| Decisão Texto Integral: | A sociedade Construtora B.... Lda., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia por si formulado contra o acto que ordenou a demolição de imóvel, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
1. A demolição é um acto, que por si, torna inutilizável o armazém em causa;
2. O qual constitui um equipamento essencial para a actividade da Recorrente;
3. Logo que deixe de ter estaleiro e até que possa instalar novo equipamento,
4. A Recorrente terá de suspender a sua actividade,
5. No concelho de Tavira não existem áreas de ocupação industrial,
6. Pelo que a construção nova ou a reconversão de um urbano pré-existente para a actividade é difícil.
7. Não se alegou uma impossibilidade absoluta de resolução da questão mas
8. Um prejuízo grave que resulta dos factos enunciados.
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A AR contra-alegou, sustentando a improcedência do recurso.
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O EMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
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Com substituição de vistos por cópias entregues aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 78º nº 4 ex vi 113º nº 2 LPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 1º LPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. Pelos serviços da Câmara Municipal de Tavira foi elaborada em 6.10.2003 a Informação n° 3199/2003/Div. Jur. Relativa à "Construtora Artur B.... & Filhos, Lda. Demolição de armazém e telheiro", na sequência já de notificação para audiência de interessado da qual constava que:
1. Por despacho de 11 de Abril de 1998 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Tavira, foi indeferido o pedido de licenciamento para a construção de armazém e telheiro para recolher e guardar material, a serem edificados no prédio localizado no Sítio da Cruz do Areal, freguesia de Santo Estevão, concelho de Tavira, (..) tendo (..) sido devidamente notificada do despacho em apreço.
2. Não obstante o acto de indeferimento, a construção foi levada a cabo, conforme se constata das fotografias que junto como anexo l.
3. Nos termos do disposto no artigo 106 do Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, as obras executadas sem o competente alvará de licença de construção são passíveis de demolição.
4. Assim sendo, e o uso das competências que me foram delegadas (..) informo V. Exa. de
que é minha intenção ordenar à sua representada que proceda á demolição das edificações construídas no prédio descrito no ponto 1, a que se referem as fotografias anexas, e bem assim ordenar que reponha as condições existente no local antes do início dos trabalhos (..) onde se refere que:
"(..)
7. Cumpre apreciar.
A. A defesa da interessada assenta, fundamentalmente, na consideração de que estamos perante meros trabalhos de alteração a uma edificação existente, que não cairiam no âmbito da proibição do n°1 do artigo 26 e do art. 45 do Decreto Regulamentar n" 11/91.
B. Sucede que, da prova recolhida não resulta sequer indiciado que tenha sido erigida uma edificação antes da entrada em vigor do RGEU, do PROT-Algarve ou do D.L n°445/91,
C. Por outro lado, a requerente nunca alertou para a preexistência de uma edificação, sendo certo que na memória descritiva (v. requerimento de 06.11.1997) refere pretender construir um armazém e um telheiro, omitindo por completo a eventual necessidade de levar a cabo trabalhos de demolição, o que se impunha caso preexistisse uma construção.
D. Só quase dois anos depois de ter sido notificada do indeferimento do pedido de licenciamento, no momento em que foi notificada para o processo de contraordenação, é que a interessada vem suscitar a questão da construção já existente.
E. da prova recolhida resulta a não preexistência de qualquer construção, circunstância que faz cair por terra os pressupostos em que assenta a tese da susceptibilidade de legalização do edificado.
F. No entanto, e mesmo admitido a preexistência de uma construção com as características referidas pela interessada, a verdade é que a legalização não poderia ter lugar.
G. Efectivamente, tendo a construção/renovação sido feita - como alega a interessada – em 1989, estava sujeita a licenciamento municipal, não se inserindo, por isso, no âmbito de previsão da alínea b) do n°2 do D.L n" 166/70 (a área do armazém excedia, em muito, 20 metros quadrados, área máxima dos armazéns agrícolas não sujeitos a licenciamento).
H. Tais obras encontravam-se, portanto, sujeitas a licenciamento municipal.
I. A circunstância de não terem obedecido ao procedimento devido, implica que as normas aplicáveis a um eventual pedido de legalização - ou à apreciação da susceptibilidade de legalização – sejam aquelas que vigoram no momento em que o pedido é formulado ou feita a apreciação.
J. Ora as regras aplicáveis determinavam o indeferimento da pretensão, o que veio a suceder.
K. Considero, portanto, que a obra é insusceptível de legalização, circunstância que funciona como pressuposto da ordem de demolição.
L. Suscita ainda a interessada a questão da ilegalidade da Informação do Departamento de Urbanismo que conclui pela manutenção dos pressupostos em que assentou o indeferimento do pedido de licenciamento formulado no processo 382/97.
M. Também não lhes assiste qualquer razão.
N. O dever de fundamentação recai sobre os actos administrativos.
O. Ora o acto administrativo que se pretende proferir será fundamentado - quanto à insusceptibilidade de legalização - na violação do disposto em instrumento de gestão territorial, fundamentação que é bastante e que foi devidamente levada ao conhecimento da interessada.
P. Pelo exposto, sou da opinião de que deverá ser proferido acto definitivo ordenando a demolição em causa. (..)".
2. Sobre esta Informação foi proferido em 16.11.2003, pelo Presidente da Câmara Municipal de Tavira, o seguinte despacho: "Ordeno a demolição com os fundamentos expostos. Notifique-se".
3. Por requerimento de 31.12.2003 a requerente veio pedir a suspensão da eficácia do despacho supra referido em 2. e interpor o respectivo recurso contencioso, no âmbito do qual a autoridade recorrida não foi ainda citada.
DO DIREITO
a) função processual das alegações e conclusões de recurso
Dispõe o artº 102º LPTA que, sem prejuízo do disposto no ETAF e na Lei em causa, os recursos ordinários das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem, com as necessárias adaptações, pelo disposto no CPC sendo tais recursos processados segundo os termos do agravo em matéria cível.
Da remissão para o complexo normativo do CPC tem especial interesse no caso dos autos o disposto no artº 690º nº 1, “O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.”
Ou seja, configurando-se o recurso como o meio processual pelo qual se submete a decisão judicial a nova apreciação por outro tribunal, tendo por objecto quer a ilegalidade da decisão quer a sua nulidade, artºs. 676º e 668º CPC, é pela alegação e conclusões que se fixa o conteúdo do recurso: nas alegações, a parte há-de expor as razões por que ataca a decisão recorrida; nas conclusões, há-de fazer a indicação resumida dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida, artº 690º CPC.
As conclusões avançadas pela Recorrente evidenciam que, no caso, são trazidas a recurso questões relativas ao acto cuja suspensão de eficácia foi peticionada, sendo totalmente omissas relativamente à sentença.
As conclusões de recurso são, por transcrição, do seguinte teor:
1. A demolição é um acto, que por si, torna inutilizável o armazém em causa;
2. O qual constitui um equipamento essencial para a actividade da Recorrente;
3. Logo que deixe de ter estaleiro e até que possa instalar novo equipamento,
4. A Recorrente terá de suspender a sua actividade,
5. No concelho de Tavira não existem áreas de ocupação industrial,
6. Pelo que a construção nova ou a reconversão de um urbano pré-existente para a actividade é difícil.
7. Não se alegou uma impossibilidade absoluta de resolução da questão mas
8. Um prejuízo grave que resulta dos factos enunciados.
Ora, seguindo a doutrina, “(..) O tribunal superior tem de guiar-se pelas conclusões da alegação para determinar, com precisão, o objecto do recurso; só deve conhecer, pois, das questões ou pontos compreendidos nas conclusões, pouco importando a extensão objectiva que haja sido dada ao recurso, quer no requerimento de interposição, quer no corpo de alegação (..)
(..) o despacho ou sentença deve ser revogado no todo ou em parte. É claro que a demonstração desta tese implica a produção de razões ou fundamentos. Essas razões ou fundamentos são primeiro, expostos, explicados e desenvolvidos no curso da alegação; hão-de ser, depois, enunciados e resumidos, sob a forma de conclusões, no final da minuta.
É claro que, para serem legítimas e razoáveis, as conclusões devem emergir lógicamente do arrazoado feito na alegação. As conclusões são as proposições sintéticas que emanam naturalmente do que se expôs e considerou ao longo da alegação (..)” ( Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol. V, Coimbra, 1881, págs.309 e 359.).
Neste domínio as sucessivas alterações adjectivas nada de essencial vieram inovar, como resulta do disposto no artº 690º CPC: “(..) o recorrente deve apresentar, sob pena de deserção do recurso, uma alegação na qual indique os fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (..) As alegações devem terminar com a apresentação das conclusões, nas quais, quando o recurso verse sobre matéria de direito, devem ser indicadas as normas jurídicas violadas, o sentido dado pelo recorrente à interpretação e aplicação das normas que fundamentam a decisão e ainda, se for invocado um erro na determinação da normas aplicável, a norma jurídica que devia ter sido aplicada. A especificação dos fundamentos do recurso pelo recorrente destina-se a delimitar o seu objecto (..)” ( Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2ª edição, págs.524 a 526.).
No caso, examinando o corpo de alegação sabemos do motivo do recurso: “1. Nos presentes autos foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto, por a requerente não fazer a alegação, nem a comprovação da existência de prejuízos.” Mas não diz a Recorrente o porquê desta discordância, para além, é claro, da desfavorabilidade de não ter alcançado, em 1ª Instância, o efeito jurídico pretendido.
