| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.
1. Relatório
Rogério ... interpôs no T.A.C. de Lisboa, contra a Direcção da Caixa Geral de Aposentações, recurso directo de anulação do despacho por esta proferido em 18.3.97, ao abrigo da delegação de poderes publicada no D.R. ll Série, nº 22, de 27.1.97, pelo qual foram alteradas as condições da sua aposentação.
A Mma. Juíza do T.A.C. de Lisboa, por douta decisão de 18.2.00, concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido. -
É dessa sentença que vem interposto o presente recurso pela C.G.A., no qual esta formula as seguintes conclusões:
1ª) O despacho de 7.4.97, proferido pela Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, por delegação de poderes publicada no Diário da República, ll Série, nº 22, de 27.1.97, através do qual foram alteradas as condições de aposentação do recorrente, não padece de qualquer ilegalidade; -
2ª) Designadamente, não viola tal despacho o disposto nos arts. 324º, 325º e 446º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (E.F.U.).
3ª) Qualquer invalidade que pudesse ser imputada ao despacho de 28 de Setembro de 1971 - através do qual o recorrente foi desligado definitivamente do serviço, passando, por isso, à situação de aposentação - se encontra hoje sanada por decurso do tempo; -
4ª) Na verdade, a sanação fez desaparecer globalmente o carácter anti-jurídico que eventualmente podia ser apontado ao referido acto, pelo que este deve considerar-se, para todos os efeitos, válido; -
5ª) Nos termos do nº 2 do artº 140º do Código do Procedimento Administrativo, os actos administrativos válidos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são revogáveis na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários; -
6ª) Assim sendo, o despacho de 28 de Setembro de 1971 era revogável na parte em que foi desfavorável aos interesses do recorrente. Ou seja, tal acto era revogável na parte em que não considerou, para efeitos do cálculo da sua pensão de aposentação, qualquer grau de desvalorização por incapacidade resultante de acidente ou de doença profissional; -
7ª) Sucede que, salvo quando se fundamente na invalidade, de acordo com a regra contida no nº 1 do artº 145º do mesmo Código, a revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro; -
8ª) No caso presente, a revogação não se fundamentou na invalidade do acto revogado, uma vez que este, conforme já se salientou, por decurso do tempo, é um acto válido. A revogação em causa fundamentou-se na inconveniência do despacho que originariamente reconheceu o direito à aposentação; -
9ª) Portanto, de acordo com as regras contidas no Código do Procedimento Administrativo, a Caixa Geral de Aposentações não estava vinculada a atribuir à revogação do referido despacho de 28 de Setembro de 1971 efeitos retroactivos; -
10ª) Porém, à luz do disposto na alínea a) do nº 3 do artº 145º do citado Código, por se tratar de um acto desfavorável aos interesses do recorrente, a autoridade recorrida podia atribuir efeito retroactivo à revogação do despacho de 21 de Setembro de 1971; -
11ª) Com efeito, a redacção do referido preceito, claramente, indica que, nestas hipóteses - ou seja, quando está em causa um acto que, apesar de ser válido, é desfavorável aos interesses do interessado, o Legislador quis atribuir às entidades administrativas a faculdade de conferir, ou não, conforme as circunstâncias especiais de cada caso e nos termos que considerar mais adequados, efeitos retroactivos à revogação de determinado acto administrativo; -
12ª) Assim, apesar de não estar vinculada a tal, na ressalva dos interesses do recorrente, a autoridade recorrida procurou a data a partir da qual, com alguma sustentação, seria possível atribuir tais efeitos; -
13ª) Na medida em que a nova pensão surgiu na sequência do parecer da Junta Médica de Revisão que reapreciou a conclusão da Junta Médica realizada em 14 de Junho de 1993, a Caixa Geral de Aposentações considerou que a pensão por inteiro só deveria ser abonada a partir dessa data; -
14ª) Verifica-se, deste modo, que, no caso presente, a Caixa Geral de Aposentações respeitou o princípio da legalidade a que está adstrita; -
15ª) Pelo exposto, a sentença recorrida violou o disposto nos. nºs. 1 e 2 do artº 145º do Código do Procedimento Administrativo.
O recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado. -
O Digno Magistrado do Mº Pº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. -
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) O recorrente, funcionário da antiga administração pública ultramarina, desde Junho de 1966 que se encontra internado numa clínica psiquiátrica, absoluta e permanentemente incapacitado de exercer qualquer profissão, tendo sido aposentado em 1971, por causa dessa incapacidade; -
b) Na sequência de vários requerimentos do ora recorrente, por despacho de 25.5.93, a Caixa Geral de Aposentações admitiu a possibilidade de revisão da pensão do interessado, dependendo do parecer da Junta Médica; -
c) Submetido a uma Junta Médica da Caixa em 14.6.93, esta ofereceu parecer no sentido de «afastar totalmente qualquer nexo de causalidade ou agravamento entre o serviço e a grave psicopatia de que o recorrente sofre»; -
d) Submetido, em 16.7.96, a uma Junta Médica de Revisão, esta emitiu parecer de que as lesões apresentadas pelo recorrente resultaram parcialmente do exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho, confirmando a desvalorização de 10% por contribuição deste factor na sua incapacidade absoluta e definitiva;
e) Tal parecer foi homologado por despacho do órgão directivo da Caixa Geral de Aposentações, em 17.7.96, ao abrigo da delegação de poderes publicada no D.R. ll Série, nº 272, de 24.11.95; -
f) Por despacho do mesmo órgão directivo, de 28.8.96, proferido ao abrigo da mesma delegação de poderes, foi determinada a inclusão da fracção da pensão relativa ao número de anos e meses que faltavam para perfazer os 40 anos, factor máximo vigente na data em que lhe foi reconhecido o direito à pensão de aposentação, em percentagem igual à do citado grau de desvalorização, de acordo com a al. b) do nº 2 do artº 54º do E.A.; -
g) Na sequência do pedido do recorrente de alteração da pensão para a sua fixação em valor igual ao da remuneração que auferia no activo, com efeitos desde 1971, foi oferecido parecer jurídico em 14.3.97, no qual se conclui o seguinte: “Nestes termos afigura-se ser de reconhecer ao aposentado o direito à pensão de aposentação por inteiro, nos termos do artº 446º do E.F.U., com efeitos reportados a 15.6.93, data da homologação da Junta Médica, por analogia ao disposto na al. c) do nº 2 do artº 58º do E.A., na medida em que a referida alteração resulta do parecer da Junta Médica de Revisão»; -
h) Sobre aquela informação, recaiu, em 18.3.97, resolução do órgão directivo da Caixa Geral de Aposentações proferida ao abrigo da delegação de poderes publicada no D.R. ll Série, nº 22, de 27.1.97: «Concordamos. Proceda-se em conformidade.»
i) Em 7.4.97, sobre a informação de serviço que efectuou o cálculo da pensão por inteiro, nos termos dos arts. 324º, 325º e 446º do E.F.U. de 15.6.93 a 1.1.97, foi proferido pela Direcção da C.G.A. o despacho: «Concordamos»; -
j) O recorrente veio a ser notificado, por ofício de 7.5.98, designadamente, do seguinte: «Assunto: - Alteração das condições de aposentação.
(...) tendo presente o despacho da Direcção dos Serviços desta Caixa de 7.4.97 (...) informo V. Exª. do seguinte: a sua pensão foi calculada por inteiro, nos termos dos arts. 324º, 325º e 446º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, reportando-se os respectivos efeitos a 15.06.93, data da homologação dos resultados da Junta Médica da Caixa Geral de Aposentações a que foi submetido em 14.6.93, o qual viria a ser alterado em sede de Junta Médica de Revisão. Em consequência, a pensão em apreço evoluiu do seguinte modo: 15.6.93 - 76.000$00; 1.1.94 - 78.800$00; 1.10.94 - 83.700$00; 1.1.96 - 88.600$00; 1.1.97 - 92.000$00.
Mais informo V. Exª. de que a referida resolução teve por base parecer do Gabinete Jurídico desta Caixa, de que junto fotocópia, a qual mereceu despacho de concordância em 18.3.97.
As decisões do órgão directivo foram proferidas ao abrigo da delegação de poderes publicada no D.R. ll, nº 22, de 27.1.97». -
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3. Direito Aplicável
A decisão “a quo” concluiu que o segmento do acto recorrido que indeferiu o pedido do recorrente de que o recalculo da pensão, por inteiro, retroagisse à data da aposentação, em 1971, e não apenas a 15.06.93, enferma do vício de violação de lei, por “violação do dever oficioso de anulação e de sanação de actos ilegais como dimensão necessária dos princípios da constitucionalidade e da legalidade, decorrentes do artº 266º da C.R.P. e do artº 145 nº 2 do C.P.A. -
Para tanto, consignou o seguinte: «No caso “sub judice”, como se disse, temos uma resolução revogatória de um acto inválido (por vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto), relativamente ao qual a administração já não tinha o dever jurídico de fazer cessar a ilegalidade que o afectava (por estar esgotado o prazo de recurso contencioso ou o prazo até à resposta da autoridade recorrida), mas que, no exercício de um poder discricionário, decidiu fazer cessar. Tendo decidido assim, a sua margem de livre apreciação esgotou-se nessa opção de revogar o acto ilegal e, consequentemente, passou a ficar sujeita, como se disse, aos “estritos critérios de legalidade no plano da definição do caso concreto e, por conseguinte, no que concerne ao conteudo e efeitos desse acto”. Ora, atendendo a que, na data da aposentação do recorrente existia necessariamente o nexo de causalidade entre a doença e as funções desempenhadas pelo recorrente, que só veio a ser reconhecido em 1996, a autoridade recorrida estava obrigada a retirar todas as consequências da revogação do acto inválido e, portanto, a fazer retroagir os seus efeitos à data da aposentação do recorrente (1971), em conformidade com o nº 2 do artº 145º do C.P.A. -
Contrapõe a autoridade recorrida que, contrariamente ao que decidiu o tribunal “a quo”, a revogação do despacho de 28 de Setembro de 1971 não se baseou na sua ilegalidade, mas sim em razões de justiça material, visto que qualquer invalidade que pudesse ser imputada ao despacho de 28 de Setembro de 1971 -
através do qual o recorrente foi desligado definitivamente do serviço, passando, por isso, à situação de aposentação - se encontra hoje sanada por decurso do tempo.
Quer isto dizer, refere ainda a autoridade recorrida, que a sanação fez desaparecer globalmente o carácter anti-jurídico que eventualmente podia ser apontado ao referido acto, pelo que este deve considerar-se, para todos os efeitos, válido. Ora, se, para todos os efeitos, o acto nunca foi ilegal, é óbvio que a sua revogação não pode ter como fundamento a sua ilegalidade. -
É esta a questão a analisar.
Já Marcello Caetano, a propósito dos efeitos do acto revogatório, escrevia o seguinte: «O problema tem-se posto por haver quem pretenda fazer sempre retrotrair os efeitos da revogação à data do acto revogado (ex tunc) de modo a eliminar todas as consequências jurídicas deste; enquanto outros autores defendem a manutenção de todos os efeitos produzidos pelo acto revogado até à data da revogação, produzindo o acto revogatório os seus efeitos só a partir da data em que seja praticado e para o futuro (ex nunc). -
Admitindo-se, porém, como fizemos, que a revogação tanto pode ter por fundamento a inconveniência como a ilegalidade do acto revogado, tem de se fazer uma distinção. -
Quando o acto administrativo praticado de harmonia com a lei seja revogado apenas por a sua subsistência não convir à Administração, ou por se não reputar justo ou oportuno, há que respeitar os efeitos produzidos no intervalo entre os dois momentos - o da prática do acto e o da revogação: os efeitos da revogação produzem-se unicamente “ex nunc”, há revogação extintiva. (...) Pelo contrário, nos casos em que a revogação se funda na ilegalidade do acto, a destruição deste equivale a um reconhecimento da invalidade que o fere desde a origem e atinge lógicamente os efeitos já produzidos, como na anulação contenciosa. A revogação opera então ex tunc, é uma revogação anulatória (cfr. “Manual de Direito Administrativo”, 10ª edição, vol. l, p. 555 e 556). -
Parecendo vir ao encontro desta distinção, o artº 145º do Código do Procedimento Administrativo dispõe o seguinte:
«1. A revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro, salvo o disposto nos números seguintes.
2. A revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade
do acto”.
Ou seja, e como escreve Esteves de Oliveira, “o legislador tomou em conta, neste caso, a diferença existente entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória (ou a anulação administrativa), prescrevendo que, no caso de revogação com fundamento em invalidade do acto revogado, os seus efeitos retroagem à data deste, produzem-se ex tunc (cfr. Código do Procedimento Administrativo Anotado, Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, 2º ed. p. 692). -
Assim, parece claro que o nº 2 do artº 145º do C.P.A. se refere à revogação anulatória, enquanto o nº 3 diz respeito à revogação com fundamento na inconveniência do acto (revogação extintiva), permitindo também que, neste caso, possa o autor do acto atribuir-lhe efeito retroactivo (é uma mera faculdade). -
Desde modo, a questão que se coloca nos autos do presente recurso jurisdicional é a de saber se o autor da revogação se baseou na ilegalidade do acto revogado ou antes na sua inconveniência. -
Para isso temos de analisar a questão tanto no plano da legalidade objectiva como no da motivação do autor do acto.
Recordando a factualidade essencial relevante, esta é a seguinte:
- O recorrente, funcionário da antiga administração pública ultramarina, encontra-se internado numa clínica psiquiatrica desde Junho de 1966; -
- Foi aposentado em 1971, por incapacidade absoluta e permanente, tendo-lhe sido diagnosticada uma «psicose crónica»; -
- Não se estabeleceu, então, qualquer relação de causalidade entre tal doença e o serviço, pelo que a sua aposentação foi calculada como correspondente à pensão ordinária; -
- Em 14.06.93, uma Junta Médica da Caixa a que o recorrente foi submetido continuou a afastar qualquer nexo de causalidade entre o serviço e aquela psicopatia;
- Contudo, em 16.07.96, uma Juna Médica de Revisão emitiu parecer de que as lesões apresentadas pelo recorrente resultaram (parcialmente) do exercício das respectivas funções;
- Tal parecer foi homologado por despacho do órgão directivo da C.G.A. em 17.07.96, na sequência do qual veio a ser reconhecido, nos termos do artº 446º do E.F.U. o direito à pensão de aposentação por inteiro ao recorrente, com efeitos reportados a 15.06.93 (data da 1ª Junta Médica).
Perante esta factualidade terá de se reconhecer que o fundamento do acto revogatório em causa não radica na mera inconveniência, mas sim na ilegalidade substancial do acto revogado. Com efeito, o que a Junta Médica de Revisão de 16.07.96 esclareceu no seu parecer foi a existência de um nexo de causalidade entre a incapacidade do recorrente e o desempenho das funções, tornando assim evidente que o despacho primitivo de 1971 enfermava de vício de violação de lei por erro nos pressupostos.
Ou seja: a motivação revogatória do acto foi determinada, decisivamente, pelo apuramento do aludido nexo de causalidade entre o serviço e a doença do funcionário, e não por razões de justiça material.
É certo que a autoridade recorrida já não tinha o dever jurídico de fazer cessar tal ilegalidade, consolidade pelo decurso do tempo, mas uma vez que optou por tal solução tem de assumir em toda a amplitude as respectivas consequências. Na verdade, como tem sido reconhecido em diversos arestos do STA e deste T.C.A., a discricionariedade esgota-se, em casos deste tipo, na opção entre revogar ou manter o acto ilegal (cfr. Ac. STA de 27.4.95, Rec. 34.431; Ac. STA de 5.3.96, Rec. 37 751, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 11, p. 10, para além da jurisprudência justificadamente referida na decisão de 1ª instância.-
Como se escreveu no Ac. STA de 5.3.96 aludido, «decidindo revogar o acto administrativo anterior, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição «ex novo» da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra opção que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal». -
Devendo o poder discricionário ser exercido com racionalidade e nos seus estritos limites, não faria sentido que a Administração, detectando uma situação de ilegalidade que subsiste desde 1971 (pensão indevidamente calculada desde essa data), quisesse fazê-la cessar apenas a partir de 15.6.93 com a justificação de que nesta data se realizou uma Junta Médica.
Bem andou, pois, a decisão recorrida ao considerar que, nos termos dos arts. 324º, 325º e 446º do E.F.U., o “recálculo” da pensão por inteira devia retroagir ao início da aposentação, por estarmos perante um caso nítido de revogação anulatória. -
Concluindo, não houve qualquer violação, por parte da decisão recorrida, dos nºs. 1 e 2 do artº 145º do C.P.A., improcedendo na íntegra as conclusões da agravante.
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4. Decisão
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Lisboa, 15.2.01, digo 22.2.01
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
José Cândido de Pinho |
