Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:3213/99
Secção:Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção
Data do Acordão:03/14/2002
Relator:Cândido De Pinho
Descritores:ACTO NORMATIVO
IMPUGNAÇÃO DE ACTO QUE O DECLARA NULO
Sumário:I - Os actos que impõem directrizes aos serviços sobre a forma como devem proceder à contagem do tempo de serviço de certa categoria de funcionários são comandos internos gerais e abstractos, de feição normativa regulamentar, e não verdadeiros actos administrativos.
II - O acto que declara nulo um acto normativo assume a mesma feição normativa deste último, podendo considerar-se norma regulamentar revogatória, sendo por isso irrecorrível contenciosamente.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do T.C.A.

I- M..., casada, residente no Funchal, veio recorrer contenciosamente do despacho do Ex.mo Secretário Regional da Educação do Governo Regional da Madeira de 21/04/99, que declarou a nulidade dos anteriores despachos de 19/04/94 e 16/04/96.
A ele aponta a recorrente os vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, concretamente dos arts. 18º, nº2, da LOSTA, 28º, nº1 do ETAF e 141º, nº1, do CPA.
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O recorrido apresentou resposta, pugnando pelo improvimento do recurso.
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Ambas as partes alegaram, reiterando no essencial as posições anteriormente assumidas. O recorrido, porém, introduziu pela primeira vez a questão da irrecorribilidade do acto, a sua sanação pelo decurso do tempo sem impugnação, e a extemporaneidade do recurso contencioso.
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Sobre esta matéria exceptiva, teve a recorrente oportunidade de tomar posição, faculdade que, porém, não aproveitou.
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O digno Magistrado do MP, por fim, opinou no sentido da procedência da excepção da irrecorribilidade do acto.
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Cumpre decidir.
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II- Os Factos

1- Sobre os auxiliares de educação que, no arquipélago da Madeira e ao abrigo do Despacho nº 52/80, de 26 de Maio, frequentaram o curso de promoção a educador de infância e que se encontrassem em exercício de funções na Região Autónoma da Madeira, foi emitido um parecer da Secretaria Regional de Educação de 11/02/94, no sentido de que lhes fosse contado como tempo de serviço docente e para todos os efeitos legais o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação(fls. 29/32).

2- O recorrido, em 19/04/94, sobre ele despachou:
«À DRSGE para parecer, digo proceda-se à contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e aposentação»(fls. 29).

3- O mesmo recorrido, em 16/04/96 despachou:
« Proceda-se à contagem do tempo de serviço dos vigilantes e ajudantes, à semelhança das auxiliares de educação, e para efeitos de progressão na carreira docente e para aposentação»(fls. 33).

4- Por ofício nº..., de 22/01/98, foi pelo Gabinete do Sr. Secretário Regional do Plano e da Coordenação solicitado ao Ex.mo Ministro da República para a RAM que tomasse as necessárias providências no sentido da obtenção de um parecer junto da P.G.R. sobre a legalidade daqueles despachos(fls. 25/28).

5- A P.G.R. pronunciou-se pela ilegalidade dos referidos despachos(fls. 16/70 do p.a.).

6- Face a este parecer, no gabinete Técnico-Jurídico da DRAP da SER, foi emitida a opinião de que o Secretário Regional de Educação deveria declarar a nulidade dos ditos despachos(fls. 10/13 do p.a.).

7- Em 21/04/99, o recorrido decidiu:
«1) Face ao parecer da PGR declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994/04/19 e 1996/04/16;
2) Porque importa proceder ao reposicionamento das educadoras de infância em apreço e porque subsistem dúvidas sobre se existem direitos adquiridos, solicita-se parecer à SRPC, para efeito de decisão;
3) Relativamente aos efeitos financeiros já produzidos, as educadoras deverão solicitar a relevação das quantias indevidamente recebidas à SRPC, pedido esse que merece desde já a concordância desta Secretaria Regional; após o parecer previsto em 2;
4) Por continuar a considerar-se pertinente a defesa dos princípios que estiveram subjacentes ao mérito da causa, os Serviços devem apresentar uma proposta de lei a enviar à Assembleia da República, na qual devem ser previamente ouvidas as organizações sindicais»(fls. 10 do p.a.).

8- Deste despacho foi a recorrente notificada por ofício datado de 26/04/99(fls. 8 do p.a.).

9- Do parecer elaborado pela Direcção Geral de Administração Pública e Local, e ainda para sobre o assunto tomar posição, querendo, foi a recorrente notificada por ofício de 12/05/99(fls. 9 do p.a.).

10-Em 31/05/99 o recorrido decidiu manter o sentido da decisão proferida em 21/04/99, o que foi comunicado à interessada recorrente(fls. 1 e 2 do p.a.).
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III- Pressupostos processuais

1- O tribunal é absolutamente competente.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas.
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2- Irrecorribilidade

Para o recorrido, os seus actos de 19/04/94 e de 16/04/96 tinham uma natureza regulamentar e de instruções de serviço. Eram, por isso, de carácter normativo e de eficácia interna.
Não sendo administrativos, o despacho que os declarou nulos e de que vem interposto o presente recurso, é igualmente um acto que dispõe da mesma natureza normativa e, por isso, insindicável.
Vejamos.

Na realidade, aqueles actos destinavam-se a beneficiar uma série indeterminada e abstracta de destinatários; o primeiro visava os auxiliares de educação, e o segundo, os vigilantes e ajudantes.
Por outro lado, constituíam verdadeiras instruções de serviço, na medida em que se caracterizavam por impor determinadas orientações na forma como se haveria de proceder à contagem do tempo de serviço para efeito de progressão e aposentação dos educadores de infância que fossem oriundos daquelas categorias.
Portanto, são directrizes de acção futura e, com isso, verdadeiros comandos gerais e abstractos(v.g., MARCELO CAETANO, in Manual de Direito Administrativo, 1ª ed., I, pag. 241).
Tais actos não se destinavam a regular a situação individual e concreta de alguém em particular. Não individualizam os destinatários, ainda que se destinassem a certa classe abstracta de funcionários. Só se identificassem nominativamente as pessoas dos beneficiários é que eventualmente se poderiam colocar algumas dúvidas sobre o seu alcance material e formal.
São, pois, actos internos genéricos que não se enquadram na noção de acto administrativo(cfr.art.120ºdoCPA) mas sim no conceito de normas regulamentares, produzidas dentro da Administração e dirigidas aos órgãos e serviços administrativos, a tal ponto de a sua eficácia se confinar ao âmbito da organização administrativa a que destinem.
Concordamos, pois, que não sejam actos administrativos(Ac. do STA de 10/12/99, Proc. Nº 030762).
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E que dizer do acto em crise?
Trata-se sem dúvida de um acto que àqueles retira toda a sua força intrínseca e os despoja de qualquer aptidão para produzirem efeitos. Por isso, cremos que a declaração de nulidade em apreço, não obstante a terminologia de que se serviu, se apresenta aqui com uma feição verdadeiramente revogatória.
Tratar-se-á, no entanto, de uma revogação abrogatória(diferente da revogação anulatória, em que se destroem todos os efeitos, passados e futuros), na medida em que se traduziu na cessação apenas para o futuro dos efeitos dos anteriores actos normativos, pois se permitiu que as remunerações entretanto indevidamente percebidas não fossem sujeitas a reposição.
Nesta óptica, aqueles regulamentos teriam cessado a sua vigência por um “contrarius actus”, o de 21/04/99 “sub juditio”, de igual natureza regulamentar e normativa, de grau e forma idênticos e com as mesmas características de generalidade e abstracção(cfr. art. 119º do CPA).

Sendo assim, não estamos perante um «acto administrativo» recorrível(neste sentido, os Acs. deste TCA, de 23/11/2000, in Proc. Nº 3244/99 e de 08/03/2001, in Proc. Nº 3235/99).
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2.1- Decidindo

Face ao exposto, acordam em julgar procedente a excepção e, consequentemente, por ilegalidade na sua interposição, rejeitar o presente recurso contencioso(art. 57º, § 4º, do RSTA).
Custas pela recorrente, com imposto de justiça e procuradoria em €120 e € 60 euros, respectivamente.

Lisboa, 14 de Março de 2002