Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	4424/00

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção


Data do Acordão:	07/10/2002

Relator:	Helena Lopes

Descritores:	TRANSIÇÃO PARA O NOVO REGIME DE CARREIRAS ARTS.º 21.º, NºS 4 E 5 DO DL404-A/98, DE 18/12

Sumário:	1. Em recurso contencioso de anulação, tal como em processo civil, a legitimidade passiva afere-se pelo interesse em contradizer a pretensão do recorrente, interesse esse que terá de ser analisado tendo em conta o alegado pelo recorrente na petição de recurso (art.º 26.º do CPCivil). 2. Se um certo órgão não for chamado a decidir um caso, seja em autoria, seja em co-autoria, não pode presumir-se que quis indeferir se não pôde sequer decidir.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.

1. RELATÓRIO.
1.1. M..., assistente administrativa principal, a exercer funções no CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, melhor identificada nos autos, veio interpor recurso contencioso do pretenso indeferimento tácito imputado aos Senhores MINISTROS DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE E DAS FINANÇAS, bem como ao Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, na sequência de alegado recurso hierárquico interposto em Março de 1999.
Imputa ao acto impugnado imputa os vícios do art.º 21.º, nºs 4 e 5 do DL n.º 404-A/98, de 18/12, conjugado com os artºs 13.º, 59.º, n.º 1, al. a), e 266.º, n.º 2, da CRP.
1.2. O Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa respondeu suscitando a sua incompetência para a decisão do recurso hierárquico (por dela não ser seu superior hierárquico), além da inexistência do dever de decidir e, logo, da ausência de indeferimento tácito que a si possa ser atribuído pelo facto de nenhuma decisão conjunta lhe ter sido solicitada em recurso.
Defendeu também a sua ilegitimidade.
1.3. O Secretário de Estado da Segurança Social respondeu, pugnando pelo improcedência do recurso.
1.4. Recorrente e recorridos (os respondentes) alegaram, mantendo, no essencial, as posições já assumidas (fls. 47 a 49, fls. 50 a 52 e fls. 55 a 61).
1.5. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso ser rejeitado, por inexistir dever legal de decidir. E isto porque a recorrente formulou a sua pretensão apenas “a uma das três entidades para decidir conjuntamente” (fls. 68 a 71). Invoca também o M.P. a questão prévia da extemporaneidade do recurso.
1.6. Cumprido o art.º 54.º/1, conforme se vê de fls. 72 e de fls. 74, a recorrente nada disse.
1.7. Foram colhidos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. FACTOS PROVADOS:
A) A recorrente encontrava-se provida na categoria de 2.º Oficial, no 5.º escalão, índice 240, desde 11/11/97;
B) Em resultado da aplicação do novo regime das carreiras da função pública aprovado pelo DL n.º 404-A/98, de 18/12, a recorrente transitou em 01/01/98 para o escalão 4, índice 245, com efeitos reportados a 11/11/97, por despacho do Vogal do Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo de 12/01/98 (doc. de fls. 11 dos autos);
C) Maria de Lurdes Conceição Santos, tendo sido promovida em Setembro de
1998 a segundo oficial, escalão 5, índice 240, foi em 01/01/98 reposicionada no escalão 5, índice 260, com efeitos reportados a Setembro de 1998, por efeito da aplicação do DL n.º 404-A/98 (fls. 12 e 13 dos autos);
D) Por requerimento de 5 de Março de 1999, a recorrente apresentou recurso
hierárquico ao Ministro do Trabalho e Solidariedade, ali entrado em 16 desse mês (vide processo instrutor)
E) Na sequência do referido recurso foi solicitado ao CRSS de Lisboa e Vale do
Tejo a informação que consta da última página do processo instrutor, datada de 26/04/1999;
F) O recurso contencioso deu entrada neste Tribunal em 4 de Maio de 2000
(vide fls. 15).

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. Da alegada extemporaneidade do recurso contencioso interposto.

Tendo-se procedido a diligências complementares (vide alínea E) do probatório), o prazo para o recurso hierárquico é de 90 dias (vide n.º 2 do art.º 175.º do CPA).
Decorrido o referido prazo o recurso considera-se tacitamente indeferido (vide n.º 3 do art.º 175.º do CPA).
A partir desse momento, que terá ocorrido na penúltima semana de Julho (vide art.º 72.º da LPTA), começou a correr o prazo para o recurso contencioso, que é de um ano, nos termos do art.º 28.º, n.º1, al. d), da LPTA (vide art.º 279.º do Código Civil), pelo que o terminus do prazo sempre ocorreria posteriormente a Maio de 2000 (vide alínea F) do probatório).

