Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:4656/00
Secção:Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção
Data do Acordão:01/24/2002
Relator:José Cândido de Pinho
Descritores:EXCLUSIVIDADE DE COMPETÊNCIAS DOS DIRECTORES
RECURSO HIERÁRQUICO NECESSÁRIO
Sumário:I - Se de acordo com o princípio da legalidade da competência (art. 29º, nº 1, do CPA) não há competência sem texto, terá que ser no universo normativo que se deve procurar a fonte dos poderes para a intervenção decisora e dispositiva do órgão sobre certa matéria e será aí que deveremos encontrar a resposta sobre a natureza exclusiva, simultânea, separada, reservada, etc, dessa competência.
II - O recurso hierárquico necessário pressupõe que o subordinado não tem competência exclusiva e que o órgão superior "ad quem", além do poder de revogar o acto recorrido, tem ainda o de fazer o reexame da questão e de se substituir ao órgão "a quo", praticando novo acto como se estivesse em plano primário de decisão (art. 174º, nº 1, 2ª parte, do CPA).
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do T.C.A.

I- M..., residente em Flamenga, Loures, recorre jurisdicionalmente da sentença proferida no TAC de Lisboa que, considerando necessário o recurso hierárquico para o Ministro, rejeitou o recurso contencioso ali interposto do acto do Director Geral das Alfândegas que lhe indeferiu o pedido de transição por reconversão para a categoria de Operadora de Registo de Dados Principal.

Nas alegações apresentadas, concluiu do seguinte modo:

«1- A partir da revisão constitucional de 1989, a recorribilidade contenciosa dos actos administrativos passou a aferir-se através da sua idoneidade para lesarem direitos e interesses legalmente protegidos do interessado.
2- O indeferimento do pedido onde a recorrente solicitava a sua transição, por conversão da sua categoria para a categoria se Secretária Aduaneira de 1ª classe é um acto lesivo.
3- A conversão requerida, face ao seu conteúdo, nova letra(superior) nova carreira, novas promoções, acarretaria novas vantagens económicas e profissionais.
4- O indeferimento dom pedido ofendeu imediatamente aqueles seus direitos e interesses(art. 268º, nº4, da CRP).
5- A recorribilidade contenciosa dos Directores-Gerais, no caso do Sr. Director-Geral das Alfândegas, não pode ser posta em causa, porquanto produzida no âmbito da competência cuja titularidade lhe foi originariamente conferida por Lei(DL 323/89 e art. 27º, nº2 e 268º, nº4, da CRP e art. 51º, nº1, al.a), do DL nº 129/84).
6- A recusa da recorribilidade para actos deste tipo só será viável quando a lei consagra o recurso hierárquico como necessário.
7- Não pode assim proceder a questão prévia».
*
A entidade recorrida não apresentou alegações.
*
O digno Magistrado do MP é de opinião que o recurso não merece provimento.
***

Cumpre decidir.
***
II- Os Factos

1- A recorrente é funcionária da Direcção Geral das Alfândegas com a categoria de Operadora de Registo de Dados Principal, exercendo funções na Direcção de Serviços de Organização e Informática.
2- Em 93.09.24 requereu ao SR. Director Geral das Alfândegas a sua transição por reconversão para a categoria de Secretária Aduaneira de 1ª classe.
3- O Sr. Director Geral indeferiu-lhe expressamente o pedido por despacho de 94.04.07.
4- Desse acto, a recorrente não interpôs recurso hierárquico para o Ministro.
***

III- O Direito

A sentença sob censura seguiu o entendimento ultimamente mais comum de que dos actos dos Directores-Gerais cabe recurso necessário como condição prévia de acesso à jurisdição contenciosa. E assim, considerando que o acto do Director Geral das Alfândegas não era definitivo, rejeitou o recurso contencioso.

O cerne da questão é, pois, de competência dispositiva e exclusiva dos subalternos. E sobre o assunto notamos frequentemente alguma confusão.

Embora a exclusividade seja característica essencial de um poder decisor repartido num esquema de graus, já não é sinal de dispositividade apenas concedida ao inferior hierárquico. Pode realmente acontecer que também possa ser reconhecida ao chefe ou apenas ao subalterno. Depende de caso para caso e da norma atributiva de competência.

Aí reside a confusão que vem sendo feita sobre o assunto e em que o STA, erradamente quanto a nós, ultimamente vem insistindo a propósito do carácter definitivo ou não do acto do Director Geral relativamente ao Ministro da respectiva área.
Para nós, definitividade e exclusividade são conceitos distintos.

A exclusividade é sinal de um poder dispositivo para decidir. A definitividade é a marca da reactividade, da impugnabilidade administrativa e contenciosa da decisão tomada em 1º grau decisor: considerado que a decisão administrativa é definitiva, por ser a única que verdadeiramente e em definitivo compromete a Administração, dela não cabe recurso hierárquico necessário e, antes, é susceptível de impugnação contenciosa imediata.
A exclusividade refere-se, pois, a um feixe substantivo de poderes, e só se compreende no quadro de uma competência funcional e orgânica, enquanto a definitividade, ligada ao aspecto da recorribilidade do acto, tem na sua essência uma marca adjectiva.
Neste contexto, como diz FREITAS DO AMARAL, « não é válida como princípio geral a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos»( in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, pag. 68 e Curso de Direito Administrativo, pag. 645-647).
Ou, como refere GUY BRAIBANT, « Não é verdadeira a ideia de quem pode o mais pode o menos»( in Le Droit Administratif, pag. 238).
Isto, porque a competência é de ordem pública. Logo, deverá ser nessa ordem (normativa/pública) que deve ser encontrada a fonte de todos os poderes.
Aliás, nesta matéria o domínio é o do princípio da legalidade da competência vertido no art. 29º, n.º1, do C.P.A.(« A competência é definida por lei ou por regulamento...») segundo o qual a fonte directa da competência reside apenas na norma, nunca na relação administrativa hierárquica e, por conseguinte, na superioridade do chefe ( F. AMARAL, Curso cit, pag. 644-647; PAULO OTERO, in O Poder de Substituição em Direito Administrativo, II, Lisboa, 1995, pag.238).
Portanto, se “não há competência sem texto”, terá que ser no universo normativo que se deve procurar a fonte dos poderes para a intervenção decisora e dispositiva do orgão sobre dada matéria e será aí que deveremos indagar sobre a natureza exclusiva, simultânea, separada, reservada, etc, dessa competência.
Ora, não se conhecem diplomas que confiram ao chefe competência absoluta(para tudo), a ponto tal que para ele deva caber sempre um recurso hierárquico do acto do subalterno.
Se fosse de conceber uma tal regra geral – que nos forçaria a concluir que do acto do inferior sempre haveria de caber recurso hierárquico necessário para o orgão superior da cadeia(para a qual alguma jurisprudência se inclina no que concerne à relação Director/Ministro)- não seria necessário que a lei viesse estabelecer, como frequentemente o faz, que deste ou daquele acto do subalterno cabe recurso hierárquico necessário. Se o legislador assim se viu na necessidade de definir o tipo de recurso a interpor é porque ele mesmo entendeu que nesse domínio a regra vigente é de sinal contrário: a de que não há recursos hierárquicos necessários, salvo quando especialmente previstos na lei.
Portanto, diríamos: se a lei afirma que do acto do subalterno cabe recurso contencioso, o que está é a dizer-nos que o acto praticado é definitivo(embora tal não signifique que o superior não disponha por lei de competência igual para a mesma matéria. Pode até acontecer que tenha; simplesmente, em tal hipótese, é por lei reservada ao primeiro a competência para decidir o assunto).
Se, ao contrário, estabelece que daquele acto cabe recurso hierárquico necessário, o que agora nos transmite é que a decisão impugnada não é definitiva e que, por isso, não pode ser objecto de recurso contencioso.
Se nada diz, nem num sentido, nem noutro, será preciso apurar qual a extensão e a titularidade da dispositividade de poderes criados pela norma. Impor-se-á indagar até que ponto, e a quem, a lei deu esses poderes decisores e dispositivos: se ao subalterno, ao chefe, ou se a ambos.
Se a não deu expressamente ao superior e a tiver dado ao inferior hierárquico, deve considerar-se que a conferiu exclusivamente ao segundo. Isso significa que o chefe não poderá decidir a questão, nem em primeiro, nem em segundo grau, isto é, nem primariamente, nem em sede de recurso hierárquico. Por outras palavras, nem sequer no âmbito de um recurso o chefe poderá reexaminar o assunto, apenas o poderá rever.

Porque o asseguramos?
Porque no recurso necessário, que inevitavelmente pressupõe que o subordinado não tem competência exclusiva, o órgão “ad quem”, além do poder de revogar o acto recorrido(fazendo-o desaparecer da ordem jurídica), tem ainda o de fazer o reexame da questão, de se substituir ao órgão “a quo” e de praticar novo acto como se estivesse em plano primário de decisão(cfr. art. 174º, n.º1, 2ª parte, do CPA).Isto é, pode revogar o acto recorrido e praticar ele próprio um novo, decidindo por si e de uma vez por todas a matéria da controvérsia.

Mas se o poder dispositivo é exclusivamente do subordinado, fica claro que no recurso hierárquico o chefe não pode exercer a mesma competência que a lei apenas quis dar ao primeiro. Nessa exacta medida, quando muito, no uso de uma faculdade de revisão, apenas poderá revogar o acto do primeiro(art. 174º, n.º1, 1ª parte, do CPA). Revoga-o, mas terá que fazer baixar o procedimento à instância inferior, ou seja, ao órgão “a quo” para que este pratique uma nova decisão em conformidade com os fundamentos que estiveram na base da revogação. Nestas circunstâncias, o recurso hierárquico só pode ser facultativo.
E isto é assim qualquer que seja a relação hierárquica em presença, o que quer dizer que os princípios expostos não variam só porque esteja em causa uma relação do tipo Director/Ministro.

Por outro lado, não vale a pena apelar ao art. 182º da C.R.P., como temos visto fazer, porque ele não muda o rumo às coisas. Essa disposição não configura de maneira nenhuma uma norma de competência, mas sim uma norma programática, inserida sistematicamente num capítulo organizacional como é o do Capítulo I, do Título IV, e que literalmente até surge mais vocacionada para exprimir a noção de Governo. Não é, portanto, uma norma que defina o leque de competências dos elementos do Governo.

De referir, ainda, que o art. 201º, n.º2, da C.R.P., embora trate da competência dos Ministros, fá-lo para estabelecer uma competência genérica no quadro organizacional a que pertence. Não para definir os poderes de decisão em cada caso concreto, não para eleger as matérias sobre as quais tem poder de intervenção directa de cariz decisor e dispositivo, não para instituir que para tudo e para qualquer coisa, até para a compra de um par de sapatos do seu contínuo, disponha do dever de decidir( F. AMARAL, Curso cit, pag. 244). Mas sim para esclarecer que no âmbito da sua acção geral não se pode afastar da política que tenha sido definida para o seu Ministério pelo Primeiro-Ministro(art. 201º, n.º1) e pelo Conselho de Ministros(art. 200º, n.º1, al. a)).

É por isso que aquele Professor, sobre o modo de se saber se o acto é definitivo assevera que o desiderato só se resolve «Através da lei, porque é a lei que nos diz quais são os órgãos da Administração que têm capacidade para praticar actos verticalmente definitivos»(in Direito Administrativo, pag. 236; sobre este tema específico e para mais desenvolvimentos, vidé J. CÂNDIDO DE PINHO, in Breve Ensaio sobre a Competência Hierárquica, Almedina, pags. 19-33 e 95 e sgs).

Como refere também RODRIGO QUEIRÓ, não deve seguir-se a «doutrina segundo a qual o superior pode sempre substituir-se ao inferior no exercício da sua competência(ubi maior minor cessat), quer devido aos interesses, particularmente de natureza pública, que explicam e justificam a distribuição da competência de cada ente público pelos seus vários órgãos, quer para evitar a eliminação da garantia de uma dupla apreciação dos problemas da legalidade e do mérito, postos no exercício de qualquer competência»(in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol.II, 2ª ed., pag. 537/539).

Ou como assevera PAULO OTERO «Em situações de atribuição específica de competência aos órgãos subalternos, sem qualquer referência a um poder dispositivo do superior sobre tais matérias, o princípio da desconcentração – entre outros factores, designadamente o princípio da imodificabilidade da competência- impede que o silêncio da lei possa ser interpretado como atribuindo uma competência dispositiva primária ao superior hierárquico, seja permitindo-lhe o exercício de um poder de substituição dispositiva ou conferindo-lhe uma competência alternativa incondicionada em relação à competência dos subalternos. Não é válida, por conseguinte, a afirmação de que a competência dos superiores compreende sempre a competência externa dos subalternos»(in ob. cit., II vol., pags. 736/737).

Ora, o DL n.º 323/89, de 26/9, surgido todo ele embuído de um espírito desconcentracionista e, pois, de um ambiente capaz de colocar os Directores num verdadeiro estado de poder, confere-lhes competências próprias e específicas, tendo com isso o legislador mostrado que as quis atribuir apenas a eles nas matérias que ali estão definidas.

Em suma, se para essas mesmas matérias não houver igual competência que por outra lei ordinária tenha sido dada ao Ministro, isso quererá dizer decisivamente que nelas não pode intervir através de decisões administrativas, porque isso representaria uma interferência na acção dos Directores geradora de incompetência. Logo, não se lhes pode substituir, nem modificar as suas decisões. Apenas as pode revogar em sede de revisão e, por conseguinte, no quadro de um recurso hierárquico facultativo.

Em vista do exposto, não acolhemos os fundamentos da sentença recorrida, visto que a competência para a apreciação da matéria em apreço e que constitui o conteúdo do acto impugnado apenas é atribuída ao Director Geral, face ao disposto no art. 11º, nº2 do DL nº 323/89 citado e no nº10 do Mapa II a ele anexo, não ao Ministro, sendo certo ainda que em nenhum lado parece haver dispositivo legal que daquele acto obrigue à interposição de recurso hierárquico para o Ministro(em sentido semelhante, v. ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº19, pag. 23/24).

Consequentemente, do acto praticado, em nossa opinião caberia recurso contencioso imediato.
***
IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguirem com vista à apreciação do mérito do recurso.
Sem custas.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2002