| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no 2- Juízo do TCA -Sul
1- Relatório
O Sindicato Nacional do Ensino Superior, com sede em Lisboa, intentou no TAF de Lisboa, contra a Escola de Tecnologia e Gestão da ..... do Instituto Politécnico da ........., acção administrativa comum, com processo sumário, pedindo a condenação da Ré na contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e o consequentemente pagamento dos vencimentos devidos, decorrentes de tal contagem, do seu associado A...........
O Mmº Juiz do TAF de Lisboa, por decisão de 3.09.2007, julgou a acção improcedente.
Inconformado, o recorrente interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as seguintes conclusões:
“1- A douta sentença recorrida decidiu no sentido de considerar improcedente a alegada violação do direito à negociação colectiva, atento o constante na exposição de motivos da proposta de Lei n.°25/X, bem como os pontos III e IV, número 3, do relatório conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, em que é referido terem sido aquelas medidas adoptadas após negociação com organizações sindicais da Administração Pública "com representatividade transversal" e com representantes dos trabalhadores da função pública.
2- Da leitura dos arts.31°, 32° e 33° da petição inicial, constata-se que o recorrente invocou a violação do art. 6°, alíneas a), d) e e), da Lei n.° 23/98, de 26 de Maio, que consagra como matérias sujeitas a negociação colectiva os vencimentos e a modificação da relação de emprego e carreiras integradas em corpos especiais matérias necessariamente versadas pela Lei mencionada no ponto anterior.
Mais,
3- resulta implícito da douta sentença ter sido o recorrente legitimamente afastado do processo de negociação colectiva, o que consubstancia um entendimento manifestamente inconstitucional e ilegal, de que necessariamente padece a douta sentença, já que a Lei n.°23/98, de 26 de Maio não consagra quaisquer critérios que pudessem ter permitido ou legitimado o afastamento do recorrente do processo de negociação em causa, pelo que se reitera a inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto e, simultaneamente, a douta sentença em causa.
Acresce que,
4- da análise dos arts.35° e 36° da petição inicial, retira-se que o recorrente defende que, de acordo com o preceituado na Lei n.°23/98, de 23 de Maio, deveria o Governo ter proposto negociações às associações sindicais, através de procedimentos que revestissem carácter geral, convocando para essas negociações todas aquelas que tivessem no seu âmbito de representação profissional trabalhadores da Administração Pública aos quais a nova Lei se viesse a aplicar, como é o seu caso.
5- Acrescenta no art. 37° da petição inicial que, não obstante esta imposição legal o Governo - atendendo ao conteúdo da "Exposição de motivos" da proposta de lei n.°25/X- terá optado por um sistema misto, adoptando procedimentos de carácter geral e sectorial restritos, invocando também o ora recorrente a inexistência legal de quaisquer fundamentos para essas restrições sectoriais.
Assim,
6- atendendo a que a matéria objecto da Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto é de âmbito laboral, entende o ora recorrente ter ocorrido a violação do direito à contratação colectiva, consagrado no art. 56°, n.°3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) no âmbito dos direitos, liberdades e garantias reconhecidos.
7- Nestes termos, invoca ter a douta sentença sido proferida com violação do art. 6º da Lei n.º23/98, de 26 de Maio e, simultaneamente, daquele princípio constitucional.
8- Entendeu também o Tribunal a quo inexistir qualquer inconstitucionalidade material por parte da Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto, dado não se verificar qualquer restrição ao direito à retribuição, mas sim o congelamento dos suplementos remuneratórios, e a suspensão da contagem de tempo de serviço não importar qualquer afectação àquele direito.
9- Relativamente à questão do direito à retribuição, o que está verdadeiramente em causa é a figura maior da contrapartida pela prestação de trabalho e não o conceito de remuneração.
Ou seja,
10- quando no art. 59°, n.°1, alínea a), da CRP se determina que todos os trabalhadores têm direito à retribuição do seu trabalho, é essa figura da contrapartida que está em causa.
11- A Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto, ao determinar o congelamento dos suplementos remuneratórios importa - na prática - uma real redução do valor cessa contrapartida, sob pena de perder qualquer utilidade.
