1.2 O Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto julgou a acção procedente e, em consequência, decidiu nos seguintes termos: «declaro que a L. 71/93, de 26 de Novembro entrou em vigor, no continente, no dia onze de Dezembro de 1993» (3).
Para tanto, considerou a Juíza do Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto, em síntese, o seguinte:
– nos termos do art. 122.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), da Lei n.º 6/83, de 29 de Julho e do Código Civil (CC), a lei só se torna obrigatória depois de publicada em jornal oficial;
– assim, «não tendo sido publicada, na generalidade do país, antes do dia 6 de Dezembro de 1993 a L 71/93, de 26/11, sendo certo que apenas foi posta à venda ao público, note-se em Lisboa e numa única loja nesse dia (4), sem se ter apurado se foi efectivamente vendida, começando a ser distribuída para o resto do país no dia 7 desse mês, não pode ter iniciado a sua vigência antes de decorridos 5 dias sobre essa publicação»;
– o facto de o suplemento ao Diário da República em que foi publicada a Lei ter sido disponibilizado numa única loja da INCM, em Lisboa, no dia 3 de Dezembro, não releva, pois não pode exigir-se aos cidadãos que se tivessem deslocado a essa loja;
– face aos elementos dos autos, é de concluir que o suplemento ao Diário da República em que foi publicada a Lei só foi acessível à generalidade dos cidadãos no dia 9 de Dezembro de 1993.

1.3 A Fazenda Pública, através do seu Representante junto do Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto, veio interpor recurso dessa sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, recurso que foi admitido e subiu imediatamente, nos próprios autos, com efeito devolutivo.

1.4 A Recorrente alegou e formulou as seguintes conclusões:
«
1. A sentença sob recurso considerou que a Lei n.º 71/93, de 26/11, apenas foi posta à venda ao público, em Lisboa e numa única loja, no dia 6 de Dezembro, sem se ter apurado se foi efectivamente vendida, começando a ser distribuída para o resto do país no dia 7 desse mês, não podendo iniciar-se a sua vigência antes de decorridos cinco dias sobre essa publicação, tendo a sua entrada em vigor ocorrido no dia onze de Dezembro de 1993.
2. A questão controvertida reside em saber qual o dia em que os diplomas legais entram efectivamente em vigor.
3. O n.º 1 da Lei 6/83, de 29/7, dispõe que a eficácia jurídica de qualquer diploma depende da sua publicação e que a data do diploma é a da sua publicação.
4. Prescrevendo um diploma a entrada em vigor na data em que for publicado, a sua vigência inicia-se no dia em que é posto à disposição do público o Diário da República em que se encontra inserido.
O Diário da República é posto à disposição do público com o início da distribuição, o que sucede no a INCM momento em que expede ou torna acessíveis aos cidadãos em geral, exemplares do referido jornal (cfr. Parecer do Sr. P.G.R., in Processo n.º 265, livro n.º 61”).
5. Escreve o Prof. Gomes Canotilho: “...a publicação é o acto mediante o qual os actos normativos são levados ao conhecimento dos seus destinatários. Costuma considerar-se a publicação, sob o ponto de vista jurídico, como um acto de comunicação e, portanto, como um requisito da eficácia do acto e não como um elemento de validade do mesmo.
A publicação, diferentemente da notificação, não exige efectivo conhecimento do acto por parte dos destinatários e daí que, uma vez publicados os actos no diário oficial (Diário da República), eles sejam vinculativos, não aproveitando a ninguém a sua ignorância.”.
6. “...a data com que o decreto-lei figura no Jornal oficial deve coincidir com a data da distribuição deste. Se houver divergência, para o fim da entrada em vigor do diploma e da contagem da “vacatio legis”, deverá prevalecer a data da distribuição (ou, na dúvida do início da distribuição) ou do envio do Diário do Governo”, (cfr. Prof. Jorge Miranda, in Parecer do PGR, in Processo n.º 265, livro n.º 61).
7. Em caso de discrepância entre a data de um decreto-lei e a data em que ocorreu a distribuição do Diário da República que o contém, os interessados podem ilidir a presunção de coincidência cronológica entre as duas datas, fazendo extrair, com referência à primeira, a consequência da inexistência jurídica do diploma.
Nesta hipótese, ilidida a presunção, deve considerar-se que a data da publicação do diploma é a correspondente ao dia em que efectivamente se realizou a distribuição.
8. “In casu”, resulta dos autos, nomeadamente, do teor dos ofícios de fls. 110 e 112, documento de fls. 202 e do depoimento da testemunha, que o Suplemento do Diário da República n.º 277 de 26/11/93, foi entregue nas Secretarias dos Ministérios pelas 14 horas do dia 3/12/93, e posto à venda na loja do INCM, sita à Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, às 16 horas desse mesmo dia.
9. Então, o período da “vacatio legis” terá de contar-se a partir de 3/12/93, data em que o Suplemento em causa, foi distribuído e ficou acessível ao público numa das lojas da INCM.
10. A Lei n.º 71/93 entrou em vigor em 8/12/93, e não em 11/12/93.
11. A douta sentença sob recurso violou, a Lei n.º 6/83, de 29/7.

Nestes termos, deve ser dado provimento ao presente recurso revogando-se a douta decisão recorrida, com as legais consequências».

1.5 A Autora contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido.

1.6 O Supremo Tribunal Administrativo declarou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso, declarando competente para o efeito o Tribunal Central Administrativo.

1.7 Recebidos os autos neste Tribunal Central Administrativo, onde foram remetidos mediante requerimento da Fazenda Pública, foi dada vista ao Ministério Público, cujo Representante considerou que o recurso merece provimento.
Isto, em resumo, porque, tendo-se como provado que o suplemento do Diário da República onde consta a referida Lei foi posto à venda ao público, em Lisboa e numa única loja, em 3 de Dezembro, o período da vacatio legis deverá contar-se a partir desse dia, uma vez que «regra geral, a “vocatio [sic] legis” dos diplomas legais conta-se a partir da sua publicação, isto é na data em que é posto à disposição do público, independentemente da sua acessibilidade pelos cidadãos».

1.8 Colhidos os vistos dos Juízes adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

1.9 A questão sob recurso, suscitada e delimitada pelas conclusões da Recorrente, é a de saber se a sentença recorrida fez errado julgamento quando considerou que a Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro, só entrou em vigor, no Continente, no dia 11 de Dezembro de 1993.

«Pelos documentos juntos aos autos, e depoimentos das pessoas inquiridas em audiência que demonstraram conhecimento pessoal e directo dos factos por si relatados e prestaram os seus depoimentos por forma a convencer o Tribunal no sentido que passará a indicar-se, estão provados os seguintes factos:

- A empresa Arbofil – Fiação da Trofa, S.A., contribuinte fiscal nº 500 028 079, com sede na R. do Campo Alegre, n.º 304, 4º, Porto, até ao início de 1993 desenvolvia a actividade de produção e comércio de fios tendo procedido à alteração do seu pacto social por escritura pública lavrada no 5º Cartório Notarial do Porto em 8 de Fevereiro da 1993, passando a adoptar a firma de N.... – Investimentos e Gestão do Valores, S.A. com o objecto social expresso no documento de que há cópia a fls. 18, destes autos, cujo teor damos aqui por reproduzido, e criou duas novas sociedades, com domínio total inicial, às quais afectou as suas anteriores actividades de produção – Fitrofa - Fiação da Trofa, S.A. – e comercialização de fio – Arbofil – Comércio Têxtil, S.A.;

- De acordo com os seus interesses de reorganização empresarial a A. pretendeu constituir uma sociedade imobiliária de que deteria a maioria do capital parcialmente realizado pela transferência do prédio urbano no qual se encontrava instalada a unidade industrial entretanto transmitida para a empresa Fitrofa, descrito na Conservatória do Registo Predial de Santo Tirso sob o nº 1 051 e inscrito na matriz predial urbana respectiva sob o artº 1 198;

- A A. formulou o pedido de isenção de selo, sisa, emolumentos e outros encarnas legais, ao abrigo do DL 404/90, de 21 de Dezembro relativamente aos actos projectados e referidos no parágrafo anterior, que lhe foram concedidos por despachos do Subsecretário Adjunto e do Orçamento e Sr.ª Secretária do Estado da Justiça, datados de 23 e 25 de Novembro de 1993, que foram notificadas à A. em 7 de Dezembro de 1993;

- Em 9 de Dezembro de 1993 foi outorgada a escritura publica de constituição da Sociedade N... - Sociedade Imobiliária, S.A., no 6º Cartório Notarial do Porto conforme estava projectado nos requerimentos de benefícios fiscais anteriormente mencionados;

- O prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Santo Tirso sob o nº 1 051 e inscrito na matriz predial urbana respectiva sob o artº 1 198 encontrava-se contabilizado no activo imobiliário corpóreo da A. por um montante líquido actualizado inferior a cem mil contos e, tendo sido avaliado para efeitos de realização do capital social da sociedade N... em 700 574 000$00, valor este correspondente ao total do capital social desta empresa e a ele afecto integralmente;

- O Orçamento Geral do Estado Suplementar para 1993, constante da L 71/93 foi publicado em suplemento ao D.R. nº 277, de 26 de Novembro de 1993;

- O Suplemento ao D.R. nº 277, de 26 de Novembro de 1993 foi distribuído aos Ministérios e colocado à venda ao publico na loja da Imprensa Nacional Casa da Moeda, na R. da Escola Politécnica, em Lisboa, em 3 de Dezembro de 1993, sem que nesse dia tenha sido registada qualquer venda desse suplemento;

- O Suplemento ao D.R. nº 277, de 26 de Novembro de 1993 foi colocado à venda ao público na generalidade das lojas da Imprensa Nacional Casa da Moeda em 6 de Dezembro de 1993;

- Esse mesmo suplemento foi enviado para o correio para distribuição aos assinantes em 7 de Dezembro de 1993;

- A A. admite a eventualidade da a Administração fiscal não considerar que a constituição da sociedade MVL teve lugar durante a vigência do artº 18º do Estatuto dos Beneficias Fiscais e, consequentemente, tributar a mais valia gerada pala transferência do edifício, o que prejudica a realização dos seus investimentos, dado o montante que, nesse caso, teria de pagar ao Estado;

- A presente acção foi instaurada em 2 de Janeiro de 1995».

2.1.2 Porque concordamos integralmente com o julgamento de facto efectuado em 1.ª instância e porque este não vem posto em causa pela Recorrente, consideramos fixada a matéria de facto acima transcrita.

A Juíza do Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto acolheu a argumentação da Autora quanto ao início da vigência da lei e verificou o interesse dela no reconhecimento do direito pedido em juízo, motivo por que julgou a acção procedente.

A Fazenda Pública não se conformou com o decidido quanto à data em que a Juíza do Tribunal Tributário de 1.ª instância do Porto considerou como a da entrada em vigor, no continente, daquela Lei e interpôs recurso da sentença. Se bem interpretámos as suas alegações e respectivas conclusões, a Recorrente, embora aceitando que o Diário da República em que foi inserida a Lei em causa só foi posto à venda na generalidade das lojas da INCM em 6 de Dezembro de 1993, considera que, porque «o Suplemento do Diário da República n.º 277 de 26/11/93, foi entregue nas Secretarias dos Ministérios pelas 14 horas do dia 3/12/93, e posto à venda na loja do INCM, sita à Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, às 16 horas desse mesmo dia», «Então, o período da “vacatio legis” terá de contar-se a partir de 3/12/93, data em que o Suplemento em causa, foi distribuído e ficou acessível ao público numa das lojas da INCM» e, assim, «A Lei n.º 71/93 entrou em vigor em 8/12/93, e não em 11/12/93» (cfr. conclusões do recurso com os n.ºs 8. a 10.).

Daí que tenhamos considerado como questão a apreciar e decidir a que ficou enunciada em 1.9 e que é a de saber qual a data em que entrou em vigor a Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro. Sendo certo que todos admitem que, para efeito de determinar o início da vigência, não pode ter-se em conta a data do suplemento ao Diário da República em que a mesma foi inserida, de 26 de Novembro de 1993, mas antes a data em que este foi distribuído, em que o mesmo se deve considerar posto à disposição do público, a divergência surge quanto a esta última data: 3 de Dezembro de 1993, data em que o jornal oficial foi distribuído aos Ministérios e posto à venda na loja da INCM, sita na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, ou 6 de Dezembro de 1993, data em que o mesmo jornal foi posto à venda na generalidade das lojas da INCM (5)?

2.2.2 DA ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 71/93, DE 26 DE NOVEMBRO

Nos termos do disposto no art. 122.º, n.ºs 1, alínea c), e 2, da CRP, na redacção da Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de Novembro, que era a que estava em vigor à data a que se reportam os factos (6), as leis devem ser publicadas no Diário da República, sob pena de ineficácia jurídica.
Também no art. 5.º, n.º 1, do CC, se determina que «A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial».
À data a que se reportam os factos, a Lei n.º 6/83, de 29 de Julho (7), dispunha também, logo no n.º 1 do seu art. 1.º, que «A eficácia jurídica de qualquer diploma depende da publicação».
Mais dispunha o n.º 1 do art. 2.º da Lei n.º 6/83, que «O diploma entra em vigor no dia nele fixado ou, na falta de fixação, no continente no quinto dia após a publicação, nos Açores e na Madeira no décimo quinto dia e em Macau e no estrangeiro no trigésimo dia».
É a estas disposições legais que cumpre atender para solucionar a questão que nos ocupa, pois não existe para as leis tributárias regime diverso do consagrado para o direito comum no que respeita à determinação do início da vigência dos normativos legais (8).
Nos termos das referidas normas, a lei faz depender a eficácia jurídica dos diplomas legais da sua publicação no Diário da República. O que bem se compreende, pois só depois da publicação a lei está em condições de se considerar conhecida e, consequentemente, obrigatória para todos.
Ora, no caso sub judice está demonstrado que, apesar de a Lei n.º 71/93 ter a data de 26 de Novembro de 1993, o suplemento ao Diário da República em que foi inserida não foi posto à disposição do público em geral nessa data.
Assim, bem andou a sentença recorrida ao considerar, para a fixação do início da vigência da lei, que há que atender à data da sua efectiva publicação. Assim o impõem os citados preceitos legais, maxime a norma constitucional, que estabelece como condição da eficácia jurídica dos diplomas legais a sua publicação.
Neste sentido tem vindo a decidir uniformemente a jurisprudência (9)
Para apurar o início da vigência da Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro, e porque nesta não se fixa o dia da sua entrada em vigor, há que atender à data da sua publicação: a Lei entrará em vigor no quinto dias após esta data (art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 6/83).
Será que a efectiva publicação da Lei ocorreu em 3 de Dezembro de 1993, data em que o 1.º Suplemento ao Diário da República de 26 de Novembro foi distribuído pelos Ministérios e posto à venda numa única loja da INCM, em Lisboa?
Afigura-se-nos que não. Tal como considerou a Juíza do Tribunal a quo, nunca se poderá considerar que houve efectiva publicação da lei antes de 6 de Dezembro de 1993, quando o referido exemplar do suplemento ao Diário da República foi posto à venda na generalidade das lojas da INCM, espalhadas pelo País e, assim, o texto da referida Lei ficou disponível para a generalidade das pessoas. O período de vacatio legis que antecede a entrada em vigor da lei nunca se poderá iniciar antes dessa data.
Salvo o devido respeito, a distribuição pelos Ministérios e numa única loja da INCM não permite, razoavelmente, considerar que a lei ficou disponível para ser conhecida pela generalidade das pessoas: estas não têm acesso à consulta do Diário da República assim distribuídos, nem é legítimo exigir-se-lhes que percorram todas as lojas da INCM ao longo do País, para se assegurarem que nesse dia não foi publicado um qualquer suplemento que só numa delas tenha sido posto à venda.
Aliás, se bem atentarmos nas alegações da Recorrente, os argumentos doutrinais nela invocados, e que subscrevemos integralmente, não permitem outra solução.
A sentença recorrida, que decidiu em conformidade com o exposto, não merece censura, pelo que, a final, será mantida, assim se negando provimento ao recurso.

2.2.3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - O art. 122.º da CRP, na redacção da Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de Novembro (em vigor à data dos factos e a que corresponde hoje o art. 119.º), o art. 5.º, n.º 1, do CC, e o art. 1.º, n.º 1, da Lei n.º 6/83, de 29 de Julho (em vigor à data dos factos), impõem a publicação no jornal oficial dos diplomas legislativos, sob pena de ineficácia jurídica.
II - Nos termos do disposto no art. 1.º, n.ºs 2 e 3, da referida Lei n.º 6/83, presume-se que a data da distribuição do Diário da República é a que consta dos diplomas nele inseridos, mas tal presunção, como é aceite pela generalidade da doutrina e pela jurisprudência, pode ser ilidida pelos interessados, mediante a demonstração de que não coincidem as datas do diploma e da distribuição.
III - A data que releva como a da distribuição é aquela em que o Diário da República é posto à disposição da generalidade das pessoas, não podendo valer como tal aquela em que o jornal oficial foi entregue nas Secretarias dos Ministérios e posto à venda numa única loja da Imprensa Nacional - Casa da Moeda (INCM), em Lisboa.
IV - Assim, estando demonstrado que o suplemento ao Diário da República em que foi publicada a Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro (Orçamento suplementar ao Orçamento de Estado para 1993), não ficou disponível para a generalidade dos cidadãos antes de 6 de Dezembro de 1997, data em que foi posto à venda nas restantes lojas da INCM, não pode considerar-se que a mesma tenha entrado em vigor antes de 11 de Dezembro de 1993.

3. DECISÃO

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida, sendo a declaração a proferir a de que a Lei n.º 71/93, de 26 de Novembro, não pode considerar-se entrada em vigor, no Continente, antes de 11 de Novembro de 1993.

Sem custas.

(1) As referências ao CIRC, aqui como adiante, reportam-se à versão deste código anterior à da revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de Julho.

(2) Todas as referências ao EBF se referem à versão anterior à da revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de Julho.

(3) As partes entre aspas e com um tipo de letra diferente, aqui como adiante, constituem transcrições.

(4) Não é isso que resulta da matéria de facto que foi dada como assente pela 1.ª instância: se bem que na sentença se tenha dado como provado que o suplemento ao Diário da República em que foi publicada a referida Lei só em 6 de Dezembro foi posto à venda na generalidade das lojas da INCM, deu-se também como assente que foi posta à venda na loja da INCM sita na Rua da Escola Politécnica, em Lisboa, no dia 3 de Dezembro de 1993. Aliás, na própria sentença, mais adiante, se argumenta dando como assente este último facto.

(5) Poderia ainda configurar-se uma outra possibilidade: 7 de Dezembro, data em que foi enviado para o correio para distribuição aos assinantes. No entanto, porque nos autos não foi suscitada a relevância dessa data, também nós nos absteremos de apreciar a questão sob essa óptica.

(6) E que tem hoje correspondência no art. 119.º da CRP, na redacção da Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho.

(7) Que veio a ser revogada pela Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro.

(8) Cfr., hoje, o art. 11.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária.

(9) Cfr. os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:- de 10 de Outubro de 1990, proferido no processo com o n.º 10.639 e publicado no Apêndice ao Diário da República de 14 de Abril de 1993, págs. 1012 a 1017;
- de 5 de Junho de 1991, proferido no processo com o n.º 13.128 e publicado nos Acórdãos Doutrinais, ano XXXI, n.º 372, págs. 1328 a 1331;
- de 18 de Janeiro de 1995, proferido no processo com o n.º 18.508 e publicado no Apêndice ao Diário da República de 31 de Julho de 1997, págs. 185 a 188;
- de 25 de Janeiro de 1995, proferido no processo com o n.º 18.692 e publicado no Apêndice ao Diário da República de 31 de Julho de 1997, págs. 282 a 285;
- de 11 de Junho de 1997, proferido no processo com o n.º 18.107 e publicado no Apêndice ao Diário da República de 9 de Outubro de 2000, págs. 1748 a 1750;
- de 9 de Março de 2000, proferido no processo com o n.º 22.833 e publicado no Apêndice ao Diário da República de 10 de Julho de 2001, págs. 40 a 44.
Vide também, com interesse, os seguintes Pareceres da Procuradoria-Geral da República:
- parecer com o n.º 265/78, de 1 de Março de 1979, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 290, págs. 115 a 123;
- parecer com o n.º 5/84, de 10 de Janeiro de 1985, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 348, págs. 107 a 115.