| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
José ………………, com os sinais dos autos, intentou no TAF de Sintra contra o Instituto da Segurança Social, IP uma acção administrativa comum, na qual pede que se reconheça o seu direito a uma pensão de reforma calculada sem aplicação do regime instituído pelas normas dos artigos 33º a 36º e 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, que considera inconstitucionais e ilegais.
Por decisão datada de 16-2-2009, a Senhora Juíza do TAF de Sintra julgou a acção parcialmente procedente, reconhecendo o direito do autor a ter uma pensão de reforma calculada sem a aplicação da norma prevista no artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, por inconstitucionalidade resultante da lesão injustificada de expectativas legítimas e por ofensa dos princípios da protecção da confiança e da proporcionalidade, e por violação do artigo 101º da Lei nº 4/2007, de 16/1, julgando a acção no mais improcedente [cfr. fls. 449/488 dos autos].
Inconformado, o Instituto de Segurança Social, IP recorre para este TCA Sul, tendo na sua alegação formulado as seguintes conclusões:
“1º - As novas regras de cálculo da pensão de reforma e, em especial a imposição de um limite máximo não correspondeu a uma decisão legislativa inopinada.
2º - Antes pelo contrário, tratou-se de uma alteração legislativa previsível para os interessados.
3º - De facto, era expectável que o legislador introduzisse novas medidas no sentido da limitação do valor das pensões face à evolução que a legislação da segurança social vem tendo nos últimos 30 anos, quer ainda à dimensão que a questão da sustentabilidade financeira da segurança social veio a ter, nos últimos 15 anos, na comunicação social, quer ainda, com a publicitação da constituição de comissões de diversas individualidades para estudo da sustentabilidade da segurança social.
4º - Existem diversos estudos e relatórios de evolução quanto a esta temática, como é o exemplo o Relatório de Dezembro 1997 no âmbito dos trabalhos da Comissão do Livro Branco da Segurança Social onde o princípio da limitação das pensões ligado à contenção de despesas para se assegurar a sustentabilidade financeira da segurança social foi objecto de discussão pública.
5º - No programa do Governo apresentado em 18-3-2005 à Assembleia da República e aprovado por esta, previa-se já a limitação directa das pensões de valor superior ao "vencimento líquido do presidente da República", tendo em vista "conferir sustentabilidade ao sistema, mas também da sua moralização".
6º - No documento de trabalho "Medidas de Reforma da Segurança Social" apresentado aos parceiros sociais em Junho 2006, foi proposta a limitação das pensões de valor superior ao do "salário do presidente da República líquido de impostos e de contribuições para a segurança social, a aplicar a todas as pensões atribuídas já a partir de 2007" e que ficou no "Acordo sobre as Linhas Estratégicas da Reforma da Segurança Social, de Julho 2006".
7º - No "Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, de 10 Outubro 2006", ficou estabelecido com os parceiros sociais o princípio da limitação directa do valor das pensões "num quadro de desejável reforço da sustentabilidade da segurança social e em ordem a complementar a dimensão de solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões...".
8º - Na separata nº 8 do Boletim de Trabalho e Emprego, de 20-11-2006, foi publicado o projecto do diploma de reforma das pensões, para consulta pública, que no artigo 88º continha a parte essencial das normas do actual artigo 101º.
9º - Deste modo, fica demonstrado que a limitação superior do valor das pensões era uma medida previsível se não antes, pelo menos, desde 2005, o que permitiu aos beneficiários potencialmente abrangidos reorientar o planeamento da sua reforma.
10º - De facto, a limitação das pensões mais altas, medida que constava do programa do XVII Governo Constitucional, teve objectivos de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social e de moralização face à desproporção existente entre as pensões e os valores mínimos e médios das pensões.
