| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
M ...– Pavimentos, Infraestruturas e Terraplanagens, Lda, com os sinais nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Almada, de 12.09.2006, a fls. 475 (do SITAF, e 451 na numeração aposta nos autos), que julgou procedente a excepção dilatória da incompetência material daquele tribunal, suscitada pelo Município de Palmela na contestação e em consequência absolveu os RR da instância.
Nas suas alegações de fls. 466 a 473, formulou as seguintes conclusões, que vão por nós numeradas:
“1- A Mma. Juíza a quo na sua sentença só teve em conta o Contrato de Empreitada, não levando em consideração toda a relação jurídica administrativa existente, nomeadamente, os comportamentos adoptados pelo Município - despachos, deliberações, comunicações, etc.;
2- O Município faz parte da relação jurídica administrativa controvertida;
3- É o Município quem vai suportar os custos da obra;
4-Tais custos, inicialmente suportados pelos comproprietários e em parte já pagos à Recorrente, serão tomados em conta aquando do pagamento das taxas ao Município;
5- A obra não é particular, pois quer os materiais aí aplicados, quer o espaço onde estão e irão ser implantadas, são ou ficarão a pertencer ao domínio público;
6-E tanto assim que, quem alterar, utilizar ou por qualquer meio danificar as condutas instaladas, ficará sujeitos a processo contra-ordenacional;
7- Estas obras irão servir/beneficiar outras AUGI.
8 - Daqui se infere tratar-se de uma obra pública da responsabilidade do Município, estando o mesmo investido no seu jus imperii.
9- Os comproprietários, no caso sub júdice, actuaram em nome e no interesse do Município, prosseguindo interesses públicos.
10- O Município ao actuar como actuou, criou expectativas legítimas na Recorrente;
11- Todos os despachos, deliberações, comunicações, etc , por parte do Município, levaram a Recorrente a acreditar que a confiança depositada no mesmo nunca seria defraudada, mormente no que tange ao cumprimento do Contrato, quer na execução total da obra, quer no pagamento da mesma;
12- Houve violação, por parte do Município, do princípio da Boa Fé;
13- A confiança e expectativa da Recorrente foram defraudadas;
14- O comportamento adoptado pelos Recorridos consubstancia uma relação jurídica administrativa;
15 - O Município é um ente público e nessa qualidade faz parte da relação jurídica controvertida, pelo que, para dirimir o presente conflito é competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.”
Conclui, defendendo que foram violados os seguintes comandos ínsitos nos artigos 1° e al. f) do n.° 1 do art.4° do E.T.A.F.; 266° da C.R.P e 6°-A do C.P.A., pedindo ainda que se declare o TAF de Almada, como o Tribunal materialmente competente para dirimir o litígio.
O Município de Palmela, contra -alegou concluindo da forma que segue:
“ a) O contrato de empreitada em causa nos presentes autos foi celebrado apenas entre pessoas jurídicas de direito privado.
b) Tal contrato não está sujeito a normas de direito público
c)Pelo que é a jurisdição administrativa materialmente incompetente, nos termos do disposto nas alíneas b), e) e f) do art.º 4º do E.T.A.F., para conhecer do objecto do presente litígio
d) Pelo que nenhuma censura merece a douta decisão recorrida ao assim ter decidido, fazendo uma correcta interpretação e aplicação da lei”.
O contra interessado, a Administração Conjunta da Quinta n.º9 do Pinhal das Formas, nada disse
Notificado o Ministério Público nos termos e para os efeitos do nº 1 do art. 146º do CPTA, concluiu o seu douto parecer, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir. *
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DOS FACTOS
A sentença recorrida deu como provada e com interesse para a decisão a seguinte factualidade:
A- Em 2002-05-22, entre a Administração Conjunta da Quinta ..., a Administração Conjunta da Quinta n° ... e a Administração Conjunta da Quinta n° ..., designadas por, dono da obra, e a sociedade M... - Pavimentos, Infra-estruturas e Terraplanagens, Lda, designado por, empreiteiro, foi celebrado um contrato de empreitada de construção de infra-estruturas, infra-estruturas estruturantes - adutor de águas domésticas, emissário principal da rede de esgotos, drenagem da rede pluvial das urbanizações n°s ... Concelho de Palmela, cfr. fls. 174 a 178 dos autos que se dão por integralmente reproduzidas.
B- Das cláusulas 1a a 7a do contrato supra, consta o seguinte:"...
1ª
a) - O EMPREITEIRO obriga-se a executar as obras referidas em epígrafe de acordo com os projectos das seguintes especialidades:
I - Rede Pública de Drenagem de Águas Residuais Domésticas e Pluviais Exteriores à Urbanização.;
II - Rede de Abastecimento de Água;
b) - Os projectos e os respectivos cadernos de encargos são do conhecimento dos outorgantes e constituem anexo ao presente contrato, sendo dele parte integrante.
c)- Os trabalhos de execução das obras deverão iniciar-se em Junho de 2002 e o respectivo desenvolvimento deverá processar-se em bom ritmo, sem interrupção, salvo motivo de força maior reconhecido por ambas as partes.
d)- Consideram-se incluídos na empreitada todos os trabalhos preparatórios ou complementares que forem necessários à sua execução.
e)- As características, qualidades, valor dos trabalho e materiais utilizados encontram-se definidos no Orçamento do EMPREITEIRO n.º 2001/01, de 07 de Setembro de 2001, devidamente aprovado pelo DONO DA OBRA
2ª.
a) - O preço a pagar pelo DONO DA OBRA é de Esc-: 97.180.142$00 (Noventa e sete milhões cento oitenta mil cento quarenta dois Escudos), equivalente a Euros: 484.732,50 (Quatrocentos oitenta e quatro mil setecentos trinta dois Euros e cinquenta cêntimos) correspondente ao valor aprovado, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, de acordo com o orçamento 2001/01, de 07 de Setembro de 2001, mencionado na cláusula anterior e que faz parte integrante deste contrato.
b)- O valor do presente Contrato sofre um agravamento global de 5%, para compensar o aumento que os valores dos factores de produção, constantes do Orçamento inicial, sofreram desde a data da sua realização (Setembro de 2001) até à presente data.
3ª
O DONO DA OBRA poderá recusar o pagamento do preço em qualquer dos pagamentos mensais. quando:
a) - a obra apresentar vícios de execução;
b)- não for cumprido, pelo EMPREITEIRO, o estipulado no presente contrato e documentos anexos.
4ª
A entrega da obra deverá ser notificada deverá ser notificada peto EMPREITEIRO ao DONO DA OBRA, por meio de carta registada com aviso de recepção.
5ª.
A verificação final dos trabalhos executados será realizada no prazo máximo de 10 dias após a entrega da Obra.
6ª.
Após verificação, o DONO DA OBRA poderá:
a)- aceitá-la integralmente e requerer, seguidamente, á Câmara Municipal de Palmela a correspondente recepção provisória.
b)- aceitá-la sob condição de serem reparados os vícios ou defeitos identificados
c)- rejeitá-la por inadequação aos fins a que se destina e, caso não seja possível a reparação, considerar incumprido o contrato, com as consequências previstas no mesmo e nas disposições legais em vigor.
7ª
a) - Às alterações à obra ou obras realizadas, aplica-se o regime estabelecido nos Art.ºn.ºs 1214º a 1217º do Código Civil.
b) – qualquer trabalho que acresça ao convencionado, terá de ser autorizado por escrito pelo DONO DA OBRA.
C - Em 2002-05-09, a Administração Conjunta das Quintas 2,3 4 e 5 do ..., dirigiu um ofício à Presidente da Câmara, donde consta o seguinte ponto de situação:
“…
1) Foi fixada nova datação com a "Somague" para a facilidade concedida de utilização dos terrenos da zona da obra até ao dia 31/Jul/02 como último prazo e só foi possível dado o atraso existente em todo o calendário de execução das obras,
2) Face à urgência, foi planificada e acertada nova estrutura financeira para o seu financiamento em virtude da não aceitação da Câmara como parceira com os donos da obra na assinatura de contrato de construção.
3) O contrato de adjudicação com a empresa ”M..., Lda” será assinado este fim de semana, com a preparação do terreno para o inicio da obra.
4) Junta-se nova minuta do Protocolo de acordo com a nova orientação e postura da C.M. Palmela, e o qual deve ser assinado de imediato.
5) Conforme o ofício de 10/Jan/02 solicita-se urgentemente as autorizações necessárias para o arranque da obra.
Cumpre-me relembrar uma vez mais o nosso empenho em realizar esta obra e não ser possível de novos adiamentos devidos a decisões tardias, por parte da Autarquia (o que já motivou o aumento dos custos e agora mais 2% no valor do IVA) o que novamente a acontecer, inviabiliza a execução do Emissário de Esgotos e só poderá ser executado após a entrega definitiva à REFER dos arruamentos paralelos a executar pela "Somague” , em Outubro de 2003 ou com a extinção da garantia da obra no final de 2005, com todas as consequências inerentes a terem de ser assumidas; publicamente pelas partes envolvidas neste processo de construção das Infra-estruturas Gerais para o P... e Urbanizações Limítrofes,
(…)
Junta a) Protocolo
b) Cópia para Departamento de Planeamento e Urbanismo
c) Cópia aos Donos da Obra ...", cfr. fls. 163 dos autos.
D- Em 2002-06-11, foi efectuada a seguinte informação, a qual mereceu despacho de concordância de 2002-06-18, com o teor e nos termos seguintes:
“…..
GÉNERO NUMERO DATA PROCESSO
INFORMAÇÃO TÉCNICA 5-20002 11-06-2002 L-45/98
PARA DP/GRAGI
Sra. Presidente P...
ASSUNTO
INFRA-ESTRUTURAS ESTRUTURANTES"- P....
cc DP-Arq, João ....; DGU/DL-Arq. Paula .... e DAAR-Eng. Luís...
________________________________________________________________
O projecto relativo às INFRA-ESTRUTURAS ESTRUTURANTES – Rede de abastecimento de água e rede de drenagem de águas domésticas e pluviais mereceu aprovação condicionada em sessão de Câmara de 28-11-2001 (DOC, 1, anexo),
Não sendo as questões referidas pela DAAR, que então condicionaram a proposta, restritivas ao início da obra pretendida e satisfeitas as mesmas através de novos elementos entregues e já apreciados favoravelmente pela DAAR , parecer de 14-12-2001 (DOC, 2, anexo) e parecer de 15-03-2002 (DOC. 3, anexo), entendo ser viável o Início das referidas obras.
A falta de aprovação prévia, por parte da DRAOT/LVT, para a ligação do colector pluvial á linha de água, insistentemente solicitada, (DOC 4) pela Administração Conjunta, que ainda não obteve qualquer resposta, considera-se não ser fundamental para o arranque das obras.
Assim, salvo melhor opinião, é viável o início, das referidas obras, que não carecem de licenciamento, mas apenas de uma autorização e o acompanhamento efectivo por parte da fiscalização da Divisão de Loteamentos e pela DAAR, dado tratar-se de uma obra municipal
P...
(ARQUITECTO)
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Despachos
Concordo, Informe-se a Comissão
Remeta-se ao Sr. Vereador
Charneira p/ conhecimento. ( 02/06/18) “ - , cfr. fls. 170 dos autos e Vol. VI f) do processo instrutor, não numerado.
E - Em 2002-06-24, através do ofício ref DP-GRAGI n° 344 foi dado conhecimento à Administração Conjunta da Quinta n° 9 do P..., do Despacho da Sra. Presidente de 18 de Junho de 2002, que autorizou o início das obras., cfr. fls. 172 dos autos.*
2.2 DO DIREITO
A única questão colocada no presente recurso é de saber se, o então TAF de Almada é, ou não, materialmente competente para conhecer da pretensão do Autor, sendo certo que na decisão sob apreciação aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente em razão da matéria para apreciar a presente acção.
Preliminarmente, diga-se que, em geral, o conceito de competência é definido como o complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado.
O artº 20º, nº 1 da Constituição determina que «a todos é assegurado o acesso ao direito aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos».
Consagra este preceito, além do mais, o direito de acesso aos tribunais ou à tutela jurisdicional que implica naturalmente a garantia de uma protecção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efectiva.
Tendo isso presente, o certo é que, a política conformadora do Estado social levou a Administração a invadir os campos mais insuspeitados da actividade individual, tornando os cidadãos cada vez mais dependentes das suas prestações.
Falida a concepção liberal em que se defendia a abstenção do Estado como forma de protecção do cidadão, hoje, adversamente, reclama-se a sua intervenção na vida económica, social e cultural, de forma a criar as condições indispensáveis à realização do homem.
O Estado social implica, pois, a existência de uma Administração «constitutiva» ou «conformadora» em ordem à realização de uma ideia de justiça social, extirpando os resquícios de uma Administração eminentemente abstencionista e «agressiva» típica do Estado anterior, o que acarreta, incontornavelmente, a omnipresença da Administração na vida social e a proliferação de situações em que esta pode colidir com os direitos e interesses do cidadão, com o consequente aumento da conflitualidade.
No reverso, cresce um sentimento generalizado da necessidade de reforço das garantias dos administrados e, na esfera do político, nota-se uma pulverização e democratização do poder com alterações na estrutura organizativa da Administração Pública.
Assim se justificam os movimentos de descentralização e desconcentração das competências administrativas, com a inevitável multiplicação dos órgãos capazes de praticarem actos definitivos os quais deixaram, assim, de ser atributo dos poucos órgãos supremos que mereciam um maior crédito quanto à responsabilidade e ao cuidado na observância da legalidade nas suas decisões.
Todavia, se é certo que a fragmentação do poder implicou que a Administração deixasse de ter o monopólio da titularidade e gestão dos interesses gerais, dando origem a que dentro do próprio Estado surgissem novos entes públicos que configuram outros tantos centros autónomos de decisão e de poder que concorrem para a realização do interesse público, também o é que no exterior do aparelho estadual se assiste à gestão de interesses colectivos por entes que não fazem parte do complexo orgânico da Administração.
Daí que a Administração e os entes, que não fazem parte do complexo orgânico da Administração mas procedem à gestão de interesses colectivos, esteja agora mais vinculada ao direito, já que não só tem de cumprir as condições e os limites expressamente fixados na lei, mas também tem de respeitar princípios jurídicos fundamentais, nomeadamente os princípios da imparcialidade, da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, ou seja, a Administração, no seu todo, está submetida ao princípio da juridicidade, concepção que traduz com mais rigor a sua vinculação ao direito do que o tradicional princípio da legalidade.
Ora, no Estado social e democrático, os textos constitucionais, reagindo contra uma concepção puramente retórica dos direitos fundamentais, consagraram direitos liberdades e garantias eficazes por si mesmos e vinculativos para todos os poderes públicos e privados e privados.
Todavia, a efectividade do seu reconhecimento exige uma protecção jurisdicional imediata sem a qual as declarações constitucionais não passam de figuras retóricas, de textos declamatórios que formulam ideários, mas não atribuem nem protegem direitos.
Nesse sentido, há que reconhecer e impor mudanças nas relações entre a Administração e os administrados de modo a que se reduza a superioridade da Administração perante o cidadão que deixa de ser mero destinatário da acção administrativa, transmutando-se em sujeito de direitos que a Administração, como qualquer outro poder do Estado, ou privado actuando no âmbito do interesse público, tem de respeitar.
A Administração apresenta-se, segundo esta visão, como um poder autónomo, mas em paridade institucional com os outros poderes, direccionado à realização em concreto do interesse público mediante a prática de actos dotados de poder de imperium, de força de autoridade em que, todavia, as exigências de celeridade e eficiência da sua actuação perdem a natureza de valor absoluto, para, casuisticamente, serem conciliadas com os limites postos pelos direitos fundamentais do cidadão e os princípios constitucionais.
Em vista do caso concreto, entre os direitos fundamentais recolhidos na lei fundamental, há a destacar a consagração do direito à tutela judicial efectiva que visa alcançar um controlo integral e pleno da actividade administrativa como o principal instrumento de defesa dos particulares face à Administração.
Mas isso não era compatível com um contencioso de tipo puramente impugnatório face à multiplicação e complexificação de modos de conduta da Administração que atrás já se assinalaram, quando é certo que tradicionalmente o processo contencioso foi perspectivado e estruturado à luz da configuração bilateral da relação jurídico - administrativa, e a complexidade das tarefas do estado social atestam um aumento crescente das relações jurídicas poligonais.
Este estado de coisas impôs o aperfeiçoamento e adaptação dos meios processuais do Contencioso no sentido de uma plena jurisdição e abertura para as mais variadas formas de acção administrativa com a inevitável desvalorização do acto administrativo como figura nuclear do contencioso administrativo e a relativização da importância que esse acto desempenha na dogmática clássica do direito administrativo, quer no plano do direito adjectivo, quer no do direito substantivo.
Respiga-se, a tal propósito, Gomes Canotilho, cfr. «Procedimento Administrativo e defesa do ambiente», RLJ, 123 (1990/91), p. 136 ss: «é tempo de se perguntar se o 'eixo' do direito administrativo deve continuar a ser o acto administrativo ou se é metódica e cientificamente mais frutuoso deslocar esse 'eixo' para as relações jurídico - administrativas e para a fenomenologia procedimental do desenvolvimento da acção administrativa».
