Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:04369/00
Secção:1.º Juízo Liquidatário
Data do Acordão:07/15/2009
Relator:BEATO DE SOUSA
Descritores:PROCESSO DISCIPLINAR
PRESCRIÇÃO DO DIREITO DE INSTAURAR PROCEDIMENTO DISCIPLINAR
Sumário:1 - A instauração de um processo de averiguações só tem eficácia para suspender o prazo prescricional de 3 meses previsto no n.º 2 do artigo 4.º do ED, se esse procedimento se afigurar justificado e não for razoável instaurar de imediato o processo disciplinar, por ao conhecimento da entidade detentora do poder disciplinar terem chegado apenas meras imputações vagas e abstractas, ou simples suspeitas, da prática de comportamentos disciplinarmente censuráveis, através de participações verbais ou escritas.
2 - Quando a notícia da infracção contenha já uma descrição de factos, com indicação das circunstâncias de tempo, lugar e modo de ocorrência dos eventos reportados a um determinado agente, em termos de permitir configurar e imputar objectivamente a este uma infracção disciplinar, o dito prazo de 3 meses conta-se a partir do recebimento da denúncia pela entidade com competência disciplinar.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Maria ..., divorciada, funcionária aposentada da Casa Pia, melhor identificada a fls. 2 dos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 09/12/1999, que lhe indeferiu o recurso hierárquico do despacho de 20/09/1999 do Provedor da Casa Pia, que lhe aplicou a sanção de inactividade por 2 anos.

A Recorrente requereu, ao abrigo dos artigos 76.º e 77.º/1, al. a), da LPTA, a suspensão da eficácia do acto recorrido, para o Supremo Tribunal Administrativo o qual, por despacho do Relator de 27/03/2000, transitado em julgado, se declarou incompetente para do mesmo conhecer, por a competência para o efeito se radicar neste tribunal, para onde os autos vieram a ser remetidos, tendo-se proferido a decisão, constante de fls. 18/20 dos autos de suspensão, com data de 11/03/2000, de indeferimento da suspensão requerida.

Respondeu a autoridade recorrida, pugnando pela manutenção do acto, por aquele não padecer dos vícios assacados (cfr. fls. 26/34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

Em sede de alegações de recurso, enunciou o recorrente as seguintes conclusões, que na íntegra se reproduzem:
CONCLUSÕES
«1. O procedimento disciplinar encontra-se prescrito relativamente a todos os factos anteriores a 24-10-95.
2. Assim não entendendo, a decisão recorrida - que confirmou a decisão primitiva - violou arts. 4º, n.º1 e 5 e 88.º do Estatuto disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante apenas designado por Estatuto, aprovado pelo DL n.º 24/84-01-16.
3. A decisão recorrida, que confirmou a decisão primitiva, deve ser revogada, na medida em que deve esta ser anulada (art. 135º CPA), por padecer de vicio de forma, consistente na não notificação do relatório do instrutor, peça dele integrante, violando-se os arts. 124º, 125º e 68º, n.º1, al. a) CPA.
4. A decisão recorrida, na medida em que confirma a decisão primitiva, deve ser revogada, porquanto o processo disciplinar sofre de nulidade insuprível, quer por não audição da arguida, em virtude de a acusação sofrer de graves deficiências, quer por omissão de diligência essencial requerida pela defesa, assim se coarctando o direito de defesa, violando-se o art. 41.º do Estatuto e sendo a decisão primitiva um acto nulo (art.133.º, n.º 2, al. d) CPA).
5. A decisão recorrida, que confirmou a decisão primitiva, deve ser revogada por esta padecer do vício de violação de Lei, por se basear, embora parcialmente, em factos prescritos para efeitos de conhecimento em processo disciplinar.
6. E ainda por esta considerar existirem várias infracções, e não apenas uma infracção, praticada sob a forma continuada.
7. E também porque a factualidade dada como provada não integra a previsão das normas consideradas como violadas na decisão primitiva.
8. Mostram-se assim violados os arts.26.º, n.º 4, al. f), 25º, n.º 2, al. b) e 24.º n.º1, al.e) do Estatuto.
9. A decisão recorrida deve ainda ser revogada, por ter confirmado decisão primitiva que aplicou norma inconstitucional, o art. 15.º do Estatuto, a qual está ferida de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade ínsito no art. 13.º da Constituição, e esta mesma norma, do direito da vida e art. 24.º da Constituição, do direito à Segurança Social e art. 63.º da Constituição e do direito à propriedade privada e art. 62.º da Constituição.
Termos em que deve ser revogada a decisão recorrida, declarando-se nula ou anulando-se a decisão primitiva, como é de Justiça.»

Por sua vez, a entidade Recorrida formulou as seguintes conclusões:
“CONCLUSÕES
«1ª A recorrente veio a Tribunal reincidir na confusão entre os fundamentos, respectivamente, dos recursos contencioso e gracioso.
2ª E, de novo, vem alegar a prescrição do procedimento disciplinar, defendendo a aplicabilidade, ao caso dos autos, do n°1 do art. 4° do ED aprovado pelo Dec-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro.
3ª O que não procede porquanto, tratando-se de matéria passível, não só, de procedimento disciplinar mas, também, de sanção criminal, resulta que o regime aplicável ao caso da recorrente é, por força do n°3 do art. 4° do mesmo ED, o do art. 119° do Código Penal e, designadamente, do seu n° 2 alínea b).
4ª Tratando-se, com efeito, de crimes continuados.
5ª Mas ainda que o não fossem, sempre o prazo de prescrição seria superior a 3 anos, dado o enquadramento legal dos crimes cometidos.
6ª Não há falta de fundamentação do despacho recorrido que, exarado sobre o parecer jurídico dos Serviços, reza como segue: “Indefiro, nos termos do presente parecer”.
7ª A sua fundamentação é, portanto, constituída pelo parecer sobre que recaiu e a que se reporta muito explicitamente.
8ª Outrossim, improcede o apelo feito pela recorrente aos art°s 31°, 42° e 59° do ED e 133° n° 2 alínea d) do CPA, com vista a arguir nulidades que não encontram aí um mínimo de apoio, e só podem ser explicadas por uma leitura menos atenta dos textos legais.
9ª E não se trata de uma única infracção continuada, no respeitante às diversas infracções cometidas repetidamente, dado que da matéria apurada, com apropriação pela recorrente, resulta que há, pelo menos, três tipos de procedimento, conforme se trate da apropriação de verbas provenientes de reembolsos, de comparticipações ou, ainda, de verbas recebidas de refeições de funcionários.
10ª E, de resto, até as próprias entidades lesadas, com a actuação da recorrida, divergem, conforme as proveniências e (ou) os destinos das verbas.
11ª E não se trata apenas de um acto de retenção, conforme a arguida pretende, mas de sucessivos actos materiais, quer de apropriação e quer de retenção, e, isso, com objectos distintos e violadores de uma pluralidade de deveres funcionais.
12ª A aplicabilidade da agravação da acumulação é, pois, irrefutável, e o enquadramento das infracções não nos merece censura.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso,
Como é de Lei e é de Justiça.»

O EMMP, junto deste Tribunal, emitiu o douto parecer de fls. 56 a 57, desfavorável ao provimento ao recurso.

Veio o Recorrente, em 29/03/2007, juntar aos presentes autos certidão do Acórdão absolutório, constante de fls. 67 a 108, proferido pela 2.ª Vara Criminal de Lisboa, já transitado em julgado, que absolveu a Recorrente da acusação de ter praticado dois crimes de peculato, um crime de falsificação de documentos e um crime de contrafacção, tendo subjacentes as mesmas imputações que fundamentaram a aplicação da sanção disciplinar.

Face aos novos elementos trazidos aos autos, veio o EMMP, junto deste Tribunal, emitir novo parecer, de fls. 110 a 111, pronunciando-se, a final, no sentido de ser dado provimento ao recurso e anulando-se o acto impugnado, por erro de julgamento e de apreciação da prova.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Pelos documentos juntos aos autos, as posições assumidas pelas partes e o constante do processo instrutor apenso, julga-se provada a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão, e cujo conteúdo se considera reproduzido sempre que mencionados neste acórdão:

A – A Recorrente era à data dos factos, directora do Colégio de St.ª Catarina, no período compreendido entre 11/09/1988 e 31/10/1998 (Cfr. cadastro de fls. 445, do Vol. 5 do processo instrutor apenso).

B – No período compreendido entre 11/09/1988 e 31/10/1998, o Colégio de St.ª Catarina gerava receitas provenientes das contribuições de familiares das crianças internadas, que a Junta de freguesia de St.ª Catarina pagava no âmbito de um protocolo estabelecido entre ambas as entidades.

C – A Recorrente passou à situação de aposentada, em 01/11/1998 (Cfr. cadastro in fls. 445, do Vol. 5 do processo instrutor apenso).

D – O Senhor Provedor Adjunto para os Serviços Administrativos, dirigiu ao Senhor Provedor da Casa Pia e ao Provedor Adjunto para os Serviços Técnicos, exposição, datada de 02/11/98, com o seguinte teor (cfr. doc. de fls. 43 do Vol. 4 do processo instrutor apenso):
«Assunto
Colégio de Santa Catarina - situação de alguns fundos e comparticipações
Atento às preocupações manifestadas primeiramente pelo Sr. Director dos Serviços Técnicos, reforçadas na 6.ª Feira pelo Senhor Provedor Adjunto para os Serviços Técnicos, sobre a regularidade dos fundos de maneio, fundos de actividades circum-escolares, etc. e sobre a cobrança de comparticipações e uma vez que o Colégio não está ligado à rede de gestão da Provedoria, mandei proceder ao levantamento sumário destas matérias.
Do apuramento feito, importa desde já relatar com a maior preocupação a falta de entrega das comparticipações cobradas uma vez que o último depósito encontrado é de Fevereiro/97 (doc. 1).
Quanto ao fundo maneio confirmo a sua regularidade; já quanto aos fundos respeitantes a subsídios a alunos, actividades circum-escolares e dinheiro de bolso estão de facto por regularizar 600,3 contos de adiantamentos (docs. 2 a 11).
Quanto às colónias de férias estão também por regularizar ainda 1.162 contos de adiantamentos (docs. 12 a 15).
Está ainda por reembolsar um empréstimo pontual de 40 contos para um aluno (doc. 16).
Os adiantamentos foram todos efectuados à ordem da Sra. Dra. Isaura Teixeira (e se dívida houver em 31/12/98, a mesma constará na conta de gerência para todos os efeitos legais daí emergentes) e por isso mesmo não tardará concerteza que os mesmos sejam regularizados.
Já quanto ao produto das comparticipações recebidas importa pedir à Sra. Dra. Isaura Teixeira para nos explicar o que se passa, porquanto tendo sido confirmado pela Sra. Isabel Martins, 3° Oficial, à Sr.ª Agostinha Carvalho, Tesoureira, que as comparticipações foram cobradas, então porque não foram entregues na Tesouraria ou depositadas conforme está determinado?
Para ficarmos a ter conhecimento do montante das comparticipações cobradas o Chefe da Repartição da Contabilidade vai deslocar-se à Secretaria do Colégio de Santa Catarina para verificar as cópias dos respectivos recibos.»

E – Sobre esta exposição, proferiu o Senhor Provedor da Casa Pia despacho, com data de 03/11/1998, no sentido do Director dos Serviços Técnicos, Técnicos (que assegurava a direcção do Colégio enquanto não era nomeado o novo director) procurar regularizar as contas juntamente com a Dra. Isaura Teixeira, directora cessante por aposentação (cfr. despacho manuscrito de fls. 43 e relatório de fls. 20, ibidem).

F – A Recorrente elaborou, uma declaração manuscrita, com data de 05/11/1998, onde se comprometia a regularizar as verbas em atraso (cfr. fls. 89 e 90, ibidem, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido), designadamente:
a) 600.300$00, respeitante a fundos de maneio, subsídios a alunos, actividades circum-escolares e dinheiro de bolso;
b) 1.162.000500, respeitante a verbas requisitadas para as colónias de férias;
c) 887.205$00, respeitante a dinheiros pertencentes a ex--alunos, reembolsos de refeições e dinheiros provenientes da Junta de Freguesia;
d) 3.514.200$00, respeitante a comparticipações cobradas e não depositadas na conta principal da Casa Pia de Lisboa.

G – Sobre este declaração incidiu o despacho do Senhor Provedor da Casa Pia, datado de 10/11/1998, onde para além do mais, no seu n.º 3, ordenava a abertura de um processo de averiguações no sentido de serem apuradas as razões do atraso desses prestações de conta (ibidem).

H - Findo o processo de averiguações, o averiguante elaborou em 30.11.1998, o competente relatório de onde se extracta as seguintes conclusões (Cfr. fls.40 a 42, ibidem):
«IV – CONCLUSÕES
Exmo. Senhor Provedor
Em função das averiguações efectuadas a Casa Pia de Lisboa tem a haver 4.666.050$00 respeitante aos reembolsos pagos pela Junta de Freguesia de Santa Catarina, e 3.770.850$00 de comparticipações cobradas e não entregues nem na Tesouraria, nem depositados na conta da Casa Pia de Lisboa.
A Dra. Isaura Teixeira, directora cessante do Colégio de Santa Catarina, e Isabel Martins, responsável pela secretaria desse colégio, parecem ser os intervenientes que podem esclarecer a situação e responder por aqueles dinheiros.
A Dra. Isaura Teixeira deve ainda apresentar justificação fundamentada para o abuso de confiança cometido, designadamente por ter depositado na sua conta pessoal cheques emitido à ordem da Casa Pia de Lisboa.
Igualmente importa que a Dra. Isaura Teixeira esclareça afinal qual a razão porque os pagamentos das mesadas, das consultas sofreram atrasos consecutivos.
Igualmente importa que a Dra. Isaura Teixeira esclareça a razão porque pedia a assinatura de vales de transportes fictícios.
Igualmente importa que a Dra. Isaura Teixeira esclareça quanto totaliza e onde está a receita proveniente do reembolso das refeições dos funcionários do Colégio, não entregue.
Igualmente importa que Sr. Alfredo Ribeiro, Chefe de Secção, que efectuou a conferência ao cofre do Colégio de Santa Catarina esclareça a veracidade dessa conferência, face ao auto de declarações da Isabel Martins.
Igualmente tem de ser identificado quem intervém afinal na compra de medicamentos e outros produtos a crédito, pois parece poder concluir-se que da parte do sector do internato, os educadores aviavam as receitas dos educandos a pronto pagamento
Mais importa esclarecer porque razão a Técnica do Serviço Social, que chegou a ser Assessora da Directora, tendo indícios de irregularidades não actuou junto da Administração da Casa Pia de Lisboa, mais a mais quando a indiciada não mostrou capacidade de defesa nem da sua gestão, nem sobretudo do prestígio da Instituição.
Por fim, importa que o Sr. Honório Santos, Chefe de Repartição da Contabilidade esclareça devidamente a negligência de não identificar a falta de liquidação de receita.
Face ao exposto e considerando a dimensão da situação proponho a V.Exa que seja aberto o competente processo de inquérito, com o pedido para que o mesmo seja organizado por entidade externa à Casa Pia de Lisboa, nomeada por conseguinte por despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Inserção Social.
V. Exa. porém melhor decidirá.»

