| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Cipriano ..., com os sinais dos autos, interpôs no TAC de Lisboa uma execução da sentença proferida por aquele Tribunal em 2-11-2004 [entretanto confirmada por acórdão deste TCA Sul, datado de 23-6-2005], que anulou com fundamento em vício de violação de lei o despacho do Director-Coordenador da Caixa Geral de Aposentações, denegatório da atribuição duma pensão de aposentação requerida em 5-3-87.
Por sentença datada de 16-6-2006 foi a referida execução de sentença julgada improcedente [cfr. fls. 70/78 dos autos].
Inconformado com tal decisão, veio o exequente recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo na respectiva alegação formulado as seguintes conclusões:
“a) A Caixa Geral de Aposentações não executou a sentença proferida pelo 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, em 2-11-2004, confirmada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 23-6-2005;
b) E pelo seu despacho de 5-9-2005 voltou a indeferir o requerimento inicial, “por se verificar de que não perfez 60 anos de idade, durante o período da vigência do DL nº 363/86, de 30/10, conforme o exige o nº 1 do artigo 37º do EA, por remissão do nº 2 do artigo 1º do DL nº 362/78, como foi decidido pelo Acórdão do TCA, Secção de Contencioso Administrativo, em 10-1-2002, no Rec. nº 5010/00, e não ter feito prova de residência permanente em território nacional”;
c) Perante tal situação, o ora recorrente intentou uma acção executiva, nos termos do disposto nos artigos 173º e segs. do CPTA;
d) No entanto, a Meritíssima Juiz na douta sentença de 16-6-2006 considerou improcedentes, por não provados, os pedidos de execução de sentença e de condenação em litigância de má-fé, deles absolvendo a executada;
e) Pois, entende que o meio processual adequado é uma eventual acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido ou acção administrativa comum de reconhecimento;
f) Ao contrário do decidido, crê o recorrente que, tratando-se de sentença de anulação de acto administrativo proferida pelo 1º Juízo Liquidatário, o meio processual adequado para fazer valer o seu direito seria requerer a execução da mesma a esse tribunal;
g) Conforme o previsto no nº 1 do artigo 176º do CPTA, o interessado pode pedir a execução da sentença de anulação quando a Administração a não execute, como também pode pedir a condenação ao pagamento de quantias pecuniárias, a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar, a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença, etc, segundo os nºs 3 a 5 do mesmo artigo;
h) Este é o entendimento preconizado pelo STA no seu Acórdão de 11-5-2005 – Proc. nº 0385/02;
i) Por conseguinte, a douta sentença recorrida deve ser revogada por ter considerado totalmente improcedente a acção de execução, devendo a executada ser condenada nos termos formulados na petição inicial, dado que a mesma viola o preceituado nos artigos 173º e segs. do CPTA”.
A entidade executada contra-alegou, concluindo pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 104/110 dos autos].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento, devendo revogar-se a sentença e ordenar a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de aí prosseguirem os seus termos [cfr. fls. 122/124 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida deu como assentes – sem qualquer reparo – os seguintes factos:
i. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, 1º Juízo liquidatário, proferida a 2 de Novembro de 2004, foi concedido provimento ao recurso contencioso de anulação do acto do Director-Coordenador da Caixa Geral de Aposentações, constante do ofício NER.CM 1733505, de 12 de Junho de 2002, que não atribuiu a pensão ao Exequente [doc. de fls. 12 a 27 dos autos, que aqui se considera integralmente reproduzido];
ii. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Secção de Contencioso Administrativo, datado de 23 de Junho de 2005, foi confirmada a sentença recorrida e supra identificada na alínea que antecede [doc. de fls. 29 a 32 dos autos, que aqui se considera integralmente reproduzido];
iii. O acórdão identificado na alínea que antecede já transitou em julgado;
iv. Por ofício datado de 8 de Setembro de 2005, com a ref. SAC321AM1733505, dirigido ao Exequente, a Caixa Geral de Aposentações, informou de ter sido proferido o seguinte despacho:
“Com referência ao requerimento apresentado em 5-3-1987, informo V. Exª que o mesmo foi indeferido por despacho de 5-9-2005, da Direcção da CGA [delegação de poderes publicada no DR, II Série nº 126, de 29-5-2004], com base nos seguintes fundamentos:
• Por se verificar que não perfez 60 anos de idade, durante o período de vigência do DL nº 363/86, de 30/10, conforme exige o nº 1 do artigo 37º do EA por remissão do nº 2 do artigo 1º do DL nº 362/78, como foi decidido pelo Acórdão do TCA, Secção de Contencioso Administrativo, em 10-1-2002, no Rec. nº 5010/00;
• Não ter feito prova de residência permanente em território nacional”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A decisão recorrida considerou totalmente improcedente, por não provado, o pedido de execução de sentença, dele absolvendo a entidade executada.
Para tanto, a aludida decisão invocou os seguintes fundamentos:
“[…]
Face a todo, considera-se que o Executado para cumprir a sentença em causa nos presentes autos, tinha de praticar um novo acto no qual apreciasse o pedido de aposentação do Exequente, anulado que foi o acto que havia negado essa apreciação.
Tal acto foi praticado a 5 de Setembro de 2005 [cfr. alínea D) da matéria de facto].
Ora, apreciando o pedido de aposentação do Exequente, o Executado deu cumprimento às decisões judiciais de que dependem estes autos de execução de sentença”.
E, depois de citar abundante jurisprudência do STA, concluiu a decisão recorrida nos seguintes termos:
“[…]
Face ao exposto, e sem prejuízo de este último aresto se referir a legislação já revogada pelo novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos e não obstante este ser aplicável aos presentes autos, nos termos do artigo 5º do Decreto-Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, que o aprovou, toda a sua doutrina mantém actualidade, mesmo à luz do artigo 176º, nº 5 do CPTA, na medida em que "a situação constituída pelo acto anulado" terá sempre por referência, num processo executivo, a decisão judicial declarativa que lhe serve de fundamento.
Na verdade, o objecto de um processo de execução de sentença está delimitado, naturalmente, pelo que se pretende executar e que pode ficar aquém, por não ter sido conhecido na sentença ou acórdão fundamento, de tudo o que está em causa na relação jurídica substantiva subjacente.
É por demais sabido que a declaração da invalidade formal dos actos administrativos não obsta a que a Administração pratique novo acto, de igual conteúdo, mas que tenha sido expurgada da forma que o viciava. Daí a importância no conhecimento dos vícios de fundo.
Contudo, nos arestas que servem de pressuposto aos presentes autos o acto recorrido tinha apenas um conteúdo formal, na medida em que havia rejeitado o conhecimento da pretensão do ora Exequente e no conhecimento dessa questão, no âmbito de um contencioso de mera anulação, tiveram de se bastar as decisões em causa.
Nestes termos, tendo sido praticado um acto renovador pela CGA a 5 de Setembro de 2005 [cfr. alínea D) da matéria de facto] – praticando novo acto no qual apreciou o pedido de aposentação do Exequente, anulado que foi o acto que havia negado essa apreciação – não é esta a sede própria para a apreciação dos novos vícios – violação de lei – que contra este acto invoca o Exequente no requerimento inicial, mas sim uma eventual acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido ou acção administrativa comum de reconhecimento da sua situação jurídica ou do preenchimento de condições, com as demais consequências.
Por todo o exposto, e consequentemente, considera-se prejudicado o conhecimento do pedido de indemnização formulado”.
Vejamos então se a decisão recorrida padece do erro de julgamento que o recorrente lhe assaca.
O artigo 173º do CPTA – aplicável à presente execução por força do disposto no artigo 176º, nº 2 do mesmo diploma – determina que “sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado…”. Daqui decorre que a anulação dum determinado acto não impede a sua renovação, pela prática de um novo acto, e que os limites desse novo acto, para efeitos de execução do julgado, são os “ditados pela autoridade do caso julgado”.
No fundo, o que se retira da interpretação da norma em causa é que a Administração, no cumprimento do julgado anulatório, não pode violar ou ofender o caso julgado, sob pena de nulidade – cfr. o disposto no artigo 133º, nº 2, alíneas h) e i) do CPA.
Porém, questão bem mais complexa é a que nos é colocada no presente recurso jurisdicional: ou seja, a de determinar até que ponto o dever de executar compreende o dever de praticar um acto válido; ou, inversamente, o dever de praticar apenas um acto expurgado dos vícios reconhecidos na decisão anulatória, sendo os vícios subsequentes – isto é os vícios do novo acto que não ofendam o caso julgado – conhecidos no processo de execução.
Relativamente a esta questão a jurisprudência do STA, no domínio do antigo contencioso administrativo, sempre entendeu que os vícios subsequentes de um novo acto não faziam parte do objecto da execução. Assim, por exemplo, se um acto foi anulado por falta de fundamentação, o dever de executar era integralmente cumprido com um acto fundamentado, mesmo que o acto renovado fosse inválido [neste sentido, cfr. Acórdão do STA [Pleno], de 29-1-97, proferido no âmbito do recurso nº 27.517, citando no mesmo sentido os Acórdãos, também do Pleno do STA, de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente no âmbito dos recursos nºs 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e 22.444/A].
Fundamenta-se esta limitação no âmbito da eficácia do julgado anulatório “circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando que a Administração emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios”. Mesmo para uma doutrina que defende um âmbito do objecto do processo de inexecução mais abrangente, como a preconizada por Mário Aroso de Almeida [cfr. Cadernos de Justiça Administrativa, nº 3, pág. 17], as ilegalidades que envolvem aspectos novos, devem ser suscitadas e decidas em recurso autónomo.
Para o citado autor, a fronteira seria traçada do seguinte modo: “Sempre que o particular alegue que o novo acto não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, mas que, na realidade mantém sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, ele coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que como tal deve ser apreciada e decidida no processo de execução” [no mesmo sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, a págs. 827/828, em anotação ao respectivo artigo 167º].
No actual regime do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, o objecto do processo não se limita à estrita observância do dever de executar o julgado, permitindo-se expressamente a formulação de pedidos que não têm a sua causa ou fundamento na decisão exequenda [ou seja, no título executivo].
Novamente de acordo com os ensinamentos de Mário Aroso de Almeida, “o processo de execução de sentenças de anulação, com a sua [necessária] fase declarativa, só faz sentido quando se trate de extrair as consequências de uma sentença de estrita anulação, que não se tenha pronunciado sobre o quadro das relações emergentes da anulação. Estamos, por outro lado, perante um processo em que pela primeira vez se discutem questões que nunca tinham sido objecto de apreciação de um juiz e que, por essa razão devem ser objecto de uma pronúncia declarativa…”[cfr. O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, págs. 357/358].
Os artigos 176º, nº 5 e 179º, nº 2 do CPTA, referindo-se à possibilidade de ser pedida e declarada a “nulidade dos actos desconformes com a sentença e anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal”, mostram que o conteúdo do dever de executar extravasa o estrito cumprimento do caso julgado. Se o artigo refere a nulidade dos actos desconformes à sentença e a anulação dos que mantêm a situação ilegal, está a admitir, no âmbito da execução de julgado, a apreciação dos vícios subsequentes do acto renovado, isto é vícios que não decorrem da violação do caso julgado [para os quais, como se viu, a sanção é a nulidade].
Também o artigo 179º, nº 1 do CPTA se refere à “pretensão do autor”, a qual, sendo julgada procedente, leva a que o tribunal no respeito pelos espaços próprios do exercício da função administrativa, especifique o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença.
No caso dos autos, o exequente sustenta a nulidade do despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, datado de 5-9-2005, por entender que o mesmo foi proferido em desconformidade com o julgado anulatório, além do que os únicos requisitos de que a lei faz depender a concessão da aposentação, tratando-se de funcionários que prestaram serviço nas ex-colónias, são possuírem pelo menos cinco anos de serviço e terem efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação, nos termos previstos no DL nº 362/78, de 28/11.
Pede, em consequência, a declaração de nulidade do acto renovado, e que se considerem verificados os pressupostos do seu direito à aposentação, determinando-se a prática dos actos administrativos necessários à sua concessão.
Importa, por isso, averiguar se o despacho da Direcção da CGA, datado de 5-9-2005, deu execução à sentença anulatória, o que implica analisar se o mesmo está em conformidade com a decisão, ou, apesar de não estar em desconformidade com tal decisão, tem um fundamento válido e, ainda, caso não haja integral cumprimento, averiguar se estão verificados os requisitos de que depende a concessão da aposentação e, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, ordenar a prática dos actos administrativos correspondentes.
Delimitado o objecto do presente processo, vejamos se o acto proferido pela Administração ofende o caso julgado e se deu integral execução à sentença anulatória.
Como se viu, o acto anulado indeferiu o pedido de concessão duma pensão de aposentação formulado pelo ora recorrente – antigo funcionário da Administração Ultramarina –, com o fundamento de que tal pedido havia sido formulado extemporaneamente, ou seja, quando o artigo 1º do DL nº 210/90, de 27/6, há muito que havia revogado o direito concedido aos antigos funcionários da Administração Ultramarina portuguesa pelo DL nº 362/78, de 28/11, de requerem à CGA a fixação duma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado, desde que contassem pelo menos 5 anos de serviço e tivessem efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação.
Porém, tal entendimento foi afastado pela sentença proferida no processo apenso – e transcrita a fls. 13/27 dos presentes autos –, que considerou que o procedimento relevante, referente ao pedido de aposentação formulado pelo aqui recorrente, se havia iniciado em 5-3-1987, data de entrada do requerimento nos serviços da CGD, razão pela qual anulou o despacho em causa.
Contudo, a sentença anulatória não chegou a apreciar quais os requisitos de que dependia, afinal, a concessão da requerida pensão de aposentação, posto que o único fundamento para o indeferimento da pretensão do recorrente consistiu na extemporaneidade do pedido, e não numa suposta falta da nacionalidade portuguesa ou mesmo numa pretensa falta de residência em território nacional, ou ainda o facto daquele não possuir 60 anos de idade durante o período em que vigorou o DL nº 363/86, de 30/10.
Embora constitua hoje Jurisprudência unânime e inquestionável de todos os tribunais da jurisdição administrativa – 1ª instância, TCA’s e STA –, e também do Tribunal Constitucional, que a concessão da pensão não depende de nenhum outro requisito que não seja o contarem os ex-funcionários da Administração Ultramarina portuguesa pelo menos 5 anos de serviço e terem efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação, o certo é que a sentença anulatória não chegou a afirmá-lo – muito embora tenha dado como assente que o recorrente prestou mais de cinco anos de serviço como auxiliar de enfermagem nos Serviços de Saúde e Assistência do Ex-Estado Ultramarino de Angola e tenha efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação –, já que a única questão que havia que decidir se prendia com a tempestividade [ou não] da pretensão formulada.
Por conseguinte, parece-nos evidente, da leitura que fazemos da sentença anulatória e do acto renovado, que o novo acto foi proferido sem ofensa do caso julgado, já que o fundamento deste último indeferimento não foi idêntico ao do acto anulado: no acto anulado entendeu-se que o pedido era extemporâneo, razão pela qual já não era possível a atribuição da pensão em causa; no acto renovado o pedido foi indeferido pelo facto do recorrente não ter perfeito 60 anos de idade durante o período em que vigorou o DL nº 363/86, de 30/10, e também pelo facto de não ter feito prova de possuir residência permanente em território nacional [cfr. fls. 36 dos autos].
Daí que, inexistindo ofensa do caso julgado, não há que declarar a nulidade do despacho da Direcção da CGA, datado de 5-9-2005.
Como acima se deixou expresso, face ao fundamento que conduziu à anulação do acto, a Direcção da CGA não estava impedida de praticar um novo acto; porém, tratando-se duma decisão estritamente vinculada, impunha-se-lhe que apreciasse o pedido da atribuição de pensão de aposentação formulado pelo aqui recorrente de acordo com os dois únicos requisitos de que a mesma dependia e a que acima aludimos: contar o recorrente pelo menos 5 anos de serviço e ter efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação, sob pena de não o fazendo, estar a violar os princípios da boa-fé e da transparência, como acertadamente anota a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul no douto parecer exarado a fls. 122/124.
E a violação desses princípios é tão mais intensa quanto é certo que os fundamentos invocados no acto renovado já eram contemporâneos do primitivo acto de indeferimento, entretanto anulado, ou seja, à data de 12-6-2002 a CGA já sabia que o ora recorrente não havia perfeito 60 anos de idade durante o período em que vigorou o DL nº 363/86, de 30/10, e também que não possuía residência permanente em território nacional. Porém, como se viu, a Direcção da CGA não fundamentou o indeferimento da pretensão do recorrente também nesses factos, razão pela qual o respeito por tais princípios precludiu a possibilidade de os invocar agora como fundamento de novo indeferimento da pretensão no acto renovado.
Por conseguinte, tendo o ora recorrente peticionado a anulação do acto que manteve, sem fundamento válido, a situação constituída pelo acto anulado [artigo 176º, nº 5 do CPTA], nada obstava a que a sentença apreciasse essa pretensão e, julgando-a procedente, especificasse, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e o prazo em que os mesmos deveriam ser praticados, para além de, sendo caso disso [e era, como vimos supra], anular o despacho da Direcção da CGA, de 5-9-2005, que manteve, sem fundamento válido, a situação ilegal criada pelo despacho anulado contenciosamente [artigo 179º, nº 2 do CPTA].
Contudo, não o tendo feito, cumpre agora a este TCA Sul fazê-lo, em substituição do tribunal “a quo”, nos termos previstos no nº 4 do artigo 149º do CPTA.
Como se escreveu supra, a sentença anulatória deu como assente que o recorrente tinha prestado mais de 5 anos de serviço na Administração Ultramarina e que tinha efectuado os competentes descontos para a compensação de aposentação [cfr. pontos 2 e 3 da matéria de facto dada como assente pela sentença anulatória, cuja cópia se encontra a fls. 13/27 dos autos], pelo que nenhuma dúvida existe quanto ao facto de se encontrarem preenchidos os dois únicos requisitos de que a lei fazia depender a atribuição duma pensão de aposentação a um ex-funcionário da Administração Ultramarina.
Por conseguinte, sendo manifestamente procedente a pretensão formulada pelo aqui recorrente, é evidente que o despacho proferido em 5-9-2005 pela direcção da CGA, denegatório da atribuição da pensão de aposentação, manteve, sem fundamento válido, a situação ilegal criada pelo despacho anulado contenciosamente, razão peça qual o mesmo não pode manter-se, anulando-se em conformidade [artigo 179º, nº 2 do CPTA].
Assim, anulado tal acto de 5-9-2005, resta agora especificar, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença, a entidade competente para a sua adopção e o prazo em que os mesmos devem ser praticados [cfr. artigo 179º, nº 1 do CPTA].
O acto principal a adoptar pela Direcção da CGA consistirá no reconhecimento do direito do recorrente a perceber uma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado como auxiliar de enfermagem nos Serviços de Saúde e Assistência do Ex-Estado Ultramarino de Angola, consistindo ainda operações a adoptar pela CGA o efectivo cálculo da pensão devida ao recorrente, reportado à data da formulação do pedido – 5 de Março de 1987 [cfr. Acórdão deste TCA Sul, de 23-6-2005, proferido no âmbito do recurso nº 00060/04] –, e o consequente pagamento dos montantes já vencidos desde essa data, acrescidos dos respectivos juros legais.
No tocante ao prazo em que a Direcção da CGA deverá praticar os actos e operações tendentes a dar execução à sentença, reputa-se adequado e suficiente o de 45 dias, prazo a partir do qual se impõe aos membros da Direcção daquela Caixa uma sanção pecuniária compulsória, consistente no pagamento, por cada um deles, de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso, para além do prazo fixado, que se fixa em 8% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento, nos termos previstos nos artigos 179º, nº 3 e 169º, ambos do CPTA.
Consequentemente, o presente recurso merece proceder.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, conhecendo em substituição, nos termos do nº 4 do artigo 149º do CPTA, condenar a Direcção da CGA a reconhecer o direito do recorrente a perceber uma pensão de aposentação pelo tempo de serviço prestado como auxiliar de enfermagem nos Serviços de Saúde e Assistência do Ex-Estado Ultramarino de Angola, devendo no prazo de 45 dias proceder ao efectivo cálculo da pensão devida ao recorrente, reportado à data da formulação do pedido – 5 de Março de 1987 –, e ao consequente pagamento dos montantes já vencidos desde essa data, acrescidos dos respectivos juros legais, prazo a partir do qual se impõe aos membros da Direcção daquela Caixa uma sanção pecuniária compulsória, consistente no pagamento, por cada um deles, de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso, para além do prazo fixado, que se fixa em 8% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento, nos termos previstos nos artigos 179º, nº 3 e 169º, ambos do CPTA.
Custas a cargo da entidade recorrida, fixando-se a procuradoria em 1/3 da taxa de justiça devida.Lisboa, 12 de Março de 2009
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Teresa de Sousa] |