Do porquê da discordância da sentença, nomeadamente quanto aos fundamentos de facto e de direito nela contidos, nada é dito seja no corpo de alegação seja no enunciado das conclusões.
A petição de recurso não adianta nenhuns fundamentos, não traz quaisquer questões recondutíveis a vício substancial ou a erro de julgamento sobre as quais o tribunal ad quem haja que emitir pronúncia em sede de reexame da causa ou revisão da decisão recorrida, sendo certo que nem uma coisa nem outra vêm peticionadas.
b) função auxiliadora do tribunal
convite ao aperfeiçoamento - limites
Por conjugação do disposto nos artºs. 690º nº 4, 700º nº 1 b) e 701º nº 1 in fine CPC, pode o recorrente ser convidado a aperfeiçoar as conclusões das suas alegações sempre que elas sejam deficientes, obscuras, complexas ou não respeitem o conteúdo legalmente exigido, despacho que integra o uso de um poder discricionário do juiz do processo, artº 679º CPC.
Todavia, este convite para aperfeiçoar as conclusões – e não as alegações, que, como acima dito, consubstanciam a indicação dos fundamentos do pedido de alteração ou anulação da decisão recorrida – não pode redundar, a favor da parte convidada, num alargar de prazo de recurso, em desfavor dos princípios processuais da imparcialidade do tribunal e da igualdade das partes, este último consagrado no artº 3º-A CPC, cujo destinatário é, precisamente, o tribunal.
Ora, em nosso critério e salvo o devido respeito por entendimento distinto que não se desconhece, este artº 3º- A CPC ( Artº 3º-A CPC – “O tribunal deve assegurar, ao longo de todo o processo, um estatuto de igualdade substancial das partes, designadamente no exercício de faculdades, no uso de meios de defesa e na aplicação de cominações ou de sanções processuais.”) no que tange à função do tribunal de garantir a igualdade substancial das partes, deve ser interpretado no sentido negativo, ou seja, entendendo-se que se proíbe que o tribunal promova a desigualdade das partes, e não no sentido positivo, isto é, de cometer ao juiz a promoção da igualdade das partes no processo e de, eventualmente, auxiliar a parte necessitada.
Em síntese, ao tribunal é proibido promover a desigualdade das partes não tendo, contudo que a promover, essa é tarefa geral do legislador, aperfeiçoando o direito objectivo (substantivo ou processual), ou particular do advogado constituído nos autos, no âmbito do exercício do direito de defesa dos interesses do seu cliente na instância processual.
Ao juiz cabe, por atribuição constitucional, declarar o Direito e a Justiça do caso concreto; não lhe cabe substituir-se ao legislador nem ao advogado constituído nos autos para remediar as eventuais imperfeições da lei ou de exercício do direito de acção.
O juiz não pode nem deve extravasar da função de mero auxiliar no simples aperfeiçoamento de articulados e conclusões de recurso, artºs 508º nº 1 b) e nº 3, 690º nº 4 e 701º nº 1 CPC, não lhe sendo lícito assumir uma acção salvífica de articulados que nada contenham ao nível dos factos essenciais à individualização da situação jurídica e procedência da acção ou excepção, cfr. artº 264º CPC, ou de recursos que nada aleguem ao nível dos fundamentos e questões de recurso, artºs. 690º e 690º-A CPC.
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Mesmo sufragando, que não é o caso, a tese de sentido positivo, a dimensão normativa dos convites ao aperfeiçoamento de articulados, alegações e conclusões de recurso não consente interpretação a ponto de defender que o Tribunal, pela sua intervenção auxiliadora no processo, supra o incumprimento dos ónus que competem às partes.
A levar o sentido securitário e garantístico tão longe a autoria de articulados, alegações e conclusões de recurso será, não da parte, mas do juiz, em desrespeito absoluto com os princípios constitucionais da independência dos tribunais e da insusceptibilidade de responsabilização do juiz pela decisão do processo, cfr. artºs. 203º e 216º nº 2 CRP.
A direcção da causa pelo juiz através do convite ao aperfeiçoamento a ponto de lhe autorizar a iniciativa de alegação de direito substantivo e a condução da iniciativa processual a investir nos autos, traduz-se em que esse concreto juiz desse concreto processo deixa de ser o juiz da causa para se transmutar na causa do juiz configurando-se como responsável pela decisão tomada, na medida em que o direito substantivo alegado e/ou a oportunidade de intervenção na instância são suas e não do advogado constituído, demonstrada pelo conteúdo dos despachos de aperfeiçoamento em matéria de direito substantivo e adjectivo, pelos quais, em concreto, auxiliou aquela parte, também em concreto.
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Esta questão dos convites a suprir deficiências tem merecido pronúncia do Tribunal Constitucional, tanto no âmbito do artº 412º, Código de Processo Penal como do regime paralelo consagrado nos artºs. 690º nºs. 1 e 2 e 690º-A, Código de Processo Civil, chamando-se aqui à colação, por todos, o recente Acórdão nº 140/04/Tribunal Constitucional – procº nº 565/03, publicado in DR II Série, nº 91 de 17.ABR.
No citado aresto foi discutida e decidida a questão de saber se é inconstitucional a interpretação no sentido de que a falta de especificação legalmente exigida, tanto na motivação como nas conclusões de recurso, tem como efeito a improcedência deste sem que ao recorrente tenha sido dada oportunidade de suprir tais deficiências.
O que o Tribunal Constitucional tem sancionado no domínio penal, é a interpretação no sentido do efeito cominatório preclusivo do recurso com base na falta de concisão das conclusões, ou da indicação nas conclusões das menções contidas no artº 690º nº 2 a), b) e c) CPC, sem que tenha havido prévio convite ao recorrente para suprir tais deficiências, considerando aquele Alto Tribunal que tal imediato efeito preclusivo constitui uma interpretação normativa eivada de acentuado formalismo que, em consequência, vem postergar a garantia constitucional do acesso ao direito e aos tribunais consagrada no artº 20º nº 1 CRP, nela incluída o direito ao recurso – vd. pontos 10.3 e 10.4 do citado aresto.
Não assim nos casos em que a rejeição do recurso se fundou na insubsistência legal do requerido segundo convite à consisão de conclusões nem no facto de o conteúdo das conclusões visar não a sentença recorrida mas o acto administrativo inicialmente impugnado – vd. pontos 11.1 e 11.3 do citado aresto.
Sobre este segundo fundamento, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 374/2000, de 13 de Julho, in DR, 2ª série, nº 285, de 12.12.2000, proferido em processo de natureza administrativa.
Mais.
No que importa ao disposto nos artºs. 690º nºs. 1, 3 e 4 e 690º- A nº 2 CPC, ou seja, no domínio não penal, o Tribunal Constitucional tem entendido que, com sublinhados nossos, “(..) do artº 20º nº 1 da Constituição não decorre um genérico direito à obtenção de um despacho de aperfeiçoamento (..).
(..) Uma outra situação parece justificar ainda que não seja proferido despacho de aperfeiçoamento, a ela se aludindo no Acórdão nº 374/2000, de 13 de Julho: aquela em que, da análise da peça processual oferecida pelo recorrente, decorre que não se está perante o deficiente cumprimento de um ónus (no caso, perante uma eficiente identificação do objecto do recurso), mas perante um pedido que não pode deixar de improceder. O despacho de aperfeiçoamento, na linha de pensamento deste acórdão, não serviria para o tribunal se substituir à vontade do recorrente, convidando-o a submeter à sua apreciação um objecto diverso.
(..) nem da jurisprudência deste Tribunal relativa aos recursos de natureza penal (ou contra-ordenacional) nem da relativa aos recursos de natureza não penal pode retirar-se que o despacho de aperfeiçoamento seja uma exigência constitucional, naqueles casos em que o recorrente não tenha, por exemplo, apresentado motivação ou todos os fundamentos possíveis de motivação. Tal equivaleria, no fundo, à concessão de novo prazo para recorrer, que não pode considerar-se compreendido no próprio direito ao recurso. (..)
(..) Sendo a decisão da matéria de facto cindível, na medida em que existem tantos julgamentos quantos os pontos de facto submetidos à consideração do tribunal a quo, é evidente que, se o recorrente/assistente não cumprir na especificação a que aludem os nºs. 3 e 4 do artigo 412º do CPP, o tribunal ad quem desconhecerá a vontade do recorrente e pronunciar-se-á sobre um objecto da sua própria escolha, o que frontalmente contraria a própria ideia de recurso (..)”, correspondendo, em sede adjectiva cível, ao disposto no artº 690º - A nº 1 alíneas a) e b) CPC.
O Tribunal Constitucional, é, assim, muito claro, quanto a justificar um juízo de inconstitucionalidade sobre a interpretação de omissão de convite e rejeição imediata do recurso apenas quando “(..) se está perante deficiências relativas apenas à formulação das conclusões e não já perante faltas imputadas ao próprio conteúdo daquelas . Neste último caso não se vê que a Constituição possa impor qualquer dever de convidar o interessado a corrigir ou completar a peça processual em causa, ou as suas conclusões.(..)” – vide Aresto citado.
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Como acima dito, o conteúdo das conclusões avançadas pela Recorrente evidencia que, no caso, são trazidas a recurso questões relativas não à sentença recorrida mas ao acto cuja suspensão de eficácia foi negada; consequentemente, improcede por inexistência de objecto adjectivamente admissível.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em metade.
Lisboa, 13.05.2004.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