I – Na sequência daquele relatório, dirigiu o senhor Provedor da Casa Pia ofício n.º G.P/667, com data de 30/11/1998, ao Senhor Secretário de Estado da Inserção Social, a solicitar autorização para que fosse instaurado processo disciplinar, em que para além de outros, seria arguida a ora Recorrente, e a nomeação de instrutor externo à Casa Pia (Cfr. doc. de fls.17 a 19, ibidem, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

J - Por despacho do Secretário de Estado da Inserção Social, datado de 22/04/99, e precedendo proposta do Inspector Geral, foi nomeado instrutor e ordenada como se proponha o inicio do procedimento disciplinar (Cfr. fls.14, 15, ibidem).

L – O instrutor do processo, após um pedido de esclarecimento, com a ref. EXPE/990191, datado de 05/05/1999, ao Provedor da Casa Pia, sobre a natureza do processo a instaurar, e na sequência da resposta deste, solicitou ao Inspector-Geral do MTS, em 11/05/99, que mandasse autuar este processo como processo disciplinar, e este exarou despacho datado de 11/05/99, no sentido de o processo ser autuado como processo disciplinar (cfr. fls. 3 e 2 do volume 4 do p.i., para as quais se remete).

M – O Instrutor depois de efectuar todas diligências entendidas como as necessárias, deduziu em 22/07/1999 nota de culpa contra a Recorrente, com o seguinte teor:
«NOTA DE CULPA
JOAQUIM ÁLVARO DA PIEDADE FRIAS E RODRIGUES, Inspector Superior Assessor Principal, da Inspecção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, na qualidade de instrutor no processo disciplinar, nomeado por despacho de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Inserção Social, datado de 22.04.99, com base nos elementos indiciários de prova constantes do presente processo disciplinar, deduz contra a Senhora Dr.ª MARIA ..., ex-Directora do Colégio de Santa Catarina, estabelecimento da Casa Pia de Lisboa, os seguintes artigos de acusação.
1º
Ter retido, no período compreendido entre os anos de 1993 a 1998 (Junho inclusive), as importâncias dos reembolsos efectuados pela Junta de Freguesia de Santa Catarina, conforme consta da relação anexa a esta Nota de Culpa e cujos comprovantes, por fotocópia, se encontram nos autos, constituindo o Apenso II, retirando dessa retenção vantagens económicas;
2º
Com efeito, e apesar de não ter competência nem estar autorizada, levantou e/ou depositou em sua(s) conta(s) particular(es) as importâncias daqueles reembolsos, pagos pela aludida Junta de Freguesia, através de cheques, emitidos à ordem da Casa Pia de Lisboa, o que inviabilizou a entrada do valor desses reembolsos na Tesouraria desta última Instituição - fls. 380v, 427 e 438 (vide ainda fotocópia dos documentos constantes do Apenso II);
3º
Para tanto, a arguida apunha ou mandava apor nos referidos cheques os carimbos existentes na Secretaria do Colégio, assinando-os, para de seguida os levantar e/ou depositar na(s) sua(s) conta(s) particular(es) - fls. 330 e 331, 333, 380 e 438;
4º
De igual modo, reteve a arguida verbas respeitantes às comparticipações dos alunos do Colégio de Santa Catarina, reportadas ao período que vai de Novembro de 1996 a Setembro/Outubro de 1998, conforme consta da relação anexa à presente Nota de Culpa e cujos comprovantes (fotocópias dos duplicados de recibos) constituem o Apenso 1 (composto de dois volumes) deste processo, umas, através de levantamentos e/ou depósitos dos correspondentes cheques em sua(s) conta(s) particular(es) e, outras (numerário), pelo não envio à Tesouraria da Provedoria, nem depósito em conta própria da Casa Pia de Lisboa - fls. 330, 335 a 337, 372, 378, 379, 427, 428 e 438;
5º
A retenção supra, ocorreu à revelia do normativo estabelecido, como regra, para todos os Colégios, ou seja, a efectivação semanal do respectivo depósito, qualquer que fosse o modo do pagamento - cheques ou numerário - fls. 385 a 387;
6º
Reteve também a arguida em seu poder, sem que para tal tenha havido qualquer justificação plausível, dinheiro dos educandos do Colégio a saber: Miguel Primor, Marisa Filipa, Hugo Ferreira, Tiago Ferreira e Elizabete Frederico, no total de Escudos 655 606$00 (seiscentos e cinquenta e cinco mil seiscentos e seis escudos) e, bem assim, as verbas das refeições fornecidas pelo Colégio aos seus funcionários e reportadas aos meses de Abril a Julho de 1998, no total de Esc. 150 980$00 (cento e cinquenta mil novecentos e oitenta escudos), importâncias estas, apenas, regularizadas, em 25.11.98, aliás, em resultado das diligências efectuadas aquando da transição da directoria do Colégio, por motivo da aposentação da arguida - fls. 279 a 288, 371, 373, 375, 379 a 381 v e 467 a 474;
7º
Os factos supra referidos são passíveis de serem participados criminalmente, nos termos do artigo 8°, do Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro;
Os factos anteriormente descritos revelam que a arguida violou os deveres gerais consignados nas alíneas a), b), c) e d), do n°4, do artigo 3°, conforme constam definidos nos números 5, 6, 7 e 8, do mesmo artigo, do Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro, tendo praticado, assim, as infracções disciplinares previstas na alínea e) do número 1, do artigo 24°, na alínea b), do n°2, do artigo 25° e na alínea f), do número 4, do artigo 26°, as quais são punidas com as penas previstas nas alíneas c), d) e f), de número1 do artigo 11°, correspondendo, quanto aos funcionários aposentados, ao que consta do preceituado no artigo 15°, tudo do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro).
A favor da arguida milita a atenuante prevista na alínea a), de artigo 29°. Do Decreto-Lei n.º 24/84, já antes citado, havendo, ainda a referir, quanto às circunstâncias agravantes especiais o estipulado nas alíneas b), c), e g), do número 1, do artigo 31°, do diploma que vem sendo mencionado.
(...)
Lisboa, 22 de Julho de 1999.»

N – A Recorrente respondeu à nota de culpa nos termos constantes de fls. 512 a 518 do Vol. 6 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

O - Em 26 de Agosto de 1999, o Instrutor do processo elaborou Relatório Final, de fls. 538 a 552,do Vol. 6 do p.i., de onde se extracta as conclusões e a proposta :

«IV - CONCLUSÃO E PROPOSTAS
1 - Em face de todo o exposto, dão-se como provados os factos imputados à arguida nos artigos 1° ao 6° do despacho de acusação;
2 - Ficam, assim, também provadas as circunstâncias agravantes especiais consignadas nas alíneas b) e g), do artigo 31°, do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, tendo-se concedido quanto à agravante de “premeditação”, por não se ter logrado apurar nos autos a data precisa da tomada das resoluções pela arguida para o cometimento das infracções;
3 - Igualmente fica provada a circunstância atenuante especial prevista na alínea a) do artigo 29° do Estatuto Disciplinar;
4 - As violações dos deveres gerais considerados e constantes da acusação, respeitam às alíneas a), b), c) e d), do n°4, do artigo 3°, definidos nos números 5, 6, 7 e 8 do mesmo artigo, tendo a arguida praticado as infracções disciplinares previstas na alínea e), do n°1, do artigo 24°, na alínea b), do n°2, do artigo 25° e na alínea f), do n°4, do artigo 26°, as quais são punidas com as penas previstas na alínea c), d) e f), do número 1, do artigo 11°, tudo do Estatuto Disciplinar.
5 - O que, corresponde, quanto aos funcionários aposentados, como é o caso da arguida, ao que se estabelece no artigo 15° do Estatuto.
6 - Nos termos do n°1, do artigo 14°, do Decreto-Lei que vêm sendo citado, apenas é aplicável uma única pena disciplinar “...pelas infracções acumuladas que sejam apreciadas num só processo”, pelo que, à arguida seria de aplicar a pena de demissão, prevista na alínea f), do n°1, do artigo 11°, conjugada com a alínea f), do n°4, do artigo 26°, determinando, assim, ao caso “sub judice” - n°3 do artigo 15° - “...a suspensão do abono de pensão pelo período de 4 anos”;
7 - Porém, tendo em atenção o disposto nos artigos 28° e 30°, do Estatuto, e considerando a boa conduta da arguida anterior aos factos, a má estruturação dos Serviços Administrativos da Provedoria, propiciadora da realização dos ilícitos (v.g. retenção de verbas dos reembolsos e das comparticipações por períodos dilatados) e a circunstância de ser primária, isto é, não apresentar antecedentes disciplinares, propõe-se:
> A aplicação da pena de inactividade de 2 anos, prevista na alínea d), do n°1, do artigo 11°, conjugada com os n°s 3 e 5, do artigo 12° e com a alínea b), do n°2, do artigo 25°, todos do Estatuto Disciplinar.
> Ao caso em questão corresponderá o disposto n°1, do artigo 15°, por se tratar de funcionária já aposentada.
8 - Os factos apurados, além de implicarem infracção disciplinar, constituem, em nosso entender, também infracção penal, pelo que deverá dar-se deles parte ao Ministério Público, conforme determina o artigo 8° do diploma que vem sendo citado;
9 - Que a Casa Pia de Lisboa (Instituto Público) seja reembolsada no valor total de Esc: 8.160.070$00 (oito milhões, cento e sessenta mil e setenta escudos), correspondente a reembolsos e comparticipações retidas e depositadas pela arguida na sua conta bancária particular;
10 - Nos termos do n°3, do artigo 65°, do Estatuto Disciplinar, seja o presente processo remetido à consideração do Exmo Senhor Provedor da Casa Pia de Lisboa, devendo, da decisão final do processo ser a arguida notificada, conforme estabelece o disposto no artigo 69° do Estatuto Disciplinar (Decreto-Lei n° 24/84 de 16 de Janeiro).

