A Exma. Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do nº1 do artigo 36º do ETAF e artigos 109º, nºs 2 e 3 e 111º, nº1, ambos do CPC, requerer oficiosamente, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria, suscitado entre si e a Exma. Senhora Juíza do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, visto que as Magistradas Judiciais dos referidos juízos atribuem-se, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa que o Município de Lisboa., instaurou no TAC de Lisboa contra J…………………, L ……………….., J ………………..e G……………….., tendo como contra-interessado, o Banco ……………….., S.A..

Neste TCA foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC, nada tendo sido dito.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o art. 112.º, n.º 2, do CPC, que promoveu a decisão do conflito.

A questão colocada na presente reclamação consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, como defende a Senhora Juíza do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, ou se este último, como sustenta a Magistrada que requereu a resolução deste conflito negativo de competência.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 04.10.2017, o Município de Lisboa intentou no TAC de Lisboa uma acção administrativa contra J …………….., L…………………, J ……………….e G………………, indicando como contra-interessado o Banco …………., S.A.., peticionando a sua condenação no montante global de EUR 12.387,84, a título dos cânones superficiários em dívida relativos aos anos de 2014 a 2017, no valor de EUR 4.129,29, elevado ao triplo, nos termos do disposto no artigo 1531º, nº 2 do Código Civil, e bem assim de todas as prestações que se vierem a vencer, as quais deverão, ser pagas no triplo em caso de mora. (cfr. p.i. e 16 documentos juntos, a fls. 1 a 77- numeração do processo em formato digital – SITAF)

2. Por sentença proferida a 1.06.2021, o Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa determinou a remessa dos presentes autos ao Juízo de Contratos Públicos do mesmo Tribunal por considerar ser este Juízo o competente, em razão da matéria, para conhecer do objecto do presente litígio (idem, fls. 173 a 183).

3. Por sentença proferida a 20.09.2021, o Juízo de Contratos Públicos declarou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto desta acção, por entender que a competência para a conhecer cabia ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal (idem, fls. 190 a 194).

4. Em 21.12.2021, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência (idem, fls. 198).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (consulta do Sitaf).

A questão que vem colocada nestes autos é em tudo idêntica à que este Tribunal apreciou e decidiu no âmbito do processo nº1871/17.7BELSB, que envolvia precisamente, como A., o Município de Lisboa, e em que o ali R. era, também, um dos titulares do direito de superfície, constituído por escritura pública, sob um dos 58 lotes de terreno sitos na Quinta do Casal dos Machados, Bairro do Oriente, Olivais, ao abrigo das condições para cedência que ficaram reguladas pela Proposta n.º 7/97, aprovada em reunião de câmara de 08.01.1997 e também naqueles nos era requerida a resolução do conflito negativo de competência suscitado entre o juízo de contratos públicos do TCA de Lisboa e o juízo administrativo comum, do mesmo Tribunal.

Assim sendo, não havendo razões para divergir do ali decidido, limitamo-nos, nos termos permitidos pela lei processual civil, a remeter para a decisão proferida em 16.12.2021, no proc. nº1871/14.7BELRS, que aqui se transcreve na sua parte relevante:

“(…)

Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p.107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – persistentemente - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44.º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19 de Fevereiro, operada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09 (vide, artigos 2º e 3º).

No seguimento desta revisão foi publicado em 13.12.2019 o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no aqui e, agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, onde além do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, criou ainda um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra (cfr. artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12/9) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional.

De acordo com o citado artigo 44º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual; i.é, caso as matérias em dissidio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos (CCP).

Feito este enquadramento, é chegado o momento de apreciar a natureza do litígio que subjaz à presente à acção administrativa para se aferir se a competência cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa ou, inversamente, se esta radica no juízo administrativo comum do mesmo Tribunal.

A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc.11/2006.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.

Recorde-se que na presente acção administrativa o autor, MUNICÍPIO .........., veio pedir ao Tribunal que se condene a pagar-lhe o montante global de EUR 26.036,07€, a título dos cânones superficiários em dívida relativos aos anos de 2011 a 2016, no valor de EUR 8.678,79, elevado ao triplo, nos termos do disposto no artigo 1531º, nº2 do Código Civil, e bem assim de todas as prestações que se vierem a vencer, as quais deverão, ser pagas, em triplo, em caso de mora. (cf. p.i.).

A causa de pedir emerge do incumprimento por parte do R., desde 2011 a 2016, das prestações anuais que convencionou pagar ao A., ao abrigo das condições para cedência de um dos lotes de terreno, sito na Quinta (…), em Lisboa, que ficaram reguladas pela Proposta n.º 7/97, aprovada em reunião de câmara de 08.01.1997 e mais precisamente da fórmula de pagamento da cedência do direito de superfície, o qual podia ser pago através de renda anual -ponto 3 da Proposta 96/92 (cf. documento nº 3, junto com a petição inicial). O direito de superfície foi constituído a favor do R, por escritura pública celebrada em 26.11.1988, pelo prazo de 70 anos.

Este tipo de contratos de cedência do direito de superfície, caraterizam-se pela autorização que é dada ao superficiário, in casu, o Réu, pelo titular do terreno, o Município de Lisboa, de utilizar os bens do domínio da pessoa colectiva postos à sua disposição por um prazo muito longo, tendo como contrapartida o pagamento do preço que pode ser pago por uma única vez ou através de rendas anuais ou mensais actualizadas ao longo do prazo de vigência do contrato.

Não nos oferece qualquer dúvida que o contrato de cedência do direito de superfície não corresponde a nenhuma das categorias de contratos submetidos à parte II do CCP, nem está sujeito ao regime substantivo dos contratos públicos inscrito na sua parte III (artigo 280º do CPC.). Antes se integra numa categoria de contratos expressamente excluídos do âmbito de aplicação do CCP (artº 4º, nº 2, al. c), do CCP).

O que vale por dizer que o objecto dos presentes autos não se reporta a um litigio emergente de contrato de procura pública com interesse concorrencial, mas estamos, antes perante um ” contrato de cedência de direito de superfície (que se destina, neste caso, a promover a recuperação das construções e legalização dos fogos destinados à habitação própria dos ocupantes no prédio descrito no artigo 1.º da petição inicial, que é da propriedade do Município) levada a cabo pelo Município de Lisboa a favor do aqui Réu, em relação ao qual se aplica as tais Propostas n.ºs 96/92 e 71/97 e as Condições Gerais de Cedência de Lotes de Terreno em Direito de Superfície, como ainda as regras contidas na Escritura de Constituição do Direito de Superfície outorgada entre as partes.”, como bem decidiu a Sra. Juiz do Juiz dos Contratos Públicos.

Efectivamente, para que se considere que um determinado contrato está sujeito às normas da contratação pública, é necessário que haja procura pública, no sentido de corresponder esta à satisfação de um interesse próprio e de uma necessidade da entidade adjudicante. (cfr., a este propósito, Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 4.ª ed., 2020, p. 312 e s.). O que não é seguramente o caso dos presentes autos, como acima já se deixou dito.”

Pelo exposto, sem necessidade de mais considerandos, conclui-se que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, mas sim ao juízo administrativo comum do TAC do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, nºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea a) da Portaria nº 121/2020, de 22 de Maio.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo comum do TAC de Lisboa.

Sem custas.

Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques