| Decisão Texto Integral: | I. Relatório
Instituto da Segurança Social, I.P., notificado da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF de Almada), datada de 5 de Dezembro de 2019, que julgou totalmente procedente a acção administrativa especial intentada por M…, e anulou as deliberações do Conselho Directivo do ISS, I.P., de 19 e 29 de Dezembro de 2014, na parte que determinaram a sua colocação em situação de requalificação, dela vem recorrer para este Tribunal.
Nas suas alegações de recurso, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto da douta sentença proferida nos autos em que foi considerado estar-se perante uma situação de anulabilidade por existência de vício de forma por falta de fundamentação dos atos impugnados, por não serem apreensíveis os motivos subjacentes ao procedimento de racionalização de efetivos, não sendo possível apreender o motivo subjacente à extinção do posto de trabalho da autora, e pelo facto de o estudo organizacional em que assenta ser genérico e abstrato, bem como por errónea interpretação da existência de vício de lei por pretensa violação do direito de participação das associações sindicais, conforme artigos 56.° e 267.° da Constituição da República Portuguesa e alínea d) do n.° 1 do artigo 338.° da LTFP;
2. Isto por ter sido concedido provimento à pretensão da Autora, ora Recorrida, anulando a Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P., de 19.12.2014, na parte que determinou a colocação da Autora em situação de requalificação e a Deliberação do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, l.P. de 29.12.2014, que aprovou a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação, cujo posto de trabalho foi objeto de extinção, na parte que respeita à Autora.
3. Bem como por suposta violação do princípio da participação das entidades sindicais no procedimento.
4. Contudo, não pode o Réu ISS, IP., ora Recorrente, conformar-se com esta decisão relativamente ao deferimento do pedido da Autora, dado que:
5. Sustenta a alegada falta/insuficiência de fundamentação dos atos que colocaram a Recorrida na situação de requalificação (por alegadamente não serem apreensíveis os motivos subjacentes ao procedimento de racionalização de efetivos e por, alegadamente, não ser possível apreender o motivo subjacente à extinção do posto de trabalho da autora, bem como pelo facto de o estudo organizacional em que assenta ser genérico e abstrato), limitando-se o Tribunal a quo a afirmar que a fundamentação daqueles atos impugnados e a sua notificação, foi manifestamente insuficiente, em cada uma das fases que compõem o processo de racionalização de efetivos, sem contudo, especificar o porquê de se assim se entender, tendo o Tribunal a quo, de modo pouco assertivo, decidido injustamente da existência dessa falta de fundamentação, por não serem minimamente "apreensíveis” os motivos do procedimento.
6. Parece-nos que o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, na esteira do alegado pela Recorrida, justifica a alegada falta de fundamentação por desconformidade com o disposto com o artigo 125.° do Código do Procedimento Administrativo, como se não tivesse havido uma fundamentação expressa dos atos, com exposição clara dos fundamentos de facto e de direito da decisão, o que equivaleria a falta de fundamentação.
7. Bem como teve uma errónea interpretação de verificação de situação de anulabilidade por violação do direito de participação das associações sindicais, em violação do artigo 338.°, alínea d) da LTFP e alínea e) do n.° 2 do artigo 56.° da CRP;
8. Tudo isto a par com vícios de erro de julgamento, omissão de pronúncia e falta de fundamentação, e, por último;
9. Também parece ao ora Recorrente estarmos perante uma algo desacertada forma como foi interpretada a eventual reconstituição da situação que existiria em caso de hipotético provimento do pedido de anulação ou de declaração de nulidade dos atos administrativos que decidiram o processo de requalificação;
Efetivamente,
10. Relativamente ao apontado vício de falta de fundamentação do processo de requalificação, por suposta existência de falta/insuficiência de fundamentação, tanto dos atos que colocaram a Recorrida na situação de requalificação, a sentença desconsidera a realização de todos os procedimentos legais necessários à extinção de postos de trabalho;
11. Ê que o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, na esteira do alegado pela Recorrida, justifica a alegada falta de fundamentação, como se não tivesse havido uma fundamentação expressa dos atos, com exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, que equivaleria a falta de fundamentação;
12. Levando a situação de erro de julgamento e omissão de pronúncia;
13. Pois que, não só a sentença não logra demonstrar consideração pelos argumentos atinentes aos fatores endógenos e exógenos contidos na fundamentação dos atos e cuja relevância poderiam colher num outro sentido decisório, como manifesta desconhecimento da influência dos fatores contidos na fundamentação dos atos na realização do processo de racionalização;
14. Sendo certo que a própria Direção Geral para a Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas - INA e a Direção Geral da Administração e do Emprego Público acompanharam o procedimento, nunca tendo sido apontada qualquer falta de fundamentação que pudesse inquinar todo o processo;
15. Pelo que a justificação utilizada pelo Tribunal a quo para concluir pela existência transversal do vício de falta de fundamentação em todas as fases do processo de racionalização, da elaboração do mapa comparativo, ao estudo de avaliação organizacional, ao processo de racionalização propriamente dito, à prolação dos atos administrativos que determinaram a passagem à situação de requalificação dos trabalhadores incluídos na carreira de educador de infância, de entre os quais a associada do Recorrido, e à sua notificação, não pode fundamentar-se numa análise critica e escrupulosa o processo instrutor, nem da argumentação expendida, em sede de contestação e alegações, pelo Recorrente na ação;
16. A realidade é que se o Tribunal a quo tivesse analisado criteriosamente a prova resultante do processo instrutor, facilmente teria encontrado respostas sem quaisquer dúvidas de que a fundamentação que subjaz aos atos impugnados e à sua consequente notificação não só é clara como é, também, mais do que suficiente, observando escrupulosamente o preceituado nos artigos 124° e 125° do CPA, então vigente;
17. Sendo que o Recorrente desencadeou os mecanismos legais previstos pelos artigos 251.° e segs., designadamente no que tange ao “número de postos de trabalho necessários, definido de forma fundamentada” no mapa comparativo constante do estudo de avaliação organizacional, conforme o n.° 3 daquele preceito legal, para promover o ajustamento que se revelava necessário à adequação dos seus quadros de pessoal às necessidades existentes nos seus serviços, através do processo de racionalização de efetivos;
18. De resto o processo de racionalização de efetivos, ao contrário do que é determinado pela sentença recorrida, compreendeu todas as operações necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço, para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objetivos, atribuições, atividades e necessidades de funcionamento, e consequente reafetação ou colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, previstos no artigo 251° e seguintes da LTFP. Sendo de notar que, tal como já referido, em cumprimento escrupuloso do n.° 3 do artigo 251° da LTFP, o estudo organizacional identificou obietivamente o número de postos de trabalho necessários, embora a sentença tenha escolhido não analisar a prova coligida nos autos, a propósito, pelo Recorrente em sede de contestação;
19. Onde foi explicado que o ora Recorrente, após ter determinado a realização de todas as diligências e operações tendentes à avaliação dos respetivos recursos humanos, face às necessidades de funcionamento dos serviços, e após ter elaborado um estudo de avaliação organizacional, concluiu que o pessoal que lhe era afeto, se encontrava manifestamente desajustado às suas necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos;
20. Tendo sido também esclarecido que o referido desajuste se encontrava expressivamente refletido no mapa comparativo, entre o número de efetivos existentes e o número de postos de trabalho necessários, para assegurar o real exercício das atribuições e competências do Instituto, (e isto muito tempo depois do que é alegado como fator exógeno do SCORE e do PRACE, ou do GOPRO, meras reengenharias de tarefas e objetivos);
21. Tendo igualmente sido indicado ser aquele o mapa comparativo de onde se retirava que os trabalhadores da carreira docente, existentes no Instituto, se tinha tornado desnecessário, por inexistência na atualidade de estabelecimentos, sendo que se visou promover, no caso das carreiras de educador de infância e de, por exemplo, assistente operacional, a melhoria da eficiência dos recursos humanos e financeiros, com o objetivo de reafectar os trabalhadores em excesso a servicos/orqanismos que deles carecessem efetivamente - tal veio a acontecer com afetação da ora Recorrida no ano de 2016 ao IEFP, IP (deixando de estar em requalificação, por consolidação de mobilidade interna, publicada por Aviso n.º 9452/2016, do Diário da República n.° 145, II série, de 29.07.2016, com efeitos a 30 de Junho de 2016) - O Tribunal a quo nem cuidou de averiguar junto da ora Recorrida qual a sua situação durante o decurso do processo judicial;
22. Assim, não deveriam subsistir dúvidas da inexistência de qualquer erro nos seus pressupostos de facto e de direito, mais uma vez ao contrário do julgado pelo Tribunal a quo, que determinaram a passagem da associada do recorrido à situação de requalificação, por extinção de posto de trabalho;
23. Reafirmando-se, mais uma vez, que não se compreendem os motivos pelos quais o Tribunal a quo considerou não se encontrar devidamente fundamentada a notificação da associada do Recorrido, uma vez que decorre da sua posição na lista nominativa, bem como do processo instrutor, em que teve oportunidade de se vir pronunciar e apresentar alegações;
24. Tal como se retira da própria pronúncia efetuada pela Autora em sede de audiência de interessados, foi-lhe garantido o direito de audiência nos seus termos mais amplos, nomeadamente através do acesso a todo o processo para consulta junto do respetivo Centro Distrital;
25. Inexistiu qualquer falta/insuficiência de fundamentação dos atos ora impugnados, nomeadamente por a Autora não ter sido reafectada a um posto de trabalho de Técnico Superior, pois a A. não era Técnica Superior, tendo sempre pertencido a uma carreira especial, não revista, sem enquadramento nas competências do ISS, IP. à data da prática dos atos ora impugnados, já que os estabelecimentos integrados haviam saído da gestão do Réu, ora Recorrente;
26. Pois que toda a atuação do ISS, IP. ao longo do processo de racionalização de efetivos se pautou pela legalidade e retidão, não tendo sido violados quaisquer preceitos legais;
27. Quanto à alegada preterição de uma fase de reafetação que a Autora, ora Recorrida, pudesse defender dever ter-lhe sido aplicada, constituiria um ato inútil e virtualmente impossível, dado estar em causa a extinção da sua carreira (e dos referentes postos de trabalho) no Instituto;
28. Nunca que a existência de uma fase prévia de reafetação permitiria atingir os objetivos que o art. 256° da LTFP pretendia assegurar, já que o ISS, IP., há muito que deixara de necessitar de trabalhadores inseridos na carreira docente;
29. Atendendo ao caso concreto, a existir esta fase procedimental, apenas constituiria uma formalidade destituída de qualquer sentido jurídico e prático, o que, estando em causa dinheiros públicos, não se poderia consentir;
30. A contrario, ao colocar-se os trabalhadores inseridos na carreira docente diretamente na requalificação, seria possível atingir os objetivos que a “fase prévia da reafetação”, neste caso concreto, nunca poderia alcançar;
31. Já que os docentes, após serem colocados na requalificação, poderiam ser recolocados em outro organismo do Estado necessitado de trabalhadores com aquelas competências sem necessidade de se recorrer a contratações externas - como veio efetivamente a acontecer no caso concreto;
32. Os 35 postos de trabalho de Técnico Superior de que o ISS, IP. carecia, não correspondiam às funções exercidas pela Autora, mas sim, a licenciados em direito, economia, gestão, contabilidade, tradução, etc.
33. Para além do mais, existiam zero postos de trabalho (seja de que área, carreira, categoria fosse) a preencher no Centro Distrital de Setúbal, local de trabalho que a lei substantiva define como domicílio profissional e necessário da Autora;
34. É um direito do empregador - e o Estado é empregador - poder reorganizar os serviços e tentar rentabilizar os recursos humanos de que dispõe, sob pena de se cair num total imobilismo e estagnação;
35. Sendo que toda a atuação do ISS, IP. ao longo do processo de racionalização de efetivos sempre se pautou pela retidão e legalidade, com o objetivo de adequar as funções efetivamente desempenhadas pelos colaboradores às suas verdadeiras carreiras/categorias e pondo, assim, cobro a situações injustas e abusivas até para os próprios trabalhadores e corrigir erros cometidos no passado;
36. E tanto assim é, que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, em ação em tudo igual à presente (proc. n.º 81/15.2BECTB), concluiu que o ISS, IP. respeitou todos os trâmites processuais e legalmente previstos, não padecendo o processo de racionalização de efetivos de nenhum vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, tendo sido respeitado o princípio da legalidade, e não sendo exigível ao Réu atuação de forma diferente, já que os atos praticados foram perfeitamente válidos, legais e eficazes;
37. Quanto a hipotética violação de participação das associações sindicais, tal como os próprios Sindicatos já vieram reconhecer em outras ações jurisdicionais e providências cautelares, foi-lhes dado a conhecer, em reunião realizada em outubro de 2014, nos termos da alínea d) do n.° 1 do artigo 338.° da LTFP, de que o ISS, IP iria dar inicio ao procedimento de racionalização de efetivos, não tendo, contudo, a obrigatoriedade de fazer preceder o procedimento de parecer.
38. Sendo que resulta do regime e enquadramento do processo de racionalização de efetivos, constante dos arts. 245.° e seguintes da LTFP, que os procedimentos e decisões tomadas até ao início do processo de auscultação dos sindicatos são os que se mostraram necessários e imprescindíveis à verificação da necessidade de iniciar um processo de racionalização de efetivos.
39. Ou seja, a elaboração de estudo de avaliação e elaboração de mapa de pessoal comparativo e a sua aprovação e que não requerem do consentimento ou da consulta prévia de sentido favorável a prestar pelas associações sindicais em geral ou, por qualquer uma em particular.
40. E em que foi dado um prazo às associações sindicais e todos os comentários e análises efetuados pelas mesmas, tendo sido considerados na tomada dos atos que determinaram o processo de requalificação, pelo que não correspondem à verdade as alegações de que os sindicatos apenas tiveram oportunidade de participar no procedimento de racionalização após a sua conclusão.
41. Carecendo desse modo, de fundamento, a alegação de que não foi concedido aos sindicatos um prazo razoável para se pronunciar, tanto mais que, sendo este um processo especial, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para se pronunciarem, querendo, sobre as questões que entenda suscitar.
42. Pois que se tivessem sido coartados os direitos de pronúncia dos sindicatos, os mesmos não teriam tido a oportunidade de se pronunciar nos termos em que efetivamente o fizeram, (nomeadamente, no caso das docentes, através do oficio FP-208/2014 - FENPROF), que demonstra, afinal, terem compreendido perfeitamente o teor e os fundamentos constantes da notificação que lhes foi efetuada.
43. Por outro lado, ao compulsarmos a sentença do Tribunal a quo, não podemos deixar de referir que o entendimento de que houve violação do direito de participação das associações sindicais foi já considerado como inexistente por sentença judicial (vg. para além da já referida, a havida no Proc. 456/15.7BECBR), onde se considerou demonstrado factualmente que as associações sindicais foram efetivamente ouvidas, assegurando-se a sua participação na tomada da deliberação n.º 206/2014, de 11.11.2014, da ora Recorrente e que determinou o arranque do procedimento de racionalização.
44. Sendo interessante notar que na sentença mencionada no ponto que antecede o Tribunal, corretamente, veio considerar provado, tal como efetivamente sucedeu, que antes dessa audição já haviam existido reuniões prévias com as associações sindicais.
45. E que, sendo certo, que, apesar do prazo relativamente curto que foi dado às associações sindicais, estas efetivamente exerceram o seu direito de participação, tendo desse modo sido “alcançado o objetivo visado pela lei (ordinária e constitucional) ao exigir (e ao conceder ao correspondente direito), a participação das associações sindicais neste tipo de procedimento".
46. Assim, o argumento de suposta violação do direito de participação das associações sindicais, nos termos do disposto na ai. d) do n.° 1 do art. 338.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada, em anexo, à Lei n.°35/2014, de 20 de junho, deve ser considerado manifestamente improcedente.
47. Por outro lado, relembre-se que o Recorrente não tinha a obrigatoriedade de fazer preceder o procedimento de parecer dessas associações sindicais, ao contrário do que a Recorrida pretende fazer crer e que levou ao errado julgamento pelo Tribunal a quo.
48. Pois, como resulta do regime e enquadramento do processo de racionalização de efetivos, constante dos artigos 245.° e seguintes da LTFP, os procedimentos e decisões tomadas até ao inicio do processo de auscultação dos sindicatos são os que se mostraram necessários e imprescindíveis à verificação da necessidade de iniciar um processo de racionalização de efetivos, ou seja, a elaboração de estudo de avaliação e elaboração de mapa de pessoal comparativo e a sua aprovação.
49. Procedimentos, esses, que não carecem do consentimento ou da consulta prévia de sentido favorável a prestar pelas associações sindicais em geral ou, por qualquer uma em particular.
50. Contudo, mais uma vez se relembra que foram os sindicatos convidados a pronunciar-se - no caso das docentes, a FENPROF foi convidada a pronunciar-se sobre o processo através do ofício n.º SAI-CD114671/2014, de 4 de novembro, tendo para o efeito e desde logo, sido disponibilizados todos os pertinentes e necessários documentos habilitantes e que permitiram, conforme se referiu, àquela entidade sindical pronunciar-se sobre o processo, (ofício FP- 208/2014, supra mencionado), cujo teor foi tomado em conta na adoção da Deliberação que determinou a colocação do pessoal da carreira docente em situação de requalificação.
51. Sendo que todos os comentários e análises efetuados pelos sindicatos foram, reitere-se, tidos em conta na tomada dos atos que determinaram o processo de requalificação.
52. Assim, mais uma vez se reafirma que não correspondem à verdade, as alegações no sentido de os sindicatos apenas não terem tido oportunidade de participar no procedimento de racionalização.
53. Saliente-se, igualmente, que carece de fundamento a alegação de que não foi concedido aos sindicatos um prazo razoável para se pronunciarem, tanto mais que, sendo este um processo especial, deve entender-se que o prazo deve ser o conveniente face à urgência da situação e o suficiente para se pronunciarem, querendo, sobre as questões que entenda suscitar.
54. Cumpre, ainda, relembrar que, ainda que se entenda que não foi respeitada, de forma cabal, a presente formalidade, designadamente no que concerne ao prazo de pronúncia concedido, o que não se concede nem se admite, a verdade é que a eventual reconstrução do processo administrativo resultante da anulação dos atos administrativos ora impugnados não teria o condão de. a finai, vir a alterar o sentido da decisão final proferida no caso sub judice.
55. Pelo que, em todo caso, sempre os atos administrativos ora impugnados deveriam permanecer na ordem jurídica, em respeito peio princípio do aproveitamento dos atos administrativos:
56. E, no que tange a eventual reintegração e reconstituição jurídico-laboral, esqueceu o Tribunal a quo é , equivalendo a omisso na decisão, que a nossa jurisprudência e doutrina têm-se pronunciado, uniformemente, no sentido de que, na ausência de serviço efetivamente prestado, a Administração não tem o dever de pagar ao funcionário os correspondentes vencimentos ou diferenças salariais, sendo certo que devem ser salvaguardadas as fases que a lei estabeleceu para os trabalhadores em situação de requalificação;
57. Porquanto o direito à remuneração é um direito sinalagmático (que depende diretamente da prestação efetiva de trabalho, salvaguardadas as situações específicas legalmente assinaladas, como sucede no presente caso e de modo faseado);
58. O que nos levará a considerar que, por tudo o quanto foi alegado, a sentença recorrida fez uma interpretação errada da legislação que aplicou, violando-a da forma como a interpretou, pelo que deverá ser revogada.
Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte em que declarou a existência do vício apontado, bem pelo facto de existir omissão de pronúncia.
E deverá, consequentemente, ser o recorrente ISS, IP. absolvido de todos os pedidos, com as legais consequências. por ser da mais elementar JUSTIÇA!”
* Não foram apresentadas contra-alegações.
* Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.* Dispensando-se os vistos, mas com envio prévio do projecto de acórdão aos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vêm os autos à conferência desta Subsecção Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para julgamento.* II. Objecto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, em harmonia com o disposto no artº 5º, no artº 608º, no nº 4 do artº 635º e nos nºs 1, 2 e 3 do artº 639º, todos do CPC ex vi do nº 1 do artº 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
A questão objecto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em aferir se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, dividido na ponderação sobre a falta de fundamentação dos actos impugnados, na apreciação do direito de participação das associações sindicais e no enfermar do vício de violação de lei.*
III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“A) Em 11/04/2003, a Autora foi requisitada pelo ISS, IP (cfr. fls. 1 a 21 [13 a 15] dos autos);
B) Em 04/08/2014, foi elaborada a informação n.º 03/CD/2014, com o assunto “Racionalização de efetivos” e denominada “Estudo de avaliação organizacional//Processo de racionalização de efetivos”, da qual se extrai, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
No quadro legal sumariamente descrito e em cumprimento das orientações definidas a nível Governamental no sentido da promoção de ganhos de eficiência e rentabilização dos recursos humanos na Administração Pública, o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), determinou a realização de todas as diligências e operações tendentes à avaliação dos respetivos recursos humanos face ás necessidades de funcionamento dos serviços de forma a ficar devidamente habilitado à tomada de uma decisão sobre o reconhecimento de eventuais desajustes e, sendo caso disso, escolha do modo de atuação mais adequado para a sua resolução através do processo de racionalização de efetivos. Avaliação Organizacional
II Desde a sua criação, em 2001, até à presente data, o ISS, IP, tem sofrido alterações estruturais e organizacionais, decorrentes de fatores exógenos e endógenos, com forte impacto nos seus efetivos.
Mais recentemente esses fatores verificaram-se, essencialmente, na área funcional da ação social, especificamente no que respeita aos estabelecimentos integrados, como meio de viabilização de novos caminhos para o desenvolvimento da rede de equipamentos sociais em parceria com outras entidades.
2.1- Fatores Exógenos
2.1.1. Implementação da descentralização de competências para os municípios no domínio da Ação Social, prevista no artigo 90.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014, bem como para as IPSS, conforme previsto no Despacho n.º 12154/2013, de 24 de setembro e na Portaria n.º 188/2014, de 18 de Setembro - que procede à criação da Rede Local de intervenção Social (RLIS) - o que conduz, necessariamente, a uma reorganização de serviços, por força da redução de funções;
2.1.2. Cedência de vinte e cinco estabelecimentos integrados do ISS, IP, localizados no distrito de Lisboa, à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), por força do disposto no artigo 66.º da Lei do Orçamento de Estado para 2011, aprovada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, cuja aplicação é definida no Decreto-Lei n.º 16/2011, de 25 de janeiro.
Esta cedência implicou a redução de cerca de 512 trabalhadores do ISS nos Postos de Trabalho Ocupados, sem que correspondesse a reduções efetivas no mapa de pessoal, situação que veio empolar o mapa de pessoal sem correspondência real.
A Revisão dos contratos de gestão em 2013, ao abrigo do citado diploma legal, no âmbito da qual se verificou a impossibilidade da SCML prolongar/renovar as situações de cedência de pessoal dos referidos estabelecimentos, provocando o regresso ao ISS, IP, de 78 trabalhadores, com carreiras/categorias de conteúdo funcional específico da área cedida, designadamente carreiras subsistentes sem este ter capacidade para os absorver - neste número incluem-se os trabalhadores que regressaram da Fundação D. Pedro IV, igualmente por força da revisão do acordo.
2.1.3. Celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente, nas valência de creche e jardim de infância e apoio á terceira idade. Este processo encontra-se, ainda, em fase de conclusão, na sequência de procedimento de seleção desenvolvido ao abrigo do Código da Contratação Pública, aprovado por despacho do SESSS de 18/6/2012 com implicações na mobilidade de pessoal e impactos nas necessidades de efetivos e reajustamento de funções mas que possibilitou já a transferência de 35 estabelecimentos para a rede solidária, sendo que se encontravam, à data, a desempenhar funções nos mesmos cerca de 400 trabalhadores que ficaram sem funções atribuídas no ISS porque correspondiam a áreas de trabalho/ intervenção inexistentes na estrutura orgânica e na missão dos serviços central e distritais;
2.2. Fatores Endógenos
2.2.1. Assistiu-se a uma simplificação de circuitos/fluxos, face à implementação da reengenharia de processos - SCORE e GOPRO - libertando inúmeras tarefas asseguradas anteriormente por trabalhadores, maioritariamente da carreira de assistente operacional e atualmente desenvolvidas por assistentes técnicos e técnicos superiores, com recurso a aplicações informáticas;
2.2.2. Foi implementado o Programa START, projeto de Gestão Documental e Arquivo, que desde 2008 é promovido na generalidade dos serviços do ISS, IP, com o intuito de melhorar a qualidade de resposta dos serviços públicos ao cidadão, através da redução da circulação de papel, da substituição progressiva do arquivo em suporte de papel por um arquivo em suporte digital, do desenvolvimento das funcionalidades por via eletrónica e telefónica e da flexibilização do acesso à informação, onde, quando e como for necessária;
2.2.3. Foram acrescentadas alterações tecnológicas, com aumento da informatização dos serviços, designadamente com a aplicação progressiva a todos os Serviços do programa de gestão documental Smartdocs, evitando a circulação de papel e, consequentemente, o movimento contínuo de trabalhadores que tinham a seu a cargo a distribuição interna dos documentos;
2.2.4. Procedeu-se à reorganização interna de unidades orgânicas, com consequente libertação de recursos, agora desajustados. (…)
Estas alterações traduzem um forte impacto na organização e gestão dos efetivos, impondo-se a sua racionalização, para dar cabal cumprimento à atual missão do Instituto, centrada na gestão das prestações e das contribuições do sistema de segurança social e na fiscalização e acompanhamento da área social numa vertente mais enquadradora em que se exige uma maior definição de critérios e controlo, atribuições maioritariamente desenvolvidas por trabalhadores integrados nas carreiras de técnico superior e assistente técnico e residualmente por trabalhadores inseridos na carreira de assistente operacional, unicamente numa vertente de apoio.
Este impacto encontra-se plasmado no mapa comparativo em anexo, de onde resulta claro o desajuste entre o número de trabalhadores existentes e as necessidades dos Serviços, só sanável através de um processo de racionalização de efetivos.
Resulta, igualmente, da leitura do mapa a maior necessidade de trabalhadores integrados nas categorias e carreiras de assistente técnico e de técnico superior, em detrimento da categoria e carreira de assistente operacional, por força das atribuições/ atividades/ tarefas atualmente acometidas ao Instituto.III
Pessoal dos estabelecimentos 3.1- Carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes
Durante anos, este Instituto geriu estabelecimentos integrados em diversas valências, tais como casas de repouso, centros de apoio social, centros comunitários, lares e centros infantis.
Em 2011, o XIX Governo Constitucional decidiu implementar um novo quadro de gestão dos estabelecimentos integrados deste Instituto.
Também o artigo 66.° da Lei n.° 55-A/2010, de 31 de dezembro, diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, determinou a cedência à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), por um prazo de três anos, dos estabelecimentos integrados do ISS, IP, sob sua gestão direta, situados na área geográfica de intervenção do Centro Distrital de Lisboa - identificados no anexo I do Decreto-Lei n.° 16/2011, de 25 de janeiro, diploma que define o regime legal da cedência de estabelecimentos integrados do Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I. P.), à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML), nos termos do previsto no artigo 66.° do Orçamento do Estado para 2011, aprovado pela Lei n.° 55 -A/2010, de 31 de dezembro.
(…)
Em 2012, continuando a prossecução do supra referido objetivo, o Conselho Diretivo decidiu proceder à abertura de procedimentos para passar a gestão dos demais estabelecimentos integrados para entidades da rede não lucrativa, o que veio a acontecer nos seguintes locais/ estabelecimentos
(…)
3.2- Carreira Docente
Nos estabelecimentos sob gestão direta do Instituto encontram-se trabalhadores afetos à carreira docente - carreira de educador de infância e docente do ensino básico e secundário - cujo conteúdo funcional é o seguinte:
Lecionar as disciplinas, matérias e cursos para que se encontra habilitado de acordo com as necessidades educativas dos alunos que lhe estejam confiados e no cumprimento do serviço docente que lhe seja atribuído; planear, organizar e preparar as atividades letivas dirigidas á turma ou grupo de alunos nas áreas disciplinares ou matérias que lhe sejam distribuídas; conceber, aplicar, corrigir e classificar os instrumentos de avaliação das aprendizagens e participar no serviço de exames e reuniões de avaliação; elaborar recursos e materiais didático-pedagógicos e participar na respetiva avaliação; promover, organizar e participar em todas as atividades complementares, curriculares e extracurriculares, incluídas no plano de atividades ou projeto educativo da escola, dentro e fora do recinto escolar; organizar, assegurar e acompanhar as atividades de enriquecimento curricular dos alunos; assegurar as atividades de apoio educativo, executar os planos de acompanhamento de alunos determinados pela administração educativa e cooperar na deteção e acompanhamento de dificuldades de aprendizagem; acompanhar e orientar as aprendizagens dos alunos, em colaboração com os respetivos pais e encarregados de educação; facultar orientação e aconselhamento em matéria educativa, social e profissional dos alunos, em colaboração com os serviços especializados de orientação educativa; participar nas atividades de avaliação da escola; orientar a prática pedagógica supervisionada a nível da escola.
O número de trabalhadores afetos a esta carreira, nos Centros Distritais do Porto, Castelo Branco e Évora, é manifestamente excessivo, face às atividades prosseguidas pelos únicos estabelecimentos ainda sob a alçada do Instituto.
(…)»
(cfr. fls. 21 a 35 do PA);
C) Em anexo à informação melhor identificada na alínea anterior, constam os mapas de pessoal do ISS, IP, nomeadamente um mapa resumo dos postos de trabalho por cargo/ carreira do qual consta, nomeadamente, quanto à carreira docente “0” PTN - postos de trabalho necessários (cfr. fls. 57 do PA);
D) Em 05/08/2014, o Conselho Diretivo do ISS, IP deliberou submeter à aprovação do membro da tutela o estudo e mapa comparativo que antecedem, nos termos do artigo 251.º, n.º 5 da Lei n.º 35/2014, devendo, ainda, ser submetido à aprovação do membro do Governo responsável pela área das finanças e da administração pública nos termos do n.º 6 do artigo 255.º do mesmo diploma (cfr. fls. 20 do PA);
E) Em 28/09/2014, o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social aprovou o mapa comparativo apresentado pelo ISS, IP relativamente à racionalização de efetivos (cfr. fls. 18 do PA);
F) Em 15/10/2014, a Direção Geral da Administração e do Emprego Público elaborou parecer favorável ao processo de Racionalização de Efetivos do ISS, IP (cfr. fls. 13 a 17 do PA)
G) Em 24/10/2014, o Secretário de Estado da Administração Pública aprovou os mapas comparativos de racionalização de efetivos (cfr. fls. 11 e 12 do PA);
H) Em 04/11/2014, o ISS, IP endereçou ao Secretário Nacional do Sindicato da Administração Pública e de Entidades com Fins Públicos (SINTAP) o ofício com o assunto “Racionalização de efetivos”, do qual consta o seguinte: 
(cfr. fls. 314 dos autos);
I) Em 11/11/2014, o Conselho Diretivo do ISS, IP deliberou sobre o início do processo de requalificação, o que fez, nomeadamente, nos seguintes termos:
«(…)
Neste contexto, delibera o Conselho Diretivo e após audição dos sindicatos nos termos do artigo 338.° da LTFP:
Determinar, após cumprimento dos artigos 100.° e 101.° do Código do Procedimento Administrativo, a colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, que ocupam os 196 postos de trabalho extintos nos Serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado referentes às seguintes carreiras especiais e carreiras/categorias subsistentes: - carreira de Enfermagem, carreira de Educador de Infância, carreira de Docente do ensino básico e secundário, carreira de Educador Social, carreira de Técnico de Diagnóstico e Terapêutica, carreira de Técnico de Orientação Escolar, carreira de Técnico Profissional de Reinserção Social, carreira de Auxiliar Técnico de Educação, carreira Médica Hospitalar, Encarregado de Pessoal Auxiliar, Encarregado de Serviços Gerais, Encarregado de Setor e Feitor, conforme descrição constante do anexo 1 à presente informação.
2. Promover a aplicação do método de seleção de avaliação de competências profissionais previsto no artigo 254.° da LTFP aos trabalhadores que integram a carreira de assistente operacional, cujo universo consta do Anexo VI, e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no n.° 2 do artigo 254.° e n.° 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos, constantes dos anexos (Vi a XI) que fazem parte integrante da presente deliberação;
3. Determinar a aplicação do método de seleção avaliação de competências profissionais aos trabalhadores inseridos na carreira docente, que ocupam postos de trabalho nos estabelecimentos integrados do Centro Distrital do Porto, do Centro Distrital de Castelo Branco e do Centro Distrital de Évora nos termos e ao abrigo dos artigos 252.° a 254.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e aprovar as minutas de notificação, processo e critérios de seleção, fórmula de avaliação dos fatores, previstos no n.° 2 do artigo 254.° e n.° 3 do mesmo artigo, modelo de nota curricular, guião de entrevista e demais procedimentos, constantes dos Anexos (XII a XVII) que fazem parte integrante da presente deliberação;
4. Notificar os trabalhadores inseridos nas carreiras referidas no ponto. 1, devidamente identificados na listagem constante do anexo II da presente deliberação, e consequente colocação em situação de requalificação, por extinção do respetivo posto de trabalho, para efeitos de audiência prévia nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 2.°, conjugado com os artigos 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, sendo que os trabalhadores serão notificados de acordo com as minutas constantes dos Anexos XVIII e XIX e terão direito a consultar o processo e documentos remetidos aos serviços, nos locais indicados nas respetivas notificações e cujos modelos fazem parte integrante da presente deliberação;
5. Estabelecer os seguintes trâmites e prazos para a condução e conclusão do processo:
•Até 12 de dezembro de 2014, notificação, por escrito, dos trabalhadores abrangidos do resultado final da aplicação do método de seleção e respetivo posicionamento na lista nominativa (Anexo XX);
•Até 18 de dezembro de 2014, colocação de trabalhadores em situação de requalificação (Anexo XXI). (…)» (cfr. fls. 1 a 8 do PA);
J) Em 17/11/2014, a Autora exercia funções no Núcleo de Infância e Juventude a desempenhar funções na Equipa Multidisciplinar de Assessoria aos Tribunais decorrente da aplicação da Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, onde desempenhava as seguintes funções:
Acompanhamento dos menores em perigo junto dos tribunais;
Apoio técnico das decisões dos tribunais tomadas no âmbito dos processos judiciais de promoção e proteção;
Acompanhamento e execução de medidas de promoção dos direitos e proteção aplicadas;
Apoio aos menores intervenientes em processos judiciais de promoção e proteção;
Elaboração de informações e relatórios sociais, planos de intervenção e cessação de medida, sobre a criança ou jovem, do seu agregado familiar ou das pessoas a quem estejam confiadas, de acordo com o Manual de Assessoria Técnica aos Tribunais;
Intervenção em audiência judicial (conferências e debates judiciais)
Execução de mandados de condução. (cfr. fls. 153 do PA);
K) Em data não concretamente apurada, o ISS, IP endereçou à Autora o ofício com o assunto «Processo de racionalização de efetivos – ISS, IP», de cujo teor se extrai, nomeadamente, o seguinte:
(cfr. documento n.º 3 junto com a PI a fls. 1 a 21 [16] dos autos);
L) Em 27/11/2014, a Autora apresentou resposta, ao abrigo do exercício de audiência prévia (cfr. documento n.º 4 junto com a PI a fls. 1 a 21 [17 a 21] dos autos);
M) Em 19/12/2014, os serviços do ISS, IP elaboraram a informação n.º 1939/2014, de cujo teor se extrai, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
IV - Análise do processo e conclusões:
A funcionária tendo sido notificada para que, em sede de audiência prévia, alegasse o que houvesse por conveniente face â proposta de decisão da sua passagem à situação de requalificação, apresenta as seguintes alegações:
Refere que a decisão carece de qualquer fundamentação que permita à ora requerente apreender os motivos da “extinção do seu posto de trabalho".
Ora, o direito de audiência traduz-se numa manifestação marcada pelo princípio da participação no procedimento administrativo, constituindo um imperativo estruturante decorrente da Constituição da República Portuguesa (CRP) - artigo 267°, n° 5, e é concretizada, no que respeita à participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes respeitem, nos artigos 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
(…)
Na presente fase do procedimento, constata-se que a interessada cumpriu o ónus de resposta, conforme documento em análise, precludindo a questão de omissão de audiência de interessados.
For outro lado, tendo a trabalhadora sido notificada, nos termos e para os efeitos do artigo 100.° e seguintes do CPA, á mesma passou a ter acesso ao processo para consulta, para isso bastando que procedesse à sua observação, junto do respectivo Centro Distrital, com acesso a cópias dos documentos com relevo para a decisão, em termos de factos e de direito.
Assim sendo, foi garantido o direito de audiência de interessados â trabalhadora, em todos os seus pressupostos, tanto assim foi, que a mesma reuniu condições suficientes e legais, de certeza e em prazo, para apresentar a presente resposta à audiência.
Acrescenta alegando, o vício de violação de lei por não ter sido garantido o cumprimento do artigo 338°/d da LGTFP, dado que não foi possibilitada aos Sindicatos a participação no presente procedimento.
Todavia, resulta do regime e enquadramento do processo de racionalização de efectivos, constante da Lei n.° 35/2014, adiante designada como LGTFP, quais os procedimentos e decisões tomadas são aquelas que se mostrem necessárias e imprescindíveis à iniciação do processo de racionalização de efectivos, ou seja, através da elaboração de estudo de avaliação e elaboração de mapa de pessoal comparativo, bem como a sua aprovação, procedimentos esses que não carecem de validação das associações sindicais.
Não obstante, foi dado a conhecer às associações sindicais, nos termos da alínea d) do artigo 338.° da LGTFP, de que se iria iniciar o procedimento, razão pela qual, as associações sindicais se encontravam habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, o qual, nos termos da LGTFP, se iniciou apenas com a Deliberação do Conselho Directivo e com o inicio do procedimento de selecção.
Logo, não se vislumbra a alegada violação da participação dos sindicatos, uma vez que, nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.° 1 do art.° 338.° da LGTFP, foram os mesmos notificados do procedimento que ora se deu início.
Como tal, a trabalhadora foi devidamente notificada, nos termos expressos no Código do Procedimento Administrativo e tinha acesso a todos os elementos do processo necessários para apresentar as suas alegações, o que fez.
E, contrariamente ao alegado, a passagem à situação de requalificação da trabalhadora encontra- se fundamentada, nos termos exigidos pelo Código do Procedimento Administrativo, como resulta da leitura do estudo de avaliação organizacional e mapa comparativo anexo, documentos disponíveis para consulta no CDist, conforme informada.
E por se encontrar devidamente fundamentado e suportado foi o processo de racionalização de efetivos aprovado pelo Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, em 24 de outubro de 2014 e pelo Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, por despacho de 28 de Setembro do mesmo ano.
Não assiste, pois, razão à trabalhadora quando invoca falta de fundamentação do ato
II - Artigo 255.°, n.° 5 da LTFP
Determina o n.° 5 do artigo 255.° da Lei n.° 35/2014, de 20 de junho (LFTP), que "no momento que antecede a aplicação do disposto no artigo 257°, o dirigente responsável deve desenvolver as diligências que considerar adequadas para colocação em outro órgão ou serviço do respectivo ministério dos trabalhadores a que se refere o número anterior1'.
Todo o processo de racionalização de efetivos foi acompanhado pelo JNA, entidade gestora do sistema de requalificação e pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), organismo da Administração Pública com responsabilidades no domínio da gestão dos recursos humanos.
Por orientação da DGAEP não foram desenvolvidas as diligências previstas no supra referido artigo, por se entender que o mesmo não era aplicável ás situações de extinção de postos de trabalho, uma vez que os trabalhadores aqui enquadrados passam à situação de requalificação sem aplicação de qualquer método de seleção, após cumprimento dos artigos 100.° e 101.° do Código do Procedimento Administrativo.
Por outro lado, considera a funcionária que, há muito que vem exercendo funções que não se integram na sua categoria de educadora de infância, mas que correspondem à categoria de técnica superior.
(…)
Face às alegações, apresentadas pela funcionária, importa referir que:
Sempre foi acessível à carreira docente e para as várias funções que estavam atribuídas aos trabalhadores integrados na referida carreira, a figura da mobilidade prevista no Decreto-Lei n.° 427/89, de 7 de dezembro, sem que nunca houvesse pedidos de mobilidade intercarreiras, uma vez que pois, nem todos os trabalhadores integrados na carreira se encontravam no que se designou “direto”, isto é, com funções pedagógicas, uma vez que, como no caso da funcionária em questão, foram-se integrando trabalhadores desta carreira em funções relacionadas com outras áreas, como é o caso das equipas das EMATs.
Do mesmo modo que, com a saída do Decreto-Lei n.° 314/2007, de 17 de Setembro, que veio estabelecer um regime específico de reclassificação profissional do pessoal docente dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário que exerciam transitoriamente funções não docentes nos serviços centrais e periféricos do Ministério da Educação, bem como, noutros serviços e organismos da administração central e local do Estado, apenas 4 trabalhadores da carreira docente fizeram essa reclassificação para técnico superior.
Destarte se verifica que, pese embora sempre houvesse tal possibilidade de integração na carreira geral de Técnico Superior, não foi um mecanismo que a funcionária em questão tivesse dado uso.
Por outro lado, todos os Estatutos da Carreira Docente, designadamente desde 1990, previam situações em que docentes prestavam funções fora de estabelecimentos de ensino, daí ter sido sempre fácil adaptar essas regras para o ISS, IP, a coberto do próprio estatuto, do mesmo modo que, desde 2007, se equiparam as funções dos docentes, por analogia, às funções de Técnicos Superiores, uma vez que, ao exigir-se Licenciatura e formação específica (profissionalização, estágio e concurso nacional de acesso), as remetem paralelamente para a carreira técnica superior.
Por fim, denote-se que, quer o pessoal docente tenha exercido funções no “direito”, quer outras funções não docentes, integradas nas designadas funções técnicopedagógicas, de onde se inclui a funcionária, nunca deixaram de usufruir dos benefícios de ter um Estatuto próprio, designadamente, quanto à posição remuneratória-indiciária, exclusiva da carreira docente, com regras bem definidas que permitiram, exceto nos períodos de suspensão, uma rápida subida de escalão.
Razão pela qual não pode agora alegar que exerce funções técnicas superiores, previstas no art° 3º, n° 2 do D.L. 83/2012 de 30 de março, quando sempre defendeu que exercia funções técnico-pedagógicas, próprias da carreira docente, para se excluir do procedimento do qual resulta a extinção dos postos de trabalho referentes à carreira docente.
Aliás, da leitura do Estatuto da Carreira Docente sobressai que a carneira de educador de infância é totalmente distinta da carreira de técnico superior, quer ao nível da aposentação, quer ao nível da ascensão na carreira, quer ao nível da tabela salarial, quer ao nível da avaliação de desempenho, quer, claro, ao nível do conteúdo funcional.
Não se aplica, pois, o disposto no artigo 81.° da Lei n.° 35/2014, de 20 de junho, contrariamente ao pretendido pela trabalhadora. O que decorre dos artigos 80.° e 81.° é o seguinte:
- A cada carreira corresponde um conteúdo funcional, que deve ser descrito de forma abrangente;
- A descrição do conteúdo funcional da carreira não prejudica a atribuição ao trabalhador de funções que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais o trabalhador detenha a qualificação profissional adequada e que não implique desvalorização profissional',
- A Lei refere-se a diferentes funções dentro da mesma carreira, uma vez que a descrição do conteúdo final é abrangente.
Se a trabalhadora, inserida na carreira de educadora de infância, pode desempenhar funções de conteúdo funcional distinto permanentemente, a resposta é, em nosso entender, negativa. Tal só poderia ocorrer mediante a figura da mobilidade intercarreiras ou mediante o ingresso na carreira técnica superior, precedendo procedimento concursal.
Não assiste, pois, razão, à trabalhadora, sendo que o exercício de funções técnicas superiores durante 5 anos, não invalida o facto da mesma estar inserida na carreira de educador de infância, com um quadro legal aplicável totalmente distinto.
De referir que, no processo de racionalização de efectivos, ora em curso, veio a ser reconhecido, na sequência da aprovação do mapa comparativo, pela Tutela deste instituto e do Ministério das Finanças, elaborado na sequência de avaliação prévia efectuada, conforme previsão legal, que o número de trabalhadores constante do mapa de pessoal se encontrava desajustado face às necessidades permanentes e à prossecução dos seus objetivos, razão pela qual o Instituto prosseguiu na tramitação do procedimento de reorganização, racionalização e reafectação dos trabalhadores do mesmo, a coberto do despacho de S.Exa. o Secretário de Estado da Administração Pública, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.° 200/2006, de 25 de outubro.
Nesse contexto, não se logrou demonstrar nem se comprova quanto à necessidade de que as funções exercidas pela funcionária, educadora de infância, tenham, necessariamente, que o ser por pessoal docente, ao invés de outros trabalhadores cuja valência técnica seja relevante para a prossecução do trabalho.
Acresce, por ultimo referir que, após a entrada em vigor da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e de acordo com o estatuto da carreira docente, não é possível à Administração Publica, a não ser que haja motivos de incapacidade para o desempenho de funções docente, proceder á requalificação dos docentes. A única via de, nos termos legais, se promover a reclassificação é, na sequência do processo de racionalização de efectivos, o INA, entidade com a responsabilidade de gerir estes trabalhadores, promover, face as suas qualificações e experiencia a sua requalificaçâo na carneira técnica superior
Pelo que, em nosso entender, não tendo a funcionária apresentado novos elementos ao pedido e não se verificando nenhuma alteração ás conclusões do estudo de avaliação organizacional, deverá tal proposta manter-se.
V- Proposta:
Face ao exposto anteriormente, e caso mereça decisão superior favorável, propõe-se que o Conselho Diretivo delibere no sentido da passagem à situação de requalificação da funcionária, Maria Manuela Esteves Lopes Navalho , da carreira de Educadora de Infância, na medida em que as alegações apresentadas em nada alteram os factos que conduziram à proposta de decisão, constante da Deliberação n.° 206/2014, de 11.11.2014, e consequentemente deverá manter-se a inclusão na lista de pessoal a colocar em situação de requalificação seguindo-se os demais termos do processo.
(…)» (cfr. fls. 114 a 125 dos autos);
N) Em 19/12/2014, a Diretora do Departamento de Recursos Humanos proferiu parecer de concordância com o teor da informação referida na alínea anterior, propondo a manutenção da Autora na lista de colocação em situação de requalificação e consequente inclusão na lista final (cfr. fls. 114 do PA);
O) Em 19/12/2014, o vogal do Conselho Diretivo do ISS, IP, Luís Monteiro, proferiu despacho de concordância com o teor da informação referida na alínea que antecede (cfr. fls. 114 do PA);
P) Em 19/12/2014, foi elaborada a informação n.º 2023/2014, com o assunto “Racionalização de efetivos – Proc de Requalificação – Extinção de PT – Docentes Carreira/Categoria Educador de Infância e Professor – Colocação em situação de requalificação” de cujo teor se extrai o seguinte:
«O Decreto-Lei n.° 200/2006, de 25 de outubro, posteriormente revisto e integrado na Lei n.° 35/2014, de 20 de junho que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, adiante designada LTFP, estabelece o enquadramento procedimental relativo à extinção, fusão e reestruturação de serviços da Administração Pública e à racionalização de efetivos.
Assistindo-se a um diferencial significativo entre os postos de trabalho ocupados e o nº de postos de trabalho necessários para o ISS, I.P. prosseguir as atribuições que lhe estão cometidas foi superiormente entendido encetar um processo de racionalização de efetivos.
Observada a tramitação prevista no artigo 251º da LTFP designadamente, elaboração de estudo prévio de análise do universo dos trabalhadores, das suas funções e das competências e atribuições do organismo, e elaboração de mapa comparativo, foi o mesmo, objeto de despacho do senhor MSESS em 28/09/2014, e aprovado, por despacho de S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Pública, de 24/10/2014, ao abrigo do disposto no n.° 6 do artigo 255.° da LTFP, que dispõe e citamos:
"6 - No procedimento em caso de racionalização de efetivos, a aprovação pelos membros do governo responsáveis peias áreas das Finanças e da Administração Pública dos mapas referidos no artigo 251° equivale ao ato de reconhecimento de que o número, carreiras ou áreas de atividade se encontra desajustado face às necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos”.
Nesta sequência, foi dado início ao processo de requalificação no Instituto de Segurança Social, I.P., através de Deliberação do Conselho Diretivo, de 12 de novembro de 2014, onde definitivamente se concretiza os universos dos trabalhadores abrangidos pelo processo de racionalização, a tramitação a seguir, os métodos de seleção a aplicar e prazos.
Como dali se retira, o Conselho Diretivo determina, após cumprimento dos artigos 100º e 101º do CPA, a colocação em situação de requalificação dos trabalhadores que ocupam os 196 postos de trabalho extintos nos serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado, referentes às carreiras especiais, e carreiras/categorias subsistentes de Educador de Infância, carreira Docente do Ensino Básico e Secundário, Educador Social, Técnico de Diagnóstico e Terapêutica.
Todo este universo de trabalhadores foi notificado pelas unidades desconcentradas onde estão afetos, entre o período de 13 a 24 de novembro, onde se foi dado conhecimento do processo, total disponibilidade para consulta de toda a informação existente e concessão do prazo de 10 dias úteis para se pronunciarem;
Centremo-nos na tramitação no processo referente ao pessoal docente - à carreira de Educador de Infância e à carreira de professor:
Dos 120 de docentes notificados (114 educadores de infância e 6 professores):
- 115 exerceram o seu direito de pronuncia, conforme mapa anexo, que contem a identificação, por unidade desconcentrada;
- 5 não exerceram o seu direito de pronúncia, devidamente identificados em anexo, também por unidade desconcentrada.
Coube ao DRH a análise de todas essas pronúncias, processo que encerrou pedidos de elementos para, de forma sustentada, se concluir pela improcedência das alegações proferidas, tendo sido todas elas objeto de despacho de indeferimento do S. Vogal do CD, Dr. Luís Monteiro, conforme mapa anexo;
Assim, propõe-se:
1 - A aprovação, de imediato, da lista nominativa anexa elaborada nos termos do n° 2 do artigo 257° da LTFP, onde constam todos os trabalhadores que serão colocados em situação de requalificação e a data de efeitos;
2 - A sua divulgação quer na intranet, quer nos locais de estilo;
3 - A notificação dos trabalhadores em conformidade;
4 - A publicitação em Diário da República.
À consideração superior» (cfr. documento n.º 5 junto com a PI a fls. 22 a 40 [14 a 16] dos autos);
Q) Em 29/12/2014, o Conselho Diretivo do ISS, I.P., através do respetivo Presidente, deliberou concordar com o teor da informação n.º 2023/2014, relativa ao processo de requalificação (cfr. documento n.º 5 junto com a PI a fls. 22 a 40 [14 a 16] dos autos);
R) Em 29/12/2014, por deliberação do Conselho Diretivo do ISS, IP foi aprovada a lista nominativa dos trabalhadores a colocar em situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objeto de extinção, onde se inclui a ora Autora M...(cfr. documento n.º 5 junto com a PI a fls. 22 a 40 [14 a 16] dos autos);
S) Em 05/01/2015, a Autora tomou conhecimento do despacho referido na alínea anterior (cfr. documento n.º 5 junto com a PI a fls. 22 a 40 [14 a 16] dos autos);
T) Em 21/01/2015, foi publicada no Diário da República, 2.ª Série, n.º 14, o aviso n.º 687/2015, a lista nominativa de trabalhadores de trabalhadores a colocar em situação de requalificação, cujo posto de trabalho foi objeto de extinção (cfr. documento n.º 6 junto com a PI a fls. 22 a 40 [17 a 19] dos autos);
U) Em 03/03/2015, o Provedor de Justiça dirigiu ao Presidente do Conselho Diretivo do ISS, IP o ofício com a referência S-PdJ/2015/4176 // Que-07604/14 (UT4), com o assunto “Processo de Racionalização de efetivos”, com o seguinte teor: (imagem, original nos autos) V) Em 30/03/2015, a Autora apresentou, via SITAF, a petição inicial que deu origem aos presentes autos (cfr. fls. 1 dos autos);
W) Em 30/04/2015, foi homologada a avaliação de desempenho da Autora, como “Técnico Superior (SIADAP3)”, referente ao período de 01/01/2013 a 31/12/2014 e quanto às funções exercidas no Núcleo de Infância e Juventude, tendo-lhe sido atribuída a notação de “adequado”, correspondente a 3,543 (cfr. fls. 554 a 605 dos autos);
X) Em 18/09/2015, o ISS, IP comunicou ao Provedor de Justiça, por correio eletrónico, o entendimento quanto à legalidade do processo de requalificação (cfr. fls. 554 a 605 dos autos);
Y) Em 29/07/2016, foi publicado no Diário da República 2.ª Série, n.º 145, o aviso n.º 9452/2016, pelo qual «se torna público que, na sequência da deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P., de 12 de Fevereiro de 2016 e do Despacho de 30 de junho de 2016, de S. Ex.ª a Secretário de Estado da Administração do Emprego Público, foi autorizada a consolidação definitiva da mobilidade intercarreiras no IEFP,IP, na carreira de técnica superior, da trabalhadora Maria Manuela Esteves Lopes Navalho, anteriormente em situação de requalificação, nos termos do n.º 5 do artigo 262.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas(…)» (cfr. fls. 674 dos autos);
Z) A Autora é associada do SINTAP – Sindicato da Administração Pública e de Entidades com Fins Públicos, sendo a sócia n.º 67299 (cfr. fls. 9 dos autos)”.
*
IV. Direito
A vexata quaestio do presente recurso suscitada pelo Recorrente consiste em saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, dividida na ponderação sobre a falta de fundamentação dos actos impugnados, na apreciação do direito de participação das associações sindicais e no enfermar do vício de violação de lei.
O Recorrente, nas conclusões de recurso, vem alegar, em súmula, que “6. Parece-nos que o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, na esteira do alegado pela Recorrida, justifica a alegada falta de fundamentação por desconformidade com o disposto com o artigo 125º do Código do Procedimento Administrativo, como se não tivesse havido uma fundamentação expressa dos atos, com exposição clara dos fundamentos de facto e de direito da decisão, o que equivaleria a falta de fundamentação”.
Analisando.
A sentença recorrida pronunciou-se sobre a anulabilidade dos actos que determinaram a colocação da Recorrida em processo de requalificação, publicada em 29 de Julho de 2016, no Diário da República, II Série, nº 145, pelo aviso nº 9452/2016, que divulgou “que, na sequência da deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P., de 12 de Fevereiro de 2016 e do Despacho de 30 de junho de 2016, de S. Ex.ª a Secretário de Estado da Administração do Emprego Público, foi autorizada a consolidação definitiva da mobilidade intercarreiras no IEFP, IP, na carreira de técnica superior, da trabalhadora M…., anteriormente em situação de requalificação, nos termos do n.º 5 do artigo 262.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas”.
Com efeito, resulta do Probatório da sentença recorrida que pelo despacho de 19 de Dezembro de 2014, do vogal do Conselho Directivo do Recorrente, a Recorrida foi mantida na lista de colocação em situação de requalificação e consequente inserção na lista final, sendo que por deliberação do referido Conselho, datada de 29 daquele mês e ano, foi então aprovada a lista nominativa dos trabalhadores a colocar na situação de requalificação cujo posto de trabalho foi objecto de extinção.
Importa que aqueles foram os actos impugnados pela Recorrida.
Vejamos.
a) Da falta de fundamentação da sentença recorrida
Sustenta o Recorrente, nas conclusões de recurso que “6. Parece-nos que o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, na esteira do alegado pela Recorrida, justifica a alegada falta de fundamentação por desconformidade com o disposto com o artigo 125º do Código do Procedimento Administrativo, como se não tivesse havido uma fundamentação expressa dos atos, com exposição clara dos fundamentos de facto e de direito da decisão, o que equivaleria a falta de fundamentação”.
Vejamos.
Dos termos da Informação nº 2023/2014, de 19 de Dezembro de 2014, do Recorrente, com o assunto ‘Racionalização de efectivos – Proc de Requalificação – Extinção de PT – Docentes Carreira/ Categoria Educador de Infância e Professor – Colocação em situação de requalificação’ extraímos o que segue:
“O Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de outubro, posteriormente revisto e integrado na Lei nº 35/2014, de 20 de junho que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, adiante designada LTFP, estabelece o enquadramento procedimental relativo à extinção, fusão e reestruturação de serviços da Administração Pública e à racionalização de efetivos.
Assistindo-se a um diferencial significativo entre os postos de trabalho ocupados e o nº de postos de trabalho necessários para o ISS, I.P. prosseguir as atribuições que lhe estão cometidas foi superiormente entendido encetar um processo de racionalização de efetivos.
Observada a tramitação prevista no artigo 251º da LTFP designadamente, elaboração de estudo prévio de análise do universo dos trabalhadores, das suas funções e das competências e atribuições do organismo, e elaboração de mapa comparativo, foi o mesmo, objeto de despacho do senhor MSESS em 28/09/2014, e aprovado, por despacho de S. Exa. o Secretário de Estado da Administração Pública, de 24/10/2014, ao abrigo do disposto no nº 6 do artigo 255º da LTFP, que dispõe e citamos:
“6 - No procedimento em caso de racionalização de efetivos, a aprovação pelos membros do governo responsáveis peias áreas das Finanças e da Administração Pública dos mapas referidos no artigo 251° equivale ao ato de reconhecimento de que o número, carreiras ou áreas de atividade se encontra desajustado face às necessidades permanentes ou à prossecução de objetivos”
Nesta sequência, foi dado início ao processo de requalificação no Instituto de Segurança Social, I.P., através de Deliberação do Conselho Diretivo, de 12 de novembro de 2014, onde definitivamente se concretiza os universos dos trabalhadores abrangidos pelo processo de racionalização, a tramitação a seguir, os métodos de seleção a aplicar e prazos.
Como dali se retira, o Conselho Diretivo determina, após cumprimento dos artigos 100º e 101º do CPA, a colocação em situação de requalificação dos trabalhadores que ocupam os 196 postos de trabalho extintos nos serviços Centrais, no Centro Nacional de Pensões e nos Centros Distritais, nos termos do mapa comparativo aprovado, referentes às carreiras especiais, e carreiras/ categorias subsistentes de Educador de Infância, carreira Docente do Ensino Básico e Secundário, Educador Social, Técnico de Diagnóstico e Terapêutica.
Todo este universo de trabalhadores foi notificado pelas unidades desconcentradas onde estão afetos, entre o período de 13 a 24 de novembro, onde se foi dado conhecimento do processo, total disponibilidade para consulta de toda a informação existente e concessão do prazo de 10 dias úteis para se pronunciarem;
Centremo-nos na tramitação no processo referente ao pessoal docente - à carreira de Educador de Infância e à carreira de professor:
Dos 120 de docentes notificados (114 educadores de infância e 6 professores):
- 115 exerceram o seu direito de pronuncia, conforme mapa anexo, que contem a identificação, por unidade desconcentrada;
- 5 não exerceram o seu direito de pronúncia, devidamente identificados em anexo, também por unidade desconcentrada.
Coube ao DRH a análise de todas essas pronúncias, processo que encerrou pedidos de elementos para, de forma sustentada, se concluir pela improcedência das alegações proferidas, tendo sido todas elas objeto de despacho de indeferimento do S. Vogal do CD, Dr. Luís Monteiro, conforme mapa anexo;
Assim, propõe-se:
1 - A aprovação, de imediato, da lista nominativa anexa elaborada nos termos do n° 2 do artigo 257° da LTFP, onde constam todos os trabalhadores que serão colocados em situação de requalificação e a data de efeitos;
2 - A sua divulgação quer na intranet, quer nos locais de estilo;
3 - A notificação dos trabalhadores em conformidade;
4 - A publicitação em Diário da República.
À consideração superior”.
Decorre do teor desta Informação que se desconhece, em rigor, a fundamentação da deliberação do Conselho Directivo do Recorrente, de 12 de Novembro de 2014, que definiu quais os trabalhadores abrangidos pelo processo de reclassificação – porquê não outros – além do método para a inerente racionalização e a premência dessa operacionalização, o que, evidentemente, contaminou os sindicados actos administrativos de 19 e de 29, ambos de Dezembro de 2014, que não resultaram acessíveis nem compreensíveis para os visados e inclusive perante o Tribunal.
Na verdade, não se descortina de que modo ou sob que vertente foi tomada tal posição relativamente aos trabalhadores, e concisamente no que toca à Recorrida, se o Recorrente poderia ter, ou não, enveredado por outro iter, o que não é concebível, desde logo, à luz do princípio da transparência da Administração Pública, que constitui uma garantia preventiva da imparcialidade, tanto mais que afectou as lídimas condições profissionais existentes até essa altura, o que não pode ser adoptado pelos órgãos da Administração sem se aterem à exigível objectividade, isenção e equidistância dos interesses em presença, de modo a alicerçar, sem mácula, um sentimento de confiança.
Entendemos que à decisão recorrida tão-só poderia ser assacada falta de fundamentação de facto e de direito, se a mesma se apresentasse com total ausência de motivação, ou se se denotasse quanto a esta, uma insuficiência tal que não permitisse que o destinatário apreendesse as respectivas razões de facto e de direito.
Por sua vez, também sofreria de falta de fundamentação na situação em que o discurso de que se apropriou, fosse contrariado no segmento decisório, ou vice-versa.
Ora, isso não verifica, in casu.
Com efeito, na decisão judicial do Tribunal a quo, escreveu-se: “O dever de fundamentação dos atos administrativos que afetem direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos encontra-se plasmado nos artigos 124.º e 125.º do CPA, os quais preveem que os atos administrativos devem conter uma «sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato».
Aliás, aqueles preceitos legais são concretização do disposto no artigo 268.º, n.º 3 da CRP.
O dever de fundamentação dos atos administrativos assume uma função garantística dos particulares, visando assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas, bem como possibilitar o controlo da legalidade da tomada da decisão. Assim, deve ser possível ao destinatário do ato apreender o iter cognoscitivo e valorativo do mesmo, sendo-lhe permitido conhecer as razões de facto e de direito que conduziram à tomada de determinada decisão (cfr., inter alia, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0554/10, de 02/12/2010 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno da Secção), Processo nº 26573, de 24/11/1994).
No âmbito do exercício de poderes discricionários por parte da Administração, importa ter presente que «Sem prévia ou simultânea explicação racional, coerente e verdadeira, não há atividade administrativa fiscalizável, o que é incompatível com o Estado democrático de Direito», uma vez que toda a atividade administrativa depende do princípio jurídico fundamental da prossecução do interesse público, limitativo do livre arbítrio no uso de poderes administrativos, pelo que, «A fundamentação não pode, por isso, assentar apenas em meras conclusões, meras valorações adjetivantes ou em meras opiniões. Pouco ou muito consoante o caso concreto, a fundamentação de uma decisão administrativa tem sempre um discurso justificativo, isto é, os raciocínios fundamentadores; e, por isto, tal discurso justificativo deve ser exteriorizado, não sendo concebível num Estado democrático de Direito que se tolere o exercício de um poder administrativo decisório, potencialmente lesivo, com a mera utilização de adjetivos e sem a exteriorização do respetivo raciocínio fundamentador de um modo controlável pela generalidade das pessoas» (Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 16/06/2016, processo n.º 12565/15).
Mais se sublinha que a eventual falta de fundamentação dos atos administrativos consubstancia um vício de forma que determina a anulação dos mesmos (v. artigo 135.º do CPA e, ainda, inter alia, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 01011/10, de 22/11/2011).
Relativamente ao processo de racionalização de efetivos e como acima melhor se expôs, o artigo 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, estatui que a decisão do dirigente máximo do serviço ou do membro do Governo de que dependa que determine o processo de racionalização de efetivos pode ser fundamentada em conclusões e recomendações de relatórios de auditoria ou de estudos de avaliação organizacional ou em resultados de ações de racionalização e simplificação administrativas. E o artigo 251.º, n.º 3 da LGTFP, exige que o número de postos de trabalho necessários seja definido de forma fundamentada e em conformidade com as sendo que, de acordo com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo, os postos de trabalho devem ser detalhados por subunidade orgânica ou estabelecimento público periférico sem personalidade jurídica, quando se justifique, identificando a carreira e a área de atividade, nível habilitacional ou área de formação e área geográfica, quando necessárias.
Conforme dimana do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 0538/10, de 25/01/2011, ainda que por referência à colocação em mobilidade especial, a fundamentação da lista nominativa de trabalhadores excedentários não se destina apenas a justificar internamente, perante a Tutela, os postos de trabalho a manter, prosseguindo igualmente a finalidade de justificar a atuação da Administração perante os seus trabalhadores, maxime perante aqueles que sejam, potencialmente, lesados pela colocação na situação de requalificação.
No caso sub judice, verifica-se que o processo de racionalização de efetivos teve por base um estudo de avaliação organizacional, elaborado em 04/08/2014 (alínea B) dos factos provados), no qual se elencam fatores exógenos e endógenos, subjacentes a tal processo, mormente (i) descentralização de competências para os municípios no quadro da ação social, reduzindo, assim, as funções do ISS, IP; (ii) cedência de estabelecimentos à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e celebração de protocolos de cedência de gestão de estabelecimentos com IPSS, a nível nacional, designadamente nas valências de creche e jardim de infância, com a consequente redução de postos de trabalho ocupados, sem que tal correspondente a reduções efetivas no mapa de pessoal; (iii) simplificação de circuitos/fluxos e informatização dos serviços, com a libertação de tarefas anteriormente asseguradas por trabalhadores; (iv) reorganização de unidades orgânicas. Em concreto, quanto aos trabalhadores integrados em carreiras especiais, prevê-se que, na sequência do novo quadro de gestão dos estabelecimentos integrados do ISS, IP, implementado pelo XIX Governo Constitucional, a abertura de procedimentos tendentes a passar a gestão dos estabelecimentos integrados para entidades de rede não lucrativa. Resulta, igualmente, do referido estudo que o número de trabalhadores afetos à carreira é excessivo, face às atividades prosseguidas pelos únicos estabelecimentos que permanecem sobre a alçada do Instituto, ora Demandado. Remete, ainda, o estudo para o mapa comparativo entre o número de efetivos existentes e necessários anexo (alínea C) do probatório).
A informação que se pronunciou sobre a resposta da Autora, exercida em sede de audiência prévia, reitera aqueles argumentos, reiterando o desajuste entre as necessidades efetivas dos serviços e o número de trabalhadores do ISS, I.P. Acrescenta, ainda, que a Autora não pode desempenhar funções de conteúdo funcional distinto ao da sua carreira, sendo que a mobilidade intercarreiras ou o ingresso na carreira de técnico superior carecia de ser precedida de procedimento concursal (alínea M) do probatório). Sobre esta informação que foi exarado o despacho de concordância pelo Conselho Diretivo da Entidade Demandada, acolhendo, pois, os fundamentos vertidos na mesma (alínea N) e O) do probatório).
Os atos ora em crise foram, então, proferidos, em 19/12/2014 e 29/12/2014, com base no estudo organizacional de 04/08/2014, mantendo-se a Autora na lista do pessoal a colocar em situação de requalificação (alíneas B), M) a R) do probatório).
Posto isto e tendo presente o estudo que fundamenta o processo de requalificação, justificando a necessidade de redução de pessoal, verificamos que do mesmo não consta, por um lado, qualquer levantamento do fluxo de trabalho de cada um dos serviços envolvidos, como não faz qualquer referência à sua prévia realização e/ou a documentação - designadamente relatórios e auditorias - em que o mesmo conste.
O mapa comparativo anexo ao referido estudo representa uma mera expressão numérica de postos de trabalho ocupados e vagos, sendo omisso no que respeita aos critérios e procedimentos adotados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que foram considerados necessários em cada um dos serviços e, bem assim, no que concerne à inviabilização da sua manutenção ao serviço da Entidade Demandada.
Ademais, as listas nominativas não cumprem o exigido no n.º 4 do artigo 251.º da LGTFP, não sendo possível saber, em concreto e de forma nominal, que funcionários são os efetivos existentes e que subunidade ocupam, em que carreira estão colocados, e em que áreas funcional, habilitacional e geográfica, de molde a se concluir pela necessidade de colocação (ou não) na situação de requalificação.
Dito de outro modo, da fundamentação adotada para a lista dos postos de trabalho necessários, por subunidade orgânica, identificando a carreira e as áreas funcional, habilitacional e geográfica, não constam, com mediana clareza, as razões concretas e circunstanciadas que motivaram a decisão adotada. Assim, se revelando violado o preceito do n.º 4 do artigo 251.º da LGTFP.
Termos em que se conclui que procede o vício de forma, por falta de fundamentação dos atos impugnados, devendo os mesmos ser anulados (artigos 135.º e 136.º do CPA)”.