Lisboa, 26 de Agosto de 1999»

P - Em concordância com aquele Relatório e, foi a Recorrente punida disciplinarmente pelo Provedor da Casa Pia de Lisboa, nos termos do despacho de 20/09/1999, com o seguinte teor (Cfr. fls. não numeradas do Vol. 7):
«DESPACHO
Tendo procedido à análise do presente processo sou a concordar com o Relatório do Ilustríssimo Instrutor e bem assim com as suas conclusões.
Em conformidade, usando da competência que me é conferida pelo n°2 do artigo 17° do Estatuto Disciplinar vigente, decido aplicar à arguida, licenciada Maria ..., ex-Directora do Colégio de Santa Catarina da Casa Pia de Lisboa, a pena de inactividade por dois anos prevista na alínea d), do n.º1 do artigo 11°, conjugada com os n.º 3 e 5 do artigo 12° e com a alínea b) do n°2 do artigo 25° do mesmo estatuto a qual, no caso em apreço, por a arguida se encontrar aposentada, é substituída pela perda da pensão de aposentação por igual período de tempo conforme dispõe o n°1 do artigo 15° do referido Estatuto Disciplinar.
Intimo ainda a arguida a reembolsar a Casa Pia de Lisboa da importância de 8.160.070$00 (oito milhões, cento e sessenta mil e setenta escudos) correspondente a reembolsos e comparticipações retidas e depositadas pela arguida na sua conta bancária particular para o que lhe dou um prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da data da notificação do presente despacho.
Registe-se e comunique-se à arguida.
Comunique-se igualmente à Caixa Geral de Aposentações solicitando-lhe informação sobre a data a partir da qual deixa de ser processada a pensão de aposentação da arguida.
Extraia-se certidão e remeta-se ao Ministério Público para os competentes efeitos criminais.

Provedoria da Casa Pia de Lisboa, em 20 de Setembro de 1999.»

Q - Não se conformando com tal decisão punitiva a Recorrente apresentou recurso hierárquico para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade com data de entrada em 06/10/1999 (Cfr. de fls. não numeradas, do vol. 7 do p.i.), cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

R - Sobre aquele recurso hierárquico foi elaborado Parecer n.º303/99/DSJ, de 17/11/1999, da Direcção de Serviços Jurídicos do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, de fls. não numeradas, ibidem, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

S - Sobre esse Parecer recaiu, em 09/112/1999, o seguinte despacho, objecto do presente recurso contencioso, da autoria da Secretária de Estado da Adjunto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade:
“Indefiro, nos termos do presente parecer
09/12/99”

