| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
1 - Relatório
a) - As partes e o objecto do recurso
Avelino …….., inconformado com a sentença do TAC de Lisboa que lhe rejeitou o recurso contencioso de anulação que interpusera contra o acto tácito da Presidente da Câmara Municipal ……….., que indeferiu o requerimento entrado em 11-09-2002, para pagamento do abono de falhas, veio apresentar recurso jurisdicional em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:
A - A douta sentença recorrida da Meritíssima "Juiz a quo", incorreu em erro de direito, na apreciação da matéria carreada aos autos, ao julgar procedente a excepção suscitada de falta de objecto do recurso contencioso de anulação, porquanto, não só não decorre do probatório que o alegado acto expresso tenha sido notificado ao destinatário, como aquele acto que se identifica como resposta e ou decisão à pretensão formulado, nem sequer se trata de um acto administrativo.
B - Para que o aludido acto expresso, se possa configurar, como acto administrativo, nos termos do recorte conceitual previsto no art.º 120° do CPA, deve ser uma decisão de um órgão da Administração ao abrigo de normas de direito público que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, in casu, a do ora recorrente; terá que conter uma "declaração dotada de supremacia e produzir um efeito jurídico imediato". O ofício indicado na douta sentença, como contendo a decisão expressa, resposta, à pretensão do interessado ora recorrente, não constitui um acto administrativo, o acto em causa, consiste apenas num ofício em que se informa sobre a prolação de dois despachos da Presidente da Câmara Municipal de ……………...
Nada refere sobre a situação individual e concreta do recorrente.
C - Essa definição da situação individual e concreta, carece da notificação ao interessado destinatário, o que não se verificou no caso dos presentes autos (cfr. fls 11, da douta sentença).
A sentença recorrida considera provada, que foi dada resposta expressa, quando remete para os despachos n°s 95 e 96, de 27 de Fevereiro de 2002, não podendo, por isso, falar-se de qualquer indeferimento tácito.
Porém e, sem prejuízo do anteriormente exposto (no que concerne à definição e constituição do acto administrativo), não só não estamos perante um acto administrativo, como não se prova que tenha sido notificado ao destinatário.
D - A notificação dos actos administrativos como já se afirmou eloquentemente, no Ac. do TCA Sul de 30.06.2005, P. 00883/05, cujo excerto já se transcreve, (...) "tem por disposição constitucional a função de garantia dos administrados, cfr. art. 268° n° 3 da CRP e assume a natureza de formalidade essencial procedimental posterior à prática do acto, valendo como requisito de eficácia objectiva (...) e subjectiva.
A inobservância da notificação, consubstancia uma ilegalidade que se repercute no acto administrativo e que, não pode, por inegáveis efeitos perversos, repercutir-se a desfavor do destinatário não notificado, como é o caso do recorrente.
A Administração não fez prova, como lhe competia, de ter notificado o acto em causa ao interessado, e desse facto, não pode decorrer para o recorrente a impossibilidade de fazer valer o seu direito de presumir indeferida tacitamente a sua pretensão e, como tal, de não poder entender-se que o recurso contencioso carece de objecto.
A entidade recorrida contra-alegou, defendendo o acerto da sentença.
Neste TCAS a EMMP emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.* Colhidos os vistos legais vem o processo à conferência.* b) - Questões a decidir
¾ Saber se uma informação pode ser considerada acto administrativo;
¾ Se, nesse caso, se formou o acto de indeferimento tácito invocado como objecto do recurso.* 2 – Fundamentação
a) - De facto
A sentença considerou provados os seguintes factos:
“A) O Autor é funcionário da Câmara Municipal de ……….., com a categoria de fiel de mercados e feiras - Acordo;
B) Em 09/07/2001 foi emitida a Nota de Serviço n° 94/01/DRH.DP, da Chefe de Divisão de Pessoal, para a Chefe da Repartição Administrativa, sobre "Abono para Falhas", com o seguinte teor: "(…) solicito que se proceda a um cálculo sobre o montante de um hipotético reembolso com retroactivos deferidos à data de início da atribuição do abono a cada individuo (considerar os 5% para o vencimento de Carlos …………. em cada um desses anos). Esta informação é hipotética mas deverá ser analisada enquanto possibilidade extrema de previsão orçamental de 2002" - doc. constante do proc. adm., para que se remete;
C) Em 01/08/2001 a Chefe de Divisão de Pessoal, emitiu a Nota de Serviço n° 103/01/DRH.DP, dirigida ao Director do DRH, sobre Abono para Falhas", com o seguinte teor: "(...) solicito autorização para desde já se proceder ao abono em conformidade com o Decreto-Lei n°276/98*, de 11 de Setembro ou seja em 5% do valor do vencimento do tesoureiro com a categoria mais elevada, durante o corrente mês, prosseguindo-se oportunamente com os acertos nos anos anteriores (que se revela um trabalho mais demorado) e posteriormente ainda à análise de critérios (...)
* digo, n° 1, art° 17° do Decreto-Lei n° 184/89, de 2 de Junho, conjugado com o Decreto-Lei n° 247/87, de 17 de Junho - cfr. doc. constante do proc. adm.;
D) A Nota de Serviço antecedente, em 03/08/2001, mereceu despacho de concordância da Vereadora dos SMURHSO - Acordo e cfr. doc. constante do proc. adm.;
E) Por ofício datado de 10/08/2001, sob n° 5395, dirigido ao ora Recorrente foi este notificado do seguinte: "Serve o presente para informarmos V. Exa. que está a ser revisto o valor do abono para falhas atribuído nesta Câmara Municipal (...)
Da conjugação dos n°s 1 e 3 daquele artigo com o n" 1 do art° 17° do Dec-Lei n° 184/89, de 2 de Junho, resulta o entendimento de que esse vencimento base é, em casos como o da CMA, o do tesoureiro com a categoria mais elevada, pelo que o valor percentual de 5% incidirá, portanto, sobre esse vencimento.
Assim, o valor do abono para falhas vai ser actualizado para 8 630$00 para todos os trabalhadores que a ele têm direito e já a partir do vencimento de Agosto, conforme despacho autorizador da Senhora Vereadora dos SMURHSO, de 3 de Agosto passado. Os retroactivos terão efeitos à data de início do direito à percepção do abono, a pagar oportunamente. (...)" - cfr. doc. constante do proc. adm.;
F) Em 27/02/2002, a Presidente da Câmara Municipal de ……….. proferiu o Despacho n° 95/2002, com o seguinte teor, que se reproduz, em súmula:
"(...) 1. O valor do "Abono de Falhas" previsto no artigo 6.º do Regulamento Interno de Cobrança de Receita de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria, é de 5% do vencimento base da carreira de Tesoureiro, ou seja, nesta data, 5% do valor do índice 215.
2. O montante apurado conforme o ponto 1. é o que mensalmente pode ser atribuído aos beneficiários que executem operações susceptíveis de gerar falhas contabilísticas e que não faltem nenhum dia ao serviço. (...)
3. O referido em L, não se aplica aos que gerem fundos de maneio, nem aos que transportem dinheiro ou valores sem os manusearem" - cfr. fls. 22 dos autos;
G) Na mesma data, em 27/02/2002, a Presidente da Câmara Municipal de ……….. proferiu o Despacho n° 96/2002, com o seguinte teor:
"Tendo em vista a aplicação do meu despacho n° 95/2002 desta data, e a completa regularização de todos os processos individuais até agora decididos, determino o seguinte:
1. É da responsabilidade do dirigente de 1.º nível de cada um dos trabalhadores abrangidos, a competente análise da situação da cada trabalhador, a elaboração da correspondente informação e proposta de solução (...)
2. A proposta de solução é apreciada pelo eleito responsável pelo respectivo serviço, que ma submeterá a despacho final (...)
3. Ao DRH compete finalmente garantir a verificação da proposta à luz do meu despacho n" 95/2002, colocar à consideração superior eventuais desconformidades e executar o processamento dos "Abonos de Falhas" e eventuais correcções (...)" - cfr. fls. 23 dos autos;
H) Em 18/04/2002, sob n° 8692, o ora Recorrente dirigiu requerimento, datado de 15/04/2002, à Presidente da Câmara Municipal de …………., com o seguinte teor: "(...) vem nos termos e para os efeitos do disposto no art° 61° do Código do Procedimento Administrativo, requerer a V. Exa. se digne informar acerca da evolução e ou do ponto de situação, do assunto relativo aos retroactivos de abono para falhas, constante do v/oficio n° 5395, datado de 10/08/2001, bem como se existe relativamente ao mesmo, outro despacho ou deliberação e em caso afirmativo, qual o seu teor integral." - fls. 20 dos autos;
I) Por ofício camarário expedido em 24/05/2002, sob n° 2901, foi o ora Recorrente informado que "(…) relativamente ao assunto supra mencionado, elaborou a Senhora Presidente os Despachos n°s 95 e 96/2002, que anexamos. (...)" - cfr. doc. de fls. 21 dos autos;
J) Em 11/09/2002, sob n° 18919, o ora Recorrente dirigiu à Presidente da Câmara Municipal de …………requerimento, datado de 28/08/2002, em que requer que lhe sejam processadas e pagas as diferenças salariais, resultante da actualização do abono para falhas, para 8.630$00, a partir de 01/08/2001, bem como o pagamento das diferenças salariais, a partir de Novembro de 1989, a título de abono para falhas, efectuando-se o respectivo cálculo tendo como referência a categoria de tesoureiro - cfr. 6-7 dos autos;
K) Por ofício n° 5862/DRH, datado de 16/09/2002, o ora Recorrente foi notificado do seguinte: "V/Ref: Requerimento 18892 de 11 de Setembro (...) Assunto: ABONO PARA FALHAS Serve o presente e em resposta ao Requerimento acima indicado, para mais uma vez informar que sobre o abono para falhas, foram proferidos, pela Sr.ª Presidente da Câmara, os Despachos n°s. 95 e 96, de 27 de Fevereiro de 2002. Acresce referir que, já foram enviados a V. Exa. os ofícios n°s. 2909 de 24.05.02 e 84/02/DRH.Dir de 29.07.02, acerca deste assunto" - cfr. doc. de fls. 19 dos autos;
L) O Recorrente interpôs o presente recurso contencioso em 19/12/2003 - doc. fls. 2 dos autos” (sic).* b) - De Direito
Discute-se neste recurso jurisdicional se uma informação que remete para despachos anteriores, sem decidir em concreto a pretensão do requerente, pode ser tida como um acto administrativo expresso que retira fundamento à invocação do acto tácito alegado como objecto do recurso.
Recorde-se, do probatório, os factos mais relevantes para esta questão:
Em 11/09/2002 o Recorrente dirigiu à Presidente da Câmara Municipal de ………….requerimento, datado de 28/08/2002, em que requereu que lhe fossem processadas e pagas as diferenças salariais, resultante da actualização do abono para falhas, para 8.630$00, a partir de 01/08/2001, bem como o pagamento das diferenças salariais, a partir de Novembro de 1989, a título de abono para falhas, efectuando-se o respectivo cálculo tendo como referência a categoria de tesoureiro.
Esse requerimento mereceu, dos serviços camarários, a seguintes resposta:
“Serve o presente e em resposta ao Requerimento acima indicado, para mais uma vez informar que sobre o abono para falhas, foram proferidos, pela Sr.ª Presidente da Câmara, os Despachos n°s. 95 e 96, de 27 de Fevereiro de 2002. Acresce referir que, já foram enviados a V. Exa. os ofícios n°s. 2909 de 24.05.02 e 84/02/DRH.Dir de 29.07.02, acerca deste assunto”.
Os referidos despachos n.os 95 e 96 são do seguinte teor, respectivamente:
"(...) 1. O valor do "Abono de Falhas" previsto no artigo 6.º do Regulamento Interno de Cobrança de Receita de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria, é de 5% do vencimento base da carreira de Tesoureiro, ou seja, nesta data, 5% do valor do índice 215.
2. O montante apurado conforme o ponto 1. é o que mensalmente pode ser atribuído aos beneficiários que executem operações susceptíveis de gerar falhas contabilísticas e que não faltem nenhum dia ao serviço. (...)
3. O referido em L, não se aplica aos que gerem fundos de maneio, nem aos que transportem dinheiro ou valores sem os manusearem"
"Tendo em vista a aplicação do meu despacho n° 95/2002 desta data, e a completa regularização de todos os processos individuais até agora decididos, determino o seguinte:
1. É da responsabilidade do dirigente de 1.º nível de cada um dos trabalhadores abrangidos, a competente análise da situação da cada trabalhador, a elaboração da correspondente informação e proposta de solução (...)
2. A proposta de solução é apreciada pelo eleito responsável pelo respectivo serviço, que ma submeterá a despacho final (...)
3. Ao DRH compete finalmente garantir a verificação da proposta à luz do meu despacho n" 95/2002, colocar à consideração superior eventuais desconformidades e executar o processamento dos "Abonos de Falhas" e eventuais correcções (...)".
Os actos tácitos ou silentes constituem uma valoração legal do silêncio administrativo (1), que certa corrente qualifica de ficção legal (2), implicando para outros uma presunção juris et de jure de manifestação da vontade da Administração (3), mas que no domínio da LPTA todos reconheciam que possibilitava, nos casos de indeferimento presumido ou acto tácito negativo, que o administrado pudesse fazer valer contenciosamente os seus direitos, e nos casos de deferimento ou acto tácito positivo, que o particular considerasse que o seu pedido satisfeito ou a autorização concedida.
A regra é(era) a do indeferimento tácito; porém, em certas situações (e só nessas) a lei faz(ia) equivaler ao silêncio da administração o acto administrativo silente de deferimento.
Constitui, porém, jurisprudência pacífica o entendimento de que essa valoração cessa sempre que a Administração profira acto expresso de indeferimento, ainda que este não seja notificado.
Ora, o acto expresso implica a emissão de um acto administrativo na acepção do art.º 120.º do CPA, que considera “actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. Comentando este preceito, Diogo Freitas do Amaral et al (4) afirma que ela “não deve ser tomado como uma definição legal que corresponda a uma construção conceptual imperativa”. De facto, como referem José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho (5), citando Francisco Gonzalez Navarro, existem várias noções de acto administrativo, todavia agrupáveis em três conceitos básicos:
O conceito amplo, em que acto administrativo e acto jurídico seriam expressões equiparáveis; o conceito intermédio, que designa o acto de tipo unilateral, não normativo e sujeito ao direito administrativo; e o conceito restrito, em que só as decisões ou resoluções administrativas que contenham uma manifestação de vontade é que são verdadeiros actos administrativos.
As variadas definições da doutrina portuguesa, recenseada pelos referidos Autores, não sendo unívocas afastam, todavia, o conceito amplo acima referido. E fazem-no em torno da ideia de um elemento central ou nuclear do acto administrativo: a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
O que afasta desta categoria os actos normativos, que por natureza têm um escopo geral e abstracto.Ora, no caso em apreço cremos que o vício de raciocínio em que a sentença caiu consistiu em considerar que a “resposta” da entidade recorrida constituiria um acto administrativo ao integrar os dois despachos a que alude, quando é de meridiana clareza que estes constituem dois actos normativos, abrangendo um universo indeterminado de destinatários, incluindo para o futuro (6). É certo que um acto administrativo pode convocar actos normativos como suporte da decisão unilateral do caso individual e concreto. Todavia, no caso sub judice essa decisão não existe o que nos leva a admitir que a sentença confundiu o dever de pronúncia ou resposta com o dever de decisão, caindo assim num segundo vício de raciocínio.
Com efeito, embora a epígrafe do art.º 9.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) se restrinja ao segundo, o normativo abrange claramente os dois princípios, já que o dever de pronúncia ou resposta tem raiz constitucional, obrigando a Administração a tomar posição perante qualquer petição formulada por um particular, “correspondente a tal dever o direito fundamental de petição dos cidadãos, em matérias que lhes dizem respeito ou à Constituição e às leis (art.º 52º da CRP) direito que se exerce nos termos da Lei n.º 43/90 de 10 Agosto, não nos termos do art.º 74.º e segs.” do C.P.A., enquanto o dever de decisão procedimental é diferente, pois visa a “defesa de interesses próprios do peticionante e tem por objecto o exercício de uma competência jurídico-administrativa (normativa ou concreta) de aplicação da lei à situação jurídica do pretendente”(7).
“Ou seja, no procedimento administrativo, o dever de pronúncia da Administração, face às petições de particulares, é um dever de decisão; fora dele é um dever de resposta” (8).
Por outro lado, de acordo com o referido art.º 9.º do CPA a Administração só pode eximir-se ao dever de decidir se a pretensão for dirigida ao órgão competente, que anteriormente tenha praticado um acto administrativo há menos de dois anos, que recaia sobre idêntico pedido baseado nos mesmos fundamentos e formulado pelo mesmo requerente.
Ora, no caso em apreço a situação é diferente.
O recorrente pretendeu obter ex novo decisão sobre o seu pedido de pagamento de diferenças salariais, a título de abono para falhas, e não que a Administração se limitasse a remeter, a título de informação, para dois despachos normativos que nem se sabe se chegaram ao conhecimento concreto do recorrente. Como justamente refere a EMMP no seu douto parecer, “nada se diz sobre se o Recorrente tem ou não direito a essa actualização” (do abono para falhas).
Por conseguinte não constitui uma decisão expressa, porque bem vistas as coisas essa comunicação mais não é que o exercício do dever de pronúncia ou resposta, sem que contudo traduza o dever de decisão.
Destarte, o recurso contencioso interposto da presunção de indeferimento tácito tem objecto, pelo que não podia ter sido rejeitado nos termos do art.º 57º § 4º do RSTA (normativo que a sentença omitiu).
De resto, numa situação idêntica à dos presentes autos este TCAS teve oportunidade de decidir no sentido que aqui se propugna, expendendo, a propósito, esta argumentação:
“O acto em apreço consiste apenas num ofício em que se informa sobre a prolação de dois despachos da Presidente da Câmara Municipal de …………..
E estes dois despachos debruçam-se em geral sobre a situação dos trabalhadores como o Recorrente, dando indicações sobre o reconhecimento do abono para falhas e sobre o respectivo processamento.
Nada se diz sobre a situação individual e concreta do Recorrente.
Mesmo no ofício 5392, de 10.08.2001, dirigido ao Recorrente (fls. 52), apenas se refere que o abono para falhas “vai ser actualizado para 8.630$00 para os trabalhadores a que ele tenham direito e já a partir do vencimento de Agosto”. Não se diz se o Recorrente tem ou não direito a essa actualização.
Inexistindo acto expresso definidor da situação individual e concreta do Recorrente, mantém-se na ordem jurídica o acto de indeferimento tácito ora impugnado” (Ac. de 29-05-2008, Proc. n.º 02927/07).
Sumariando, para concluir:
¾ A falta de objecto do recurso contencioso interposto de acto tácito passa por averiguar se o acto expresso praticado é ou não um acto administrativo, ou seja, uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, como é exigido pelo 120º do Código de Procedimento Administrativo.
¾ A simples remessa de um ofício a informar da prolação de dois despachos que traduzem a prática de actos normativos genéricos e abstractos não constitui a prática de um acto expresso que faça desaparecer da ordem jurídica o acto tácito entretanto formado.
¾ Ainda que tal ofício consubstancie o dever de pronúncia ou resposta da Administração, ele não significa que esta tenha cumprido o específico dever de decisão, ambos previstos no art.º 9.º do CPA.
¾ Inexistindo assim acto expresso definidor da situação individual e concreta do recorrente, mantém-se na ordem jurídica o acto de indeferimento tácito impugnado, pelo não se verifica neste caso qualquer ilegalidade ou irregularidade da lide por falta de objecto.
Concluindo, o recurso merece provimento, o que acarreta a revogação da sentença recorrida e a baixa dos autos à 1.ª instância, para aí prosseguirem os seus termos se a tanto nada mais obstar.* 3 - Dispositivo:
Em face de todo o exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa para aí prosseguirem os seus termos se a tanto nada mais obstar.
Custas pela recorrida.
D.n.
Lisboa, 2012-05-24
________________ (Benjamim Barbosa, Relator)
________________ (Sofia David)
________________ (Carlos Araújo)
(1) Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo, Lisboa, Lex, 1999, p. 133.
(2)Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Lições, vol. III, Lisboa, 1989, p. 274 e Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Coimbra, Almedina, 2002, p. 334 e ss.
(3) Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, Almedina, 1984, p. 474.
(4) Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª ed., Coimbra, Almedina, 1999, p. 223,
(5) Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2000, p. 485.
(6) A distinção entre actos normativo e acto administrativo faz-se, em regra, através do critério da individualidade. Por isso, é acto administrativo o acto concreto que dispõe sobre uma determinada relação jurídica e que se esgota com a sua própria realização. Já o comando que versa sobre uma generalidade de destinatários, ainda que determináveis, de forma abstracta, isto é, que não define situações individuais e é aplicável a todos os casos que possam ser abrangidos pela sua regulação, tem de haver-se como acto normativo.
(7) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2001, p. 126.
(8) Idem, ibidem. |
