| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 2º Juízo do TCA – Sul
1. Relatório
O Ministério Público intentou, no TAF de Sintra, contra o Município de Cascais e a contra-interessada "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda.", acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo datado de 15.01.07, da autoria do Vice-Presidente da C.M.Cascais, mediante o qual foi aprovado o licenciamento de construção posteriormente titulado pelo Alvará de Licença nº342/2007.
Por decisão de 04.06.2008, o Mmº Juiz do TAF de Sintra indeferiu o pedido formulado pela contra-interessada "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda." para prosseguimentos dos trabalhos da operação urbanística em causa, intimando a mesma e a entidade demandada, Município de Cascais para diligenciarem no sentido de a paragem e não continuação dos trabalhos da obra não provocarem danos em pessoas ou bens.
Inconformada, a "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda.", interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
“1. Dá-se aqui integralmente por reproduzido o teor da contestação da Ré Município de Cascais e da Contra-interessada, ora recorrente quanto à inexistência de vícios que inquinem a licença urbanística em causa na presente acção, e ainda o teor dos requerimentos da aqui Recorrente impetrados com vista ao prosseguimento dos trabalhos da empreitada relativa à operação urbanística supra mencionada.
2. O n.°3 do artigo 69.° do RJUE visa autorizar o prosseguimento dos trabalhos de construção e de realização da operação urbanística autorizada, com vista a evitar que a acção judicial tenha como mero efeito ou simples propósito paralisar as obras.
3. A presente acção tem necessária de improceder, face aos equívocos em que a mesma se motiva e à notória inexistência de provas indiciadoras da razão do Autor.
4. Desde logo não existe no caso em apreço a alteração dos pressupostos de edificabilidade e dos usos do prédio em causa nos autos, logo a invocação do artigo 30.° do PDM do município de Cascais é despicienda.
5. A construção projectada não é diferente da que já existe no local: quer quanto à sua morfologia, que se mantém, em especial se considerarmos que o aspecto exterior dos novos edifícios não é diferente daqueles que já existem no local, sendo certo que a operação projectada visa reabilitar os edifícios já existentes no prédio denominado Vila A....
6. A ocupação do logradouro, actualmente ocupado por um espaço abandonado e degradado a que se chamou jardim na petição inicial, será recuperado na operação urbanística projectada, sendo que em nenhum momento, face aos factos invocados se verifica a violação do disposto na alínea h) do artigo 27.° do PDM de Cascais.
7. A decisão sub iudicio faz considerações de factos que não estão alegados pelo Autor, nomeadamente a matéria relativa à cércea autorizada e ao índice de construção.
8. O Autor não suscita na petição inicial se o valor médio a ser apurado deve ser outro que não o que resultar dos prédios já construídos no local, pelo que o tribunal "a quo" extravasou os actos que podia e devia considerar para efeitos do deferir o pedido de prosseguimento dos trabalhos em causa.
9. A apreciação preliminar aqui em causa não é congruente com a motivação da acção interposta pela Ministério Público.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, requer-se, se dignem revogar a decisão que indeferiu o pedido de prosseguimento dos trabalhos de realização da operação urbanística aqui em causa e ordenar que seja substituída por outra que autorize o prosseguimento dos trabalhos, assim se fazendo a costumada justiça!”
O Ministério Público contra-alegou, concluindo como segue:
“1°- No despacho sob recurso competia proceder a uma apreciação preliminar da acção proposta, com vista a apreciar da existência de indícios de ilegalidade ou improcedência da acção.
2°- Sendo certo que não foi alegado qualquer facto relativo à eventual ilegalidade da acção, nem a mesma se verifica dado que as partes são legítimas e é lícita a causa de pedir o pedido formulado, pelo que nesta parte se encontra afastado o preenchimento deste requisito.
3°- Igualmente se não verifica a existência de indícios de improcedência da acção, dado que como resulta dos autos o projecto aprovado viola o disposto nos artgs. 30°, do PDM de Cascais, designadamente quanto à exigência prévia de um plano de pormenor, decorrente das alterações das características morfológicas aprovadas para o local, bem como quanto necessidade de uma alteração de classificação do imóvel, legalmente prevista.
4°- O projecto aprovado viola também o previsto nos artgs. 27° - a) e 27° - h) do PDM, quer quanto aos índices de construção atribuídos, quer quanto à alteração prevista para o logradouro existente, conforme vem alegado na petição inicial.
5°- Sendo certo que a decisão proferida ao contrário do alegado pela contra-interessada em nada extravasou os factos constantes da p.i., antes efectuando uma apreciação preliminar da acção proposta em coerência com os factos alegados na p.i, nas contestações e requerimentos apresentados, concluindo acertadamente pela legalidade e procedência da acção, face aos factos e fundamentos legais invocados.
6°- Assim sendo deve manter-se o despacho recorrido e em consequência ser indeferido o recurso interposto.
Termos em que o presente recurso deverá ser julgado improcedente. V. Exªs porém, farão a devida JUSTIÇA.”
A fls.223 a “ A...” juntou aos autos um parecer da Profª Fernanda Paula Oliveira, que pelo seu relevo se transcreve:
“ (...) A. situação de facto
1. Em 18 de Abril de 2000 foi apresentado um pedido de informação à Câmara Municipal de Cascais para averiguar quais as normas e os parâmetros urbanísticos em vigor para um terreno localizado na Rua Alegre - Monte do Estoril (doravante Vila A...), com uma área de 5.350,00m2.
2. Em 19 de Abril de 2004 a Câmara Municipal de Cascais informou, através da junção de cópias dos pareceres técnicos e do extracto do Plano Director Municipal, que o terreno se encontrava localizado na categoria de Espaços Urbanos de Média Densidade, à qual se aplicam as disposições constantes dos artigos 26.° a 30º daquele instrumento de planeamento municipal.
3. Em 28 de Janeiro de 2003 foi requerida informação prévia para o terreno em causa, tendo sido junto um Estudo Prévio de Arquitectura que contemplava a demolição de dois edifícios existentes e a construção de dois novos blocos destinados a habitação com um total de 6.687,50m2 de área de construção, correspondendo a um índice de 1,25. O referido estudo prévio foi indeferido em 1 de Setembro de 2003.
4. Em 3 de Maio de 2004 a A... - empreendimentos imobiliários, ldª, deu entrada, na Câmara Municipal de Cascais, com o pedido de licenciamento de uma nova operação urbanística para a Vila A... (Processo N.°6426/04), o qual mereceu algumas recomendações sobre a implantação das construções através, designadamente, de um despacho do DVER de 9 de Setembro de 2004.
5. Na sequência da audiência da interessada, o projecto foi reformulado e foram aditadas alterações ao mesmo em 25 de Maio de 2005, através do requerimento nº8750/05. As referidas alterações visaram dar resposta e integrar as recomendações constantes de pareceres técnicos elaborados pelos serviços municipais.
6. O pedido de licenciamento veio a ser deferido em 15 de Janeiro de 2007, por despacho do Senhor Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, tendo sido posteriormente titulado por alvará emitido em 26 de Março de 2007 (alvará de licença nº342/2007);
7. O referido acto de licenciamento veio a ser objecto de acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos interposta pelo Ministério Público com vista à declaração de nulidade ou, no mínimo, à anulação do acto administrativo de licenciamento da operação urbanística. Os argumentos compulsados na petição inicial são os seguintes:
i. Falta de transparência da tramitação procedimental por não se ter dado cumprimento ao disposto no artigo 12.° do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação que obriga à publicitação, no local da obra, do pedido de licenciamento;
ii. Contradição do projecto com a pretensão da Câmara Municipal de Cascais de, em sede de revisão do Plano Director Municipal em curso de elaboração, vir a classificar o imóvel e o integrar no Espaço do Núcleo Histórico do Monte Estoril;
iii. Violação do Plano Director Municipal de Cascais, em particular:
a) O artigo 30.°, que exige a prévia aprovação de um plano de pormenor, por se considerar que a operação em causa altera as características morfológicas do local.
Com efeito, e a este propósito, afirma-se que o projecto aprovado:
- altera radicalmente a natureza do edificado e do uso do imóvel preexistente (articulado n.°43.° da P.I.);
- é incomportável para as características do local, designadamente em termos do tráfego que do mesmo resulta, considerando a configuração estreita das ruas, e o n.° de estacionamentos, que se consideram risíveis (articulado n.°33.° a 35.° da P.I.);
- viola o equilíbrio urbanístico da população (articulado nº36.° da P.I);
- prejudica a qualidade de vida dos habitantes, estrangula a rede viária, aumenta o ruído, o tráfego e a emissão de poluentes de monóxido de carbono (articulado nº37º da P.I.);
- descaracteriza a natureza impar da arquitectura da povoação (articulado n.° 38.° da P.I.);
b) Violação da alínea a) do artigo 27.°, por o projecto não respeitar as características dominantes do quarteirão em que se insere, que ainda é ocupado dominantemente por edifícios integrados na arquitectura de veraneio;
c) Violação da alínea h) do artigo 27.°, por o projecto prever a ocupação com edifícios do logradouro da Vila A....
iv. Violação do princípio da prossecução do interesse público.
B. consulta
Considerando o exposto, pretende a A... - EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS, LD.a, que nos pronunciemos, através da emissão de um Parecer, sobre a viabilidade jurídica dos argumentos invocados pelo Ministério Público no âmbito da referida acção administrativa especial, em particular no que concerne às consequências que o Ministério Público lhes imputa.
C. parecer
Razão de ordem
Considerando a situação de facto anteriormente referida, e tendo presente a urgência com que o referido Parecer nos vem solicitado, o mesmo incidirá de forma directa, e sem grandes desenvolvimentos doutrinários para além daqueles que imediatamente se impõem, sobre cada uma das alegadas invalidades que vêm imputadas ao acto de licenciamento de obras titulado pelo Alvará nº 342/2007.
Assim, incidiremos a nossa atenção, em primeiro lugar, sobre as consequências do eventual incumprimento do disposto no artigo 12.° do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (1.) para nos debruçarmos, logo de seguida, sobre a questão atinente à pretensão municipal de, em sede de revisão do Plano Director Municipal em curso de elaboração, vir a classificar o imóvel e o integrar no Espaço do Núcleo Histórico do Monte Estoril (2.).
Analisadas estas questões que, na nossa óptica, antecipamo-lo já, ainda que estejam presentes na situação em apreço, não afectam a validade do acto de licenciamento emanando pelo Senhor Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, incidiremos a nossa atenção sobre as alegadas violações do Plano Director Municipal (3.).
Por fim referir-nos-emos à pretensa violação do princípio da prossecução do interesse público (4.) e formularemos as conclusões que se impõem.
1. Do dever de publicitação do pedido de licenciamento e consequências do seu incumprimento
Determina o artigo 12.° do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE), na versão que se encontrava em vigor à data do início do procedimento de licenciamento aqui em apreciação que:
"O pedido de licenciamento ou autorização de operação urbanística deve ser publicitado pelo requerente sob a forma de aviso, segundo modelo aprovado por portaria do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, a colocar no local de execução daquela deforma visível da via pública, no prazo de 15 dias a contar da apresentação do requerimento inicial." (Em causa está o Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações constantes do Decreto-Lei n.°177/2001, de 4 de Junho e da Lei n.°15/2002, de 22 de Fevereiro. Este diploma foi mais recentemente objecto de alteração pela Lei nº60/2007, de 4 de Junho.)
A exigência que consta deste normativo, concretizada pela Portaria n.°1106/2001, de 18 de Setembro (que aprovou o modelo do aviso nele referido), tem como objectivos imediatos a concretização de importantes objectivos de uniformização e transparência dos procedimentos de gestão urbanística.
Trata-se de uma exigência relevante estando em causa, como estão, actos administrativos com natureza essencialmente real (isto é, que definem as condições urbanísticas de ocupação dos terrenos sobre que incidem) e interesses considerados difusos.
A publicitação destes procedimentos obedece, pois, a um imperativo de actuação preventiva, essencial no âmbito do direito do urbanismo. (Neste sentido vide Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Coimbra, Almedina, 2006, comentário ao artigo 12.°.)
Contudo, o legislador entendeu que o destinatário desta exigência não deve ser o órgão municipal responsável pela pratica do mencionado acto real (no caso, o licenciamento), mas sim o requerente (e beneficiário) do mesmo, estando, deste modo, em causa uma obrigação do requerente e promotor da licença e não um acto da tramitação do procedimento de licenciamento cujo cumprimento caiba aos órgãos municipais.
A não afixação ou a afixação de forma não visível no exterior do prédio, durante o decurso do procedimento de licenciamento ou autorização, do aviso que publicita os respectivos pedidos, corresponde, por isso, a uma actuação ilícita do interessado, considerada contra-ordenação punível com coima [artigo 98.°, n.°1, alínea i) do RJUE], e não a uma actuação ilegal do órgão administrativo responsável pela prática do acto de licenciamento. (A coima referente a esta contra-ordenação oscila entre os valores mínimos e máximos previstos no nº6 do artigo 98.° do RJUE.)
Ou seja, e dito de outro modo, o incumprimento desta exigência, que é uma obrigação do requerente, determina a ilicitude do comportamento deste (no caso um ilícito de mera ordenação social) e não a invalidade do acto final (ou antes, principal), do procedimento, no âmbito do qual aquela exigência tem de ser cumprida.
Aos órgãos municipais cabe fiscalizar o cumprimento desta como de qualquer outra obrigação dos administrados no âmbito dos procedimentos de gestão urbanística e desencadear os procedimentos sancionatórios ou de outra natureza adequados para reagir ao respectivo incumprimento.
Note-se que, embora a ausência do desencadeamento destes procedimentos por parte dos órgãos autárquicos possa ter consequências jurídicas, as mesmas não se traduzem na invalidade do acto administrativo do procedimento de licenciamento a que o incumprimento da obrigação de publicitação do pedido respeita.
Em todo o caso, e na situação vertente, os serviços municipais, em face de denúncias relativas a um eventual incumprimento daquela exigência, desencadearam os procedimentos adequados para aferir da existência de um ilícito de mera ordenação social, tendo ouvido a interessada, para efeitos do artigo 100.° do Código do Procedimento Administrativo, sobre o referido incumprimento (cfr. informação n.°80/DUR/HM, de 26 de Outubro de 2007).
E em sede desta audiência a consulente contestou o alegado incumprimento, tendo juntado elementos comprovativos de que a referida publicitação tinha ocorrido.
Não obstante este facto, e ainda que o promotor não tivesse dado cumprimento à obrigação constante do artigo 12.° do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, tal não teria, como referimos, a virtualidade de afectar a validade do acto de licenciamento que veio a ser emanado em 15 de Janeiro de 2007. (Sobre a caracterização desta exigência como uma mera obrigação do requerente/promotor da operação urbanística e com consequências apenas na licitude da sua actuação vide o nosso Direito do Urbanismo, Coimbra, CEFA, 2001, 2a Edição.)
Não é, pois, o mesmo inválido por este motivo.
2. Da pretensão municipal de, em sede de revisão do Plano Director Municipal em curso de tramitação, classificar a Vila A... e a integrar no Espaço do Núcleo Histórico do Monte Estoril
Uma leitura atenta das várias peças que instruíram o procedimento de licenciamento da operação urbanística aqui em apreciação permite concluir, de modo claro, que existia, efectivamente, pelo menos à data da apreciação do projecto, uma pretensão de o imóvel Vila A... vir a ser classificado de acordo com os critérios genéricos de apreciação previstos no artigo 17.° da Lei n.°107/2001, de 8 de Setembro.
Tal é o que consta expressamente de uma informação técnica que integra o processo administrativo.
No entanto, consta também expressamente dos referidos pareceres técnicos que o imóvel em causa não se insere na categoria do Espaço Urbano Histórico (aliás reconhecidamente inexistente no Monte do Estoril), mas antes na categoria de Espaço Urbano de Média Densidade.
Mais, não obstante a referida pretensão de se sujeitar o imóvel a uma classificação, o procedimento tendente a esta não havia ainda sido desencadeado (o que, a ter acontecido, colocaria o imóvel em causa na condição de imóvel em vias de classificação que o sujeitaria, por isso, às mesmas restrições legais estipuladas para os imóveis classificados).
Pelo contrário, o mesmo integrava-se, tão-somente, num documento intitulado Catálogo -Inventário do Património Histórico-Cultural do Município proposto para integrar o Plano Director Municipal em revisão, com o nível l, isto é, como imóvel que se pretende classificar.
Não obstante este facto, e o reconhecimento de que o licenciamento da pretensão urbanística em causa poderá levar a equacionar a futura intenção de classificação da Vila A..., o parecer técnico em causa não deixa de acentuar, como se impunha na situação concreta, que "... não existindo neste momento razões de direito que possam fundamentar o indeferimento do projecto, propõem-se a emissão de parecer favorável à pretensão".
Com efeito, uma intenção de classificação (e não o desencadeamento imediato do respectivo procedimento) ou uma intenção de integrar o imóvel em causa no futuro Plano Director Municipal como imóvel a classificar, não se assumem como motivos que possam fundar o indeferimento de concretas pretensões urbanísticas, por força do princípio do tempus regit actum, de acordo com o qual um pedido de licenciamento apenas pode ser indeferido com base em normas legais e regulamentares que se encontrem em vigor à data da prática do acto, o que significa que não podem produzir estes efeitos jurídicos não apenas aquelas normas que deixaram já de vigorar a essa data, como também aquelas que, nesse momento, ainda se não encontrem em vigor.
Uma vez que o procedimento de revisão do Plano Director Municipal de Cascais se encontra em curso de tramitação não estando, por isso, em vigor qualquer normativo que integrasse ou incorporasse aquela intenção de classificação, nem estando em vigor quaisquer medidas preventivas que permitissem indeferir os pedidos de licenciamento de operações urbanísticas que pudessem colocar em causa esta pretensão municipal, não tinham os serviços técnicos, como aliás expressamente o reconheceram no parecer de apreciação do projecto, como o indeferir com este fundamento.
O que foi referido vale igualmente para a proposta do DEC de criação de um Espaço de Núcleo Histórico no Monte do Estoril que abrangeria este local.
Não há, assim, qualquer ilegalidade no acto de licenciamento da pretensão por este motivo; pelo contrário, o acto seria ilegal se tivesse invocado aquela intenção de classificação (que não passava disso mesmo: de uma mera intenção) para indeferir o projecto.
3. Das alegadas violações do Plano Director Municipal de Cascais.
3.1. Da interpretação da norma constante do artigo 30." do Plano Director Municipal
Antes de mais, e de forma a podermos apresentar uma resposta cabal à questão a que aqui temos de responder — a de saber se, na situação em apreço, ocorreu, efectivamente, a violação do Plano Director Municipal de Cascais — , terá de se fazer uma interpretação adequada das normas deste instrumento de planeamento territorial aplicáveis à categoria dos Espaços Urbanos de Média Densidade.
Desde logo, em causa estão espaços urbanos, isto é, espaços caracterizados pelo elevado nível de infra-estruturação e população, onde o solo se destina predominantemente a edificação [alínea a) do n.°1 do artigo 2.°].
Tratando-se de Espaços Urbanos de Média Densidade, as regras relativas aos usos e às condições de edificabilidade das operações urbanísticas são as que constam, de forma expressa, dos artigos 26.° a 29.°.
Uma leitura atenta destas normas permite concluir que se admitem nestas categorias de espaço vários tipos de operações urbanísticas, designadamente obras de edificação (nova construção, alteração, ampliação, reconstrução) — neste sentido cfr. a referência no artigo 26° a estas várias obras de construção, quer se trate de nova edificação quer de intervenção em edificações existentes — e operações de loteamento, desde que, umas e outras, cumpram os parâmetros para elas expressamente previstos.
Estabelece, assim, o Plano Director Municipal um conjunto de regras atinentes aos usos a que podem ser destinados as edificações a erigir ou as existentes nesta categoria de espaço.
De uma leitura atenta desta norma resulta que o uso dominante é o habitacional, admitindo-se, no entanto, ainda que de forma limitada, mudanças de usos nos termos definidos neste normativo.
Note-se que, desde que se cumpram escrupulosamente os parâmetros constantes dos vários normativos (com relevo, no caso, para os artigos 26.° e 27.°), as operações urbanísticas não apenas podem, como, mais do que isso, devem ser licenciadas.
Considerando as mencionadas regras referentes aos usos e á edificabilidade aplicáveis às operações de edificação, determina o artigo 30.° que:
"As alterações de edificabilidade e dos usos não previstas nos artigos anteriores ficam dependentes de prévia aprovação de planos de pormenor.,.".
O que significa, designadamente, que sempre que se pretenda levar a cabo novas edificações (admitidas, como vimos, nesta categoria de espaço) com parâmetros distintos dos que constam ou decorrem do disposto no artigo 27.° ou sempre que se pretenda dar aos edifícios um uso distinto do que consta do artigo 26.°, tal apenas será possível por intermédio da prévia elaboração de um plano de pormenor, o que confirma a regra de que estes instrumentos de planeamento mais precisos podem alterar as normas dos planos municipais de hierarquia superior (designadamente o plano director municipal), possibilidade essa que agora, ao contrário do que sucedia antes das mais recentes alterações ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial operadas pelo Decreto-Lei n.°316/2007, de 19 de Setembro, não está dependente de ratificação governamental.
Dito de outro modo, os pressupostos para a aprovação de um plano de pormenor como condição necessária para o licenciamento de operações urbanísticas são a alteração dos parâmetros referentes aos usos e à edificabilidade (constantes dos mencionados artigos 26.° e 27.°) e não a concretização de operações urbanísticas que alterem o edificado ou os usos pré-existentes.
Assim, embora seja verdade que a operação urbanística cujo acto de licenciamento o Ministério Público impugnou judicialmente transforme a situação anterior e, apenas neste sentido, a morfologia existente, tal não é impeditivo de a mesma ser licenciada sem a necessidade de prévia existência de um plano de pormenor. Tal assim é por o Plano Director Municipal admitir, nesta categoria de espaço, o licenciamento de novas operações urbanísticas (designadamente, de novos edifícios,), desde que cumpram os parâmetros nele expressamente previstos e regulados. Cumpridos estes, o licenciamento não está dependente, porque desnecessário, de qualquer prévia entrada em vigor de um plano de pormenor.
E, por isso, não é correcto afirmar-se que nesta categoria de espaço apenas se pode levar a cabo uma obra de nova edificação que altere a zona — designadamente em termos pressão de pessoas, de trânsito e de agravamento da ocupação —, mediante a prévia aprovação de um plano de pormenor: sempre que esta operação, ainda que com as consequências referidas, cumpra os parâmetros constantes do artigo 27.°, o licenciamento não está dependente de prévio plano de pormenor, por a referida operação não alterar as regras de uso e edificabilidade previstas no Plano Director Municipal para as Áreas Urbanas de Média Densidade.
É este, e apenas este, o sentido do disposto no n.°1 do artigo 30.° daquele instrumento de planeamento territorial.
Em lado algum, no Plano Director Municipal, se determina, pois, que a construção de edifícios nos Espaços Urbanos de Média Densidade com características diversas das que existiam no terreno ou que a alteração das características morfológicas do local implicam a necessidade de ser elaborado um plano de pormenor para que as mesmas possam ser licenciadas.
As edificações que venham a ser erigidas com respeito pelas prescrições constantes das várias alíneas do artigo 27.° tornarão sempre o local necessariamente diferente do que antes das mesmas. Mas esta é a consequência de o plano admitir nesta categoria de espaço novas operações urbanísticas, respeitados que sejam os parâmetros nele estabelecidos.
Ou seja, e dito de outro modo, o Plano Director Municipal não impede a alteração das características do edificado nem alterações de uso. Estes podem ser levados a cabo desde que estejam em conformidade com as regras constantes dos artigos 26.° e 27.°.
A prévia elaboração de um plano de pormenor apenas se torna indispensável e condição para que possa ser validamente emitida uma licença, sempre que em causa esteja uma operação que não cumpra os parâmetros constantes naqueles normativos.
Esclarecido este aspecto, que se apresenta para nós como inquestionável, cabe então verificar se o projecto cumpriu os parâmetros constantes das alíneas a) e h) do artigo 27.° (as únicas cuja violação vem arguida). Apenas se estes não estiverem cumpridos na situação em apreço se poderá afirmar que a operação, para ser licenciada, necessitava de um plano de pormenor que, precisamente, alterasse os parâmetros constantes do Plano Director Municipal.
Vejamo-lo, pois.
3.2. Do cumprimento da moda da cércea [alínea a) do artigo 27º do Plano Director Municipal]
Determina a alínea a) do artigo 27.° do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais:
"É autorizado o nivelamento da cércea pela moda de cércea (valor de observação mais frequente) da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício no troço de rua entre duas transversais ou o troço de uma rua que apresenta características morfológicas homogéneas, desde que não ultrapasse o que decorre da aplicação do artigo 59.° do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, e ainda considerado o índice de utilização existente no quarteirão."
Uma leitura atenta deste normativo permite concluir que o mesmo determina a aplicação conjunta de três critérios que se podem apresentar como fundamentais na definição das características do edificado a erigir — os critérios da moda da cércea, do artigo 59.° do RGEU e do índice de utilização do quarteirão —, critérios estes a que se juntarão os restantes constantes das várias alíneas do mesmo artigo.
De todos o mais importante é o da moda da cércea que, nos termos da alínea p) do n.°3 do artigo 2.° corresponde à:
"cércea que apresenta maior frequência num conjunto edificado correspondente, portanto, à cércea dos edifícios que somem maior extensão de fachadas desse conjunto. " [alínea p) do nº3 do artigo 2.°]
Ora, dos dados que nos foram fornecidos para análise e de uma apreciação atenta de toda a fundamentação constante dos pareceres técnicos referentes à apreciação do projecto, teremos de concluir que este parâmetro não foi violado na situação em apreço.
Com efeito, analisada uma fotografia aérea do local, e tendo em consideração que a Vila A... se encontra situada num quarteirão entre a Rua Alegre, a Rua dos Estrangeiros e a Rua de Mondariz, claramente se conclui que as cérceas mais frequentes existentes nas referidas ruas são superiores ou iguais à que consta do projecto objecto de licenciamento. Não obstante se afirmar, na petição inicial, ser o quarteirão onde se insere a Vila A... maioritariamente ocupado por edifícios integrados na arquitectura de veraneio, uma análise atenta do local permite concluir que nas ruas a que corresponde o quarteirão existem maioritariamente edifícios de cércea maior: treze, nove, sete, cinco e três pisos.
Não se compreende, pois, a afirmação feita na petição inicial, de que a edificação em causa viola o parâmetro referido na alínea a) do artigo 27.° da moda da cércea. Pelo contrário, a edificação, no que concerne à altura das edificações (cércea), respeita o disposto naquele normativo, não ultrapassando o referido parâmetro.
Mais, o projecto que veio a ser licenciado prevê um índice de construção para fins habitacionais inferior ao admitido para a zona pelo Plano Director Municipal, critério este que a alínea a) do artigo 27.° manda articular com o da moda da cércea.
E a apreciação técnica dos projectos que foram sendo apresentados para o local confirmam esta nossa convicção. Assim, na informação técnica emanada no âmbito do pedido de informação prévia já se afirmava expressamente que a envolvente do terreno em causa se encontrava consolidada sendo constituída maioritariamente por edifícios de habitação colectiva.
Considerava, inclusive, aquele parecer, à revelia mesmo do dispõe o Plano Director Municipal, que a volumetria daqueles edifícios era demasiado excessiva pelo que não
e a preservação de espécies arbóreas de interesse relevante para o ambiente urbano."
Por sua vez, de acordo com o artigo 74.° do RGEU:
"A ocupação duradoura de logradouros, pátios ou recantos das edificações com quaisquer construções, designadamente telheiros e coberturas, e o pejamento dos mesmos locais com materiais ou volumes de qualquer natureza só podem efectuar-se com expressa autorização das câmaras municipais quando se verifique não advir daí prejuízo para o bom aspecto e condições de salubridade e segurança de todas as edificações directa ou indirectamente afectadas."
Ora, considera o Ministério Público na petição inicial da acção administrativa especial que interpôs, que o projecto de construção aprovado, ao prever a ocupação do logradouro da Vila A... com edifícios, viola a referida alínea h) do artigo 27.°.
No entanto, e em nossa opinião, esta pressuposição tem na sua base um errado entendimento da norma em apreço que, interpretada no sentido que é feito pelo Ministério Público, teria como consequência a impossibilidade de se desencadear, no município de Cascais, nos Espaços Urbanos de Média Densidade, operações urbanísticas destinadas a novas edificações em terrenos que se encontrassem já ocupados com uma edificação prévia.
A leitura que é feita pelo Ministério Público desta norma tem subjacentes dois pressupostos que, na nossa opinião, não são correctos. É que, não apenas não está comprovado que a totalidade do terreno onde se encontra erigido o chalet A... funciona e pode ser considerado como seu logradouro, como também a finalidade última daquela norma não é a de impedir a concretização de novas operações urbanísticas, ainda que em terrenos que funcionassem como logradouros de edifícios pré-existentes (que, desta forma deixam de o ser), mas tão só regulamentar o tipo de utilização que deve ser dada aos logradouros que funcionam e se mantêm enquanto tais.
Analisemos detalhadamente cada um dos aspectos em causa.
Como referimos, e antes de mais, está por provar que a operação urbanística sobre que incide a licença objecto de impugnação tenha ocupado o logradouro do Chalet A.... A afirmação de que tal ocorreu baseia-se no pressuposto de que todo o terreno que foi objecto da operação urbanística é logradouro do edifício pré-existente, o que está por demonstrar.
De forma a comprovarmos a nossa posição a este propósito, o primeiro passo a tomar é o de procurar definir o conceito jurídico de logradouro. Este não se apresenta, contudo, como um conceito claro, quer em termos doutrinais, quer jurisprudenciais.
Numa primeira aproximação, e buscando o sentido literal da palavra, logradouro é, de acordo com o dicionário de língua portuguesa, o "terreno contíguo a uma habitação, para serventia". Do ponto de vista etimológico, logradouro vem do termo lograr que significa lograr, pelo que o logradouro é aquilo que pode ser fruído pela habitação.
Ora, considerando a ligação incindível do logradouro à habitação, tal significará que nem todo o terreno em que uma habitação se localiza deve ser considerado o seu logradouro, mas apenas aquele que lhe serve directamente (serventia), isto é, aquele que pode ser logrado ou fruído unitariamente com a habitação pelos respectivos habitantes.
Uma procura do sentido do termo logradouro na nossa jurisprudência confronta-se com algumas dificuldades, reconhecendo esta que em causa está um conceito não defino legalmente e que se apresenta, para além do mais, como um conceito indeterminado necessitado, por isso, de densificação em face de cada situação concreta de aplicação.
Comum a esta jurisprudência — que surge grande parte das vezes a propósito da densificação dos conceitos de prédio rústico, prédio urbano e prédio misto —, é o facto de se reconhecer que o logradouro se destina a proporcionar utilidade a um prédio urbano não dispondo, por esse motivo, de autonomia em relação a ele.
Tal é o que decorre do disposto no n.°2 do artigo 204.° do Código Civil de acordo com o qual:
"Entende-se por prédio rústico uma parte delimitada do solo e as construções nele existentes que não tenham autonomia económica, e por prédio urbano qualquer edifício incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro".
E embora esteja em causa um conceito que a lei não define, o Supremo Tribunal de Justiça, no seu Acórdão de 25 de Março de 1993, considerou que:
"/ - A parcela de terreno, contígua a casa de habitação, tanto pode ser considerada como terreno rústico, como logradouro da casa.
II - Na ausência de definição legal, por logradouro pode entender-se o terreno contíguo a prédio urbano que é ou pode ser fruído por quem se utilize daquele, constituindo um e outro uma unidade ".
Também no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 6 de Julho de 1993 (in BMJ, 429-761) se entendeu que:
"Um logradouro é um espaço complementar e serventuário de um edifício com o qual constitui uma unidade predial".
Se procurarmos o conceito de logradouro numa perspectiva menos civilista e mais relacionada com as questões de ordenamento da ocupação do espaço, também esta ligação inseparável e imediata entre o logradouro e a habitação é realçada.
Assim, o logradouro aparece definido na Proposta de Projecto de Decreto Regulamentar que estabelece conceitos técnicos a utilizar nos instrumentos de gestão territorial, de Maio 2008 (in http://www.dgotdu.pl/vot/PropostaProiDecRegConceitos.pdf) como:
"um espaço ao ar livre, destinado a funções de estadia, recreio e lazer, privado, de utilização colectiva ou de utilização comum, e adjacente ou integrado num edifício ou conjunto de edifícios." (o sublinhado é nosso).
O logradouro aparece, deste modo, e uma vez mais, como indissociável do edifício ou conjunto de edifícios em que se integra ou a que está adjacente.
Se estivermos perante um prédio misto, em termos civilistas, o logradouro surge como parte de um prédio urbano, destinado a proporcionar utilidade ao mesmo, em nada influindo na sua componente rústica. A sua característica é a incindibilidade e falta de autonomia que apresenta em relação à casa de habitação.
Casa e terreno devem constituir uma unidade (a ponto de ambos serem definidos como prédio urbano) cujas características variarão de região para região e até dentro da mesma localidade. Para a determinação desta unidade não são fundamentais, embora possam ser úteis, a circunstância de o prédio estar dividido na Repartição de Finanças entre rústico e urbano; o facto de existirem descrições prediais distintas; a utilização que os residentes façam relativamente ao terreno; a diferença entre o valor do terreno e o valor do edifício.
A unidade que liga o logradouro à casa de habitação é dada, in fine, pelo carácter de complemento que aquele desempenha em relação a esta.
Ora, uma verificação atenta da realidade fáctica subjacente ao presente caso permitirá concluir que dificilmente se poderá considerar toda a área do terreno objecto da operação urbanística licenciada como logradouro da casa de habitação (o chalet A...). Pelo contrário, a existência, junto à casa de habitação, de uma parcela de terreno directamente afecta a esta, delimitada do restante terreno por muretes e com desnível de cotas a que se acede por escadas demonstra a unidade desta parcela em relação à casa de habitação, diferente do que sucede com toda a restante área do prédio, precisamente aquela sobre a qual foi licenciada a operação urbanística de nova edificação.
Não se poderá, pois, afirmar, ao contrário do que é pressuposto na posição do Ministério Público, que a operação urbanística foi realizada no logradouro do chalet A..., não estando assim verificado o pressuposto para a aplicação da alínea h) do artigo 27.° do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais.
No entanto, mesmo que assim se não entendesse, o que aqui apenas admitimos a título de argumentação, ainda assim não é violada aquela disposição normativa precisamente porque o que ela visa não é proibir a utilização de logradouros para outros fins, através da realização de operações urbanísticas que, a concretizarem-se, alteram a sua natureza de logradouros (deixando os mesmos de o ser), mas tão-somente definir as características essenciais que os logradouros dos edifícios, enquanto tais (isto é, enquanto logradouros), devem ter.
Assim, de acordo com o Plano Director Municipal, sempre que esteja em causa o logradouro de um edifício, a sua utilização, enquanto logradouro, tem de respeitar os fins previstos no RGEU (Esta parte do preceito do Plano Director Municipal (que remete para o RGEU) não é inovadora na medida em que o RGEU sempre seria aplicável independentemente da determinação do Plano Director. E o artigo 74º do RGEU determina que "A ocupação duradoura de logradouros, pátios ou recantos das edificações com quaisquer construções, designadamente telheiros e coberturas, e o pejamento dos mesmos locais com materiais ou volumes de qualquer natureza só podem efectuar-se com expressa autorização das câmaras municipais quando se verifique não advir daí prejuízo para o bom aspecto e condições de salubridade e segurança de todas as edificações directa ou indirectamente afectadas")., com excepção da possibilidade expressamente admitida no Plano da sua utilização para estacionamento (nos termos do Capítulo V do Plano Director Municipal) após vistoria dos serviços para verificação das boas condições de exposição solar aos logradouros vizinhos e a preservação de espécies arbóreas de interesse relevante para o ambiente urbano).
E sendo esta a finalidade precípua da referida norma — de definir as regras de ocupação das parcelas de terrenos que funcionam como logradouros das edificações —, o que dela decorre é que nos projectos relativos a novas operações urbanísticas que venham a ser licenciadas (e que o Plano Director Municipal admite, desde que cumpridos os parâmetros nele estabelecidos) terá de se garantir que os logradouros dos novos edifícios cumprem os requisitos constantes desta alínea.
Ou seja, e dito de outro modo, os projectos relativos a novas edificações devem garantir que os logradouros apenas possam ser utilizados de acordo com os condicionalismos constantes da alínea h) do artigo 27.° do Plano Director Municipal.
E se a referida norma tem o seu âmbito de aplicação limitada aos logradouros e respectiva ocupação, não pode ter a pretensão de ir para além disso, impedindo que nos terrenos que funcionam como logradouros de edifícios pré-existentes possam ser realizadas operações urbanísticas de nova edificação. É que, por um lado, tal seria contraditório com o facto de o Plano Director Municipal admitir novas edificações desde que cumpridas as várias exigências de uso e edificabilidade constantes dos artigos 26.° a 29.° do Plano, como, por outro lado, a situação já não se poderia reconduzir ao âmbito de aplicação da norma por já não estar em causa a ocupação de um logradouro enquanto tal, mas a transformação da sua natureza.
Assim, na nossa óptica, para averiguar se a referida alínea do artigo 27.° do Regulamento do Plano Director Municipal está cumprida na situação em apreço apenas terá de se averiguar se no projecto da operação urbanística de nova edificação os logradouros dos novos edifícios projectados cumprem as exigências que da mesma decorrem. Efectivamente, desde que na operação que foi licenciada os novos edifícios e o edifício pré-existente disponham de logradouros que satisfaçam a exigências daquele normativo, não há como afirmar a violação do plano director municipal.
E a resposta àquela questão, quanto às condições de utilização dos logradouros, é claramente afirmativa, pelo que a referida violação não ocorre.
4. Da alegada violação do princípio da prossecução do interesse público
Ora, e antes de mais, tendo em conta que os parâmetros constantes das mencionadas alíneas a) e h) do artigo 27.° do Regulamento do Plano Director Municipal foram cumpridos pelo projecto, teremos de concluir que não era pressuposto para o licenciamento da operação urbanística a prévia elaboração de um plano de pormenor.
Mais, uma vez que a alegada violação do princípio da prossecução do interesse público se apresentava, na presente acção, como uma consequência das restantes alegadas ilegalidades que o Ministério Público veio imputar ao acto de licenciamento, afastadas que estas, não há como afirmar a violação daquele.
Acresce, a terminar, que para além de cumprir todos os parâmetros do Plano Director Municipal, a referida operação urbanística constitui, manifestamente, uma mais-valia se comparada com a situação anterior e, inclusive se comparada com a sua envolvente, na medida em que se traduz na reabilitação do Chalet Monterose, com manutenção dos seus edifícios complementares de maior relevo (cocheira e casa do caseiro).
Mais, o projecto da referida operação urbanística cria espaços verdes, permitindo a manutenção dos mesmos em bom estado e devidamente cuidado e arranjado, comparativamente com o seu estado actual, de abandono e sem qualquer tratamento.
Para além de que os índices de construção licenciados o foram muito abaixo do admitido para a zona, motivo pelo qual terá de se considerar a operação urbanística em causa como uma mais-valia para a qualidade de vida dos habitantes.
D. conclusões
Tendo em consideração tudo quanto foi precedentemente explanado, podemos formular o seguinte quadro conclusivo:
1. i. A exigência de publicitação do pedido de licenciamento tem como objectivos imediatos a concretização de importantes objectivos de uniformização e transparência dos procedimentos de gestão urbanística, obedecendo a imperativos de actuação preventiva, essencial no âmbito do direito do urbanismo;
ii. O legislador entendeu, porém, que o destinatário desta exigência não deve ser o órgão municipal responsável pela prática do acto de licenciamento, mas sim o requerente;
iii. Em causa está, pois, uma obrigação do requerente e promotor da licença e não um acto da tramitação do procedimento de licenciamento cujo cumprimento caiba aos órgãos municipais;
iv. A não afixação ou a afixação de forma não visível no exterior do prédio, durante o decurso do procedimento de licenciamento ou autorização, do aviso que publicita os respectivos pedidos, corresponde, por isso, a uma actuação ilícita do interessado, considerada contra-ordenação punível com coima e não a uma actuação ilegal do órgão administrativo responsável pela prática do acto de licenciamento;
v. Aos órgãos municipais cabe apenas fiscalizar o cumprimento desta obrigação e desencadear os procedimentos sancionatórios ou de outra natureza adequados para reagir ao respectivo incumprimento;
vi. A ausência do desencadeamento destes procedimentos por parte dos órgãos autárquicos, não determina a invalidade do acto administrativo do procedimento de licenciamento a que o incumprimento da obrigação de publicitação do pedido respeita;
vii. Na situação vertente, os serviços municipais, em face de denúncias relativas a um eventual incumprimento daquela exigência, desencadearam os procedimentos adequados para aferir da existência de um ilícito de mera ordenação social, tendo ouvido a interessada, para efeitos do artigo 100.° do Código do Procedimento Administrativo;
viii. E esta, em sede desta audiência, contestou o alegado incumprimento, tendo juntado elementos comprovativos de que a referida publicitação tinha ocorrido;
ix. Não obstante, ainda que o promotor não tenha dado cumprimento à obrigação constante do artigo 12.° do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, tal não tem a virtualidade de afectar a validade do acto de licenciamento que veio a ser emanado em 15 de Janeiro de 2007.
x. O acto não é, pois, o mesmo inválido por este motivo.
2. i. Existia, efectivamente, pelo menos à data da apreciação do projecto, uma pretensão de o imóvel Vila A... vir a ser classificado de acordo com os critérios genéricos de apreciação previstos no artigo 17.° da Lei n.°107/2001, de 8 de Setembro.
ii. No entanto, a essa data, o procedimento tendente a esta classificação não havia ainda sido desencadeado, integrando-se o referido imóvel, tão-somente, num documento intitulado Catálogo-Inventário do Património Histórico-Cultural do Município proposto para integrar o Plano Director Municipal em revisão, com o nível l, isto é, como imóvel que se pretende classificar.
iii. E uma intenção de classificação ou uma intenção de integrar o imóvel em causa no futuro Plano Director Municipal como imóvel a classificar, não se assumem como motivos que possam fundar o indeferimento de concretas pretensões urbanísticas, por força do princípio do tempus regit actum,
iv. de acordo com o qual um pedido de licenciamento apenas pode ser indeferido com base em normas ilegais regulamentares que se encontrem em vigor à data da prática do acto,
v. O que significa que não podem produzir estes efeitos jurídicos não apenas aquelas normas que deixaram já de vigorar a essa data, como também aquelas que ainda se não encontrem em vigor.
vi. Uma vez que o procedimento de revisão do Plano Director Municipal de Cascais se encontra em curso de tramitação não estando, por isso, em vigor qualquer normativo que integrasse ou incorporasse aquela intenção de classificação, nem estando em vigor quaisquer medidas preventivas que permitissem indeferir os pedidos de licenciamento de operações urbanísticas que pudessem por em causa esta pretensão municipal, não tinham os serviços técnicos, como aliás expressamente o reconheceram no parecer de apreciação do projecto, como o indeferir com este fundamento.
vii. Não há, assim, qualquer ilegalidade no acto de licenciamento da pretensão por este motivo; pelo contrário, o acto seria ilegal se tivesse invocado aquela intenção de classificação (que não passava disso mesmo: uma mera intenção) para indeferir o projecto.
3.
i. Na categoria de Espaços Urbanos de Média Densidade admite-se a concretização de vários tipos de operações urbanísticas, quer de edificação (nova construção, alteração, ampliação, reconstrução) quer operações de loteamento;
ii. Necessário é que, umas e outras, cumpram os parâmetros de edificabilidade e as regras de uso para elas expressamente previstos;
iii. Estas regras valem quer para operações de novas edificações quer para alteração de situações pré-existentes;
iv. Desde que se cumpram escrupulosamente os parâmetros constantes dos vários normativos (com relevo, no caso, para os artigos 26.° e 27.°), as operações urbanísticas não apenas podem, como, mais do que isso, devem ser licenciadas;
v. De acordo com o disposto no artigo 30.°, apenas quando se pretenda levar a cabo operações urbanísticas com parâmetros distintos dos que constam do disposto no artigo 27.° ou sempre que se pretenda dar aos edifícios um uso distinto do que consta do artigo 26.°, o licenciamento das mesmas estará dependente da prévia elaboração de um plano de pormenor;
vi. Assim, os pressupostos para a aprovação de um plano de pormenor como condição necessária para o licenciamento de operações urbanísticas são a alteração dos parâmetros referentes aos usos e à edificabilidade (constantes dos mencionados artigos 26.° e 27.°) e não a concretização de operações urbanísticas que alterem o edificado ou os usos pré-existentes;
vii. Pelo que, embora seja verdade que a operação urbanística cujo acto de licenciamento o Ministério Publico impugnou judicialmente transforme a situação anterior e, apenas neste sentido, a morfologia existente, tal não é impeditivo de a mesma ser licenciada sem a necessidade de prévia existência de um plano de pormenor;
viii. É que o Plano Director Municipal não impede a alteração das características do edificado nem alterações de uso, desde que estes sejam feitos em conformidade com as regras constantes dos artigos 26.° e 27.°. A prévia elaboração de um plano de pormenor apenas se torna indispensável e condição para que possa ser validamente emitida uma licença sempre que em causa esteja uma operação que não cumpra os parâmetros constantes naqueles normativos.
ix. E, na situação em apreço, estão cumpridas as exigências relativas à cércea e à ocupação dos logradouros.
x. No que concerne à primeira, tendo em consideração que a Vila A... se encontra situada num quarteirão entre a Rua Alegre, a Rua dos Estrangeiros e a Rua de Mondariz, claramente se conclui que as cérceas existentes nas referidas ruas são superiores ou iguais à que consta do projecto objecto de licenciamento: nas ruas a que corresponde o quarteirão existem maioritariamente edifícios de cércea maior: treze, nove, sete, cinco e três pisos.
xi. Mais, o projecto que veio a ser licenciado prevê um índice de construção para fins habitacionais muito inferior ao admitido para a zona pelo Plano Director Municipal, critério que a alínea a) do artigo 27.° manda articular com o da moda da cércea.
xii. Com efeito, se do levantamento inicialmente efectuado se concluiu que o valor médio apurado para o índice era de 2,53, o mesmo foi reduzido substancialmente por se ter considerado que embora muito aquém do tecto máximo admitido, era o que melhor se adequava face à sensibilidade que o local recomendava.
xiii. O projecto também não viola as exigências do Plano Director Municipal quanto à ocupação de logradouros.
xiv. Em primeiro lugar, porque a parte do prédio ocupado com a operação urbanística não é logradouro do Chalet A....
xv. Sendo o logradouro a parte do prédio destinada a funções de estadia, recreio e lazer, privado, de utilização colectiva ou de utilização comum que se apresenta como indissociável do edifício ou conjunto de edifícios em que se integra ou a que está adjacente, detendo, assim, as características de incindibilidade e de falta de autonomia em relação à casa de habitação.
xvi. Ora, na situação em apreço, dificilmente se poderá considerar toda a área do terreno objecto da operação urbanística licenciada como logradouro da casa de habitação (o chalet A...).
xvii. Pelo contrário, a existência, junto à casa de habitação, de uma parcela de terreno directamente afecta a esta, delimitada do restante terreno por muretes e com desnível de cotas a que se acede por escadas demonstra a unidade desta parcela em relação à casa de habitação, diferente do que sucede com toda a restante área do prédio, precisamente aquela sobre a qual foi licenciada a operação urbanística de nova edificação.
xviii. Não se poderá, pois, afirmar, que a operação urbanística foi realizada no logradouro do chalet A..., não estando assim verificado o pressuposto para a aplicação da alínea h) do artigo 27.° do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais.
xix. Mesmo que assim se não entendesse, ainda assim não é violada aquela disposição normativa precisamente porque o que ela visa não é proibir a utilização de logradouros para outros fins, através da realização de operações urbanísticas que, a concretizarem-se, alteram a sua natureza de logradouros (deixando os mesmos de o ser), mas tão-somente definir as características essenciais que os logradouros dos edifícios, enquanto tais (isto é, enquanto logradouros), devem ter.
xx. Assim, sempre que esteja em causa o logradouro de um edifício, a sua utilização, enquanto logradouro, tem de respeitar os fins previstos no RGEU, com excepção da possibilidade expressamente admitida no Plano da sua utilização para estacionamento (nos termos do Capítulo V do Plano Director Municipal) após vistoria dos serviços para verificação das boas condições de exposição solar aos logradouros vizinhos e a preservação de espécies arbóreas de interesse relevante para o ambiente urbano.
xxi. Tratando-se da realização de novas operações urbanísticas que venham a ser licenciadas, o que o Plano Director Municipal pretende com a alínea h) do seu artigo 27.° é apenas que os logradouros dos novos edifícios cumpram os requisitos dela constantes.
xxii. Pelo que o que se exige é que os projectos relativos a novas edificações garantam que os logradouros apenas possam ser utilizados de acordo com os condicionalismos constantes da alínea h) do artigo 27.° do Plano Director Municipal.
xxiii. O que acontece claramente, na situação em apreço.
4. i. Tendo em conta que os parâmetros constantes das mencionadas alíneas a) e h) do artigo 21° do Regulamento do Plano Director Municipal foram cumpridos, não era necessária a prévia elaboração de um plano de pormenor como condição para a emissão da licença.
ii. E, uma vez que a alegada violação do princípio da prossecução do interesse público se apresentava, na presente acção, como uma consequência das restantes alegadas ilegalidades que o Ministério Público veio imputar ao acto de licenciamento, afastadas que estas, não há como afirmar a violação daquele. “(...)”.
Após remessa dos autos a este Tribunal em 04.02.2009, a recorrente veio requerer a aceleração processual dos autos.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir
x x
2. Fundamentação
2.1. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
“1 - A contra-interessada "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda." é proprietária do prédio urbano denominado "Vila A...", com a área de 5.350m2, localizado na Rua Alegre, no Monte Estoril (cf. doc. 4 junto à p.i.).
2 - A Vila A..., situada num quarteirão entre a Rua Alegre, a Rua dos Estrangeiros e a Rua de Mondariz, pertence a um conjunto dos primeiros chalets ou residências de veraneio a serem construídos no Monte Estoril, na consecução de projecto de urbanismo romântico, entre finais do século XIX e princípios do século XX, construções essas inseridas em loteamento de ruas estreitas e sinuosas.
3 - A Associação de Moradores do Monte Estoril elaborou e apresentou à Câmara Municipal de Cascais um Projecto de requalificação Urbana (doc. 7, da p.i.).
4 - Em 19.04.2001 a CMC deu resposta a pedido de informação prévia, remetendo ao requerente o ofício e informação - Doc. 1 junto com a contestação do Município de Cascais (que se dá por reproduzido).
5 - Em 03.09.2003, a CMC respondeu a pedido de informação prévia, apresentado pela contra-interessada "A..., Ldª", através de informação - Doc. 2, junto com a contestação (que se dá por reproduzido).
6 - Em 03 de Maio de 2004 deu entrada nos serviços do CMC um projecto de arquitectura para o prédio, referido em 1), a que foi atribuído o n°6426/04.
7 - Em 9 de Setembro de 2004 o projecto foi alvo de recomendações por parte do Departamento de Espaços Verdes (DVER), no que diz respeito à preservação de algumas espécies botânicas e à transplantação de outras (proc. instrutor)
8 - Em 25 de Maio de 2004 a contra-interessada submeteu à apreciação da CMC um novo projecto de arquitectura que acolhia as orientações dos serviços da CMC bem como os demais pareceres emitidos no âmbito dos pedidos de informação prévia, nos termos da respectiva memória descritiva (fls. 81 e segts. do proc. instrutor) .
9 - No parecer do DGUO, de 2 de Agosto de 2005, pode ler-se:
"A nova proposta assenta assim em novos pressupostos no que à estratégia projectural respeita, resultando uma nova morfologia de ocupação do terreno em que os volumes surgem desagregados dos edifícios preexistentes "
"Os parâmetros urbanísticos daí resultantes inscrevem-se no panorama estabelecido em sede de informação prévia (1198/03) e, por conseguinte, do projecto que o antecede (6426/04) pelo que, verificando-se o ainda cumprimento do disposto em sede de PDM, nada há a este respeito a acrescentar "
10 - No parecer do DGUO de 16 de Setembro de 2005, lê-se o seguinte: "A nova proposta arquitectónica, mais desfragmentada e demarcada das construções pré existentes, parece não comprometer, em si mesmo, a salvaguarda da memória temporal do local, continuando o mesmo sentido de interpretação deste lugar e mantendo a leitura e a identidade das construções que se pretendem preservar, nomeadamente, o chalé A... e suas cocheiras (...) Neste contexto e a reforçar este entendimento, é preservada na sua quase totalidade, a imagem original da frente de rua do lado do arruamento onde se integra o edificado pré existente (à excepção das antigas cocheiras) contribuindo, de algum modo, para a estabilização do ambiente urbano".
11 - O licenciamento foi deferido por despacho de 15.01.2007, do Vice Presidente da CMC, no uso de competência subdelegada (fl. 52 do proc. instrutor).
12 - E foi titulado por Alvará n°342, emitido a 26 de Março de 200 7, do qual consta:
”(…)
Are total de construção 7.395,44 m2 ...; área de implantação 1. 401,35 m2, n°de pisos acima da cota de soleira Quatro e n° de pisos abaixo da cota de soleira Dois; cércea 13,00 m; n° de fogos Vinte e quatro e um escritório;
Uso a que se destinam: Habitação e escritórios.
(…)
Condicionantes das obras referentes ao processo n°6.426/2004:
O Alvará de utilização dos edifícios só será emitido após:
Estarem executados os arranjos dos pavimentos exteriores confinantes com a parcela objecto de edificação. (...)
Condicionantes das águas de cascais de 01/09/2006. Parecer da Divisão de espaços Verdes (DVER) de 09/09/2004.
(…)"
13 - O projecto aprovado considera a manutenção do edifício principal "Chalé A...", "Instalações serviçais" e anexo das Cocheiras.
Em relação à mancha verde existente: as espécies infestantes serão removidas. As restantes espécies serão mantidas sempre que possam coexistir com o edifício projectado e aquelas que com ele colidam serão transplantadas para enriquecimento do futuro jardim" (cf. Memória descritiva).
14 - Os edifícios preexistentes (sitos no prédio referido em 1), encontram-se em estado de degradação (cf. fotografias juntas).
15- O projecto mantém os 13 m de cércea como valor máximo para a altura da fachada.
16 - Na zona (Rua Mondariz, Avª dos Estrangeiros, Rua Alegre) destina á implantação do projecto aprovado existem edifícios com três pisos, três com cinco pisos um com sete pisos, um com nove e um com treze pisos (cf. doc. 3 da contestação da entidade demandada, bem como restante documentação e p. instrutor).
17 - Em informação camarária, de 01.10.2005, apreciando o projecto aprovado, refere-se que:
"(...)
O imóvel não está inserido em espaço de Núcleo Histórico mas sim inscrito na categoria de Espaço Urbano de Média Densidade (...)
Este conjunto, de elevada valia patrimonial, constituído por chalet, cocheiras e jardim romântico, não se encontra classificado nem em vias de classificação. Importa, no entanto referir que o imóvel está inserido no Catálogo - Inventário do Património Histórico-Cultural do Município, proposto para integrar o PDM, com o nível 1, ou seja, o imóvel que se pretende classificar dado o seu interesse, de acordo com os critérios genéricos de apreciação previstos no art°17° da Lei 107/2001, de 8 de Setembro - Lei de bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural. Em termos de revisão do PDM é ainda proposto pelo DEC a criação de um espaço de Núcleo Histórico, no Monte Estoril, actualmente inexistente e que abrange naturalmente este local.
A proposta de construção legitimamente apresentada pelo requerente altera o valor patrimonial do conjunto devendo ser naturalmente equacionada uma futura intenção de classificação do Chalet A... por esta Câmara Municipal.
Face ao exposto e não existindo neste momento razões de direita que possam fundamentar o indeferimento do projecto, propõe-se a emissão de padecer favorável á pretensão (...)" (fl. 41 do p.instrutor).
18 - Após notificação da CMC à ora contra-interessada, no seguimento de denúncia pela falta de aviso no local da obra dando conhecimento público do pedido de licenciamento e do alvará, respondeu a contra-interessada, remetendo fotocópia da placa de publicitação do pedido de licenciamento, não havendo noticia de instauração de processo contra-ordenacional (cf. doe. 4, da contestação).
19 - Na sequência da paragem das obras, a situação do prédio e "construções" pré existentes consta das fotografias e teor do doc. 2 junto pele contra-interessada com o requerimento de 07 de Janeiro de 2008 (que aqui se dá por reproduzido).
20- B...intentou acção declarativa de condenação, no Tribunal Judicial da Comarca de Cascais, contra A... — Empreendimentos Imobiliários, Lda., C..., PLC e D..., Sociedade Gestora de Participações Sociais, SA, onde corre termos sob o n°8077/07.1TBCSC (cf. certidão junta pelo Ministério Público, com articulado de 14.01.2008, que aqui se dá por reproduzida).
21 - Da referida certidão consta um documento titulando um contrato de Arrendamento, em que figura como arrendatária a Autora naquela acção, tendo por objecto "chalet do prédio da Rua Alegre 4, Monte Estoril".
22 - A presente acção encontra-se registada na 1ª Conservatória do Registo Predial de Cascais, desde 20.12.2007 (cf. certidão junta pelo Ministério Público em 14.03.2008).
23 - Com data de 10.03.2008, foi remetido ao processo o ofício n°40085, da Direcção-geral dos Recursos Florestais, dando conta do interesse em classificar e preservar o património arbóreo que ainda existe na zona envolvente ao Chalet A..., informando ainda que se "determinou ao administrador da A..., Empreendimentos Imobiliários, Lda. que: até à tomada de decisão final da classificação de interesse público, não poderão ser efectuados cortes quer na farte aérea, quer na parte radicular das árvores implantadas na área envolvente ao Chalet A..., cujos limites se indicam no mapa infra (...)" ”
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2.2. Matéria de Direito
A sentença recorrida indeferiu o pedido formulado pela contra-interessada “ A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda” para prosseguimento dos trabalhos da operação urbanística em causa, e condenou a entidade demandada e a contra-interessada a diligenciarem no sentido de que a paragem dos trabalhos da obra não causar danos em pessoas e bens.
Inconformada, a “A... - Empreendimentos Imobiliários, Lda”, interpôs recurso jurisdicional, com efeito devolutivo e subida imediata, sustentando a inexistência de vícios que inquinem a licença urbanística em causa, alegando não existir no caso em apreço a alteração dos pressupostos de edificabilidade e dos usos do prédio em causa, pelo que é despicienda a invocação do artigo 30º do PDM do Município de Cascais, não sendo a construção projectada diferente da que já existe no local, quer quanto à sua morfologia, quer quanto à ocupação do logradouro.
Segundo a recorrente, em nenhum momento, face aos factos invocados, se verifica a violação do disposto na alínea h) do artigo 27º do PDM de Cascais. Por outro lado, alega ainda a recorrente que a decisão subjudice faz considerações de factos que não estão alegados pelo Autor, nomeadamente a matéria relativa à cercea autorizada e ao índice de construção. Conclui pedindo a revogação da decisão que indeferiu o pedido de prosseguimento dos trabalhos de realização da operação urbanística e que tal decisão seja substituída por outra que autorize o prosseguimento dos trabalhos.
O Ministério Público contra-alegou, dizendo que não se verifica a existência de indícios de improcedência da acção, e que o projecto aprovado viola o disposto no artigo 30º do PDM de Cascais, designadamente quanto à existência prévia de um plano de pormenor, decorrente das alterações das características morfológicas aprovadas para o local, bem como quanto à necessidade de uma alteração de classificação do imóvel, legalmente prevista.
Segundo o Ministério Público, o projecto aprovado viola também o previsto nos artigos 27º -a) e 27º -h) do PDM, quer quanto aos índices de construção atribuídos, quer quanto à alteração prevista para o logradouro existente, conforme alegado na petição inicial. Conclui pedindo a manutenção do despacho recorrido.
É esta a questão a apreciar
A sentença recorrida expendeu, designadamente o seguinte, quanto ao pedido para o prosseguimento dos trabalhos:
“(….) C - Pedido para o prosseguimento dos trabalhos:
Nos termos do n°1 e 2 do artigo 69° do Decreto Lei n°555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo decreto Lei n°177/2001, de 4 de Junho (Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação), quando uma acção administrativa especial (cf. artigo 191° do CPTA) interposta pelo Ministério Público, tenha por objecto a impugnação de actos de licenciamento ou autorização, com fundamento em qualquer das nulidades previstas no artigo 68° do mesmo regime jurídico, a citação ao titular da licença ou da autorização para contestar a acção administrativa especial, tem os efeitos previstos no artigo 103° para o embargo, obrigando, assim, designadamente, à suspensão imediata, no todo ou em parte, dos trabalhos de execução da obra.
As nulidades previstas no artigo 68° do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação são as decorrentes:
"a) Da violação do disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor;
b)Da violação do disposto no n°2 do artigo 37° do mesmo regime (operações urbanísticas cujo projecto carece de aprovação da administração central).
c)Da licença ou autorização não ter sido precedida de consulta das entidades cujos pareceres, autorização ou aprovações sejam legalmente e exigíveis, bem como de não estar em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações."
O Tribunal pode, no entanto, atento o disposto no n°3 do artº69° do RJUE, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento dos trabalhos caso da acção administrativa especial resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência.
Para apreciar o presente incidente importa, pois, apreciar se existem indícios da improcedência das causas de invalidade suscitadas contra o acto de licenciamento em causa, que conferiram á citação, do titular da licença de construção titulada pelo alvará n°342/2007, os efeitos previstos no artigo 103° para o embargo (as nulidades previstas no artigo 68° do RJUE).
Para o que agora importa, atento os vícios invocados pelo Ministério Público, apenas estão em causa eventuais nulidades das indicadas na al. a) do art°68° do RJUE.
Com efeito o Ministério Público interpôs a presente acção impugnando o acto de licenciamento, supra referido, com fundamento em:
- violação do artigo 30° do Plano Director Municipal de Cascais, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais em 25 de Novembro de 1996 e posteriormente ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 96/97;
- violação do artigo 27°, alínea a), do PDM, e
- violação do art° 27°, alínea h) do artigo 27° do PDM. E, ainda
- Por violação do principio do interesse público.
Assim, nesta acção, a citação para contestar, ao titular da licença de construção, teve os efeitos previstos no art°103° para o embargo, por força da impugnação de acto de licenciamento e autorização supra identificada, com fundamento em violação de normas especificas do PDM de Cascais.
Cumprirá, pois, neste sede, apreciar e decidir se existem indícios de improcedência das suscitadas violações.
Não cabe, no entanto, no âmbito da decisão em que se aprecia e decide apenas qual o efeito a atribuir à acção, avaliar se o acto impugnado é legal ou ilegal, antecipando desse modo para uma decisão sumária e perfunctória e com abjecto limitado aos efeitos da acção, a decisão sobre a questão de mérito do processo, mas tão só avaliar se existem indícios que permitam concluir pela necessária improcedência dos fundamentos que permitiram atribuir à citação do titular da licença os efeitos previstos no art°103 para o embargo.
Analisemos os vícios invocados:
Nos termos do art°30° do PDM de Cascais as alterações de edificabilidade e dos usos não previstos nos artigos anteriores ficam dependentes de prévia aprovação de planos de pormenor (...), incluindo-se nos artigos anteriores, da Secção II, do Capítulo III, tanto a Categoria de espaços urbanos de baixa densidade (art°25°), como os de categoria de espaços urbanos de média densidade (artº26° e segts.)
Quanto a obras de construção, dispõe-se no artigo 27° que as obras de construção ficam sujeitas aos seguintes condicionamentos, sem prejuízo do disposto nos n°s 2 e 2.1 do artigo 94°:
a) — E autorizado o nivelamento da cércea pela moda das cérceas (valor observado mais frequente) da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício, no troço de rua entre duas transversais ou no troço de uma rua que apresenta características morfológicas homogéneas, desde que não ultrapasse o que decorre da aplicação do artigo 59° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, e ainda considerado o índice de utilização existente no quarteirão;
h) — E interdita a utilização dos logradouros para fins diversos dos previstos no regulamento geral das Edificações Urbanas, excepto para os usos previstos no capítulo V deste Regulamento, e após vistoria dos serviços municiais para a verificação das boas condições de exposição solar aos logradouros confinantes e a preservação de espécies arbóreas de interesse relevante para o ambiente urbano.
Subjacente à violação dessas normas, no alegado pelo Ministério Público, estará a alteração das características morfológicas do local, pelo que se impunha a elaboração de um plano de pormenor e ainda ao facto do projecto de construção aprovado prever a ocupação com edifícios do logradouro da Vila A....
Antes de mais adianta-se que, independentemente dos efeitos que possa ter produzido qualquer notificação, por parte da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, ao administrador da A..., Empreendimentos Imobiliários, Lda.", nos termos do ofício n°40085, de 10.03.2008, relativamente ao processei para classificação de interesse público do arvoredo existente na área envolvente ao chalet A..., para esta decisão não se considerará o teor de tal ofício. Isto em obediência ao princípio próprio do Direito Administrativo, segundo o qual as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o acto é praticado ("tempus regit actus")" (cfr. ainda art°12° n°2 do CPC e entre outros o Ac. STA de 06.06.2007, rec. 734/06).
Quanto a al. a) do art°27° alega a contra-interessada que não há violação sendo respeitada a moda da cércea, com os três pisos propostos, que ficam aquém dos valores envolventes onde há um prédio de nove pisos; que o projecto apresenta também uma área de construção inferior à que foi fixada para o terreno em causa; que não são alteradas as características morfológicas do local, requisito que nem será de aplicar ao caso.
Quanto à al. h) do art°2°, e relativamente à ocupação do espace do logradouro, entende não haver qualquer infracção dado ter havido autorização da Câmara Municipal, da ocupação proposta não advém qualquer prejuízo para o aspecto e salubridade, e a preservação das espécies arbóreas existentes foi assegurada.
Quanto ao artigo 30° e necessidade de Plano de Pormenor, entende não ser necessário uma vez que não se verifica nenhuma violação das normas do art°27.
No mesmo sentido foi a contestação apresentada pela entidade demandada.
Porém, perante a factualidade apurada, também será legitimo concluir que:
O licenciamento e projecto aprovado, projectam uma construção bem diferente daquela que actualmente existe no espaço ocupado pela Vila A..., sita em zona inicialmente concebida para conjunto de chalets ou residências de veraneio, inseridas em ruas estreitas e sinuosas.
Da construção projectada resultará uma nova morfologia e ocupação do terreno em que os volumes surgem desagregados dos edifícios preexistentes.
Embora não comprometendo, de todo, a salvaguarda da memória temporal do local, mantendo a leitura e a identidade das construções que se pretendem preservar, o certo é que é ocupado, pelo menos em parte, o jardim existente no actual logradouro. Jardim esse que, pese embora a permanência de algumas árvores, sendo outras transplantadas e outras arrancadas/inutilizadas, não é mantido. Ou seja, a ocupação projectada do actual jardim/logradouro, será utilizado em desconformidade (com o disposto na al. h) do art° 27° do PDM.
O projecto aprovado transforma o edifício existente, de habitação singular em habitação colectiva e escritórios, com a transformação do jardim existente nos termos já referidos, bem como altera toda a zona, designadamente em termos de pressão de pessoas e trânsito, com prejuízo para a qualidade de vida dos residentes na zona.
Relativamente, ainda, à cercea autorizada e ao índice de construção, atribuídos em referencia ao valor médio apurados das construções existente; no quarteirão, não fornecem os autos elementos donde se possa concluir se o índice desses edifícios se encontra em consonância com os instrumentos de ordenamento territorial em vigor à data da sua aprovação e construção.
O projecto aprovado é contraditório com a pretensão da tâmara municipal de Cascais de, em sede de revisão de PDM, vir a classificar o imóvel e de o integrar no Espaço do Núcleo Histórico do Monte Estoril.
A proposta de construção altera definitivamente o valor patrimonial do conjunto de edifícios e jardim existentes.
Resta assim, concluir, seja porque o projecto aprovado altera a morfologia do local e o logradouro é ocupado por edificação não existente, tais alterações de edificabilidade e de uso estavam dependentes da aprovação prévia de plano de pormenor, atento o disposto nos artigos 27°, al. h) e 30°, do PDM de Cascais (Resolução do Conselho de Ministros n°96/97, de 15 de Maio).
O n°3 do art°69° do RJUE visa evitar que a acção judicial possa ser utilizada com o simples propósito de paralisar obras, admitindo que o Tribunal possa autorizar o prosseguimento dos trabalhos, desde que, de uma apreciação preliminar do processo, resultem indícios da ilegalidade ou improcedência da acção intentada.
Mas a norma tem também uma outra finalidade. Pretende evitar-se que no decurso da acção a operação urbanística se concretize materialmente ou de facto, tornando a eventual necessidade de reposição da situação anterior, em caso de efectiva declaração de nulidade, impossível ou de mais difícil execução (cf. pág 362, "Regime Jurídico da Urbanização e Edificação", de Maria José Castanheira Neves e Outros).
Neste caso não existem indícios que permitam concluir pela necessária improcedência dos fundamentos da acção. Antes, pelo contrário, há indícios que a mesma poderá proceder, seja porque o projecto aprovado altera a morfologia do local, ou porque o logradouro é ocupado por edificação não existente, tais alterações de edificabilidade e de uso estavam dependentes da aprovação prévia de plano de pormenor, atento o disposto nos artigos 27°, al. h) e 30°, do PDM de Cascais (Resolução do Conselho de Ministros n°96/97, de 15 de Maio), sendo nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento que estejam em desconformidade com planos municipais de ordenamento do território (art°68°, al. a), do RJUE). (…)”.
No essencial pode dizer-se que a sentença recorrida, em face da factualidade provada, concluiu que o projecto aprovado contempla uma construção bem diferente daquela que actualmente existe no espaço ocupado pela Vila Montreso, sita na zona inicialmente concebida para conjunto de chalets ou residências de veraneio, inseridas em ruas estreitas e sinuosas, pelo que da construção projectada resultará uma nova morfologia e ocupação do terreno.
Entendeu a decisão de 1ª instância que o projecto aprovado transforma o edifício existente, de habitação singular, em habitação colectiva e escritórios. Acresce que o actual jardim logradouro será ocupado, em desconformidade com o disposto na al.h) do artigo 27º do PDM.
E ainda que a qualidade de vida dos residentes na zona, será afectada em termos de pressão de pessoas e trânsito.
Em suma o projecto aprovado altera a morfologia do local e o logradouro é ocupado por edificação não existente. Tais alterações de edificabilidade e de uso estavam dependentes de aprovação prévia de plano de pormenor, atento o disposto nos artigos 27º, al.h) e 30º do PDM de Cascais (Resolução do Conselho de Ministros nº96/97, de 15 de Maio).
Foram estas as considerações que ditaram o indeferimento do pedido formulado pela contra-interessada "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda." para prosseguimento dos trabalhos da operação urbanística em causa.
Salvo o devido respeito, não podemos considera correcta a orientação seguida em 1ª instância.
Em primeiro lugar, não parece que tenha sido violado o artigo 30º do PDM de Cascais.
Como se escreve no douto parecer junto aos autos, o Plano Director Municipal de Cascais contém normas de planeamento territorial aplicáveis à categoria dos Espaços Urbanos de Média Densidade, ou seja “espaços caracterizados pelo elevado nível de infra-estruturas e população, onde o solo se destina predominantemente a edificação (alínea a) do nº1 do artigo 2º)”.
E, “tratando-se de Espaços Urbanos de Média Densidade, as regras relativas aos usos e às condições de edificabilidade das operações urbanísticas são as que constam, de forma expressa, dos artigos 26º e 29º “.
Admitem-se nestas categorias de espaços vários tipos de operações urbanísticas, designadamente obras de edificação (nova construção, alteração, ampliação, reconstrução, referidas no artigo 26º) – e operações de loteamento, desde que umas e outras cumpram os parâmetros para elas expressamente previstas.
Continuando a citar o referido Parecer, nele se escreve a fls.232 que “(...) embora seja verdade que a operação urbanística cujo acto de licenciamento o Ministério Público impugnou judicialmente transforma a situação anterior e, apenas neste sentido, a morfologia existente, tal não é impeditivo de a mesma ser licenciada sem a necessidade de prévia existência de um plano de pormenor. Tal assim é por o Plano Director Municipal admitir, nesta categoria de espaço, o licenciamento de novas operações urbanísticas (designadamente de novos edifícios), desde que cumpram os parâmetros nele expressamente previstos e regulados”.
Ainda que a nova edificação altere a zona, com nova pressão de pessoas e trânsito, não é exigível um prévio plano de pormenor, desde que cumpridas as prescrições constantes das varias alíneas do artigo 27º do P.D.M..
Em suma, é de concluir que o Plano Director Municipal não impede a alteração das características do edificado, nem do seu uso. E apenas se torna necessário o plano prévio de pormenor quando esteja em causa uma operação que não cumpra os parâmetros constantes daqueles normativos. Improcede, pois, a alegada violação do artigo 30º do PDM de Cascais, que o A. não logrou demonstrar, e a quem incumbia tal demonstração.
Passemos ao ponto seguinte, que consiste em saber se o projecto aprovado viola o artigo 27º, als.a) e h) do P.D.M..
Quanto à alegada violação do artigo 27º, alínea a) do PDM, referente ao índice de construção, autorizado (cfr.proc. instrutor, fls.30 a35), o Ministério Público observa que os índices em causa foram atribuídos tendo como referência o valor médio apurado nas construções existentes no quarteirão, sendo certo que os autos não fornecem elementos donde se possa concluir que o índice de construção autorizado está em consonância com o desses edifícios e com os instrumentos de ordenamento territorial em vigor à altura da aprovação da sua construção.
Contrapõe a contra-interessada que não existe qualquer violação, sendo respeitada a moda da cércea, com os três pisos propostos, que ficam aquém dos valores envolventes, onde há um prédio de nove pisos, e que o prédio apresenta também uma área de construção inferior à que foi fixada para o terreno em causa.
A alínea a) do artigo 21º do Regulamento do PDM de Cascais prescreve o seguinte:” É autorizado o nivelamento da cércea pela moda da cércea (valor de observação mais frequente) da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício no troço da rua entre duas transversais ou o troço de uma rua que apresenta características morfológicas homogéneas, desde que não ultrapasse a que decorre da aplicação do artigo 59ºdo Regulamento Geral das Edificações Urbanas, e ainda considerado o índice de utilização existente no quarteirão”.
A moda da cércea corresponde à cércea que apresenta maior frequência num conjunto edificado, correspondente, portanto, à cércea dos edifícios que somem maior extensão das fachadas desse conjunto” (cfr. p) da nº3 do artigo 2).
Ora, como se salienta no Parecer da Profª Fernanda Paula Oliveira, a fundamentação dos Pareceres Técnicos referentes à apreciação do projecto, demonstra que não foi violado este parâmetro. O Ministério Público não demonstra o contrário.
Ao invés do que pretendia o Autor, o projecto que veio a ser licenciado prevê um índice de construção para fins habitacionais inferior ao admitido para a zona pelo Plano Director Municipal.
Não há, pois, violação do disposto no artigo 27º, als. a) e h) do P.D.M..
Finalmente, o Ministério Público alega ter sido violado o artigo 27º, alínea h) do PDM e o princípio da prossecução do interesse público. No tocante ao artigo 27º, alínea h) vem alegado que o jardim existente no actual logradouro será ocupado, pelo menos em parte, em termos que o Ministério Público entende, no entanto, não comprometerem, de todo, a salvaguarda da memória temporal do local.
Também esta alegação não procede.
A recorrente "A...- Empreendimentos Imobiliários, Lda.", contrapõe que a ocupação do logradouro, actualmente ocupado por um espaço abandonado e degradado, a que o Ministério Público chamou jardim, será recuperado na operação urbanística projectada, sendo que em nenhum momento, face aos factos invocados, se verifica a violação do disposto na alínea h) do artigo 27ºdo PDM de Cascais.
A verdade é que não está provado nos autos, prova essa que incumbia ao Autor, que a operação urbanística sobre que incide a licença objecto de impugnação tenha ocupado o logradouro do “Chalet Mont Rose”.
Como é sabido o logradouro é o terreno contíguo a uma habitação para serventia. Havendo uma ligação incindível entre logradouro e habitação, nem todo o terreno em que uma habitação se localiza deve ser considerado o seu logradouro, ao contrário da interpretação que parece estar na base da orientação defendida pelo Ministério Público.
A alínea h) do artigo 27º do P.D.M. de Cascais prescreve o seguinte:” É interdita a utilização dos logradouros para fins diversos dos previstos no R.G.E.U., excepto para os usos previstos no Capitulo V deste Regulamento, e após vistoria dos serviços municipais para a verificação das boas condições de exposição solar aos logradouros confinantes e a preservação de espécies arbóresse relevante para o ambiente urbano”.
Ora, no caso concreto não se vislumbra qualquer violação desta norma, visto que da ocupação proposta e autorizada pela Câmara Municipal não decorre qualquer prejuízo para o bom aspecto do local e condições de salubridade subjacentes, tendo sido a preservação das espécies arbóreas existentes devidamente analisadas pela DVER, que emitiu parecer favorável à proposta de ocupação vertida no projecto. Quanto à pretensa violação do princípio da prossecução do interesse público, uma vez demonstrado que o PDM não impõe a elaboração de um plano, nos termos exaustivos do Parecer junto aos autos, não se vê que haja qualquer violação de tal princípio
Acresce que C.M. Cascais impôs restrições ao índice de construção para o terreno em causa e exigiu a manutenção dos edifícios existentes e a preservação das espécies botânicas consideradas pelo DVER, além de ter pedido pareceres a todos os serviços técnicos competentes para o efeito.
x x
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão que indeferiu o pedido de prosseguimento dos trabalhos de realização da operação urbanística em causa e autorizando o prosseguimento dos trabalhos necessários para a continuação da mesma.
Incidente sem custas, por isenção subjectiva do Ministério Público.
Lisboa, 07/07/2011
COELHO DA CUNHA
FONSECA DA PAZ
RUI PEREIRA |