T - Por Acórdão absolutório, constante de fls. 67 a 108, de 24/01/2007, proferido nos autos n.º 4369/00, da 2.ª Vara Criminal de Lisboa, já transitado em julgado, foi a Recorrente absolvida da acusação de ter praticado dois crimes de peculato, um crime de falsificação de documentos e um crime de contrafacção, pelos mesmos factos que fundamentaram a aplicação da sanção disciplinar (cfr. fls. 65 a 107 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A recorrente aponta ao acto impugnado os seguintes vícios:
1. Prescrição do procedimento disciplinar relativamente a todos os factos anteriores a 24/10/95;
2. Nulidades insupríveis por violação dos artigos 42.º/1, 59.º/4 e 31, al. b) todos do ED;
3. Vicio de forma, por falta de fundamentação do despacho recorrido;
4. Vicio de violação de lei;
5. Inconstitucionalidade do artigo 15.º do ED:
Face à matéria de facto dada como assente, vejamos se assiste razão à Recorrente.
Da prescrição do procedimento disciplinar
A questão da prescrição da responsabilidade disciplinar, vício imputado ao acto recorrido pelo recorrente no ponto 1 das conclusões, é de conhecimento prioritário, por a sua eventual procedência determinar a mais estável ou eficaz tutela dos interessados ofendidos, cfr. al. a) do n.º 2 do artigo 57.º LPTA.
Estatui o artigo 4º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL. nº 24/84, de 16.01, doravante ED, sobre a epígrafe “Prescrição do procedimento disciplinar”:
«1. O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida.
2. Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses.
3. Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a 3 anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.
4. Se antes do decurso do prazo referido no nº 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiverem lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.
5. Suspendem-se nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração de processos de inquérito e disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venha a apurar-se faltas de que seja responsável».
A lei contempla, pois, dois prazos de prescrição: um mais longo, com termo “a quo” no momento da prática da infracção e, outro mais curto, com o seu início na data do conhecimento da infracção ou falta por parte do dirigente máximo dos serviços.
Sendo que, o prazo mais curto de 3 meses se aplica sem qualquer distinção ou restrição, a todos os casos em que haja conhecimento da infracção disciplinar por parte do superior hierárquico, e, portanto, mesmo quando essa infracção seja qualificada também como infracção penal (Cfr. Ac STA de 21-03-91, in rec. 015940 e pareceres da P.G.R. n.ºs 123/87 e 97/80).
Embora a Recorrente, nas suas alegações e respectivas conclusões, não tenha feito referência ao prazo mais curto, o Tribunal pode e deve conhecer esta questão.
Por uma questão de metodologia começaremos por nos reportar ao prazo mais curto, começando por precisar o sentido da expressão “conhecida a falta pelo dirigente máximo”.
De forma pacífica e reiterada, quer o STA, quer este TCAS, têm entendido que o prazo da prescrição do procedimento se inicia com o conhecimento da falta, o que inculca não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes no contexto que os rodeia, por forma a tornar possível um juízo fundado de constituirem infracção disciplinar. (veja-se, entre outros os acórdãos do STA, de 12.02.1986- rec. 22473; de 13.04.1989 - rec.23405; de 30.04.1991- rec- 26377; de 19.10.1999- rec. 42460).
Sob pena de se desencadear o efeito perverso – e ilícito - de a entidade decisora poder manipular ad libitum aquele prazo injuntivo, deve considerar-se que existe conhecimento da falta logo que deixe de ser razoável persistirem dúvidas no espírito do dirigente máximo do serviço, quanto à prática pelo funcionário de determinada infracção disciplinar.
O prazo de caducidade do direito de acção, por previsão normativa expressa no artº 4º nº 5, suspende-se com a instauração de sindicância, processo de averiguações, inquérito ou disciplinar contra funcionário ou agente desconhecido.
Segundo jurisprudência há muito firmada do STA, a realização de qualquer dos aludidos expedientes só suspende o decurso do prazo prescricional do procedimento disciplinar quando a sua instauração seja necessária à obtenção de elementos destinados a averiguar se certo comportamento é ou não subsumível a certa previsão jurídico-disciplinar, quem foi o seu agente e em que circunstâncias aquele se verificou.
Se, porém, for possível, desde logo, afirmar-se que certo comportamento, imputável a funcionário ou agente determinados, integra falta disciplinar que chegou ao conhecimento da entidade com competência disciplinar, não há que instaurar processo de averiguações, mas, de imediato, processo disciplinar contra o infractor (como entre muitos outros os Ac. do STA de 08/10/92, rec. 29278, 14/04/1994, rec. 30742, de 21/04/494, rec. 32164).
Ora, no caso dos presentes autos, resulta da matéria de facto provada que, os factos, imputados ao recorrente e integrativos da infracção disciplinar, foram participados ao Senhor Provedor da Casa Pia de Lisboa e ao Provedor Adjunto para os Serviços Técnicos, em exposição, datada de 02/11/98 (cfr. alínea D, da matéria de facto).
No seguimento de uma declaração manuscrita elaborada pela Recorrente, com data de 05/11/1998, onde se comprometia a regularizar as verbas em atraso, ordenou o Senhor Provedor da Casa Pia por despacho datado de 10/11/1998, abertura de um processo de averiguações no sentido de serem apuradas as razões do atraso dessas prestações de conta (cfr. alínea G, ibidem).
O Provedor da Casa Pia de Lisboa, dirigente máximo daquela Instituição, após proposta apresentada pelo averiguante no seu relatório final, solicitou por ofício, com data de 30/11/1998, ao Secretário de Estado da Inserção Social, a autorização para que fosse instaurado processo disciplinar, em que para além de outros, seria arguida a ora Recorrente, e a nomeação de instrutor externo à Casa Pia (Cfr. alíneas H e I, ibidem).
E só em 22/04/99, por despacho do Secretário de Estado da Inserção Social, foi nomeado instrutor e ordenada como se proponha o início do procedimento disciplinar.
Entendendo-se que o facto juridicamente relevante, para determinar que a Administração pôs fim à situação de inércia perante o conhecimento de tais factos, é a deliberação do órgão competente a ordenar a instauração do processo disciplinar e não a data em que se praticaram actos de instrução processual a outro título, não se terá em conta o despacho do Secretário de Estado da Inserção Social, de 11/05/99, no sentido de o processo ser autuado como processo disciplinar (alínea L, ibidem).
Conforme se refere ainda no acórdão do STA de 17/01/1991, no recurso n.º 28590, e transcrito nos acórdãos de 08/10/1992 e de 14/04/1994, nos recursos n.º 29278 e 30742, todos do STA:
“ (…quando a lei e a jurisprudência afirmam que o inquérito suspende o decurso do prazo prescricional, isso pressupõe que a sua instauração se torna necessária, por não haver, no momento referido conhecimento de qualquer falta disciplinar desde logo imputável a determinado funcionário ou agente, embora haja conhecimento de determinadas actuações irregulares, que poderão ou não integrar infracção disciplinar.