Tendo em conta os precedentes considerandos diga-se que, no âmbito da pessoa colectiva Estado e no quadro da clássica divisão de poderes ou funções - legislativas, administrativas e jurisdicional -, a questão da competência em apreço recorta-se, entre nós, na área jurisdicional, isto é, face às diversas ordens de tribunais.
A questão da competência jurisdicional para o efeito de saber se a relação do recorrente e recorrida tem uma natureza originariamente na totalidade, e parcialmente na actualidade, de direito público coloca-se perante o ramo da alternativa de uma de duas ordens de tribunais - judiciais e administrativos.
Aos referidos tribunais - órgãos de soberania - compete administrar justiça em nome do povo (artigo 205°, n° 1, da CRP).
Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles.
A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território (artigo 13°, n°1, da Lei n° 38/87, de 23 de Dezembro - LOTJ).
No caso em apreço só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza da matéria dos litígios, isto é, a vertente da competência material.
A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas de direito em razão da sua vastidão ou especificidade.
Compete-lhes, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenha por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 214°, n° 3, d CRP).
Em desenvolvimento do estatuído nos artigos 211°, n° 1, alínea b), e 214°, n° 3, da CRP foram publicados o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril, e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - LPTA -, aprovada pelo Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho e, depois, o CPTA.
A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (artigo 1° do ETAF).
Incumbe-lhes, em sede de administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (artigo 3° do ETAF).
A expressão "contencioso administrativo "é utilizada pelas leis em pelo menos cinco sentidos distintos - orgânico, funcional, material, instrumental e normativo - a maioria deles sem grande rigor.
No presente caso releva o sentido material da expressão contencioso administrativo isto é, "o conjunto de litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos com aplicação do Direito Administrativo”.
No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais (artigos 51°, alíneas a) a d), e) f), g) e h), do ETAF).
O contencioso administrativo por natureza ou essencial constitui a garantia dos particulares contra o exercício ilegal por via unilateral do poder administrativo.
Na senda do Acórdão deste TCAS de 18.01.2005, no Recurso nº 108/04, os tribunais comuns não dispõem de competência em razão da matéria para conhecerem dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativa e fiscais, a qual se radica na ordem de tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
É que, sempre na senda do citado aresto, por força de norma constitucional, a competência para julgar as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, radica-se nos tribunais administrativos e fiscais – art.º 212.º n.º3 da CRP – que não nos tribunais comuns, exercendo estes a sua jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – art.º 211.º n.º1 da mesma CRP.
Na respectiva pirâmide legislativa, no degrau imediatamente inferior, as leis orgânicas das respectivas ordens de tribunais, vêm secundar aquelas normas constitucionais, desenvolvendo-as, no sentido programado por aquelas.
Assim, a competência em razão da matéria dos tribunais comuns ou judiciais é para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – art.º 18.º da LOTJ na redacção introduzida pela Lei n.º 105/2003, de 10 de Dezembro – enquanto que aos tribunais administrativos e fiscais é atribuída a competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art.º 1.º do ETAF, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do art. 212.º da C.R.P., em que se estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», norma esta que adoptou, no essencial, a regra que já constava do art. 3.º do ETAF e está actualmente contida na parte final do artigo 1º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Sendo a jurisdição dos tribunais judiciais constitucionalmente definida por exclusão, conforme preceitua o art. 211.º, n.º 1, da CRP (disposição esta que é reproduzida, na sua essência, no art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - Lei 3/99, de 13 de Janeiro, doravante LOFTJ).
De acordo como o art. 18° da LOFTJ e 66.° CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais.
E, pela voz da doutrina, não se olvida o pensamento de MANUEL DE ANDRADE, in Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 91, que nos ensina ser a competência dos tribunais aferida em função dos termos em que a acção é proposta, «seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.»
«A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão» (Obra e local citados).
Este entendimento está, aliás, em sintonia com o direito que a todos os cidadãos é garantido de acederem aos tribunais com o escopo de verem apreciados os direitos de que se arrogam (n.º1 do artigo 20º da Lex Fundamentalis) e tem vindo a ser aceite, no essencial, pelo STJ , STA e Tribunal de Conflitos (veja-se, entre outros, os Acs. do T. Conflitos, de 31.01.91, AD 361 e de 6-7-93 (Conflito nº 253); do STJ, de 03.02.87, in BM 364º-591, de 202-90. BMJ 394º-453, de 12.01.94 e do STA, de 09.03.89,Rec. 25084, de 13.05.93, Rec. 31478, de 27.01.94, Rec. 32278, de 28.05.96, Rec. 39911, de 26.09.96, Rec. 267, de 27.11.96,Rec. 39544, de 19.02.97, Rec. 39589, de 24.11.98, Rec. 43737 de 03.03.99, Rec. 40222, de 23.03.99, Rec. 43973, de 26.05.99, Rec. 40648, de 13.10.99, Rec. 44068, de 26.09.00, Rec. 46024, de 06.07.00. Rec. 46161, de 03.10.00, Rec. 356 e de 11.07.00, Rec. 318).
