I. RELATÓRIO

· MARIA ………………………… intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Ponta Delgada

Ação administrativa especial contra

· CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES.

Pediu o seguinte:

- Anulação do despacho de 25-5-2008, que indeferiu atribuição de pensão ao abrigo 5º-7-b do DL 229/2005.

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Por acórdão de 13-4-2015, o referido tribunal decidiu condenar a ré no pedido.

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Inconformada, a ré recorre de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. A questão de direito prende-se, em suma, em saber se o período de tempo prestado até 2006-08-31, em que a Autora exerceu funções docentes com redução da componente letiva pode ser considerado para os efeitos do artigo 5º, nº7, do Decreto-Lei nº 229/2005, de 29 de dezembro.

2. Salvo o devido respeito, o Acórdão recorrido, ao concluir que esse tempo deve ser considerado para aqueles efeitos, não interpreta nem aplica corretamente o disposto no artigo 5º, nºs 7 a 9, do Decreto-Lei nº 229/2005, de 29 de dezembro.

3. Na presente situação, a contagem desse tempo deverá observar o disposto no nº 8 do referido normativo, em que o legislador, seguindo o tradicional texto constante do artigo 120º do Estatuto da Carreira Docente, estabelece que “não são considerados os períodos referidos nos artigos 36º e 37º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário”.

4. À semelhança do regime anterior, isto não significa que todo e qualquer tempo de serviço excluído dos artigos 36º e 37º do ECD possa ser considerado para os efeitos daquele regime especial.

5. O intuito do legislador não foi minimamente o de permitir uma interpretação extensiva de um regime que é considerado excecional e fortemente restritivo e muito menos um regime mais favorável que o previsto anteriormente nos artigos 120º e 127º do Estatuto da Carreira Docente (ECD).

6. Salvo o que vem referido nas considerações preambulares do ECD, o legislador também já aí não dizia, de forma clara e explícita, que o tempo de serviço prestado com redução ou dispensa da componente letiva estava excluído do regime previsto nos artigos 120º e 127º do ECD, pois estes artigos eram igualmente omissos nesta matéria.

7. E, não obstante essa não referência expressa nos normativos em questão, a Jurisprudência e a Administração Pública (v.g. Despacho Conjunto nº 495/2002, de 27 de Março) eram pacíficas em interpretar esses normativos como visando uma justa compensação pelo não benefício da redução da componente letiva, limitando a sua aplicação ao tempo de serviço prestado em regime de monodocência a quem não tenha beneficiado daquela redução.

8. Ou seja, foi devido a uma interpretação restritiva que dele foi sendo feita pelos Tribunais e pelas entidades administrativas – Caixa Geral de Aposentações e Ministério da Educação - que aquele regime foi sempre aplicado com exclusão de todas as situações em que os decentes já tivessem a compensação pelo desgaste decorrente do exercício de funções por via da dispensa ou redução da componente letiva.

9. Na sua literalidade, não há dúvidas de que a norma contida no nº 8 do artigo 5º do Decreto-lei nº 229/2005 exclui apenas do regime de aposentação os períodos referidos nos artigos 36º e 37º do ECD. Nesta conformidade, e numa interpretação estritamente literal, poder-se-ia concluir pela contagem dos períodos de redução da componente letiva por não estarem expressamente ressalvados, conforme é defendido no Acórdão recorrido.

10. Trata-se, porém, de uma conclusão que, no entender da ora recorrente, deverá ser afastada por desfigurar a unidade intrínseca do ordenamento jurídico em que tal norma se integra.

11. Na verdade, não faz sentido que um regime jurídico que pretendeu essencialmente reforçar a convergência e a equidade entre os subscritores da CGA e os contribuintes da segurança social e garantir a sustentabilidade financeira dos sistemas de segurança social, por meio da limitação dos benefícios (objetivos expressamente assinalados no preâmbulo do Decreto-Lei nº 229/2005, de 29 de dezembro), designadamente em relação às aposentações antecipadas, pudesse abranger uma interpretação que, em vez de os limitar, os alargasse.

12. É o que resultará da aplicação do douto Acórdão recorrido ao caso concreto da Autora, ora recorrida: caso a Autora tivesse requerido a aposentação antecipada pelo regime que antecedeu o Decreto-lei nº 229/2005 (situação meramente hipotética, referida apenas para efeitos de raciocínio) não poderia ver contado, para esse efeito, o mencionado período em que beneficiou da redução da componente letiva. Todavia, requerendo pelo Decreto-lei nº 229/2005, à luz da interpretação que dele faz o Acórdão recorrido, já esse tempo poderia ser contado para a aposentação antecipada.

13. A interpretação defendida no Acórdão recorrido, ampliadora do âmbito de aplicação do artigo 5º, nº7, alínea a), do decreto-lei nº 229/2005 contraria, pois, todo o contexto histórico-legal que esteve na base da adoção deste regime.

14. Deste modo, os períodos de tempo de serviço prestados pela Autora, ora recorrida, até 2006-08-31, e durante os quais beneficiou da redução de componente letiva, não podem ser considerados para o cômputo do tempo de serviço exigido pelo referido regime especial de aposentação constante do artigo 5º, nº7, alínea b), do Decreto-Lei nº 229/2005, embora, naturalmente, não deixem de ser suscetíveis de contagem para efeitos de aposentação nos termos gerais.

15. Assim, uma vez que a Autora, à data do despacho impugnado, não perfazia o tempo mínimo de 32 anos de serviço docente suscetível de ser contado nos termos do artigo 5º, nº7, do Decreto-Lei nº 229/2005, de 29 de dezembro, deverá manter-se o indeferimento do pedido, de acordo com uma correta interpretação e aplicação dos normativos em causa.

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O recorrido contra-alegou, concluindo:

1. O recurso interposto está limitado às questões de direito.

2. A recorrida prestou serviço, como docente, com redução da componente lectiva entre 01/09/1997 e 31/08/1999, 01/09/2001 e 31/08/2004 e 01/09/2006 e 21/04/2008, cf. o facto 8 dos factos provados, tendo 53 anos de idade em 12/12/2007, cf. facto 9.

3. Nesta medida, tinha 32 anos de serviço em regime de monodocência, em 12/12/2007, beneficiando do regime previsto no artigo 5°, n° 7, alínea b) do Decreto-Lei nº 229/2005, de 29 de Dezembro.

4. O Decreto-Lei n° 229/2005, de 29 de Dezembro é lei especial quanto ao regime de aposentação voluntária antecipada de fixado no Estatuto da Carreira Docente, tendo revogado o artigo 127º daquele estatuto, cf. o seu artigo 2º.

5. Sendo lei especial posterior face ao regime geral, a lei geral é por ela derrogada, não podendo ser objecto de interpretação extensiva.

6. Havendo que presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, cf. dispõe o artigo 9°, nº 3 do Código Civil.

7. O legislador do Decreto-Lei n° 229/2005, de 29 de Dezembro excluiu expressamente no nº 9 do artigo 5°, a partir de 1 de Setembro de 2006, o tempo de serviço prestado com dispensa da componente lectiva, devendo, a contrario, interpretar-se a norma no sentido de que nela se inclui o tempo de serviço prestado com redução da componente lectiva.

8. Sendo incongruente, do ponto de vista da interpretação sistemática, que o tempo de serviço prestado com redução da componente lectiva pudesse ser contado a partir de 1 de Setembro de 2006 e não o pudesse ser anteriormente.

9. Não existindo no regime do Decreto-Lei n° 229/2005, de 29 de Dezembro, qualquer outra exclusão quanto a contagem de tempo de serviço.

10. Os artigos 36º e 37º do Estatuto da Carreira Docente são precisos quanto à indicação dos períodos de contagem de tempo de serviço que não podem ser tomados em consideração para a contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação, não abrangendo o tempo de serviço prestado com redução da componente lectiva.

11. Pelo que o tempo de serviço prestado pela recorrida com redução da componente lectiva deve ser considerado para efeitos de aposentação, já que a recorrida tinha 32 anos de serviço em regime de monodocência, em 12/12/2007, beneficiando do regime previsto no artigo 5°, n° 7, alínea b) do Decreto-Lei n° 229/ 2005, de 29 de Dezembro.