Mas se desde logo for possível afirmar-se que determinado comportamento, imputável a funcionário ou agente determinados, integra falta disciplinar e tal comportamento chegou ao conhecimento do dirigente máximo do serviço, então não há que instaurar o inquérito apenas destinado a apurar factos determinados, mas, de imediato, processo disciplinar contra o infractor.
De outro modo, o escopo, pretendido pelo legislador no n.º 2 do artigo 4.º do ED ficaria totalmente postergado, com grave lesão dos interesses legítimos do arguido, para já não falar dos reflexos negativos para a própria Administração com a manutenção de uma situação de crise funcional por período temporal indevidamente prolongado…”
Se esta doutrina é amplamente justificada em relação ao processo de inquérito, torna-se ainda mais premente em relação ao processo de averiguações, se atentarmos ao ensinamento do prof. Marcello Caetano, e à disciplina contida no artigo 85.º do ED:
Ensina o prof. Marcello Caetano (in Manual de Direito Administrativo, 9.º ed:ª, pag. 835 e ss) que, “O processo disciplinar é instaurado a certos ou a certos agentes. O inquérito é ordenado para apurar se num serviço foram efectivamente praticados factos de que há rumor público ou denúncia popular e qual o seu carácter e imputação.”.
Já quanto ao processo de averiguações, diz M. Leal Henriques (em anotação ao artigo 85.º do ED, pag. 486 e ss), “ este expediente destina-se à obtenção de elementos necessários à adequada qualificação de eventuais faltas ou irregularidades verificadas nos serviços, para ulterior procedimento. Isto é: sempre que alguma das entidades referidas no texto detectar que algo não corre bem nos serviços a seu cargo, mas se não sabe ainda, correcta e concretamente, o que seja, ou rumores de tal, pode mandar averiguar o que se passa, para eventual procedimento no caso de se confirmar a prática de infracções disciplinares…”
Por outras palavras, a instauração do processo de averiguações só teria eficácia para suspender os prazos prescricionais previstos no artigo 4.º do ED, se à entidade detentora do poder disciplinar tivessem chegado apenas meras imputações, vagas ou abstractas, simples suspeitas da prática de comportamentos disciplinarmente censuráveis, através de participações verbais ou escritas.
Seria impositiva, nesse caso, a instauração do processo de averiguações para se proceder à definição dos contornos fáctico-jurídicos dessas imputações e à individualização e identificação dos funcionários presumivelmente infractores.
Mas, no caso agora em análise, não foi isso que aconteceu. O Provedor da Casa Pia de Lisboa, detentor de poder disciplinar, estava perante uma exposição, apresentada pelo Provedor Adjunto para os Serviços Administrativos, em 02/11/1998, que desde logo revelou com razoável certeza, os autores das virtuais infracções, os factos que as integravam e as circunstâncias mais relevantes em que as mesmas tinham sido praticadas, não existindo por isso necessidade de mandar instaurar processo de averiguações e podendo de imediato ordenar-se a instauração de processo disciplinar contra o infractor.
Até porque, se algumas dúvidas subsistissem, designadamente sobre o elemento subjectivo da infracção (e subsistem sempre enquanto o arguido não puder exercer o direito de audiência e defesa) o normal fluir do procedimento se encarregaria de as esclarecer.
E mesmo que não fosse esse o entendimento a seguir, o que não se concede, o detentor do poder disciplinar, o Provedor da Casa Pia de Lisboa, cfr. artigo 39.º do ED, tomou conhecimento do relatório final do averiguante, em 30/11/1999, e ainda assim não ordenou em tempo a instauração do competente processo disciplinar.
Entende-se que era desnecessária no caso a instauração do processo de averiguações, não só porque apresentada a queixa se impunha a instauração de processo disciplinar ao arguido, ora Recorrente, para apuramento dos factos, mas também porque no momento em que foi proferido despacho a ordenar abertura de processo de averiguações, repete-se, já a infracção se revelava suficientemente nítida perante a entidade com competência disciplinar, quer quanto à sua materialidade, quer quanto ao seu autor, lugar e modo de ocorrência genérica.
Aqui chegados, cabe precisar o termo “a quo” daquele prazo de 3 meses.
A resposta resulta directamente da lei: O evento que marca o início do decurso do prazo de 3 meses, é o momento em que a entidade com competência disciplinar tomou conhecimento (ou porque presenciou ou porque lhe chegou participação ou queixa) da falta disciplinar.
E, repete-se, reputa-se haver conhecimento da falta, logo que exista uma razoável suspeita, pela entidade com competência disciplinar, de que certo funcionário ou agente praticou determinada infracção disciplinar (v. Acs.do STA de 21/09/2000, in rec. 0331728, de 23/09/1993 in AD, 388, p.399, de 27/04/1993, in AD 384, p. 1244, e ac. TCAsul de 09/06/2000, in rec. 4 12162/03).
Assim, quando a notícia da infracção contenha uma descrição dos factos por circunstâncias de tempo, lugar e modo de ocorrência genérica dos eventos reportados a um determinado agente, o prazo de 3 meses conta-se a partir do recebimento da denuncia pela entidade com competência disciplinar.
Ora, no caso em apreço, o titular do poder disciplinar teve conhecimento da falta praticada pelo ora recorrente em 02/11/1998, mas a instauração do processo disciplinar só foi decidida pelo Secretário de Estado da Inserção Social, em 22/04/99.
Por conseguinte, dado o distanciamento entre aquelas duas datas, verifica-se a prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, nos termos do no artigo 4.º/2 do ED.
Quanto às diligências complementares relatadas são irrelevantes neste aspecto por encobrirem, pelas razões acima expostas, uma situação de inércia juridicamente relevante no que concerne ao desencadeamento do processo disciplinar.
Finalmente, há que reconhecer que esta matéria não foi abordada nos estritos termos em que a Recorrente colocou a questão da prescrição.
Porém, o Tribunal conhece do direito, “não está vinculado ao direito alegado”, cumprindo-lhe assim atender às normas legais aplicáveis à situação que se lhe depara, mesmo que elas não tenham sido invocadas pelo peticionante, conforme o estipulado no artigo 664º do CPC.
O que a lei proíbe – e não foi desrespeitado - é que o Tribunal funde a decisão em factos principais diversos do alega pelas partes, salvo os excepcionados pela segunda parte do n.º 2 e n.º 3 do artigo 264º e artigos 514.º e 665.º CPC.
Já no domínio da indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas, como é óbvio, o Tribunal não está condicionado pelas alegações das partes.
Em suma, procede a invocação da prescrição do procedimento disciplinar alegada pela Recorrente, e tanto basta para que o recurso mereça obter provimento, independentemente do mérito das restantes questões suscitadas.

DECISÃO

Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto impugnado.
Sem custas.

Lisboa, 15 de Julho de 2009

Beato de Sousa
Carlos Araújo
António Vasconcelos