Trazemos à colação, a propósito, por não se depreender do procedimento em análise cursado pelo Recorrente, o sumariado no Acórdão do TCA Sul, Processo nº 740/15.0BELRA, de 11 de Julho de 2024, in www.dgsi.pt: “V - O artigo 251º, nº 1 permite que o início do procedimento de racionalização de efetivos, através da reafectação ou requalificação se inicie através de ato administrativo, exigindo-se, pelo disposto no nº 2 da norma, que o dirigente máximo do serviço elabore um mapa comparativo entre o número de efetivos existentes no órgão ou serviço e número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências e para a realização de objetivos. O número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes (cfr artigo 251º, nº 3).
Quando se conclua que o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências é inferior ao número de efetivos existentes no serviço, há lugar à aplicação do subprocedimento de seleção dos trabalhadores a reafectar, definindo-se a final aqueles que permanecem, os que são reafectados e aqueles que passam à situação de requalificação (cfr artigos 251º, nº 8, 252º, 256º e 257º)”.
Nestes termos, improcede o vício de falta de fundamentação assacado pelo Recorrente à sentença recorrida.
*
b) da apreciação do direito de participação das associações sindicais
O Recorrente vem aludir quanto à decisão recorrida, no que ora importa, que “7. (…) teve uma errónea interpretação de verificação de situação de anulabilidade por violação do direito de participação das associações sindicais, em violação do artigo 338º, alínea d) da LTFP e alínea e) do nº 2 do artigo 56º da CRP;”.
Vejamos.
O artº 56º da CRP, nomeadamente, prevê que “1. Compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem.
2. Constituem direitos das associações sindicais:
a) Participar na elaboração da legislação do trabalho;
b) Participar na gestão das instituições de segurança social e outras organizações que visem satisfazer os interesses dos trabalhadores;
c) Pronunciar-se sobre os planos económico-sociais e acompanhar a sua execução;
d) Fazer-se representar nos organismos de concertação social, nos termos da lei;
e) Participar nos processos de reestruturação da empresa, especialmente no tocante a acções de formação ou quando ocorra alteração das condições de trabalho”.
A Lei nº 35/2014, de 20 de Junho, aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), ditando a alínea d) do nº 1 do artº 338º, sob a epígrafe ‘Direitos das associações sindicais’, que “1 - As associações sindicais referidas no artigo anterior têm, nomeadamente, o direito de:
(…)
d) Participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços;”.
De acordo com a já supracitada Informação nº 2023/2014, de 19 de Dezembro de 2014 do Recorrente, a requalificação em causa alicerçou-se no Decreto-Lei nº 200/2006, de 25 de Outubro, que veio estabelecer o regime geral de extinção, fusão e reestruturação de serviços públicos e de racionalização de efectivos.
Estando em causa a apreciação da legalidade dos actos impugnados, e neste sentido saber se foi plenamente facultado o exercício do direito de participação das associações sindicais sobre a matéria em apreço, cuidando de conferir se o prazo que lhes foi dado respeita aos limites balizados legalmente, não o tendo sido materializado em conformidade, a sentença recorrida andou bem nesta sua apreciação: “Como o probatório elege, o ISS, IP, em 04/11/2014, por via postal, remeteu, nomeadamente, ao SINTAP, cópia do estudo de avaliação organizacional e do mapa de pessoal para que se pronunciasse até dia 07/11, às 16h. Alegou a Entidade Demandada que tal foi o procedimento adotado para outros sindicatos, posto que teria ocorrido uma reunião em outubro de 2014 (alínea H) do probatório).
Ora, tal prazo é manifestamente insuficiente para permitir às associações sindicais uma análise necessariamente rigorosa e, consequentemente, permitir a sua pronúncia quanto à documentação que foi remetida pelo ISS, IP.
Acresce que, embora o artigo 338.º, n.º 1 alínea d) da LGTFP não estabeleça qualquer prazo para as associações sindicais se pronunciarem, não se vislumbra que o procedimento de racionalização de efetivos se pautasse por tamanha urgência que obstasse a que fosse facultado aos sindicatos um prazo mais alargado para se pronunciarem.
O prazo para o exercício do direito de audição dos interessados é o prazo 10 (dez) dias, como resulta do artigo 71.º, n.º 1 do CPA, na redação do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11 (correspondente ao atual artigo 122.º do CPA, que mantem o prazo supletivo de 10 dias). Tratando-se, pois, de um prazo de natureza supletiva e na falta de um prazo para o efeito consignado na lei e previsto para a audição dos sindicatos, considera-se que este será o prazo mínimo aplicável para a audição das associações sindicais.
Permitir que tal prazo seja reduzido nos moldes em que foi, significaria o coartar da efetiva audição das associações sindicais, merecedora, aliás, de proteção constitucional, conforme acima melhor explanado.
(…)
Ademais, o argumento de que a pronúncia por escrito foi precedida de reuniões com as associações sindicais, não procede, posto que «… a questão não está na necessidade de ouvir as estruturas sindicais – necessidade que o próprio Recorrente reconheceu, mas no prazo concedido para o efeito» (v. o aresto acima referido, proferido no processo n.º 01138/15.5BEPRT). Conclui-se, assim, pela violação do direito de participação das associações sindicais, previsto nos artigos 56.º e 267.º da CRP e no artigo 338.º, n.º 1, alínea d) da LGTFP, que inquina os atos impugnados do vício de violação de lei, sendo, como tal, anuláveis”.
Convocamos que reza o sumário do Acórdão do TCA Norte, Processo nº
01162/15.8BEPRT, de 27 de Novembro de 2020, in www.dgsi.pt, nomeadamente, que “II - Se não pode perspetivar-se que a pronúncia dos sindicatos, quanto aos termos do processo de racionalização de efetivos, mormente quanto à definição dos postos de trabalho a manter e a extinguir, e em particular os concretos 196 postos de trabalho que foram extintos (que veio a conduzir à colocação da trabalhadora autora em situação de requalificação) tivesse sido a mesma, com o mesmo conteúdo ou densidade, caso lhes tivesse sido concedido um prazo razoável para o efeito, nunca inferior a 10 dias úteis, enquanto prazo geral, ao invés dos 3 dias que lhes foram concedidos, não pode ter-se por alcançada a finalidade prosseguida com o direito de participação, o que impede que possa ser-lhe recusado efeito invalidante, com recurso ao princípio do aproveitamento do ato”.
Nestes termos, igualmente, improcede o presente vício.
*
c) do vício de violação de lei que enferma a decisão recorrida
Defende o Recorrente que se mostra desacertado na decisão recorrida o entendimento atinente ao previsto na alínea b) do artº 95º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabeleceu os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e do artº 245º da LTFP.
Vejamos.
O cerne desta quaestio radica em que na data de 17 de Novembro de 2014, a Recorrida desempenhava funções no Núcleo de Infância e Juventude, circunscrita à Equipa Multidisciplinar de Assessoria aos Tribunais, decorrente da aplicação da Lei de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo.
Por outro lado, em 30 de Abril de 2015, viu ser-lhe homologada a avaliação de desempenho como ‘Técnico Superior (SIADAP3)’, relativamente ao período de 1 de Janeiro de 2013 a 31 de Dezembro de 2014, no que concerne às funções exercidas naquele Núcleo de Infância e Juventude.
Não obstante, o que é certo é que embora desempenhasse funções de conteúdo funcional de técnica superior a Recorrida manteve a carreira de educadora de infância.
Ora, o conteúdo funcional daquelas duas carreiras – técnica superior e educadora de infância – é díspar entre si.
Tomando em consideração a supracitada Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o seu artº 95º, sob a epígrafe ‘Transição para a carreira geral de técnico superior’, designadamente, estatui que “1 - Transitam para a carreira geral de técnico superior os actuais trabalhadores que:
a) Se encontrem integrados nas carreiras de técnico superior de regime geral;”.
Do mesmo passo, o artº 245º da LTFP, com epígrafe ‘Reorganização de órgão ou serviço e racionalização de efetivos’, não foi erroneamente interpretada.
Donde, concluímos que ope legis não se torna exequível que a Recorrida tenha transitado para a carreira técnica superior, como sucedeu.
Mais finaliza a sentença recorrida que “no concernente às necessidades permanentes do ISS, IP denota-se que se trata de matéria inserida na discricionariedade administrativa e que, como tal, não incumbe a este Tribunal avaliar, salvo se ocorrer erro grosseiro ou manifesto ou violar os princípios legais aplicáveis que vinculam a Administração, o que a Autora não invocou.
Pelo exposto, improcede o invocado vício de violação de lei.
(…)
Ora, sendo de anular as deliberações de 19/12/2014 e 29/12/2014 do ISS, IP (alíneas O) e R) do probatório), importa a reconstituição da situação que existira se não fosse a prática do ato ilegal, mormente que seja mantida ao serviço e que lhe sejam pagas as quantias que deixou de auferir por força daquele. A circunstância de a Autora não ter exercido funções no período em que esteve em situação de requalificação não releva, porquanto tal sucedeu por motivo exclusivamente imputável à atuação da Entidade Demandada que determinou a colocação da Autora precisamente nessa situação.
(…)
No caso ora em apreço, considerando que a Autora não se encontra já em situação de requalificação, desde Junho de 2016 (alínea Y) do probatório), importa que a Entidade Demandada reconstitua os efeitos do julgado anulatório, o que importa o pagamento dos montantes do vencimento e respetivos complementos financeiros a que teria direito se estivesse estado ao serviço desde a data da produção de efeitos da sua colocação em situação de requalificação, até à data em que deixou de estar na situação de requalificação, acrescido de juros de mora à taxa legal de 4% desde a data em que cada uma das quantias foi devida e não paga, até efetivo e integral pagamento. Outrossim, deverá este período ser contado para todos os demais efeitos legais, designadamente de antiguidade, como sendo de prestação de serviço efetivo”.
Consequentemente, identicamente, não se mostra a decisão recorrida achacada do presente vício de violação de lei.
Em conclusão, não assiste razão ao Recorrente em toda a sua alegação recursiva.
***
V. Decisão
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
***
Lisboa, 13 de Fevereiro de 2025
(Maria Helena Filipe – Relatora)
(Rui Belfo Pereira – 1º Adjunto)
(Teresa Caiado – 2ª Adjunta) |