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O MP, através do seu digno representante junto deste tribunal, foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. (1)

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

Com interesse para a decisão a proferir, está provado o seguinte quadro factual:

« Texto no original»

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Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há condições para se compreender este recurso e para apreciar o seu mérito de acordo com os princípios estruturantes de um Estado constitucional, democrático e social de Direito material, designadamente os princípios estruturantes (i) da juridicidade e legalidade, (ii) da igualdade substantiva de tratamento de todas as pessoas humanas, (iii) da certeza e segurança jurídicas e (iv) da tutela jurisdicional efetiva no âmbito do direito fundamental a um processo equitativo (tudo reflexo da ordem axiológica de um Estado democrático de juridicidade). Utilizamos, por isso, um método de Ciência do Direito adequado à garantia efetiva dos direitos dos cidadãos, cidadãos que são quem dá legitimidade jurídico-democrática a toda e qualquer atividade de exercício público de poderes de autoridade (com ou sem margem de livre decisão); ora, o acabado de referir exige do juiz uma correta argumentação jurídica, necessária aos diálogos e aos “polilogos multipartes” próprios do processo jurisdicional europeu continental, para garantir, com efetividade, o disposto nos importantes artigos 1º, 2º, 17º, 18º/2, 20º, 266º e 268º da nossa Constituição escrita e 3º ss do Código de Procedimento Administrativo.

Cabe agora sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas. Vejamos, pois, AS QUESTÕES A RESOLVER.

- Temos de apurar se o caso da A. cabe ou não na al. b) do nº 7 do art. 5º do DL nº 229/2005; i.e., se a A. (que teve redução da compemente letiva da sua atividade, antes de ag./2006) tem ou não o direito a se aposentar ao abrigo dos nº 7 a 9 do cit. art. 5º.

Ora, de acordo com o regime transitório previsto no art. 5º do DL 229/2005 (que reviu os regimes que consagram, para determinados grupos de subscritores da Caixa Geral de Aposentações, desvios às regras previstas no Estatuto da Aposentação em matéria de tempo de serviço, idade de aposentação e fórmula de cálculo das pensões, por forma a compatibilizá-los com a convergência do regime de protecção social da função pública ao regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões):

«7 - Sem prejuízo das modalidades previstas no Estatuto da Aposentação, os educadores de infância e os professores do 1.º ciclo do ensino básico do ensino público em regime de monodocência podem aposentar-se:

«a) Até 31 de Dezembro de 2021, desde que tenham a idade e o tempo de serviço estabelecidos nos anexos II e VII, considerando-se, para o cálculo da pensão, como carreira completa a do anexo VIII; ou, em alternativa

«b) Até 31 de Dezembro de 2010, desde que, possuindo, em 31 de dezembro de 1989, 13 ou mais anos de serviço docente, tenham, pelo menos, 52 anos de idade e 32 anos de serviço, considerando-se para o cálculo de pensão como carreira completa 32 anos de serviço.

«8 - Para efeitos do disposto no número anterior, na contagem de tempo de serviço prestado até 31 de agosto de 2006 não são considerados os períodos referidos nos artigos 36.º e 37.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário.

«9 - Para os efeitos previstos no n.º 7 do presente artigo, na contagem do tempo de serviço prestado a partir de 1 de setembro de 2006 apenas são considerados os períodos correspondentes ao exercício efetivo de funções docentes em regime de monodocência, incluindo o tempo de exercício de cargos de direção executiva em escolas ou agrupamentos de escolas públicas, não se considerando qualquer outro tempo de serviço, nomeadamente o prestado:

«a) Em regime de requisição, comissão de serviço ou destacamento, ainda que em funções técnico-pedagógicas;

«b) Em outros níveis ou graus de ensino;

«c) Com dispensa da componente letiva».

Vejamos os períodos referidos nos arts. 36º e 37º cits.

Em 2005-2006, o ECD estabelecia o seguinte:

Artigo 36. Exercício de funções não docentes

1 — Não são considerados na contagem de tempo de serviço docente efectivo, para efeitos de progressão na carreira docente, os períodos referentes a requisição, destacamento e comissão de serviço para o exercício de funções não docentes, desde que não revistam natureza técnico-pedagógica.

2 — Para efeitos do presente diploma, entende-se por funções de natureza técnico-pedagógica as que, pela sua especialização, especificidade ou especial relação com o sistema de educação e de ensino, requerem, para o respectivo exercício, as qualificações e exigências de formação próprias do pessoal docente.

Artigo 37. Licenças e perda de antiguidade

Não são considerados na contagem de tempo de serviço docente efectivo para efeitos de progressão na carreira docente os períodos referentes a:

a) Licença sem vencimento por 90 dias;

b) Licença sem vencimento por um ano;

c) Licença para acompanhamento do cônjuge no estrangeiro;

d) Licença sem vencimento de longa duração;

e) Perda de antiguidade.

Como se vê facilmente, a A., na parte que aqui interessa (até 31-8-2006) não se enquadra em nenhuma das situações ali previstas.

No entanto, a CGA vai por outro caminho. Para a CGA não pode ser assim, não faria sentido, iria contra o objetivo da legislação.

Não nos parece estar correta a CGA. Com efeito, o objetivo de poupanças financeiras públicas e de convergência com o sistema previdencial da Segurança Social, que preocupa aqui a CGA, foi prosseguido, expressa e especificamente, através de leis como a especial Lei nº 60/2005 de 29-dez.; e não pelo específico DL nº 229/2005, também este de 29-dez., devendo-se por isto considerar que, obviamente, o legislador sabia o que estava a aprovar globalmente no mesmo mês através de tais diplomas.

Note-se que o contrário não se pode concluir por causa do facto de o art. 2º/o) do DL 229/2005 ter revogados os arts. 104º (bonificação de assiduidade), 118º (limite de idade) (2), 120º (regime especial) (3) e 127º (situações excecionais) (4) do ECD.

Estas normas foram revogadas. Nada mais. Podem ter sido substituídas por outras, ou simplesmente eliminadas; é preciso ler harmoniosamente o resto, cumprindo o art. 9º do CC. Mas foi emitido o art. 5º/7-b)/8 daquele mesmo DL, cujas regras são claras.

Na verdade, no novo quadro legal de finais de 2005, o art. 127º do ECD foi substituído pelos semelhantes nº 7 a 9 do art. 5º do DL 229/2005. E não há o mínimo fundamento legal (uma base no texto das leis), para fazer a algo abusiva restrição “interpretativa” que a CGA pretende, ao se referir à redução da componente letiva.

Portanto, no âmbito do regime especial previsto para os educadores de infância e professores do 1.º ciclo do ensino básico do ensino público, em regime de monodocência, o tempo de serviço necessário à sua aposentação antecipada será contado de acordo com o que se estabelece nos art.s. 36.º e 37.º do ECD, os quais são omissos no tocante à contagem do tempo prestado com redução da componente lectiva.

Se assim é, a exclusão desse tempo só poderia ter lugar se da interpretação daquelas normas pudesse resultar que, apesar da referida omissão, o legislador quis excluir do tempo de serviço necessário à aposentação o período em que o interessado esteve com a componente lectiva reduzida.

Isto é, se fossemos para além da letra da lei e se fixássemos o seu sentido através de elementos que a ultrapassam. Mas tal não é possível. E não o é, porque os arts. 36.º e 37.º do ECD são claros na indicação dos períodos que devem ser excluídos na contagem do tempo para aposentação, não sendo possível visualizar na sua letra qualquer indicação de que o tempo de serviço prestado com redução da componente lectiva deva ser excluído para esse efeito. Depois, não se vê que a indicação aí feita e a não exclusão de quaisquer outros períodos de serviço para os mesmos efeitos quebre a unidade do sistema jurídico. Cfr. assim o Ac. do STA de 27-11-2013, P. nº 0243/13.

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III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente.

Custas a cargo da recorrente.

D.N. (notificação; registo; publicação nos termos legais)

Lisboa, 21-4-16

(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

(1) Para decidir, este tribunal superior tem omnipresente a nossa Constituição e as três dimensões do Direito como ciência do conhecimento prático que é, por referência à ação e ao dever-ser (I. KANT, Lógica, trad., Ed. Texto & Grafia, Lisboa, 2009, p. 86), isto é, a dimensão ética, a normativa e a factual social. Dali resulta, não uma economicista “output legitimacy” do Estado democrático e social de Direito, mas sim a consideração pelos aplicadores do Direito do seguinte quadro jurídico de base: I- O primado do Estado democrático e social de Direito, num contexto de uma vida socioeconómica submetida aos valores ético-jurídicos (i) da suprema dignidade de cada ser humano, (ii) da liberdade e (iii) do bem comum; II- Os princípios constitucionais estruturantes do Estado democrático e social de Direito, como (i) a juridicidade, (ii) a igualdade jurídico-material e jurídico-social de todos os seres humanos, (iii) a tutela jurisdicional efetiva e, ainda, (iv) a segurança jurídica de todas as pessoas; III- Os habituais comandos definitivos ou normas jurídicas que exigem algo de modo definitivo, dispositivo ou quase-conclusivo (i.e., as Normas-Regra, compostas por hipótese e estatuição ou consequência jurídica), sob a égide dos importantes artigos 9º a 11º do Código Civil, que se aplicam normalmente através da chamada subsunção; têm uma eficácia jurídica positiva ou simétrica; IV- Os (menos frequentes) coman­dos jurídicos gerais do sistema, quase sempre comprome­tidos axiológica e eticamente, como "razões de agir", i.e., os eventuais comandos que têm de ser otimizados no concreto (diferentes dos princípios constitucionais estruturantes ou valores constitucionais estruturantes), que exigem do aplicador a sua otimização transparente ante as possibilidades de facto e de direito existentes no caso concreto, através da ponderação ou sopesamento racional e justificado das aplicáveis normas colidentes que tenham significados não específicos ou valorativos (i.e., as Normas-Princípio, comandos quase sempre sem estatuição, normas não conclusivas, com objetiva textura aberta, ou objetiva ambiguidade semântica/sintática/pragmática, ou objetiva vagueza de linguagem no predicado ou com óbvio significado valorativo, numa exigência de fazer opções com base nos ideais de justiça, equidade ou moralidade, sendo ainda que a sua validade decorre do seu próprio conteúdo, e têm uma função explicadora e justificadora das regras concretas), ponderação pela qual se acaba por escolher a norma a concretizar adequadamente, depois, no caso de vida a resolver; estas normas-princípio têm uma eficácia jurídica negativa e têm na sua estrutura (i) uma metaregra “a se” (segundo a qual o “dever-ser ideal” ínsito na norma, decorrente do valor superior da Justiça, deve ser otimizado no concreto até ao “dever-ser real”, por causa do princípio estruturante da segurança jurídica) e (ii) a norma-princípio (o objeto da otimização, o “dever-ser ideal”); V- A máxima interpretativa da unidade e coerência atualista do sistema jurídico (importante também contra a omissão jurisdicional de controlo das chamadas “discricionariedades”); VI- E, quando for juridicamente lícito e objetivamente necessário, a máxima metódico-racional da proporcionalidade (cf. arts. 1º, 2º e 18º da Constituição Portuguesa escrita e 335º do Código Civil); afinal, com a proporcionalidade, como máxima metódica transparente e racional, o tribunal, que nunca logra fazer uma concordância prática, exerce sim um duplo “poder discricionário” com racionalidade: o juiz parece criar uma hierarquia axiológica entre as normas colidentes, a fim de escolher uma delas, e depois continua objetivamente livre para modificar os valores comparativos dos dois princípios perante uma nova controvérsia ante os mesmos princípios.
(2) 1 — O limite de idade para o exercício de funções por parte dos educadores de infância e dos professores do 1.o ciclo do ensino básico é fixado em 65 anos a partir do dia 1 de janeiro de 1992.
2 — O limite de idade para o exercício de funções docentes nos restantes níveis de ensino é o que estiver fixado para os funcionários públicos em geral, coincidindo qualquer redução daquele limite com o início do ano escolar.
(3) 1 — Os docentes da educação pré-escolar e do 1.o ciclo do ensino básico, em regime de monodocência, com, pelo menos, 55 anos de idade e 30 anos de serviço têm direito à aposentação voluntária, com pensão por inteiro, independentemente de qualquer outro requisito.
2 — Na contagem do tempo de serviço previsto no número anterior não são considerados os períodos referidos nos artigos 36.o e 37.o do presente Estatuto.
(4) Artigo 127. Situações excecionais
1 — Os docentes da educação pré-escolar e do 1.o ciclo do ensino básico, em regime de monodocência, que à data da transição para a nova estrutura de carreira possuírem 14 ou mais anos de serviço docente têm direito a aposentarem-se com pensão por inteiro com 32 anos de serviço docente e pelo menos 52 anos de idade.
2 — Na contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação, previsto no número anterior, não são considerados os períodos referidos nos artigos 36.o e 37.o do presente Estatuto.