11º - Também, segundo o critério de aferição de eventual lesão das expectativas, tendo em vista o respeito pelo princípio fundamental da protecção da confiança, defendido pelo Tribunal Constitucional, afigura-se que as normas constantes do artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, foram ditadas pela necessidade de salvaguardar direitos e interesses constitucionalmente protegidos que são prevalentes aos dos beneficiários, quais sejam a sustentabilidade financeira do sistema nacional de segurança social, o reforço da solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões e a moralização do sistema.
12º - Sendo certo que, as restrições resultantes das normas constantes do artigo 101º do DL nº 187/2007, em obediência ao princípio da proporcionalidade, foram limitadas ao necessário para salvaguardar os direitos e interesses constitucionalmente garantidos constante do direito à segurança social previsto no artigo 63º da CRP, constituindo assim uma limitação equilibrada e proporcional.
13º - Aliás, esta preocupação derivou do facto de se ter a percepção de que a maioria das pensões mais elevadas resultavam de carreiras contributivas em que as remunerações correspondentes aos anos relevantes para apuramento da remuneração de referência no âmbito da aplicação do DL nº 329/93, de 25/9, eram muito superiores às registadas nos outros anos de carreira contributiva, o que evidenciava uma manipulação das remunerações com vista ao melhor aproveitamento da fórmula de cálculo das pensões em vigor.
14º - Acresce que contrariamente ao que sucedia no regime anterior, todas as remunerações sobre que incidam contribuições para a segurança social, ainda que superiores ao limite de 12 Indexantes de Apoio Social, são relevantes e afectam, numa relação sinalagmática e de grande proporcionalidade, o valor da pensões a receber.
15º - Donde, necessariamente, não obstante o autor preencher em 2001, os requisitos previstos no artigo 23º do DL nº 329/93, na redacção dada pelo DL nº 9/99, de 8/1, e pelo DL nº 437/99, de 29/10, para beneficiar do direito à reforma antecipada em 2008, sem penalização, quando completasse 62 anos de idade certo é, que não deu início ao procedimento administrativo [com o requerimento] antes da entrada em vigor do regime jurídico instituído pelo DL nº 187/2007.
16º - Pelo que, ao contrário do entendimento propugnado pelo autor e, que parcialmente ficou ínsita na douta sentença a que presentemente se recorre, sendo o requerimento da pensão um dos pressupostos ou elementos constitutivos do reconhecimento de tal direito, a par, nomeadamente, do preenchimento do prazo de garantia e idade legalmente prevista, quando for iniciado o procedimento administrativo, por parte do autor com o respectivo requerimento, está o réu ISS, I.P., em obediência ao princípio da legalidade, vinculado a aplicar a lei vigente à data do requerimento [artigo 97º, alínea a) do DL nº 329/93, artigo 21º, alínea a) do DL nº 35/2002, e artigo 114º, nº 1, alínea a) do DL nº 187/2007] ou seja, no caso em apreço ao regime instituído pelo DL nº 187/2007, nomeadamente, no que se refere aos artigos 101º, pois, que tais normas não padecem de qualquer vício de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, nem violam princípios da proporcionalidade, lesão injustificada de expectativas legítimas, da confiança.” [cfr. fls. 495/520 dos autos].
O autor apresentou contra-alegações, tendo concluído pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 544/576 dos autos].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul não emitiu parecer.
Em 20-4-2010 o autor juntou aos autos um parecer subscrito pelo Professor José …………………….., que não foi objecto de resposta por parte do recorrente [cfr. fls. 602/628 dos autos].
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 2001, o autor tinha 55 anos de idade e 40 anos de registo de remunerações para efeitos de reforma – cfr. doc. 1, junto com a p.i.;
ii. Consiste o extracto de remunerações do ora autor, de 1971 a Abril de 2008 o do. 1, junto com a petição inicial, para que se remete e ora se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos legais;
iii. Em 2008 o autor, com 62 anos de idade, preenchia os requisitos previstos no artigo 23º do DL nº 329/93, na redacção dada pelo DL nº 9/99, de 8/1, e pelo DL nº 437/99, de 29/10, para beneficiar do direito à reforma antecipada em 2008, sem penalização – confissão e acordo;
iv. O autor não deu início ao procedimento administrativo, não tendo apresentado requerimento de reforma antes da entrada em vigor do DL nº 187/2007 – acordo;
v. O autor veio a juízo interpor a presente acção de reconhecimento de direito em 10-7-2008, por correio postal – cfr. SITAF.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como decorre do supra exposto, a decisão recorrida julgou a acção parcialmente procedente, reconhecendo o direito do autor a auferir uma pensão de reforma calculada sem a aplicação da norma prevista no artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, por inconstitucionalidade resultante da lesão injustificada de expectativas legítimas e por ofensa dos princípios da protecção da confiança e da proporcionalidade, e por violação do artigo 101º da Lei nº 4/2007, de 16/1, julgando a acção no mais improcedente [cfr. fls. 449/488 dos autos].
Vejamos se tal entendimento é de manter.
Já depois de proferida a decisão ora sob recurso, o Tribunal Constitucional teve oportunidade de apreciar a constitucionalidade da norma em questão, no acórdão [TC] nº 188/2009, proferido no âmbito do pedido de fiscalização abstracta sucessiva, efectuada pelo Provedor de Justiça, de declaração de inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, conjugadas com as normas dos artigos 33º e 34º do mesmo diploma, por violação dos princípios da protecção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, e, bem assim, a declaração de ilegalidade das mesmas normas, por violação da contributividade concretizado no artigo 54º da Lei nº 4/2007 [Lei de Bases da Segurança Social].
No presente recurso o recorrente Instituto da Segurança Social, IP, vem sustentar que a norma constante do artigo 101º do DL nº 187/2007, que a decisão recorrida reputou de inconstitucional, não padece da apontada inconstitucionalidade, razão pela qual deve revogar-se aquela decisão e julgar-se totalmente improcedente a acção.
É, pois, esta a questão a resolver no presente recurso jurisdicional.
O DL nº 187/2007, de 10/5, veio desenvolver, como consta do seu preâmbulo, o regime jurídico introduzido pela Lei nº 4/2007, de 16/1, que “aprova as bases gerais do sistema de segurança social”.
De acordo com aquele diploma o regime das pensões do regime geral de segurança social nele contemplado [cfr. artigo 1º], obedece às regras de cálculo das pensões estabelecidas nos artigos 32º [regras aplicáveis aos beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002] e 33º [regras aplicáveis aos beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001].
No nº 3 do artigo 32º estabelece-se que [entre outros], para efeitos de aplicação das fórmulas constantes dos números anteriores, se entende, “IAS o indexante dos apoios sociais, tal como definido na lei”, estabelecendo-se também no nº 3 do artigo 33º que, para efeitos da aplicação das fórmulas referidas nos números anteriores, entende-se por “P1 a pensão calculada por aplicação da regra de cálculo prevista no artigo seguinte;”.
Por seu turno, o nº 1 do artigo 34º prevê que “P1 é igual ao produto da taxa global de formação de pensão pelo valor da remuneração de referência determinada nos termos dos nºs 3 e seguintes do artigo 28º”, sendo que, nos termos do respectivo nº 3, “a taxa global de formação da pensão é o produto da taxa anual pelo número de anos civis, com registo de remuneração, tendo por limites mínimo e máximo, respectivamente, 30% e 80%”.
Por sua vez na Secção II do diploma em causa, sob o título “Disposições transitórias”, estabelece o artigo 101º, sob a epígrafe “Limite superior das pensões”, o seguinte:
“1 – Nas pensões calculadas nos termos nos termos do artigo 34º, P1 fica limitado a 12 vezes o IAS, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 – Sempre que P2 seja superior a P1, não é aplicado qualquer limite a esta parcela.
3 – A limitação referida no n.º 1 também não é aplicável se o valor de P1 e de P2 for superior a 12 vezes o valor de IAS e o P1 for superior a P2, situação em que a pensão é calculada nos termos do artigo 32º”.
O que importa agora determinar é se o julgamento de constitucionalidade contido no acórdão do Tribunal Constitucional citado altera – e na afirmativa, em que medida – o juízo contido na decisão recorrida no tocante à inconstitucionalidade da norma em causa.
Os argumentos jurídicos invocados na decisão recorrida como sendo determinantes para fundamentar a inconstitucionalidade da norma em questão, foram objecto de exaustiva análise pelo Plenário do Tribunal Constitucional no citado acórdão nº 188/2009, em consonância, aliás, com a jurisprudência desse mesmo Tribunal [cfr., designadamente, Acórdão nº 3/2010, do mesmo TC].
De acordo com a decisão recorrida, a desconformidade constitucional da norma assenta na violação/lesão injustificada de expectativas legítimas e por ofensa dos princípios da protecção da confiança e da proporcionalidade, e por violação do artigo 101º da Lei nº 4/2007, de 16/1
Ora, sobre todos estes argumentos, pronunciou-se o citado Acórdão nº 188/2009 do TC, nos seguintes termos:
“[…] Também o Tribunal Constitucional tem já firmado o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula "uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas", conduzindo à consideração de que "a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica" [entre outros, o acórdão nº 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., pág. 65].
[...]
Não há, no entanto, como se afirmou no já citado acórdão nº 287/90, "um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados". O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afectando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal. Mesmo o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, nesta linha geral de entendimento, que os contribuintes para os sistemas de segurança social não possuem qualquer expectativa legítima na pura e simples manutenção do status quo vigente em matéria de pensões [cfr. o acórdão nº 99/99 e a jurisprudência nele citada e, mais recentemente, os acórdãos nºs 302/2006 e 351/2008]. [...]
A norma do artigo 101º, nº 1, não viola, por conseguinte, o princípio da protecção da confiança.
[...]
Não pode dizer-se, neste contexto, que a fixação de um limite superior da pensão, abrangendo indistintamente quem tenha ou não manipulado o cálculo da pensão, deixe de contribuir para esse desígnio legislativo, nada permitindo concluir no sentido da invocada violação do princípio constitucional da proporcionalidade.
[...]
A proibição do retrocesso social opera assim apenas quando se pretenda atingir "o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana", ou seja, quando "sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios", se pretenda proceder a uma "anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial" [GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Coimbra, págs. 339-340]. Ou, ainda, como sustenta VIEIRA DE ANDRADE, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social afecte a "garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional" ou implique, pelo "arbítrio ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso", a violação do protecção da confiança [ob. cit., págs. 410-411].
[...]
No caso concreto, já vimos que o novo regime legal não envolve uma directa violação do princípio da protecção da confiança e do princípio da proporcionalidade”.
Como se vê do teor do acórdão cujas passagens acabámos de transcrever, os argumentos invocados na decisão recorrida para justificar a ilegalidade/inconstitucionalidade do artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, foram já apreciados pelo Tribunal Constitucional, que decidiu não o declarar ilegal, nem tão pouco inconstitucional.
Deste modo, e porque os argumentos invocados na decisão recorrida divergem da citada jurisprudência do Tribunal Constitucional, aquela, ao decidir no sentido da inconstitucionalidade do artigo 101º do DL nº 187/2007, de 10/5, não pode manter-se [cfr. também, no sentido ora invocado, o acórdão deste TCA Sul, de 24-1-2013, proferido no âmbito do processo nº 09345/12].
Procedem, consequentemente, todas as conclusões do recurso, devendo revogar-se a sentença recorrida e julgar-se totalmente improcedente a acção.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto, revogando a decisão recorrida, e julgar totalmente improcedente a presente acção.
Custas a cargo do autor, na 1ª instância e neste TCA Sul.Lisboa, 8 de Maio de 2014
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[António Vasconcelos] |