Improcede, por isso, a invocada extemporaneidade do recurso contencioso invocada pelo M.P..

2.2.2. Da alegada ilegitimidade do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa.

Alega aquela entidade que é parte ilegítima, por nenhum pedido concreto lhe ter sido dirigido em ordem à produção do acto conjunto a que se refere o art.º 21.º, n.º 5, do DL n.º 404-A/98.
Mas sem razão.
Em recurso contencioso de anulação, tal como em processo civil, a legitimidade passiva afere-se pelo interesse em contradizer a pretensão do recorrente, interesse esse que terá de ser analisado tendo em conta o alegado pelo recorrente na petição de recurso (art.º 26.º do CPCivil). Ora, se a recorrente imputa às três entidades o indeferimento tácito recorrido, é óbvio que todas estas entidades têm interesse em contradizer a pretensão da recorrente.
Improcede, por isso, a referida excepção.

2.2.2. Da alegada incompetência do Secretário de Estado da Administração Pública para conhecer do recurso hierárquico que “serve de base ao presente recurso”.

Entende aquela entidade que essa incompetência resulta do facto de não ser superior hierárquico da recorrente .
Mas sem razão.
Na verdade e tal como resulta do Acórdão deste TCA, de 27/06/2002, rec. n.º 4407/00, “não é o facto de não ser superior hierárquico que retira o dever de praticar a parcela de decisão que em situações destas cumpre tomar. É que, para o caso, apenas deve ser considerado o dever vinculado de co-decidir a questão da alegada inversão da posição relativa detida pela recorrente por despacho conjunto “dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do governo competente responsável pela Administração”, tal como o impõe o n.º 5 do art.º 21.º do citado diploma. E para isso, pouco importa o nome que ao recurso (hierárquico) tenha sido dado. Importa, sim, é que a vontade da interessada tivesse sido canalizada a um propósito impugnativo.”.
Com efeito, e como refere o citado Acórdão, “esta questão perde toda a relevância perante a invocação pelo mesmo excepcionante da inexistência de qualquer requerimento a solicitar-lhe essa decisão, que se interliga directamente com a também invocada inexistência de acto recorrível”.

2.2.3. Da invocada carência de objecto, por não se ter formado o acto tácito impugnado.

Um acto conjunto não é uma mera soma de várias posições individuais, mas um acto complexo tomado em co-autoria (vide Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, I, 2.ª edição, págs. 611/612). Como diz o citado Acórdão do TCA, subscrito pela Relatora deste processo como Juíza Adjunta, num acto complexo “cada um dos intervenientes tem uma palavra decisiva a dizer na matéria para a qual se encontre positivamente vocacionado e legitimado por um processo legítimo de atribuição de competência (originário e ou delegatório) e é da conjugação de todas as vontades que se há-de formar o acto decisor. É por isso que cada uma das vontades isoladamente expressa não vale pelo todo, nem traduz a decisão conjunta.
Ora, se isto é assim quanto ao acto conjunto expresso, não se vê razão para pensar diferentemente relativamente ao acto tácito. Cremos, efectivamente, que só poderá haver um acto tácito conjunto se todos os entes tiverem tido a possibilidade e oportunidade de se pronunciarem sobre o assunto sem que o tenham feito no prazo legal (art.º 109.º do CPA).
(...).
Se as intervenções decisoras de cada um dos entes do acto conjunto tem uma autonomia própria, precisamente por diferentes e independentes serem as implicações das suas vontades nas áreas em que estão posicionadas do ponto de vista da sua competência (ou mesmo da jurisdição da pessoa colectiva onde se integre), então não há razões válidas para atribuir a todos as consequências jurídicas normais de um só silêncio, quando as restantes desconheciam as pretensões concretas e, por isso, sobre elas nunca puderam tomar posição. É que o indeferimento tácito, além de pressupor o dever (jurídico) de decidir, tem implícito ainda o poder (efectivamente) de decidir. Ora, se um certo órgão não for chamado a decidir um caso, seja em autoria, seja em co-autoria, não pode presumir-se que quis indeferir se não pôde sequer decidir.
A ser assim, na nossa opinião, é preciso distinguir.
1.º- Se o interessado dirige o requerimento a todos os entes, cada um deles poderá proceder da seguinte maneira:
a) assume a sua parte da decisão conjunta, tomando expressamente a parte que
lhe cumpre efectuar; ou,
b) remete-se ao silêncio para daí ser extraído o indeferimento tácito;
Num caso, como noutro, parece ser a sua parte decisória poderá considerar-se obtida e, dessa maneira, alcançada a decisão conjunta.

2.ª Se o interessado dirige o requerimento apenas a um deles, poderá verificar-se o seguinte:
a) O órgão pratica expressamente a sua parcela decisória e posteriormente remete-os aos outros para que o façam também, um pouco na linha do que prevêem os artigos 74.º, n.º 1, al. a) e 76.º do CPA; ou
b) Esse órgão não toma decisão expressa e deixa obter o indeferimento tácito, após o que remete o requerimento aos outros órgãos da conjunção; ou finalmente,
c) Nada faz: nem decide expressamente, nem faz a remessa referida anteriormente.
É bom de ver que a “vexata quaestio” só se coloca na última das hipóteses.
Segundo pensamos, o silêncio deste e a sua inacção relativamente à remessa não pode surtir os efeitos de uma decisão conjunta, porque ele não pode responsabilizar os restantes órgãos que deveriam ter intervindo.
Nem se pode aqui apelar ao disposto no art.º 76.º, n.º 2, do CPA, para se extrair doutrina diferente. O suprimento oficioso é, sem dúvida nenhuma, uma louvável atitude que reflecte de uma forma espantosa a marca garantística que o CPA trouxe para o plano axiológico das relações administrativas. Nesse quadro, o órgão pode e deve remeter o “papel” aos restantes elementos da esperada decisão conjunta. Mas, se o não fizer, os efeitos da apatia não podem ser aqueles que a lei assenta em diferentes pressupostos. Realmente, não se pode imputar aos outros nada do que aqueles desconhecem, mesmo que esse desconhecimento radique numa omissão culposa de outro órgão da Administração.
Um tal efeito, portanto, não cabe no âmbito de previsão do art.º 109.º do CPA e o contrário corresponderia a uma total perversão dos fundamentos do mecanismo do acto tácito. Com efeito, na prática, isso seria o mesmo que transformar o silêncio de um deles na assunção da vontade que só os outros estariam em condições de prestar. Seria como que depositar na esfera de um órgão a competência dos outros, o que evidentemente contraria o princípio da imodificabilidade e da legalidade da competência.
(...)
Em suma não podemos aceitar que o silêncio de um valha como silêncio dos restantes elementos da conjugação.
(...)
A intervenção de cada um dos elementos da conjunção é justificada pela necessidade de controle de cada um dos respectivos espaços de actuação, seja a nível dos recursos humanos, do sistema de carreiras, do regime remuneratório, da gestão dos quadros de pessoal (Administração Pública), seja a nível das políticas de emprego, da formação profissional, relações laborais e inserção e segurança social (Trabalho e Solidariedade), como ainda, por fim, a nível da gestão dos instrumentos financeiros do Estado, designadamente o Orçamento em matéria de despesas públicas (Finanças).
Compreensivelmente, portanto, se o requerimento é dirigido a um só deles, e se este posteriormente o remete aos outros órgãos co-decisores, não podemos falar aqui de um acto tácito conjunto. Não podemos aceitar, por exemplo, que o Ministro do Trabalho comprometa, responsabilize e vincule o da Administração Pública e o das Finanças (arbitrariamente poderíamos escolher outra ordem), uma vez que os pelouros são específicos, com regras, também elas especiais, de cumprimento da política governamental previamente definida nos respectivos diplomas orgânicos.
O que resta, quando muito, é um indeferimento tácito parcial, sindicável autonomamente por vícios próprios e específicos (nunca como se de indeferimento tácito se tratasse).”.
Será esse o caso ?.
Do processo instrutor e dos autos resulta que a recorrente apenas fez entrar um “recurso” no Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
Assim sendo, e tal como se decidiu no citado Acórdão do TCA, não podemos considerar, no caso presente, por extensão, um indeferimento tácito conjunto, se no máximo somente um indeferimento tácito parcelar foi obtido (este, porém, de “per si” contenciosamente não impugnado).

Isto significa que o recurso carece de objecto, o que nos impede de analisar os vícios de fundo alegados.

3. DECISÃO.
Termos em que acordam em rejeitar o recurso, por ilegal a sua interposição, nos termos do art.º 57.º, & 4.º, do RSTA.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 150 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 10 de Julho de 2002.