| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
· CARLOS ……………… E MULHER intentaram
Processo de execução contra
· MUNICÍPIO DE MOURA e contrainteressados.
Pediram ao T.A.C. de LISBOA o seguinte:
- Execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25.01.2005, que, julgando improcedente o recurso, confirmou a sentença que havia declarado nula a deliberação da Executada de 16.06.1993, que licenciou moradia unifamiliar a Manuel ………….. ………. e Esposa.
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Por sentença de 8-11-2013, o referido tribunal decidiu julgar procedente a invocada existência de causa legítima de inexecução e, em consequência, ordena-se a notificação da Executada e dos Exequentes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução.
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Inconformado, o exequente recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1 - A douta sentença recorrida ao declarar a existência de causa legitima de inexecução, com o fundamento no artº 163 do CPTA, incorreu em vício de violação desta norma, pois, não só não há impossibilidade absoluta em executar o Acórdão, demolindo a fachada lateral, recuando-a para os limites impostos pelo loteamento (afastamento ao lote contiguo), como não existe grave prejuízo para o interesse público.
2 - A não citação para a execução dos contra-interessados, proprietários da moradia em questão, constitui nulidade insuprível, geradora de nulidade de todo o processado, a partir do momento em que se verificou tal omissão.
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O recorrido contra-alegou.
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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
Este tribunal tem presente o seguinte: (i) o “primado do Estado democrático e social de Direito material”, num contexto de uma vida política e económica submetida ao “bem comum” e à “suprema e igual dignidade de cada pessoa”; (ii) os “valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa lei fundamental”, (iii) os “princípios estruturantes do Estado de Direito” (ex.: juridicidade, segurança jurídica (1) e igualdade (2)), (iv) as “normas-regras” e as “normas-princípios” pertinentes (3), e ainda (v) as “máximas metódicas” do Estado democrático e social de Direito material, como por exemplo e sempre que metodologicamente possível e necessário, a “igualdade” e a “proporcionalidade jurídica” através das suas três submáximas racionais.
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Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas).
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido
1. Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.01.2005, proferido no recurso contencioso que correu termos neste TAC Lisboa com o nº …./93, foi negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida que havia declarado a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Moura, de 16.03.1993, que autorizou aos recorridos particulares, Manuel …………. e mulher, a construção de moradia unifamiliar no lote com o n.º 8, pela extrema do mesmo lote em contiguidade com o lote n.º 7, propriedade dos aqui Exequentes, ambos sitos no loteamento Joaquim …………….. & Filhos, em Moura (doe. fls. 39 e s.).
2. O ato de licenciamento referido em 1) foi declarado nulo com fundamento na violação das prescrições do loteamento que impunham uma implantação com afastamento em qualquer das extremas (doe. fls. 39 e s.).
3. Em Informação datada de 16.l0.2006, o Fiscal Municipal de 2ª Classe da Câmara Municipal de Moura relata o seguinte sobre o loteamento em causa: "(...) deslocaram-se estes serviços ao loteamento acima referenciado, a fim de proceder à verificação da área de superfície coberta e sua concordância com o projeto aprovado. Assim os lotes que desrespeitam são os n.ºs 3, 4, 6, 8, 10, 12, 13, 16 e 23, como mostram as fotografias em anexo" (doc. fls. 103 e fotografias de fls. 104 a 112 dos presentes autos).
4. A moradia do lote 8 foi construída "colada" à extrema - muro - do lote 7 (cfr. doe. fls. 29 do recurso contencioso n.º 700/93, ao qual os presentes autos se encontram apensos).
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Continuemos.
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável, apreciarmos o seu mérito.
Vejamos, pois.
A Mmª juiza a quo fundamentou assim a sua decisão:
«Resulta do acima exposto que o licenciamento da habitação unifamiliar correspondente ao lote 8, propriedade de Manuel ………………. e mulher, sito no loteamento Joaquim …………………& Filhos, foi, na sequência de recurso contencioso intentado pelos aqui Exequentes (proprietários do lote 7 contíguo àquele), declarado nulo pela sentença sob execução, com fundamento no desrespeito das prescrições do loteamento que impunham uma implantação com afastamento em qualquer das extremas.
Os Exequentes peticionam, em execução daquele acórdão, que seja ordenada a demolição da referida moradia unifamiliar, construída no referido lote 7.
A Executada opõe-se, invocando causa legítima de inexecução.
Em primeiro lugar, refira-se que a pretensão dos Exequentes não podia ser deferida sem previamente serem chamados aos presentes autos de execução os proprietários do referido lote 8, que foram demandados como recorridos particulares no âmbito do recurso contencioso onde foi proferida a sentença exequenda. Na verdade, a esfera jurídica mais direta e intensamente afetada por uma tal decisão de demolição sempre seria, não a da aqui executada, mas a dos proprietários da edificação a demolir, pelo que sempre se exigiria a intervenção daqueles particulares nos presentes autos de execução.
Contudo, não tendo tal chamamento sido antes determinado e cumprindo, nesta fase e antes de mais, apreciar a causa legítima de inexecução invocada pela Executada, torna-se desnecessário e inútil, neste momento, determinar esse chamamento.
Em segundo lugar, saliente-se que a questão em apreço só pode ser analisada em função da operação material peticionada, ou seja, demolição do edificado. Na verdade, uma eventual e hipotética demolição meramente parcial da habitação em causa não foi sequer equacionada pelos Exequentes ou pela Executada. E não se trata de uma situação em que se pudesse dizer ser evidente essa possibilidade. Pelo contrário, apresenta-se como muito provável a sua impossibilidade, ou por não ser materialmente exequível ou por desfigurar o edificado em termos inadmissíveis, não cabendo de resto ao Tribunal prosseguir hipóteses não discutidas pelas partes e de exequibilidade muito duvidosa. Acresce, mais uma vez, que tal hipótese nunca poderia ser determinada sem intervenção dos proprietários afetados nos presentes autos.
Com estes pressupostos, cumpre verificar a existência, ou não, de causa legítima de inexecução.
Contrariamente ao invocado pela Executada, os fundamentos avançados como causa legítima de inexecução podem não consubstanciar, só por si, uma situação de "grave prejuízo para o interesse público". Na verdade, a demolição de uma única habitação privada não é prima facie suscetível de configurar uma situação de afetação grave do interesse público. É certo que, como também refere a Executada e resulta provado pelos documentos juntos aos autos, haverá outras moradias no mesmo loteamento que, tal como a do lote 8 aqui em causa, foram igualmente construídas com desrespeito pelo afastamento das estremas dos lotes respetivos. Contudo, no âmbito dos presentes autos de execução está apenas em causa a habitação do lote 8, cuja demolição, caso seja determinada, não tem como consequência necessária a demolição de outras edificações em situação idêntica, mas que não foram objeto de impugnação judicial.
As razões avançadas pela Executada para justificar a inexecução da sentença através da demolição do edificado revelam, principalmente, a existência de graves prejuízos para Manuel ………………… e Mulher, proprietários da referida habitação, que intervieram no recurso contencioso como contra-interessados.
De facto, está em causa a demolição de uma habitação unifamiliar, propriedade dos mesmos, e cuja construção foi licenciada em 1993, ou seja, há 20 anos.
Por outro lado, para os aqui Exequentes, a não demolição daquela moradia significa que a moradia de que são proprietários continuará, como até agora, a ter o respetivo muro de meação "colado" à parede da edificação do lote 8.
É certo que se poderá considerar que após a demolição, os seus proprietários poderão dar início a um novo processo de licenciamento e construir uma nova moradia que respeite as margens de afastamento das estremas e que o custo de todo esse procedimento terá que ser imputado à aqui Executada, por tal situação ser decorrente da nulidade do ato que praticou. No entanto, afigura-se de relativa evidência que o procedimento descrito é extremamente oneroso e gravoso para os particulares, proprietários do lote 8, que teriam que suportar (ainda que não monetariamente) a demolição da sua habitação, o consequente realojamento e a construção de nova habitação.
Por outro lado, as vantagens advenientes para os Exequentes, da referida demolição são, como referido, proporcionalmente menores, atendendo à descrita situação de ''vizinhança" e ao fundamento que motivou a declaração de nulidade.
A reposição estrita da legalidade imporia a pretendida demolição considerando, além do mais, que o licenciamento em causa foi declarado nulo.
Contudo, nos termos do disposto no artigo 134º/3 do CPA, é possível atribuir certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por fora do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
No caso, o tempo decorrido é significativo - 20 anos - e no decurso desse tempo houve um investimento de confiança fundado por parte dos proprietários do lote 8 que construíram a moradia ao abrigo de uma licença emitida pela entidade competente. O tempo entretanto decorrido desde o início do presente processo de execução (cerca de 8 anos) é igualmente significativo e contribuiu para a consolidação e estabilização da situação de facto (sendo certo que o decurso desse tempo não é imputável nem aos Exequentes nem àqueles contra interessados).
De acordo com o artigo 163.º do CPTA, constitui causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
Mas, não obstante a fórmula utilizada no artigo 163º do CPTA, não pode deixar de se entender que o princípio da proporcionalidade, conjugado com o disposto no referido artigo 134º/3 do CPA, impõe a consideração - no âmbito da apreciação da existência de causa legítima de inexecução - de interesses de eventuais terceiros de boa-fé, nomeadamente, quando o cumprimento de certas obrigações por parte das entidades públicas implique o intolerável sacrifício de direitos fundamentais desses terceiros. Nesse caso, estaremos perante uma situação de impossibilidade jurídica (e não material) de execução (neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida, Anulação de atos administrativos e relações jurídicas emergentes, 2002, 787).
No caso vertente, o cumprimento por parte da Executada, da legalidade estrita decorrente da decisão de nulidade, com a consequente demolição do edificado, implicaria um grave sacrifício do direito à habitação e do direito de propriedade dos proprietários do lote 8, que não podem deixar de se configurar como terceiros de boa-fé, uma vez que agiram ao abrigo de licença emitida pela Câmara Municipal.
Forçoso é, por isso, considerar verificada a existência de causa legítima de inexecução, numa situação como a presente em que (i) a nulidade do licenciamento se fundamentou na violação de regras do alvará de loteamento respeitantes às margens de afastamento das estremas, (ii) a manutenção do status quo significa que permanecerá a parede da edificação do lote 8 "colada" ao muro de meação do lote 7, (iii) a retroação de efeitos dessa nulidade implicaria a demolição a moradia do lote 8, (iv) que se destina a habitação dos seus proprietários, (v) que se encontra integralmente construída e (vi) foi licenciada há 20 anos.
Resta dizer, na linha do decidido, ainda que em caso distinto, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04.07.2002, P. 041815, que os direitos (habitação e propriedade) dos terceiros que aqui se procura salvaguardar não poderiam ser adequadamente assegurados mediante a construção de nova habitação a expensas da Executada. Para além dos danos (não patrimoniais) decorrentes da demolição, realojamento e nova construção de uma habitação no lote de que são proprietários, essa atuação implicaria com elevada probabilidade, custos muito superiores para a Executada do que aqueles que corresponderão à indemnização dos Exequentes pelo facto da inexecução. Ora, como se salienta no aresto citado, "a boa administração e a afetação racional dos meios financeiros é também um relevante valor juridicamente protegido que as escolhas administrativas devem prosseguir". Acresce que, no caso, esse agravamento de custos não seria proporcional aos benefícios, para os Exequentes, decorrentes da integral execução do julgado, pelas razões acima referidas.
Razões pelas quais se conclui pela existência de causa legítima de inexecução».
A) A TÍTULO PRÉVIO
A decisão recorrida padece de vários males e confusões:
a)-apesar de os contra-interessados beneficiários do ato administrativo nulo não serem terceiros, considera-os terceiros de boa-fé; eles foram, naturalmente, parte no processo onde se discutiu, há muitos anos, a legalidade do ato administrativo nulo; não foram chamados a este processo de execução porque a Mmª juiza a quo expressamente o permitiu, como se leu; enfim, a decisão recorrida confunde terceiros com contra-interessados, daí retirando, logicamente, consequências erradas, como o recurso infundado ao artigo 134º/3 do CPA;
b)-esquece que os danos decorrentes da demolição, como um cumprimento sério do artigo 173º/1 do CPTA, são imputáveis tanto a quem apresentou o projeto ilegal (os contra-interessados cuja moradia será demolida), como o município que emitiu a licença nula, pedida pelos C-I;
c)-o tribunal a quo invoca o decurso do prazo de 20 anos para não se respeitar um caso julgado grave, quando na verdade os contra-interessados sabem desde 1993 que poderiam ficar sujeitos a este processo de execução, pois que foram partes no processo declarativo;
d)-a decisão recorrida invoca, contra o disposto nos artigos 163º e 173º/1 do CPTA, a máxima metódica da proporcionalidade e, implicitamente, o princípio da proteção da confiança legítima: mas, os aqui contra-interessados, que o foram no recurso contencioso, não são terceiros, nem estão de boa-fé quanto à nulidade decretada há anos e por eles também causada;
e)-a decisão recorrida esqueceu ainda, nos seus considerandos, o consagrado pelo Ac. do STA-Pleno de 18-9-2008, P. nº 024690ª (4);
f)-considerou ainda, a favor dos contra-interessados (não chamados ao processo pelo tribunal a quo), situações de facto não constantes da matéria de facto provada.
Enfim, decisivo para a sentença recorrida foi
-não sublinhar que há aqui um caso julgado relativo a uma ilegalidade grave, tratando a demolição consequente a um caso julgado como uma demolição por ordem da Administração,
-não fazer a mínima referência a algo de muito importante em abstrato, i.e., à possibilidade ou não de legalização no tempo presente, e
-considerar os aqui contra-interessados como se fossem terceiros, para efeitos da boa-fé prevista no nº 3 do artigo 134º do CPA.
Cfr. em geral: MÁRIO AROSO/C.CADILHA, Comentário ao C.P.T.A., 3ª ed., notas aos artigos 163º e 173º, e jurisprudência ali referida; M. ESTEVES DE OLIVEIRA et al., C.P.A. Comentado, 2ª ed., notas ao artigo 134º, e jurisprudência ali referida; FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Nulidades Urbanísticas…, 2011, pp. 107 ss; MARCELO REBELO DE SOUSA/A.S.MATOS, D. Adm. Geral, I, §10; PAULO OTERO, Manual…, I, 2013, pp. 432 ss e pp. 555 ss.
B) A TÍTULO PRINCIPAL NESTE RECURSO
Aqui chegados, temos de abordar o aspeto essencial, referido e menosprezado pela decisão recorrida, sobretudo quando nos parece que
-não há impossibilidade absoluta na execução (demolição), o que foi aliás admitido pela sentença recorrida,
-nem há grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença (artigo 163º/1 do CPTA), o que aliás também foi admitido pela sentença recorrida.
Referimo-nos à comprovada e reconhecida, por todos, falta da notificação dos contra-interessados (a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar) para contestarem o pedido executivo, ao abrigo do artigo 177º/1 do CPTA (Apresentada a petição, é ordenada a notificação da entidade ou entidades requeridas, bem como dos contra-interessados a quem a satisfação da pretensão possa prejudicar, para contestarem no prazo de 20 dias).
É situação processualmente grave (cfr. artigo 3º/1 do CPC/95) que equivale à falta de citação, pois que se trata de chamar uma parte pela primeira vez ao processo executivo, conforme o artigo 228º/1 do CPC/95.
Ora, a falta de citação é uma nulidade processual principal, ou grave, que causa a nulidade ou anulação de todo o processado desde o momento em que ela deveria ter sido feita (cfr., assim, os artigos 194º/a), 195º/1/a), 197º/a), 202º e 206º/1 do CPC/1995).
Procede, assim, este ponto primeiro (ou logicamente prévio) das conclusões do recurso. E fica prejudicado o conhecimento da questão de fundo aflorada em A).
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III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os artigos 202º e 205º da Constituição, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e anular tudo o que se processou depois da petição inicial, salvando-se apenas esta e a contestação da entidade administrativa, mais se determinando a notificação dos contra-interessados como previsto no nº 1 do artigo 177º do CPTA.
Custas a cargo da entidade administrativa nos dois tribunais.
(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)
Lisboa, 29-1-2015
Paulo Pereira Gouveia
Catarina Jarmela
Carlos Araújo
(1) Cfr. Ac. do T.C. nº 128/2009.
(2) Cfr. Acs. do T.C. nº 39/88, nº 186/90, nº 310/2000 e nº 491/2002 e nº 187/2013; Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, trad., pp. 44 ss, 394-395 e 414.
(3) Cfr. Robert Alexy, A construção dos direitos fundamentais, in: Direito & Política, nº 6 (2014), pp. 38-48.
(4) I- Por força da sentença anulatória, a Administração fica constituída no dever de substituir o ato ilegal por um ato legal reconstituindo a situação que existiria se aquele ato não tivesse sido praticado.
II- E, porque assim é, a lei determina que o Exequente, na petição, "deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias" - n.º 3 do art.º 176.º do CPTA.
III- Todavia, dai não resulta a vinculação do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo Exequente nem que só possa decidir dentro dos limites que este balizou.
IV- E, porque assim, nada impede que o Tribunal condene a Administração a renovar o ato anulado - se entender que a renovação do ato ainda é possível e que tal constitui a forma legalmente adequada de execução do julgado - mesmo que o Exequente haja entendido que essa renovação é inútil ou impossível e que, por isso, a execução do julgado deve passar pela atribuição de uma quantia indemnizatória.
V- Ao fazê-lo não está a condenar em objeto diverso do pedido porque este era o da execução do julgado anulatório e tal foi deferido, ainda que de forma diferente da que vinha requerida.
VI- Se a execução do julgado passar pela prática de um novo ato nos termos acima referidos (em I) e se esse ato tiver sido praticado no decurso da execução, julga-se extinta a instância. |