12- Ou seja, a Lei em causa só se mostra útil na medida em que limita os valores entregues aos trabalhadores pela sua prestação de trabalho, tal como claramente se indica na Proposta que lhe deu origem (Proposta de Lei n.°25/X):
"Apesar de, nos últimos anos, ter sido praticamente inexistente a actualização dos índices salariais da Administração Pública, não deixou de se registar um forte agravamento das despesas com pessoal, o que encontra explicação nos mecanismos automáticos de progressão nas carreiras, cargos e categorias, bem como na existência de inúmeros acréscimos remuneratórios relacionados com particularidades específicas da prestação de trabalho. (...) Importa, contudo, actuar de imediato com o objectividade suster o crescimento da despesa pública com pessoal, o que só é possível através da limitação dos mecanismos nas carreiras, que a experiência mostra serem automáticos, e da manutenção dos actuais níveis dos suplementos remuneratórios".
No entanto,
13- esta restrição, levada a cabo pela Lei em análise, viola os princípios estatuídos no art. 18°, da CRP da proporcionalidade (segunda parte do seu n.°2), generalidade, abstracção (primeira parte do seu n.°3) e garantia do conteúdo essencial (terceira parte do seu n.°3) porquanto, respectivamente,
14- impõe um sacrifício demasiado pesado a um grupo muito específico de trabalhadores - os da Administração Pública -, para regular os seus progressão «a carreira e suplementos remuneratórios, com a consequente diminuição da extensão e alcance que este direito atingia até à data de entrada em vigor da Lei 43/2005, de 29 de Agosto.
15- Quanto à questão da suspensão da contagem do tempo de serviço reproduz-se, ipsis verbis, o que foi invocado a propósito da suspensão de actualização dos suplementes remuneratórios.
Sendo que,
16- mais uma vez, se invoca que arguir que esta medida não afecta o direito à remuneração do trabalho consubstancia uma visão puramente formal da questão que, com o devido respeito, se recusa a reconhecer o essencial.
Com efeito,
17- às progressões de carreira correspondem valores de retribuição cada vez mais elevados, o que comprova que esta temática tem uma influência directa na fixação da própria retribuição.
18- Admitir o contrário equivaleria, como já demonstrado no ponto 17 das alegações de recurso, retirar qualquer utilidade à Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto.
19- Nestes termos, ao perfilhar o entendimento de inexistência de qualquer inconstitucionalidade material e formal quanto à Lei acima invocada, viola a recorrida sentença o disposto e os princípios contidos nos arts. 18º e 59°, n.°1, alínea a), ambos da CRP.
20- O entendimento do Tribunal a quo foi considerar inexistir qualquer violação do princípio da igualdade, já que as medidas preconizadas pela Lei nº43/2005, de 29 de Agosto se aplicam igualmente a todos os servidores do Estado, não pondo em causa as especificidades das carreiras de regime especial, como é o caso dos associados do recorrente.
No entanto,
21- as carreiras dos docentes do ensino superior público encontram-se reguladas pelos respectivos "estatutos de carreira": Decreto-Lei n.°448/79, de 13 de Novembro e a Lei n.°19/80, de 16 de Julho (Estatuto da Carreira Docente Universitária); Decreto-Lei n.°185/81, de 1 de Julho (Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico) e Decreto-Lei n.°124/99, de 20 de Abril (Estatuto de Carreira de Investigação Científica).
22- Ora estas carreiras possuem especificidades estatutárias, desde logo, a nível da forma de progressão na carreira, que não ocorre de forma automática, mas utilizando critérios diferentes dos utilizados para os restantes trabalhadores da Administração Pública, como sejam concursos, provas académicas e apresentação de relatórios periódicos.
23- Recorrendo à exposição de motivos para a elaboração dessa Lei referida no ponto 17 das alegações de recurso, a sua razão de ser prende-se com a necessidade de travar as progressões nas carreiras por mecanismos automáticos e suspender os montantes dos suplementos remuneratórios, a fim de suster o crescimento da despesa pública com pessoal.
24- Ora, não só a nível deste corpo especial as progressões não ocorrem de uma forma automática, como também não auferem os docentes associados do recorrente quaisquer suplementos remuneratórios, o que implica a irrelevância daquelas medidas para efeitos de contenção da despesa pública.