Temos, assim, que a competência do tribunal se afere face à pretensão formulada pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio pedido/causa de pedir, ou seja, face ao «quid disputatum» e não ao «quid decisum», isto é, dito por outras palavras, a competência determina-se pelo pedido do Autor, irrelevando qualquer tipo de indagação acerca do seu mérito.
É consabido que aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, sendo certo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
É, pois à luz da doutrina e jurisprudência citada, bem como das referidas normas delimitadoras da competência da jurisdição administrativa e da dos tribunais judiciais, que cumpre decidir se o conhecimento da presente acção incumbe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais, in casu o foro cível.
Vejamos então.
O Tribunal “ a quo”, arrimado às normas insertas nas als b) e) e f) do n.º 1 do artigo 4º, conjugado com o disposto no artigo 1°, ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterada, pela Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e pela Lei n° 107-D/2003, de 31 de Dezembro, considerou que a questão em litígio consubstanciava uma situação de responsabilidade por incumprimento de um contrato de empreitada sujeito ao regime de direito privado, pois foi celebrado entre privados e do seu clasulado não resulta que qualquer uma das partes se encontre investida de “ ius imperii”, isto apesar das obras de saneamento básico, objecto do contrato se destinarem ao domínio público e a Câmara Municipal de Palmela ter acompanhado de perto o processo.
Estando em causa um incumprimento contratual, como é o caso dos autos, a competência dos Tribunais Administrativos depende de esse contrato revestir natureza administrativa (cfr. artigos 178. n.º1 do CPA e artigo 9º do ETAF).
Ensina Freitas do Amaral in “Direito Administrativo”, vol. III, 1989, pags. 439/440 que a relação jurídica administrativa “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”.
Só é administrativa a relação jurídica “disciplinada em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares” – vg Sérvulo Correia in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, 1987, a p. 397-, por isso , embora se admita a existência de contratos administrativos celebrados entre particulares, tal só pode ocorrer quando “um deles seja uma pessoa colectiva de direito privado e regime administrativo isto é, uma pessoa colectiva privada mas que faça parte da Administração Pública e intervenha nessa qualidade”- vg. Sérvulo Correia, ob. cit., a p. 411.
Ora, no caso dos autos o contrato de empreitada cujo incumprimento está em causa, constante do doc. N.º 17, junto com a p.i.,a fls. 174 e ss. não foi celebrado com o Município de Palmela. Mas sim entre o ora Recorrente e as Administrações Conjunta das Quintas n.º 1, 2, 3, 4 , 5 e 9 do Pinhal das Formas, e não revelando do dito contrato qualquer nexo sinalagmático que o vincule o Município à realização de qualquer prestação, não pode o mesmo foi responder pelo eventual incumprimento do contrato.
Como bem salienta o DMMP, no seu douto parecer final, em consonância com a decisão recorrida “(…) para além de o Recorrido Município não ser parte no contrato, o que releva para a excepção ter sido julgada procedente é a circunstância de o dito contrato de empreitada não estar submetido ao regime geral das empreitadas e aquisição de bens e serviços das entidades públicas aprovado pelo DL n.° 197/99, de 8 de Junho, nem este contrato ter sido objecto de pré-contratação segundo a disciplina do DL n.° 59/99, de 2 de Março, o que, vista a disciplina contida nos art. 1° e 4° do ETAF, não se encontra desenhada ou configurada na relação contratual controvertida qualquer relação de direito público de natureza administrativa que defina qualquer posição do recorrido Município de Palmela”.
Assim sendo, a decisão recorrida, ao concluir, pela incompetência em razão da matéria não merece a censura que endereçada, devendo por isso ser confirmada.* 3.DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao presente recurso, confirmando a decisão recorrida
Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 7 UCs (art. 73ºD, nº 3 do C.C. Jud).*
Lisboa, 02/04/2009
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz) |
