto, pois que a alteração efectuada na antiga Divisão de Acção Cultural traduz uma alteração qualitativa, na medida em que tal unidade, que antes era estruturalmente autónoma, se encontra hoje integrada no novo Departamento criado. E não parece de menosprezar a importância do Serviço de Arquivo, ao qual competem vastas funções de guarda, conservação, catalogação, coordenação e controle de documentos, como decorre da análise do documento junto a fls. 28 a 30 dos autos.
Improcedem, assim, os alegados vícios de desvio de poder e erro nos pressupostos de facto, não podendo dizer-se que tenha sido violado o disposto no art. 7º nº 1, al. b) do Dec-Lei 323/89, de 26 de Setembro.
Passemos, finalmente, à arguida violação do princípio da audiência prévia (art. 100º do C.P.A.).
O recorrente alega ter sido preterida a sua audiência prévia, omissão que determina a invalidade do acto impugnado, nos termos do art. 135º do Código do Procedimento Administrativo.
A nosso ver não lhe assiste razão.
Como é sabido, o direito dos interessados a serem ouvidos nos termos daquela norma não é um direito absoluto, antes dependendo da natureza do procedimento em causa, não tendo necessariamente de ser concretizado, nomeadamente nos casos em que não houve instrução ou em que a audiência pretendida se revista de um carácter meramente formal e sem qualquer conteúdo útil para a decisão a proferir (cfr. Ac. do T.C.A de 30.10.03, Rec. 11960/03, in "Antologia de Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo", Ano VII, nº 1, p. 233 e seguintes).
No presente caso, a entidade recorrida dispensou a audiência prévia por considerar que a mesma seria inútil, uma vez que a cessação da comissão de serviço decorria "ope legis" da reorganização do serviço em que se integrava o recorrente (cfr. art. 7º nº 1, b) do D.L. 323/89 de 26.09 e art. 20º nº 1, al. b) da Lei 49/99, de 22.06).
A decisão recorrida, embora não inteiramente concordante com as razões aduzidas pelo ora recorrente, acabou por entender que, apesar de ter preterido a audiência do impugnante, mesmo que tivesse procedido à sua audiência prévia, estaria sempre vinculado à lei, no sentido da cessação da comissão de serviço.
Daí que, por apelo ao princípio do aproveitamento dos actos administrativos, sempre seria válido o acto recorrido, por não ter outro conteúdo possível.
Cremos que a sentença recorrida decidiu bem, uma vez que, numa situação deste tipo, o direito de audiência que o recorrente invoca não possuiria qualquer conteúdo, assumindo um carácter meramente formal por conduzir necessariamente à mesma decisão (cfr. Ac. STA de 24.5.2000; Rec. 46102; Ac STA de 12.12.2000, Rec. 44.127; Pedro Machete, "A Audiência dos interessados no Procedimento Administrativo", U.C.E., 1995, p. 449 e seguintes).
Improcede, assim, o alegado vício de forma por falta de audiência do interessado
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 200 Euros e a procuradoria em 120 Euros.
Lisboa, 2.12.04
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
