| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. V...., residente na Rua....., em Peniche, inconformado com a sentença do TAC de Coimbra, que lhe indeferiu o pedido de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração do INFARMED Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento que homologou a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar de Ferrel, Concelho de Peniche, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
"I - Decidiu o Tribunal "a quo" pelo indeferimento do pedido de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, que homologou a lista de classificação final do concurso aberto para instalação de uma farmácia em Ferrel, pela não verificação do requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, fundamentando para o efeito o facto do recorrente não ter prejuízos por não poder exercer a actividade empresarial de farmácia sem que seja classificado em primeiro lugar;
II - mais concluindo pela verificação dos proventos auferidos por outrém, constituindo danos indirectos não tutelados por lei;
III - não se pronunciando quanto aos danos concreta e especificadamente alegados pelo recorrente;
IV - ora, o recorrente alegou factos que permitem concluír que da execução do acto resulte, como consequência normal e adequada, a instalação da farmácia e concessão do alvará e indicou, especificada e concretamente, os prejuízos directos e necessários, de difícil avaliação económica;
V - defende a doutrina que o prejuízo de difícil reparação é aferido pela irreversibilidade da situação de facto criada em consequência do acto administrativo em causa Pedro Machete, ver o Direito, Ano 123, AbrilSet/91, 288;
VI - ao homologar o acto de classificação da requerida em 1º lugar o júri do concurso consagra e legitima a execução de um acto que causa prejuízo de difícil reparação para o recorrente e para os interesses que este defende no concurso;
VII - a classificação permitirá à 1ª. classificada, correspectivamente, abrir de imediato a farmácia, procedendo à sua instalação tal como se encontra previsto no art. 12º da Portaria nº 936-A/99, de 22/10;
VIII - o acto cuja suspensão é requerida é deliberação de homologação da lista de classificação final de um concurso público para instalação de uma farmácia sendo que a sua execução legitimará a instalação de um estabelecimento e o funcionamento de uma farmácia com a concessão do seu alvará ao proprietário;
IX - este segundo acto consequência do primeiro é potencialmente apto a causar à requerente "prejuízos de difícil reparação";
X - o recorrente é titular de expectativas legítimas no que concerne ao concurso e, consequente e necessariamente, à instalação da farmácia e concessão das necessárias autorizações e alvará;
XI - a suspensão de eficácia da execução do acto administrativo é uma medida cautelar, "in casu", imprescindível para acautelar a tutela judicial efectiva dos direitos e da pretensão do recorrente, face a um acto administrativo que pode ser executado imediatamente, como será;
XII - é infundada e imperceptível a conclusão de que não se verificam prejuízos para o requerente e, portanto, fundamento para requerer o pedido de suspensão de eficácia porque o recorrente não pode exercer a actividade empresarial sem que seja classificado em 1º. lugar;
XIII - o recorrente alegou que a instalação da farmácia em nome da requerida, classificada em 1º. lugar, impede objectivamente o recorrente de cessar o vínculo com a entidade patronal, mantendo-o no lugar onde desenvolve a sua actividade profissional;
XIV - o recorrente alegou factos notórios, nomeadamente, que em causa está o elevado volume de negócios das farmácias e a escassez do bem alvará de farmácia;
XV - tendo o recorrente invocado que a execução do acto e instalação da farmácia provocará a angariação de clientela, a contratação de fornecedores, compra directa de medicamentos a fabricantes, importadores e grossistas, a celebração de protocolos, contratação de pessoal, gerando compromissos e a criação de expectativas contratuais com terceiros, entidades públicas e privadas, gerando investimento, prejuízos dificilmente indemnizáveis em acção emergente de responsabilidade civil (art. 541º, nº 1, do CPC "ex vi" do art. 1º. da LPTA);
XVI - e assim, a execução do acto de classificação, por ter subjacente a concessão do alvará e permitir à 1ª. classificada abrir de imediato a farmácia, é lesiva dos interesses do recorrente e configura a verificação dos factos integradores dos danos ou prejuízos em causa, directos, imediatos e necessários, que especificada e concretamente invocou;
XVII - existe, assim, um nexo de causa e efeito entre a execução do acto e os prejuízos a sofrer pelo recorrente (Ac. STA, de 13/5/86, Rec. 23793);
XVIII - tendo o recorrente sido classificado em 2º lugar e a requerida classificada em 1º lugar e recorrendo do acto de homologação de lista classificativa, os prejuízos invocados (decorrentes da instalação da farmácia e de concessão do alvará), em termos de causalidade adequada, decorrem directa e necessária e concomitantemente da execução do acto recorrido;
XIX - segundo a doutrina de causalidade adequada, para que um facto seja causa de um dano é necessário antes do mais que, no plano naturalístico, ele seja condição sem a qual o dano não se teria verificado e depois que em abstracto ou em geral seja causa adequada do mesmo (STJ, 15-04-1993);
XX - não obstante o recorrente continuar impossibilitado de exercer a actividade empresarial de farmácia até que o acto impugnado e anulado seja substituído, certo é que, ao não decretar a suspensão de eficácia do acto recorrido, o Tribunal legitimará o processo de instalação de um estabelecimento de farmácia e, bem assim, legitimará o seu funcionamento por alguns anos e o exercício da actividade empresarial da interessada, com graves prejuízos para o recorrente;
XXI - e assim, o indeferimento do pedido de suspensão acarreta justamente graves prejuízos na sua situação jurídica pessoal e profissional e patrimonial (no interesse contratual negativo quer resultante da desvalorização e perda patrimonial quer resultante da não valorização ou frustração do ganho, estes últimos reconduzindo-se aos lucros ou vantagens de outros negócios que se realizariam se não tivesse ocorrido o acto recorrido);
XXII - a execução imediata do acto determinará a imediata e directa vantagem da interessada que ficará apta a instalar a farmácia desencadeando todo o procedimento administrativo (Portaria 936-A/99, de 22/10) designadamente face a um avultado investimento com as despesas de instalação da farmácia que a interessada fará, entre outras, assim resultando num prejuízo de difícil reparação em sede do cálculo indemnizatório para efeitos de responsabilidade civil;
XXIII - porquanto, se amanhã vier a obter, no recurso contencioso, ganho de causa, não poderá vir a contabilizar os prejuízos sofridos com essa mudança e exigi-los por via de eventual ilegalidade de tal acto e bem assim a requerida com o investimento criado;
XXIV - face ao exposto, deveria ter-se por verificado o requisito positivo da al. a) do nº 1 do art. 76º. da LPTA, o que, só por si, daria procedência à pretensão do requerente;
XXV - acresce que, no caso em apreço, havia o douto julgador ter considerado como facto notório e conforme às regras de experiência comum e, portanto, não carecendo de outra alegação que o homologar da lista de classificação num concurso para instalação de uma farmácia, resulta na instalação da mesma, sem que haja uma decisão definitiva quanto às questões de facto e de direito controvertidas e assim resulta na execução de acto que causa provavelmente prejuízo de difícil reparação para o recorrente;
XXVI - devendo também neste sentido ser interpretada a norma vertida na al. a) do nº 1 do art. 76º. da LPTA;
XXVII - ao não decidir em conformidade a douta sentença violou o supra citado normativo".
O recorrido, Conselho de Administração do INFARMED, contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde concluíu que se devia negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Sem vistos, dado o disposto no nº 4 do art. 78º da LPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil. x 2.2. Objecto do pedido de suspensão de eficácia era a deliberação homologatória da lista de classificação final do concurso para instalação de uma farmácia em Ferrel, Peniche, na qual o ora recorrente fora posicionado no 2º. lugar.
A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pelo recorrente, com fundamento na não verificação do requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, em virtude de para ele não resultarem quaisquer prejuízos da execução imediata do acto, pelo que o seu "status" em nada seria alterado com o deferimento da requerida providência.
Contra este entendimento, o recorrente invoca que alegou factos que permitem concluír que a execução do acto suspendendo, ao legitimar a instalação e funcionamento de uma farmácia com a concessão do seu alvará ao proprietário, lhe causa prejuízos de difícil avaliação económica, porque o impede de cessar o vínculo que o liga à sua entidade patronal, mantendo-o no lugar onde desenvolve a sua actividade profissional e porque aquela instalação "provocará a angariação de clientela, a contratação de fornecedores, compra directa de medicamentos a fabricantes, importadores e grossistas, a celebração de protocolos, contratação de pessoal, gerando compromissos e a criação de expectativas contratuais com terceiros, entidades públicas e privadas, gerando investimento, prejuízos dificilmente indemnizáveis em acção emergente de responsabilidade civil" (cfr. conclusões XIII a XV da sua alegação).
Vejamos se lhe assiste razão.
Para a concessão da suspensão de eficácia de um acto administrativo torna-se necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a sua execução cause prejuízo de difícil reparação, a suspensão não determine grave lesão do interesse público e do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso cfr. art. 76º., nº 1, da LPTA.
No que respeita aos prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, tem-se entendido que são considerados como tais, aqueles cuja extensão não possa ser avaliada pecuniariamente, ou que, pelo menos, sejam de difícil avaliação económica (cfr., entre outros, os Acs. do STA de 8/6/78 in BMJ 302º-299, de 16/11/83 in A.D. 270º-691, de 18/11/86 in A.D. 312º.-1526 e de 12/8/87 in A.D. 314º-185).
Este requisito deve ser demonstrado pelo requerente da suspensão que, para o efeito, tem de alegar, de forma especificada e concreta, os prejuízos que, em termos de causalidade adequada, provavelmente lhe advirão da execução do acto, não bastando a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente e sendo irrelevantes os prejuízos conjecturais ou eventuais (cfr. Acs. do STA de 19/6/86 Proc. nº 24211, de 30/1/86 in A.D. 298º.-1159, de 30/6/88 in A.D. 330º-760, de 24/5/89 Proc. nº 27100, de 6/2/92 in BMJ 414º-611, de 25/6/92 in BMJ 418º-833, de 29/7/92 in BMJ 419º-788 e de 26/2/98 Proc. nº 43423-A).
No caso em apreço, o acto suspendendo produz efeitos jurídicos, não sendo de excluír que possa ter consequências danosas para o recorrente resultantes da imediata instalação, funcionamento e exploração da farmácia pelo candidato classificado em 1º. lugar no concurso para a sua atribuição
Embora esse acto produza efeitos susceptíveis de paralização, o recorrente não alegou quaisquer factos que permitam concluír que dela retira alguma vantagem.
Efectivamente, quanto à alegada impossibilidade de cessação do vínculo que liga o recorrente à sua entidade patronal, o qual nem sequer é concretizado, não se vê por que motivo tal se traduz num seu prejuízo nem a razão pela qual a concessão de suspensão de eficácia que aparentemente o deixaria na situação em que já se encontra obstaria à sua verificação.
Quanto ao referido na conclusão XV da sua alegação, para além de não se tratar de prejuízos do recorrente, a serem prejuízos do candidato classificado em 1º lugar no concurso são meramente conjecturais ou eventuais. Ora, conforme é jurisprudência pacífica do STA (cfr. Acs. de 17/5/73 in A.D. 139º-1009, de 12/12/85 in A.D. 296º/297º-990, de 2/11/89 in BMJ 391º.-671 e de 16/8/90 Proc. nº 28598-A), resulta claramente da al. a) do nº 1 do art. 76º. da LPTA, que, no âmbito do instituto da suspensão de eficácia, os prejuízos a considerar são os que incidem na esfera jurídica do requerente e não de terceiros. É que, em face da função instrumental deste instituto, em relação ao recurso contencioso e da sua finalidade que é a protecção da situação do recorrente afectado com a eficácia imediata do acto até à prolação da sentença final no recurso contencioso, assegurando desta forma a execução real e efectiva dessa sentença e a utilidade do recurso (cfr. Maria Fernanda Maçãs in "A Suspensão Judicial da Eficácia dos Actos Administrativos e a Garantia Constitucional da Tutela Judicial Efectiva", pag. 164) , não se compreenderia que se atendesse a prejuízos sofridos por alguém, não requerente da suspensão nem recorrente contencioso, cuja situação não é objecto da protecção concedida pela suspensão de eficácia.
Assim, porque o recorrente não demonstrou que a execução imediata do acto suspendendo lhe causa prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, a sentença recorrida, ao concluír pela não verificação do requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, não merece qualquer censura, devendo ser confirmada.x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 Eurosx Lisboa, 26 de Junho de 2003
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes |
