Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:10955/01
Secção:CA- 2.ª Sub.
Data do Acordão:05/29/2003
Relator:Teresa de Sousa
Descritores:INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
ACTO LEGISLATIVO
DL N. 236/2001, DE 30/8
ART.4º, N.1, ALÍNEA B) DO ETAF
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Tribunal Central Administrativo

Sindicato dos Trabalhadores dos Registos e Notariado, com sede na Rua do Sacramento a Alcântara, nº 51, 1º, Lisboa, vem recorrer do acto administrativo, da autoria do Conselho de Ministros, o DL. nº 236/01, publicado em 30.08.2001, no DR., I-A Série, nº 201.
Conclui o seguinte:
a) – o DL. nº 236/01, de 30/8, incorpora um acto administrativo típico na parte em que dispõe sobre o dia, hora e o local da celebração do casamento, e em relação às obrigações que, a esse respeito impõe aos trabalhadores dos Registos e do Notariado;
b) – tal acto está afectado de ilegalidade – na modalidade de inconstitucionalidade directa (outras vezes implícita) -, por erro de direito na interpretação e na aplicação da Lei Constitucional, na medida em que se mostram violados os arts. 13º, 18º, nº 2, 41º, nº 1, 59º, alíneas a), b) e d), 73º, nº 1, 79º, nº 1 e 266º, nº 2, todos da Constituição da República;
c) – com fundamento em tais vícios, deve ser contenciosamente anulado – o que se pede e espera, pois o presente recurso merece provimento.

Na sua resposta o Primeiro-Ministro suscitou a excepção da incompetência absoluta deste tribunal. Defende que o diploma em apreço, que estabelece o regime de celebração de casamentos civis fora do horário de funcionamento dos serviços, é uma norma geral e abstracta, não podendo considerar-se que existe um acto administrativo ínsito no mesmo.
Assim, porque se trata de um verdadeiro e próprio acto da função legislativa, verifica-se uma situação de incompetência absoluta do Tribunal, atento o disposto no art. 4º, nº 4 da LPTA e no art. 4º, nº 1, al. b) do ETAF.
Invoca, ainda, que sendo o DL. nº 236/01 uma verdadeira e própria norma legislativa, o recurso contencioso de anulação não é o meio próprio para o impugnar.
Por impugnação, alega que o diploma em apreço não padece dos vícios invocados pelo recorrente.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 54º, nº 1 da LPTA, tendo-se o recorrente pronunciado pela improcedência da questão prévia a fls. 55 a 68.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer a fls. 84 e 85, no sentido da procedência da questão prévia suscitada.

Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência.

Os Factos
ÚNICO: Em 30.08.2001 foi publicado no DR., nº 201, I-A Série, o Decreto-Lei nº 236/2001, que estabelece o regime de celebração de casamentos civis fora do horário de funcionamento dos serviços e aos sábados, domingos e feriados.

O Direito
O presente recurso contencioso vem interposto do DL. nº 236/2001, de 30/8, por ilegalidade, na modalidade de inconstitucionalidade.

Cumpre conhecer da excepção de incompetência absoluta deste tribunal, já que a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria, nos termos do disposto no art. 3º da LPTA.
O recorrente alega que o diploma acima indicado contém matéria administrativa, não obstante a sua aparência legislativa, que é meramente formal. O art. 4º, nº 1 do ETAF dispõe que: “Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:
(...)
b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa;”
Este preceito exclui da jurisdição administrativa os actos inerentes à função legislativa.
A exclusão não deve, no entanto, ser aferida pela natureza formal do diploma, sendo admissível o recurso à via contenciosa para impugnar um acto administrativo praticado sob a forma de uma Lei ou Decreto-Lei.
É, aliás, o que decorre do nº 4 do art. 268º da CRP que permite a impugnação de quaisquer actos administrativos independentemente da sua forma.
O art. 120º do CPA, por sua vez, define os acto administrativos como “...as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
O diploma aqui em questão visa regulamentar os casamentos aos fins-de-semana pretendendo, de acordo com o respectivo preâmbulo “...encontrar uma solução legal que permita uma aproximação crescente dos serviços do registo civil aos interesses e anseios dos cidadãos.
(...)estabelece as condições para que, em qualquer caso, seja satisfeito o interesse dos cidadãos na celebração de casamento civil fora do período normal de funcionamento das conservatórias.
Nesse sentido, o presente diploma estende aos ajudantes das conservatórias do registo civil a competência para celebrar casamentos aos sábados, domingos e feriados, bem como nos dias úteis fora do horário de funcionamento dos serviços.(...)”, assegurando ainda a efectiva prestação do serviço através do regime de substituição ou por designação do director-geral dos Registos e do Notariado.
Ora, o que resulta, quer do preâmbulo, quer das disposições do diploma em causa (arts. 1º a 3º), e como bem refere o MºPº, é que se trata de um comando unilateral autoritário, pelo qual se estabelecem regras gerais e abstractas a observar em todas e quaisquer conservatórias do registo civil, por todos e quaisquer conservadores ou notários e funcionários, e por todos e quaisquer nubentes, sem que os respectivos destinatários sejam ou possam ser identificados de imediato e que as situações de vida em que se encontram sejam perfeitamente concretizadas.
Como escreve Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, Almedina, pp. 170 e 171 sobre a distinção entre o regulamento e o acto administrativo que se reconduz à distinção entre norma jurídica e acto jurídico, “Tanto o regulamento como o acto administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade: mas o regulamento, como norma jurídica que é, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico que é, é uma decisão individual e concreta.”
(...) A norma jurídica é geral, isto é, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas, e é abstracta, isto é, define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias. Pelo contrário, o acto administrativo é individual, isto é, reporta-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas, e é concreto, isto é, visa regular uma certa situação bem caracterizada.”.
E, não deixa de ser norma o comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis, desde que disponha por meio de categorias abstractas (cfr. autor e obra citados, p. 172).
No caso em apreço, os destinatários desse comando e a situação respectiva são definidos por meio de conceitos ou categorias universais insusceptíveis de imediata individualização das pessoas a quem se dirige (“nubentes”, “conservador”, “respectivo adjunto”, “substituto do conservador”, “ajudantes da conservatória, por ordem de categoria funcional e de classe pessoal”); e, insusceptíveis, também, de imediata concretização das situações de vida a que se aplica (“fora do horário de funcionamento dos serviços”, “outro lugar a que o público tenha acesso”, “aos sábados, domingos e feriados”).
Assim sendo, o diploma em questão, não pode ser considerado um acto administrativo (por lhe faltar as características de ser individual e concreto), mas sim uma norma legislativa (face ao seu carácter geral e abstracto).
Procede, consequentemente, a excepção de incompetência absoluta deste Tribunal, suscitada pela autoridade recorrida.

Pelo exposto, acordam em, declarar a incompetência absoluta deste TCA, para conhecer do presente recurso, atento o disposto no art. 4º, nº 1, al. b) do ETAF e, consequentemente, em absolver a autoridade recorrida da instância, nos termos do disposto nos arts. 4º, nº 4 da LPTA, 493º, nº 2, 494º, al. a) e 288, nº 1, al. a), todos do CPC.
Sem custas, por isenção.

Lisboa, 29 de Maio de 2003