I. RELATÓRIO

JOSÉ ………………., contribuinte fiscal n.º ………………., residente na …………….., n.º 8, ….0-136 ………., intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco ação Administrativa Especial contra

IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., pessoa colectiva de direito público n.º ………….., com sede na Rua Castilho n.os 45-51, 1269-164 Lisboa.

O pedido - compósito - formulado foi o seguinte:

- Ser declarado e considerado extinto o direito ao reembolso da quantia paga ao A. em 2001 e respectivos juros, relativo ao Contrato AGRO – Medida 1, encontrando-se esse mesmo direito prescrito nos termos do Regulamento CE n.º 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro e do artigo 40º do D.L. n.º 155/1992 de 28 de Julho. Subsidiariamente e por mera cautela de patrocínio;

- Reconhecer-se nos termos legais, designadamente por aplicação do artigo 141º do CPA, a definitividade do acto de pagamento, que por inércia da administração na recuperação da verba, não o tendo revogado da nossa ordem jurídica no prazo de 1 ano, fez com que o mesmo se convertesse em definitivo.

Caso assim não se entenda, - Declarar-se a anulabilidade, por ilegalidade, do acto de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, com a consequente exigência de devolução de verbas acrescidas de juros, pelo facto de, nos termos atrás expostos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, terem sido legitimamente auferidas e investidas pelo A. em virtude do integral cumprimento contratual; - Ser o IFAP condenado à prática do acto devido, designadamente, mediante a anulação do acto ora impugnado e produção de um novo acto de onde conste o reconhecimento de que o A. cumpriu todas as obrigações contratuais e que estava obrigado.

Por sentença de 10-03-2016, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde declarou prescrito e extinto o direito ao reembolso do Réu quanto à quantia paga ao Autor, no ano de 2001, e respetivos juros, respeitante ao Contrato AGRO - Medida 1.

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Inconformado com tal decisão, o réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

«Texto no original»

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O recorrido contra-alegou:

«Texto no original»

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O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto

«Texto no original»

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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional), ter omnipresentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade da administração pública, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material axiológico de todas as pessoas humanas, que têm todas a mesma dignidade; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas.

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Do erro de direito quanto à prescrição a que se refere o artigo 3º/1 do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro de 1995 relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias

A)

O referido Regulamento dispõe o seguinte:

“Artigo 3º

1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º

2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.

Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.

3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos nºs1 e 2.”

B)

O Acórdão de UF nº 1/2015 do STA fixou o seguinte:

“O prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola é o previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, por se tratar de uma norma jurídica diretamente aplicável na ordem interna, e, porque não existe no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior”.

Foi este o entendimento invocado pelo Tribunal Administrativo de Círculo na sentença recorrida para dar razão ao autor. Como veremos, esta não é, afinal, o cerne da solução ou do problema.

O recorrente discorda do Tribunal Administrativo de Círculo, porque, socorrendo-se da 2ª parte do 2º parágrafo do artigo 3º/1 cit., o prazo de prescrição do procedimento de recuperação dos apoios teria terminado apenas em 08-07-2014, por ser esta a data em que a Comissão Europeia deu por encerrado o referido programa plurianual. O ato administrativo aqui impugnado tem a data de 03-06-2010.

C)

Ora, as irregularidades em causa foram cometidas em 10-04-2001.

A notificação para a audiência prévia ocorreu por ato de 06-11-2009, mais de 8 anos depois. Portanto, nesta data terá começado a contar novo prazo de prescrição, no caso de o prazo iniciado nos termos acima referidos já não ter decorrido.

Temos, pois, de saber qual o prazo de prescrição e como se conta o mesmo no caso presente.

D)

Ora, está muito claro (cf. artigo 9º do Código Civil) que o prazo normal de prescrição fixado na lei europeia é de 4 anos, a contar (i) desde a data da irregularidade não continuada ou (ii) desde a data do fim da irregularidade continuada.

E)

Além disso, verifica-se sempre a prescrição se, após 8 anos desde a irregularidade, não houver emissão da decisão sancionatória, como resulta do 4º parágrafo do artigo 3º/1 cit. (com exceção dos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º).

Esta prescrição legal de 8 anos é injuntiva e clara.

Por isto, parece-nos que no caso presente haverá sempre prescrição, sem mais. As irregularidades ocorreram em 2001 e a decisão final data de junho de 2010, mais de 9 anos depois.

E isto, por via do 4º parágrafo do artigo 3º/1 cit., resolve o presente caso.

F)

Porém, parece haver um problema interpretativo pelo facto de a lei dizer (sem vírgulas) que “o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”.

Sobre isto já se pronunciou este TCA Sul, no seu Acórdão 03-11-2016, Processo nº 13565/16, num caso não idêntico ao presente.

E o STA já admitiu vários recursos para clarificar a questão (cf. Acórdão do STA de 09-02-2017, Processo 24/17, e Acórdão do STA de 17-03-2016, Processo 220/16, entre outros).

Com efeito, aquela proposição jurídica não é clara no contexto do cit. artigo 3º.

Parece que quer dizer que, afinal, o prazo normal de 4 anos passa a ser maior nos casos de programas plurianuais encerrados após 4 anos de vigência, coincidindo nestes casos com o prazo de duração efetiva do programa plurianual. Faz sentido, atende à natureza do programa de apoio.

Obviamente, não quererá dizer que não há interrupções ou suspensões do prazo.

A versão inglesa do artigo 3º é a seguinte:

1. The limitation period for proceedings shall be four years as from the time when the irregularity referred to in Article 1 (1) was committed. However, the sectoral rules may make provision for a shorter period which may not be less than three years.

In the case of continuous or repeated irregularities, the limitation period shall run from the day on which the irregularity ceases. In the case of multiannual programmes, the limitation period shall in any case run until the programme is definitively terminated.

The limitation period shall be interrupted by any act of the competent authority, notified to the person in question, relating to investigation or legal proceedings concerning the irregularity. The limitation period shall start again following each interrupting act.

However, limitation shall become effective at the latest on the day on which a period equal to twice the limitation period expires without the competent authority having imposed a penalty, except where the administrative procedure has been suspended in accordance with Article 6 (1).

2. The period for implementing the decision establishing the administrative penalty shall be three years. That period shall run from the day on which the decision becomes final.

Instances of interruption and suspension shall be governed by the relevant provisions of national law.

3. Member States shall retain the possibility of applying a period which is longer than that provided for in paragraphs 1 and 2 respectively.

A versão espanhola é a seguinte:

Artículo 3

1. El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.

Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.

La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.

No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6.

2. El plazo de ejecución de la resolución que fije la sanción administrativa será de tres años. Este plazo empezará a contar a partir del día en que la resolución sea definitiva.

Los casos de interrupción y de suspensión se regirán por las disposiciones pertinentes del Derecho nacional.

3. Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2.

E a versão francesa diz:

Article 3

1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1^er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans..

Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme.

La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif.

Toutefois, la prescription est acquise au plus tard le jour où un délai égal au double du délai de prescription arrive à expiration sans que l'autorité compétente ait prononcé une sanction, sauf dans les cas où la procédure administrative a été suspendue conformément à l'article 6 paragraphe 1.

2. Le délai d'exécution de la décision prononçant la sanction administrative est de trois ans. Ce délai court à compter du jour où la décision devient définitive.

Les cas d'interruption et de suspension sont réglés par les dispositions pertinentes du droit national.

3. Les États membres conservent la possibilité d'appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2.

Confirmamos a nossa anterior interpretação: o prazo normal de 4 anos passa a ser maior nos casos de programas plurianuais encerrados após 4 anos de vigência, coincidindo nestes casos com o prazo de duração efetiva do programa plurianual, ou seja, até ao seu “encerramento definitivo” (como diz a lei). Todavia (usando a palavra do cit. 4º e último parágrafo do artigo 3º/1; “however”, “no obstante”, “toutefois”), tal extensão do prazo (normal ou geral) de prescrição, nos programas plurianuais, tem um limite, pois nunca poderá implicar um prazo prescricional total superior a 8 anos.

Este 4º parágrafo refere-se (“todavia”) a todos os parágrafos e frases anteriores do nº 1 do artigo 3º, incluindo a frase em que se referem os programas plurianuais (cf. artigo 9º do Código Civil).

Basta pensar que o prazo de prescrição, segundo a tese do recorrente, poderia ser de 10 ou 20 anos, conforme a vontade (administrativa da Comissão) de encerrar definitivamente ou não o programa plurianual.

Portanto, deve-se concluir que a regra obtida com base na 2ª parte do 2º parágrafo do artigo 3º/1 cit. é limitada pela regra jurídica resultante do 4º parágrafo cit.

E, por isso, no caso presente, a prescrição ocorreu em 10-04-2009.

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III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, negando provimento ao recurso, julgá-lo improcedente e, com diferente fundamentação jurídica, manter a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 20-04-2017