Assim,
25- conclui-se estar perante uma realidade específica e diferente daquela para a qual a Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto foi concebida: a dos restantes trabalhadores da função pública, o que torna completamente inaceitável a aplicação dessa Lei à sua realidade específica.
26- Nestes termos, verifica-se uma violação do princípio da igualdade porquanto se trata de forma igual uma situação diferente, sem atender, portanto, às especificidades da sua realidade.
27- Relativamente à questão do princípio da protecção da confiança, mais uma vez se entende consubstanciar uma visão puramente formalista da situação entender, como faz o Tribunal a quo, que as medidas preconizadas pela Lei acima indicada não implicam qualquer redução de vencimento.
28- Este entendimento implica, desde logo, esvaziar totalmente de utilidade essas medidas legislativas.
29- Verifica-se a violação deste princípio uma vez que as medidas implementadas através da Lei n.°43/2005 representam na prática uma redução do vencimento aos associados do recorrente,
30- sendo que esta situação é contrária àquela a que podiam legitimamente aspirar e contar para satisfazer as suas necessidades pessoais e familiares.
Com efeito,
31- à data de início das suas funções, o quadro de progressão nas carreiras processava-se nos termos previstos nos respectivos "estatutos de carreira", não existindo portanto quaisquer bloqueios legais, pelo que as suas legítimas expectativas seriam no senti-lo de, progressivamente, serem providos em categorias superiores, com as necessárias consequências, nomeadamente a nível do aumento de valor das contrapartidas pela prestação do seu trabalho.
32- Ora actualmente, por força da Lei n.°43/2005, de 29 de Agosto, essa progressão tornou-se impossível de ocorrer e é nessa medida que se verifica a frustração das legítimas expectativas dos associados do ora recorrente que, como já referido anteriormente, não obstante a especialidade do seu corpo e regime de progressões, se vêm abrangidos por uma Lei feita no sentido de regular uma realidade diferente.
33- Nestes termos, entende o recorrente ter a douta sentença sido proferida com violação deste princípio constitucional.”
A recorrida contra-alegou limitando-se a aderir aos fundamentos da decisão recorrida.
O Digno Magistrado do Ministério Público o seguinte parecer:” “ (….) O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da sentença proferida em 03.09 2007 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgando improcedente a Acção Administrativa Comum intentada pelo Sindicato Nacional do Ensino Superior (em representação do docente A.........) contra a Escola Superior de Tecnologia e Gestão da .........., absolveu do pedido a Ré.
Na minha perspectiva, o aresto recorrido não merece censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade pertinentemente fixada.
É notório de resto, que nenhuma das conclusões da alegação do recorrente subsiste em confronto com a criteriosa argumentação doutamente expendida na sentença sob recurso.
Na verdade, e conforme demonstrado na douta sentença do TAF de Lisboa, da aplicação da Lei n.°43/2005 de 29 de Agosto (cujo n.°1 impõe que não seja contado o tempo de serviço para efeitos de progressão de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, desde a sua entrada em vigor até 31 de Dezembro de 2006), não deriva qualquer violação de imperativo legal ou princípio constitucional, mostrando-se salvaguardados os princípios da igualdade e da confiança.
E como parece claro, tal não deixou de suceder no tocante a A.............., cuja situação se mostra igualmente abrangida pela alteração do status quo decorrente do preceituado naquela Lei n.°43/2005.
Nesta conformidade, e porque a douta decisão do TAF de Lisboa não enferma pois de qualquer erro de julgamento, o presente recurso jurisdicional não deverá obter provimento”.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2- Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade com relevo para a decisão:
A) A....................... é Professor Adjunto com nomeação definitiva da Escola Superior de Tecnologia e Gestão da .......... do Instituto Politécnico da ........ . Acordo das partes e documento de folhas 33 dos autos, que se dá por reproduzido.
B) Em 10 de Outubro de 1996 encontrava-se posicionado no primeiro escalão de Professor Adjunto com o índice 185, a que correspondia a remuneração de 380 700$00. Acordo das partes e documento de folhas 33 dos autos.
C) Em 10 de Outubro de 1999 passou para o 2° escalão de Professor Adjunto correspondente ao índice 195, com uma remuneração de 529 700$00. Acordo das partes e documento de folhas 33 dos autos.
D) Em 10 de Outubro de 2002, passou para o 3° escalão de Professor adjunto, correspondente ao índice 210, com uma remuneração de 3107, 43€. Acordo das partes e documento de folhas 33 dos autos.
E) Em 10 de Outubro de 2005, completou os três anos para a respectiva progressão para o escalão 4, correspondente ao índice 225. Acordo das partes das partes e documento de folhas 33 dos autos.
F) No mês de Novembro não houve qualquer actualização do vencimento, correspondente à progressão para o escalão 4, índice 225. Acordo das partes e documento de folhas 33 dos autos.
G) Em 28 de Novembro de 2005 o docente dirigiu requerimento ao Senhor director da Escola Superior de Tecnologia e Gestão no sentido de apurar as razões pelas quais não se efectivou a sua progressão na carreira. Cfr. documento de folhas 36.
H) Em 6 de Dezembro de 2005 foi passada declaração pela Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da .........., a certificar a sua progressão na carreira, bem como a declarar que a mesma não se concretizou para o escalão seguinte com efeitos reportados a 1 de Novembro de 2005 de acordo com o n°1 do artigo 1° da Lei n°43/2005, de 29 de Agosto. Cfr. documento de folhas 33 dos autos.
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3- DIREITO APLICÁVEL
Nas conclusões das suas alegações, o recorrente entende que a sentença recorrida violou o disposto no artigo 56º n.º3 da C.R.P. e a Lei n.º43/2005, de 29 de Agosto, bem como o artigo 6º da Lei n.º23/98, de 26 de Maio, ou seja, o princípio constitucional do direito à negociação colectiva (conclusões 1ª a 7ª).
Na tese do recorrente, o Tribunal “ a quo”, ao considerar inexistir qualquer inconstitucionalidade material por parte da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, por não se verificar qualquer restrição no direito à retribuição, mas sim ao congelamento dos suplementos remuneratórios e a suspensão da contagem do tempo de serviço, perfilhou um entendimento errado, esquecendo que o que está verdadeiramente em causa é a figura maior da contrapartida pela prestação de trabalho, e não o conceito de remuneração (conclusões 8ª a 10ª).
Ainda segundo a tese do recorrente, a restrição levada a cabo pela lei em análise viola os princípios decorrentes do artigo 18º da CRP, da proporcionalidade, generalidade e abstracção, e impõe um sacrifício de trabalhadores da Administração Pública, para regular a sua progressão na carreira e suplementos remuneratórios, com a consequente diminuição da extensão e alcance que este direito atingia até à data da entrada em vigor da Lei n.º43/2005, de 29 de Agosto.
Alega o recorrente, em suma, que ao perfilhar o entendimento da inexistência de qualquer inconstitucionalidade material e formal da Lei n.º43/2005, de 29 de Agosto, a sentença recorrida violou os princípios contidos nos artigos 18º e 59º n.º1 al.a) da CRP.
Finalmente, o recorrente alega que as carreiras dos docentes do ensino superior público se encontram reguladas pelos respectivos estatutos de carreira (Estatuto da Carreira Docente Universitária, Estatuto da Carreira de Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico e Estatuto da Carreira de Investigação Cientifica), carreiras essas que possuem especificidades estatutárias, desde logo a nível da forma de progressão, que não é automática, e depende de critérios diferentes dos utilizados para os restantes trabalhadores da Administração Pública, como sejam concursos públicos, provas académicas e apresentação de relatórios periódicos, configurando-se uma realidade específica e diferente daquela para a qual a Lei n.º43/205, de 29 de Agosto, foi concebida (conclusões 19ª a 24ª).
Assim, conclui o recorrente que a sentença recorrida violou os princípios constitucionais da igualdade, da prestação da confiança e da proporcionalidade.
Como se disse, a entidade recorrida limitou-se a aderir aos fundamentos da sentença “a quo”.
É esta a questão a apreciar.
A Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, prescreve no seu artigo 1º n.º1, o seguinte: “O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data da entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais”.
Como decorre do seu artigo 4º, a referida lei entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, em 30 de Agosto de 2005, sendo, portanto aplicável ao associado do recorrente, A............., pelo que não foi efectuada a sua mudança de escalão em 10 de Outubro de 2005.
Vejamos, então, se se verificam as alegadas inconstitucionalidades.
No tocante ao direito fundamental à contratação colectiva, entendemos que este não foi violado.
É certo que a Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, determinou a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras, bem como o congelamento de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, até 31 de Dezembro de 2006 (sublinhado nosso).
Mas não se mostra que tenha sido violado o artigo 56º,n.º3 da CRP, porquanto, como se nota na decisão recorrida, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias procedeu à audição dos representantes dos trabalhadores da função pública, que, presencialmente e através de pareceres escritos, fizeram chegar as suas posições sobre a proposta de lei do Governo (cfr.ponto III do Relatório, Conclusões e parecer da aludida Comissão).
Também na Exposição de Motivos da Lei n.º 25/X, junta aos autos a fls. 90, se refere o processo negocial respeitante às medidas introduzidas, com o objectivo de suster as despesas públicas com o pessoal através da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, na qual se evidencia que o projecto foi também submetido a um processo de consulta com as organizações representativas do pessoal. Como o demonstra ainda o ofício de fls. 93, o Ministério das Finanças e Administração Pública, convocou a organização sindical em causa, nos termos e para os efeitos dos artigos 6º e seguintes da Lei n.º23/98, de 26 de Maio, para uma reunião relativa à negociação do projecto de proposta de lei sobre congelamento de progressões nas carreiras e de suplementos remuneratórios.
Não houve, pois, violação do direito à negociação colectiva.
Vejamos o ponto seguinte:
O recorrente alega que a Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, ao consagrar normas que congelam a contagem do tempo de serviço para a progressão nas carreiras e o montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, até 31 de Dezembro de 2006, contende com o direito à retribuição, direito e garantia fundamental protegido pelo artigo 59º, n.º1, alínea e) da C.R.P., considerado pela doutrina como direito fundamental de natureza análoga, apenas susceptível de restrições nos termos do artigo 18º da CRP.
Todavia, como se nota na decisão recorrida, citando Ac. do Tribunal Constitucional n.º 261/04, e Dec-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, separa, em termos sistemáticos, a remuneração da progressão na carreira, o mesmo sucedendo com o Dec.Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
Ou seja, o estatuto remuneratório e as condições específicas de progressão na carreira são realidades diferentes. Esta última não pertence ao núcleo essencial do direito à remuneração, mas é tão somente uma regra geral em matéria de pessoal em regime jurídico de emprego público, não havendo por isso violação do disposto no artigo 59º , n.º1 da CRP.
A isto acresce que o regime instituído pela Lei n.º43/2005, de 29 de Agosto é excepcional e temporário, e destinado a reduzir o volume da despesa pública por necessidade imperiosa, enquanto se procedia à revisão do sistema de carreiras e remunerações.
Não houve, por isso violação do artigo 59º n.º1 da CRP, falecendo também neste ponto a argumentação do recorrente.
Seguidamente, cumpre notar que, não obstante as especificidades estatutárias da carreira docente, o nº1 da Lei n.º43/2005 faz referência a todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, desde a sua entrada em vigor até 31 de Dezembro de 2006.
Neste contexto, a administração limitou-se a aplicar o disposto naquela norma, que determina a não contagem de tempo de serviço nas circunstâncias em que se encontrava o associado do recorrente, não lhe contabilizando para efeitos de progressão o tempo de serviço desde 30 de Agosto de 2005, não podendo deixar de aplicar a lei sem que a mesma tenha sido declarada inconstitucional.
A nosso ver, e tendo em conta o contexto supra referido, não foi violado o princípio da protecção da confiança, nem a restrição operada se mostra desproporcionada, antes se destinando a salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (art.º18º n.º2 da CRP).
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4- Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, por isenção subjectiva do recorrente (art.º 4º, n.º1 do Dec-Lei n.º 84/99, de 19 de Março).
Lisboa, 04.02.2010
António A.C.Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira |
