| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
Josef …………………, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra acção administrativa especial na qual peticionou a anulação de deliberação da Câmara Municipal de Sintra que declarou caducada a licença nº ……/99, bem como determinou o arquivamento do procedimento relativo ao pedido de alterações ao licenciamento inicial, referente ao processo nº OB/2149/1999 (1).
Por Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 14 de Novembro de 2008 foi julgada procedente a acção, com fundamento na violação do princípio da boa-fé, decisão da qual interpôs recurso o Município de Sintra, formulando as seguintes conclusões:
“1 - Salvo melhor opinião, mal andou a decisão recorrida ao considerar que o acto recorrido deveria ser invalidado por violação do princípio da boa-fé.
Pois que,
2 – Apesar de estar constitucionalmente (artº 266, nº 2, da CRP) consagrado que a administração deve pautar a sua conduta com os particulares agindo de boa fé;
Bem como
3 – Tal princípio constitucional ter passado a ter consagração expressa em legislação ordinária, artº 6º-A, º 1 do CPA, na versão introduzida pelo Dec.-Lei nº 6/96, de 31/01/96
Não é menos verdade que,
4º - Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos poderes que lhe sejam confiados e em conformidade com os fins para que os poderes foram conferidos, cfrº Artº 3º nº 1, do CPA.
Ora,
5º - É jurisprudência corrente e unanime que: “Os princípios constitucionais da igualdade, da justiça e boa-fé operam, apenas como limites internos da actividade discricionária da Administração, consumindo-se, na actividade vinculada, no princípio da igualdade”, in Rec 0621/07 de 4/12/2008, in www.dgsi.pt
E que
“…Nos casos de actividade vinculada não releva a alegação de violação dos princípios da igualdade, imparcialidade, justiça e boa-fé se a administração tiver agido de acordo com o legalmente preceituado.”, in rec. 01804/04, de 18/02/04, in www.dgsi.pt
Bem como por outro lado,
6º - Também é doutrina dominante que este princípio “não pode contrariar normas imperativas” Nem pode ser “…invocável quando a administração põe fim a uma situação irregular que já durava já muito tempo.”
7º - Face à matéria de facto dada como provada o Tribunal “a quo” não podia decidir do modo em que o fez;
Já que,
8º - dispõe o artº 23º, nº 1, al b) do Dec.-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei nº 250/94, de 20 de Novembro, que há caducidade da respectiva licença se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do respectivo alvará, o que foi o caso.
Porquanto,
9ª Entre a data de emissão do alvará e a data em que o requerente afirmou que ainda não tinha iniciado as obras tinham decorrido mais de 17 meses, ou seja, houve caducidade.
10ª – Além de que, a execução desta decisão, sempre seria um acto desnecessário, já que não poderá, por força da carta de REN de Sintra, licenciamento.”
Contra alegou o recorrido, formulando as seguintes conclusões:
“1 - Com os factos provados dos autos, como se refere no acórdão em apreciação, “a Administração, pela sua conduta, quer por acção, quer por omissão, fez crer ao Autor que se mantinham em apreciação, do ponto de vista do seu mérito, os pedidos apresentados, (…) para depois essa mesma Administração fazer recair sobre o autor efeitos que a própria Administração durante alguns anos nunca extraiu”.
2. O Município de Sintra alega que não podia fazer mais nada, porque ao abrigo de uma legalidade estabelecida, o alvará nº 442/99 teria caducado em Outubro de 2000, por falta de início de obras em 15 meses.
3. Contudo, a Administração não pode agora fazer crer – nem ao administrado, nem ao tribunal que a licença de obras caducou porque não foi dado início às obras no prazo legal e, por isso, vinculada a uma legalidade, não podia ter decidido de outro modo. E muito menos pode a Administração justificar tal facto, quando foi ela própria que prorrogou uma licença…e não se pronunciou em tempo sobre um projecto de alterações que o administrado pretendia introduzir na obra, sendo certo que sempre manteve em aberto e em estudo esse projecto de alterações, pois que pedia pareceres a entidades externas à Câmara sobre o mesmo.
4. A Câmara de Sintra, com a sua actuação entre 1999 e 25.11.2002 (facto K a GG) não deixou:
- nem que o autor começasse a obra com o primeiro projecto que lhe estava licenciado,
-nem que o autor começasse a obra com o projecto alterado que aguardava deferimento.
5. “Nada faria supor que a Administração que deferiu um pedido de prorrogação da licença venha depois entender que antes dessa data já havia caducado essa mesma licença, nem ainda que ocorrera o deferimento tácito do projecto de arquitectura de alterações do licenciamento quando se encontrava em curso a troca de ofícios entre a edilidade e a DRAOTVT” (acórdão, fls. 34).
6. A Câmara de Sintra não actuou ao abrigo de um poder vinculado quando durante um largo espaço de tempo considerou expressamente a licença do primeiro projecto aprovada, prorrogando-a, e quando sujeitou, durante vários anos, o projecto de alterações a estudos e pareceres, não permitindo ao particular autor iniciar a obra concreta.
7. No caso destes autos não parece estar em causa a actividade vinculada da Administração, mas sim decisões e orientações a que não estava vinculada e que a Administração entendeu tomar, durante um largo período de tempo, nunca decidindo do mérito do pedido de alterações apresentado pelo autor.
8. A jurisprudência invocada nas alegações da recorrente não é unânime: no acórdão do STA de 28/1/2009, consagra-se expressamente que” Embora tenha o seu domínio primacial de aplicação no que toca aos actos praticados no exercício de poderes discricionários, a verdade é que tem vindo a ser colocada a possibilidade, nomeadamente, do princípio da boa fé ser aplicado no caso de actos praticados no exercício de poderes vinculados, lá que o texto do artigo 266° da CRP não deixa entrever qualquer restrição à sua aplicação a qualquer tipo de actividade administrativa” (sublinhado nosso).
9. Os tribunais e a doutrina admitem que o princípio de boa fé, na sua dimensão de protecção de confiança, não se restringe aos casos em que a Administração possa actuar no âmbito da discricionariedade.
10. Tal como julgou o acórdão recorrido, a violação do princípio da boa fé no caso concreto pelo Município de Sintra e com os contornos apontados em 1., deverá levar à invalidade do acto que se impugna, e como tal provado o vício de violação da lei por ofensa ao princípio da boa fé, nomeadamente por violação do corolário da confiança e da colaboração para com o autor.
11. A manutenção da deliberação contida no acórdão recorrido terá sempre interesse, seja pela possibilidade ainda de a Câmara de Sintra permitir a construção que licenciou sucessivamente em 1999 e 2001 (ou, pelo menos, dar ao autor o direito de um tribunal vir a decidir a sua pretensão), seja, se assim não for, pela possibilidade de o autor poder vir a ser indemnizado pelos danos que terá, caso se veja impossibilitado de construir no seu terreno, já que, apenas por virtude da actuação contraditória e não expectável da Administração, não construiu em tempo no terreno qualquer edificação, que anteriormente lhe fora licenciada.
O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
II - Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
A) Em 30/11/1993 deu entrada na Câmara Municipal de Sintra pedido de licenciamento de construção de moradia unifamiliar num lote de terreno denominado Terra do Marotão, sito em São ……………, Sintra, ao qual foi adoptado o número de processo camarário OB 11227/93 – Acordo e cfr. proc. adm., apenso (vol. I);
B) Por deliberação camarária datada de 13/04/1994 foi aprovado o projecto de arquitectura – Acordo e cfr. doc. 3 e fls. 36 e 37 do proc. adm. (vol. I);
C) Em 18/04/1994 o Autor foi notificado do despacho de aprovação do projecto de arquitectura – Acordo;
D) Em 17/10/1994 o Autor apresentou os projectos das especialidades (instalações telefónicas, electrotécnicas, estabilidade e projecto térmicas, água, gás) – Acordo e cfr. fls. 43 e seguintes do proc. adm. (vol. I);
E) Em 31/01/1996 o ora Autor pediu a revalidação do processo nº 11227/93 – cfr. fls. 183 do proc. adm. (vol. I);
F) Em 11/03/1996 foi emitido parecer sobre o pedido de revalidação, no sentido de o prédio em causa se situar em espaço cultural e natural de nível 1, nos termos do artº 36º do projecto de RPDM e que o projecto é incompatível com o PDM – cfr. fls. 184-A e segs. do proc. adm. (vol. I);
G) Em sequência, em 20/03/1996 foi proferido despacho que determinou a notificação do ora Autor da informação do DPE datada de 11/03/1996 e que o inquérito público se encontra em funcionamento até 24/04/1996 – cfr. fls. 192-A do proc. adm. (vol. I);
H) Por ofício datado de 27/03/1996 foi o ora Autor notificado do parecer emitido e que o inquérito público se encontra em funcionamento até 24/04/1996 – cfr. fls. 193 do proc. adm. (vol. I);
I) Em 04/11/1996 o ora Autor apresentou pedido de revalidação do processo nº 11227/93, o que foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal de Sintra, datada de 05/06/1997 – cfr. fls. 194 do proc. adm. (vol. I);
J) Por despacho datado de 07/04/1998 foi aprovado o pedido de licenciamento, prevendo como prazo de execução da construção, 18 meses – Acordo e docs. de fls. 218 e 219 do proc. adm. (vol. I);
K) Em sequência, em 21/04/1999 foi emitido o alvará de licença de construção com o nº 442/99, com validade até 21/10/2000 – Acordo e cfr. fls. 231 do proc. adm. (vol. I);
L) Em 25/11/1999 o Autor apresentou um projecto de alterações ao processo nº 11227/93, o que adoptou o processo nº OB 02149/1999, ao abrigo do nº 2 do artº 29º do D.L. nº 445/91, podendo ler-se da respectiva Memória Descritiva que “A razão básica do pedido de substituição assenta na alteração de critérios do proprietário que anteriormente, ou seja, no início dos estudos pretendia uma unidade que albergasse a sua numerosa família constituída
basicamente por filhos solteiros. Neste momento surge o interesse de individualizar as famílias constituída sem contudo deixar de existir um convívio em condomínio com a utilização dos espaços comuns. Dada a forma anterior se compatibilizar com a formação de 4 unidades autónomas (…)” – cfr. doc. 1, junto com a petição inicial, fls. 1 do proc. adm. (vol. II) e Acordo;
M) Em sede de apreciação liminar foi proferido parecer desfavorável, referindo-se a necessidade de junção da carta do PDM e PNSC e demais condicionantes – cfr. fls. 53 do proc. adm. (vol. II);
N) Juntas as cartas do PDM, em 24/01/2000 foi feita menção de o processo encontrar-se localizado em Reserva Ecológica Nacional – cfr. dos. de fls. 53 do proc. adm. (vol. II);
O) Em 11/07/2000 foi emitido o seguinte parecer: “(…) tendo em atenção o facto de a obra preconizada já ter sido autorizada anteriormente através do P. OB/98311227, aprovado pela CMS em 13/4/94 reapreciado em 5/6/97 e licenciado em 24/4/99 e de o presente processo manter a estrutura e volume anteriormente aprovados, tendo substancialmente a sua alteração ao nível jurídico na forma de divisão do espaço e atendendo ao disposto nos arts. 4º 2 a), 4 e 6 do DL 93/90 de 19 de Março, considera-se que o presente processo está excepcionado do regime da R.E.N. preconizado nesse diploma, devendo contudo tal facto ser atestado nos moldes nos nºs. 4 e 6 referidos pelo Ministério do Ambiente.” – cfr. fls. 53 verso, do proc. adm. (vol. II);
P) Sobre o parecer que antecede, em 09/08/2000 recaiu despacho de concordância – cfr. fls. 53 verso, do proc. adm. (vol. II);
Q) Em sequência, em 30/08/2000 foi emitida apreciação liminar favorável, com referência da constatação de omissões ou deficiências – cfr. fls. 53 verso e fls. 55-56, do proc. adm. (vol. II);
R) Notificado o ora Autor, em 30/08/2000 foi feito constar pelos serviços ter o Autor dado cumprimento às deficiências encontradas, devendo o processo prosseguir os seus trâmites – cfr. fls. 58 e 78-80 do proc. adm. (vol. II);
S) Por requerimento datado de 10/10/2000 requereu o ora Autor a substituição do técnico responsável pela obra, invocando “não se ter dado início à obra cujo projecto foi alterado”, juntando cópia do livro de obra – cfr. fls. 239 do proc. adm. (vol. I);
T) Em 12/10/2000 foi requerida pelo Autor a primeira prorrogação da licença de construção, por 24 meses, até 21/10/2002, com o fundamento de que pretende fazer alterações em obra e estar em apreciação um projecto de alterações – Acordo e doc. de fls. 232 e 246 do proc. adm. (vol. I);
U) O pedido de prorrogação que antecede foi deferido por despacho de 27/12/2000 – Acordo e cfr. fls. 233 e 246 do proc. adm. (vol. I);
V) No âmbito do pedido de alterações apresentado pelo Autor em 25/11/1999, em 27/12/2000 foi solicitado parecer à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo (DRAOTLVT) – Acordo e cfr. fls. 81 do proc. adm. (vol. II);
W) Por ofício datado de 15/01/2001 foi o ora Autor notificado do deferimento do pedido de prorrogação de prazo – cfr. fls. 250 do proc. adm. (vol. I);
X) Em 12/02/2001 foi indeferido o pedido de substituição do técnico responsável pela obra – cfr. fls. 237 a 239 do proc. adm. (vol. I);
Y) Em 14/02/2001, na sequência do deferimento do pedido de prorrogação de prazo, foi emitido o Alvará nº 123/2001, com validade até 21/10/2002 – Acordo e cfr. fls. 233 do proc. adm. (vol. I);
Z) Em 02/07/2001 a DRAOTLVT pronunciou-se, nos seguintes termos: “Relativamente ao assunto em epígrafe, informa-se V. Exa que o local em questão (…) se encontra integrado na REN, de acordo com a carta do concelho de Sintra, (…) Considerando que tanto o PDM de Sintra como a carta de REN deste concelho se encontram publicadas, esta matéria é da competência da Câmara Municipal, termos em que, por força do estipulado no artº 4º do D.L. nº 93/90, de 19 de Março não é legalmente admissível a alteração da pretensão em causa. Mais se informa que de acordo com o nº 1 do artº 4º do D.L. nº 93/90, de 19 de Março nas áreas abrangidas pela REN (para o terreno em questão a partir das publicação da carta da REN de Sintra) … “são proibidas as acções de iniciativa pública ou provada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal”.” – cfr. doc. de fls. 85 do proc. adm. (vol. II);
AA) Notificado o Autor, por ofício datado de 06/08/2001, do parecer emitido pela DRAOTLVT, em 21/08/2001 o Autor reiterou junto da Entidade Demandada o pedido de deferimento do projecto de alterações, invocando uma reunião que teve na DRAOTLVT em 16/08/2001 – cfr. docs. de fls. 88 a 91 do proc. adm. (vol. II);
BB) Por ofício datado de 14/12/2001 a Directora Regional da DRAOTLVT comunicou ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra que o assunto foi remetido ao Secretário de Estado do Ambiente e Ordenamento do Território – cfr. fls. 92 do proc. adm.;
CC) Em 15/03/2002 a DRAOTLVT solicitou esclarecimentos à Entidade Demandada sobre “(…) o facto do licenciamento da obra datar de 1994, aspecto que importa conjugar com o disposto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro. Esta questão reveste-se da maior importância, face ao conteúdo da prorrogação conferida por essa autarquia ao licenciamento em causa, até 21 de Outubro de 2002. (…)” – cfr. fls. 93 do proc. adm.,
DD) Em sequência, em 12/06/2002 foi emitida informação, contendo a cronologia dos processos – cfr. fls. 94 a 96 do proc. adm. (vol. II);
EE) Em 20/09/2002 o Autor requereu segunda prorrogação da licença de construção, até 21/10/2004, com o fundamento de estar a aguardar aprovação do projecto de alterações – doc. 4, junto com a petição inicial e fls. 101 do proc. adm. (vol. II);
FF) Sobre o pedido antecedente recaiu o seguinte parecer, datado de 25/10/2002: “Tendo em conta que o presente pedido de prorrogação de licença se encontra dentro do âmbito do nº 6 do artº 58º do D.L. 555/99 de 16 de Dezembro, julga-se que a informação a prestar sobre a mesma resultará da decisão que venha a recair para o projecto de alterações, o qual se encontra em apreciação. (Comunique-se ao requerente nos termos do C.P.A.). (…)”, o qual mereceu despacho de concordância em 04/11/2002 – cfr. fls. 105 do proc. adm. (vol. II);
GG) Em 25/11/2002 foi emitida a seguinte informação sobre a “2ª Prorrogação de licença”:
“1. Em 30.11.1993 deu entrada nestes serviços um pedido de licenciamento de Obra Nova que constituiu o Proc. nº 11297/93 cujo projecto de arquitectura foi aprovado por unanimidade por deliberação de Câmara de 13.04.1994.
Os projectos de especialidades foram entregues em 17.10.1994 não existindo no referido processo qualquer despacho sobre os mesmos.
2. Em 31.01.1996 foi recepcionado nestes serviços um pedido de revalidação daquele processo sobre o qual foi elaborada a informação que se junta (Anexo 1), sendo que até à data não foi objecto de qualquer despacho final.
3. Em 04.11.96 foi apresentado junto destes serviços um novo pedido de revalidação do Proc. 11227/93, tendo sido elaborada em 05.06.1997 a informação que se junta (Anexo 2). Esta pretensão foi objecto de DEFERIMENTO por despacho do Sr. Vereador Herculano ……………proferido em 05.06.1997.
4. Relativamente ao pedido de licenciamento da obra de construção e após ter o requerente procedido à entrega dos projectos de especialidades em falta, foi elaborada informação final (Anexo 3).
Este processo foi DEFERIDO em 07.04.1998 por despacho do Sr. Vereador Herculano …………...
5. O Alvará de Licença de Construção nº 442/99 referente ao processo em apreço foi emitido em 21 de Abril de 1999 pelo período de 18 (…) meses, após a junção dos elementos previstos na lei, designadamente, do termo de responsabilidade do director técnico da obra, (…)
6. Em 12.10.2000 vem o requerente solicitar a 1º Prorrogação do prazo fixado no Alvará para conclusão da Obra por um período de 2 (dois) anos, tendo o mesmo sido DEFERIDO em 27.12.2000 por despacho do Sr. Vereador Herculano …….. Na sequência foi, em 14 de Fevereiro de 2001, emitido o Alvará de Licença nº 123/2001.
Salienta-se que, no presente pedido, consta cópia do Livro de Obra no qual o técnico responsável pela mesma (…) refere que, em 12 de Outubro de 2000, a obra não tinha sido iniciada (Anexo 4).
(…)
7. Em 25 de Novembro de 1999 deu entrada nestes serviços um pedido de licenciamento de obras de alteração ao abrigo do nº 2 do artigo 29º do D.L. 445/91 com as alterações introduzidas pelo D.L. 250/94 de 15 de Outubro.
Assim, em 19.10.2000 foram enviadas à DRAOT três exemplares do processo em apreço solicitando a emissão de parecer.
O parecer emitido pela DRAOT em resposta ao solicitado, vem referir que, encontrando-se o local integrado em Reserva Ecológica Nacional e que tendo sido a carta do Conselho de Sintra publicada em Diário da República de 17 de Abril de 1996 “(…) por força do estipulado no D.L. nº 93/90, de 19 de Março não é legalmente admissível a alteração da pretensão em causa (Anexo 5) (…)”
Posteriormente, vem ainda aquela entidade solicitar esclarecimentos que se prendem com a data da emissão da licença de construção face ao estipulado no artigo 23º do D.L. 445/91 (…) e ainda com a prorrogação da referida licença até 21 de Outubro de 2002 (Anexo 6).
Face ao acima exposto e independentemente da posição que a DRAOT vier a assumir, propõe-se o envio do p.p. ao DJUR para emissão de parecer relativamente à eventual caducidade do alvará de licença.” – cfr. fls. 106-108 e fls. 109-137 do proc. adm. (vol. II);
HH) Em 19/02/2003 foi emitida a Informação-proposta nº 199/03/DJUR, analisando os processos administrativos em nome do ora Autor, concluindo nos seguintes termos:
“1. No que respeita ao licenciamento inicial, e caso a presente proposta mereça concordância superior, deverá o requerente ser notificado da mesma, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do CPA;
2. Após, deverá ser proferida decisão expressa que, revogando o deferimento tácito ocorrido, ao abrigo do nº 1 do artigo 141º do CPA, declare verificada a caducidade da licença de construção, nos termos da al. b) do nº 1 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20-11 (…)
3. No que respeita ao processo de licenciamento de alterações ao projecto inicialmente aprovado, deverá o requerente ser notificado de que o projecto de arquitectura caducou por falta de apresentação dos projectos das especialidades, pelo que o processo será oficiosamente arquivado, nos termos do nº 4 do artigo 17º-A do Decreto-Lei nº 445/91 (…)” – cfr. doc. 3, fls. 252-258-A do proc. adm. (vol. I) e fls. 139-145 do proc. adm. (vol. II), para que se remete e se considera integralmente reproduzido;
II) Por despacho datado de 26/03/2003 foi determinada a notificação do ora Autor, para pronunciar-se em audiência prévia – cfr. fls. fls. 258-B do proc. adm. (vol. I);
JJ) Por ofício datado de 02/07/2003, sob nº 7659 foi o ora Autor notificado para se pronunciar em audiência prévia sobre o projecto de decisão – doc. 5, junto com a p.i.;
KK) Em 21/07/2003 o ora Autor pronunciou-se em audiência prévia – cfr. doc. 5, a fls. 149 do proc. adm. (vol. II);
LL) Em 11/01/2005 foi emitida a Informação nº 02/05, da mesma resultando: “(…) verifica-se , no que respeita ao licenciamento inicial, que foi proposta a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivo oficioso do processo, com fundamento na falta de apresentação dos projectos das especialidades no prazo legal (180 dias a contar da aprovação, expressa ou tácita do projecto de arquitectura), nos termos do nº 4 do artigo 17º-A do DL nº 445/91, de 20/11, devendo o requerente ser notificado a caducidade, nos termos e para os efeitos do artigo 100º e 101º do CPA;
3. No que respeita ao processo de licenciamento de alterações ao projecto inicialmente aprovado, foi igualmente proposto notificar requerente da caducidade do projecto de arquitectura por falta de apresentação dos projectos das especialidades no prazo legal (180 dias a contra da aprovação, expressa ou tácita do projecto de arquitectura)
(…)
4. Considerando que, em sede de audiência dos interessados, veio o requerente através de requerimento datado de 23/07/03, registo de entrada nº 3886/03, apresentar argumentos que não alteram o projecto de decisão relativo a caducidade do presente processo (inicial e de alterações) (…)
6. Considerando, ainda que em matéria de caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e arquivamento oficioso do processo, de acordo com o nº 4 do artigo 17º-A do DL nº 445/91, de 20/11, não há argumentos que permitam à Administração alterar o regime legal de caducidade resultante da já citada norma (…)
7. Face ao exposto, julga-se propor o seguimento do p.p. (…) a fim de elaborar informação final relativa à caducidade e arquivamento oficiosa do processo nº OB/021449/1999, de acordo com a informação-proposta nº 199/03/DJUR, de 19/02/2003 e informação jurídica de 02/09/03 (…)” – cfr. fls. 152-154 do proc. adm. (vol. II);
MM) Em 15/01/2005 o ora Autor apresentou exposição/requerimento no sentido de ser tomada uma decisão expressa sobre o processo OB/2149/1999 – cfr. fls. 155-156 do proc. adm. (vol. II);
NN) Em 18/01/2006 foi emitida Informação pelo Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, da mesma resultando “Atento ao disposto na informação proposta nº 199/03/DJUR (reiterada em 2.09.2003) e à informação nº 02/2005 elaborada pelo Gabinete de Apoio Jurídico, deverá ser dado conhecimento ao requerente de que a licença de construção nº 442/1999 referente ao licenciamento do processo OB/11227/1993 se encontra caducada nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 23º do Decreto-Lei 445/91 de 20/11, uma vez que decorreram mais de 15 meses desde a emissão do alvará de construção correspondente sem que as respectivas obras tivessem sido iniciadas.
(…) Quanto ao pedido de alterações ao licenciamento inicial (processo OB/2149/1999), temos a informar que, de acordo com a informação proposta nº 199/03/DJUR, a aprovação do projecto de arquitectura caducou e o processo deverá ser oficiosamente arquivado nos termos do artigo 17º-A do Decreto-Lei 445/91 de 20/11 devendo o requerente ser notificado nos termos e para os efeitos do artigo 66º do CPA. (…)” – cfr. doc. 1, junto aos autos e fls. 160 do proc. adm. (vol. II);
OO) Sobre a informação que antecede, em 31/01/2006 recaiu despacho de concordância do Chefe de Divisão da Câmara Municipal de Sintra – cfr. doc. 1;
PP) Por ofício datado de 03/02/2006, sob nº 1586, o ora Autor foi notificado de que o processo OB/2149/1999 foi arquivado, “no seguimento da informação e despacho conferido ao mesmo”– doc. 1, junto com a petição inicial, a fls. 174 do proc. adm. (vol. II);
QQ) Em 01/03/2006 o ora Autor deduziu reclamação – doc. 2 junto com a petição inicial, a fls. 177- 186 do proc. adm. (vol. II);
RR) – O Autor interpôs a presente acção administrativa especial em 19/06/2006, por correio postal – doc de fls. 1 dos autos.
III - Fundamentação jurídica
Sendo o objecto do recurso delimitado pelas respectivas alegações importa conhecer da pretensão recursiva formulada e que se prende com o ataque que o recorrente dirige à decisão recorrida que julgou procedeu o pedido de anulação do despacho proferido em 31 de Janeiro de 2006, por ter acolhido a alegação aduzida pelo ora recorrido de acordo com a qual o acto visado nos autos padeceria de invalidade por violar o princípio da boa-fé.
Apreciando:
O princípio da boa-fé enquanto princípio norteador da actividade administrativa, tal como o da proporcionalidade, está previsto no nº 2 do art. 266º da Lei Fundamental, tendo sido acolhida no C.P.A. no art. 6-A, por força da alteração introduzida a este corpo legislativo pelo D.L. nº 6/96, de 31 de Janeiro, que se passa a transcrever:
“Artigo 6º-A
Princípio da boa-fé 1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial:
a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.”
Não obstante o princípio da boa-fé ser dotado de diversas potencialidades é possível subsumi-las a dois factores essenciais: um de sentido negativo, através do qual se visa impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos, e um outro de sentido positivo através do qual se pretende promover a cooperação entre os sujeitos, no caso entre a Administração e os particulares.
Conforme referem Gomes Canotilho e Vital Moreira “A revisão constitucional de 1997 aditou aos princípios fundamentais (nº 2) o princípio da boa-fé. A expressa menção deste princípio, desenvolvido no direito civil, significa que ele é erigido pela Constituição à categoria de princípio jurídico autónomo de direito público. Mas não é transparente a sua especificidade dentro do âmbito dos princípios vinculativos da administração. A positivação constitucional denuncia a ideia subjacente a este título da Constituição – o direito de administração pública como ordem informada por princípios de racionalidade material -, onde cabe precisamente o princípio da boa-fé. Esta racionalidade material abre as portas à “subjectivização” das medidas orientadoras da actividade pública, desde logo no âmbito das relações jurídico-contratuais e jurídico-obrigacionais entre a administração e os particulares. (…)
Quer através do princípio da boa fé, quer através do princípio da protecção da confiança pretende-se erguer uma medida de “fiabilidade”, de “confiança”, de “esperança”, vinculativa da actuação administrativa. De qualquer forma, a tendencial “subjectivização” detectada nestes princípios não neutraliza a obrigatoriedade de verificação dos pressupostos da protecção da confiança (existência de uma situação de confiança, dignidade da protecção da confiança, ponderação dos interesses em presença”.
No caso em apreço o acto impugnado fundou-se no nº 4 do artº 17-A do DL 445/91(2), de 20 de Novembro e na alínea b) do nº 1 do artº 23º do D.L. 445/91, de 21 de Novembro, estribando-se no facto de ter decorrido mais de 15 meses desde a emissão do alvará de construção sem que as obras tivessem sido iniciadas, decidindo, quanto ao pedido de alterações ao licenciamento, o arquivamento desse processo, dado ter caducado a aprovação do projecto de arquitectura (cfr. alíneas NN) e OO) dos factos assentes na decisão recorrida.
Previam os referidos preceitos (3):
“Artigo 17º-A
Apresentação dos projectos de especialidades 1 – O requerente deverá solicitar a aprovação dos projectos de especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, a contar da formação do deferimento tácito do pedido de aprovação desse projecto ou dentro do prazo estabelecido no termos do nº 5 do artigo 15º, conforme os casos.
(…)
4 – A falta de apresentação do requerimento previsto no nº 1 nos prazos aí referidos, implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo.”
“Artigo 23.°
Caducidade da licença de construção
1 - A licença de construção caduca:
a) Se, no prazo de um ano a contar da data da sua notificação, o requerente não der cumprimento ao disposto no n.° 1 do artigo 21.°;
b) Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do respectivo alvará ou, se for o caso, do termo do prazo fixado para a sua emissão em sentença transitada em julgado sem que o mesmo tenha sido emitido;
(….)
d) Se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal, nos termos dos nºs 6 e 7 do artigo 20º”
Embora seja inequívoco, conforme se referiu na decisão recorrida, existirem fundamentos de facto para a prática do acto impugnado, importará determinar se o mesmo, face à marcha do procedimento violou, nos termos decididos na decisão recorrida, o princípio da boa-fé.
Para tal importa recordar a matéria de facto dada como assente: no dia 21 de Abril de 1999 foi emitido o alvará de licença de construção com o nº 442/99, com validade até 21/10/2000 – cfr. item k) dos factos apurados – tendo o ora recorrido, em 25/11/1999, apresentado projecto de alterações ao proc. 11227/93 – cfr. item L) dos factos assentes – tendo em 11/07/2000 sido emitido parecer do qual se extrai o seguinte: “tendo em atenção o facto de a obra preconizada já ter sido autorizada anteriormente através do P. OB/98311227, aprovado pela CMS em 13/4/94 reapreciado em 5/6/97 e licenciado em 24/4/99 e de o presente processo manter a estrutura e volume anteriormente aprovados, tendo substancialmente a sua alteração ao nível jurídico na forma de divisão do espaço e atendendo ao disposto nos arts. 4º 2 a), 4 e 6 do DL 93/90 de 19 de Março, considera-se que o presente processo está excepcionado do regime da R.E.N. preconizado nesse diploma, devendo contudo tal facto ser atestado nos moldes nos nºs. 4 e 6 referidos pelo Ministério do Ambiente.” – cfr. item O) dos factos apurados -; parecer sobre o qual recaiu despacho de concordância – cfr. item P) dos factos assentes -; no dia 12 de Outubro de 2000 foi requerida pelo recorrido a primeira prorrogação da licença de construção, até 21/10/2002, com o fundamento de que pretendia fazer alterações em obra, estando em apreciação um projecto de alterações – cfr. item T) dos factos apurados –, pretensão que foi deferida por despacho de 27 de Dezembro de 2000 – cfr. item U) dos factos assentes –, tendo sido emitido, na sequência do deferimento do pedido de prorrogação de prazo o alvará nº 123/2011, válido até 21 de Outubro de 2002 – cfr. item Y) dos factos apurados; no dia 20 de Setembro de 2002 o A. requereu segunda prorrogação da licença, com o fundamento de estar a aguardar aprovação do projecto de alterações – cfr. item EE) dos factos assentes –, no dia 25 de Novembro de 2002 foi emitida informação no sentido de ser emitido parecer, pelos serviços jurídicos, relativamente à eventual caducidade do alvará – cfr. item GG) dos factos assentes – parecer que foi emitido no dia 19 de Fevereiro de 2003, no qual se concluía no sentido de ser o recorrido notificado para se pronunciar quanto à caducidade da licença de construção – no que concerne ao licenciamento inicial – bem como para se pronunciar quanto à caducidade do projecto de arquitectura por falta de apresentação dos projectos de especialidades – cfr. item HH) dos factos apurados – tendo o ora recorrido emitido pronúncia em sede de audiência prévia no dia 21 de Julho de 2003 – cfr. item KK) dos factos assentes – no dia 15 de Janeiro de 2005 o recorrido apresentou exposição/requerimento no sentido de ser tomada uma decisão expressa sobre o processo OB/2149/1999 – cfr. item MM) dos factos apurados – tendo sido gizada informação em 18 de Janeiro de 2006, pelo Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra na qual era referido que a licença de construção emitida no âmbito do processo OB/11227/1993 se encontrava caducada e que, relativamente ao pedido de alterações ao licenciamento inicial (processo OB/2149/1999) a aprovação do projecto de arquitectura tinha caducado – cfr. item NN) dos factos apurados – tendo o acto impugnado sido proferido em 31 de Janeiro de 2006.
Conforme resulta da matéria de faco apurada os serviços do Recorrente deferiram expressamente a primeira prorrogação da licença de construção, quando já se verificava a causa de caducidade da licença de construção – cfr. itens S), T) e OO) dos factos assentes – importando também referir, conforme consta da sentença, não se compreender “…como pode a Administração exigir ao Autor que tivesse apresentado em tempo os projectos de especialidades relativamente ao pedido de alterações ao licenciamento quando nem a própria Administração se comportou de modo a fazer extrair quaisquer efeitos do deferimento tácito do projecto de arquitectura, apenas assim o entendendo mais tarde”, conclusão que a descrição da marcha do procedimento de licenciamento em apreço sufraga, dado a questão do deferimento tácito do projecto de arquitectura apenas emergir como fundamento, como justificação, para o arquivamento oficioso do processo, nos termos do artº 17-A do DL nº 445/91, de 20 de Novembro.
O que o procedimento revela é que os serviços da Câmara Municipal de Sintra, não obstante se mostrar já ultrapassado o prazo de quinze meses para declarar a caducidade da licença emitida inicialmente, nos termos supra referidos, renovaram a mesma, não tendo, nunca, tomado uma decisão expressa quanto à viabilidade urbanística do requerimento apresentado pelo ora recorrido em 25 de Novembro de 1999 – projecto de alterações ao processo nº 11227/93 - concluindo, depois, passados anos – em 2006 –, sem que previamente tal facto alguma vez tenha sido referido no procedimento, que o projecto de arquitectura foi tacitamente deferido, devendo o supra aludido processo ser arquivado com fundamento no facto de não terem sido apresentados os projectos de especialidades.
A marcha do procedimento relativo ao Proc. OB/2149/1999 foi de tal forma sinuosa e pouco clara que o próprio recorrido sentiu necessidade de, em 18 de Janeiro de 2006, requerer ser proferida decisão expressa sobre tal procedimento – cfr. item MM) dos factos apurados – o que bem se justifica dado que, exceptuado o indeferimento do pedido de substituição do técnico responsável pela obra – cfr. item X) dos factos apurados – o único passo relevante, no que concerne ao procedimento em apreço, é o datada de 30 de Agosto de 2000, segundo a qual “…foi feito constar pelos serviços ter o Autor dado cumprimento às deficiências encontradas, devendo o processo prosseguir os seus trâmites” – cfr. item R) dos factos assentes – sem que exista qualquer referência à aprovação do projecto de arquitectura.
Resumindo: não só a Administração renovou licença de construção, quando existia fundamento para declarar a caducidade da mesma – conforme o Recorrente expressamente refere nas alegações de recurso - como também nunca fez menção a qualquer aprovação tácita do projecto de arquitectura, mantendo sempre o recorrido na expectativa – fundada – de que iria tomar uma posição expressa sobre a viabilidade urbanística do pedido de alterações, pedido de alterações que, aliás, foi fundamento para o requerimento, formulado pelo recorrido, de nova prorrogação da licença de construção – até 21 de Outubro de 2004 – pedido esse que se considera justificado, dado que nenhuma decisão expressa tomaram os serviços da Câmara Municipal de Sintra quanto ao projecto de arquitectura relativo ao pedido de alterações, não tendo nunca e até à referida data, mencionado que o projecto de arquitectura se encontrava tacitamente deferido.
Assim, constata-se que os serviços da Câmara Municipal de Sintra – que auscultaram a Direcção Regional de Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo relativamente ao pedido de alterações formulada pelo recorrido – cfr. itens V e Z) dos factos apurados – arrastaram os procedimentos em apreço, tomando decisões contraditórios no Proc. OB 11227/93 (primeiro deferiram a prorrogação da licença, depois, confrontados com segundo pedido, declararam a caducidade de mesma) e demoraram, sem justificação aparente, uma decisão definitiva, quando ao projecto de alterações requerido em 25/11/1999, sem que, passados quase três anos – 20 de Setembro de 2002 - quando é requerida a segunda prorrogação da licença de construção (item EE) dos factos assentes – tenham tomado qualquer decisão expressa quanto à viabilidade da pretensão formulada pelo recorrido em 25/11/1999, apelando, tardiamente, e como fundamento para a prática do acto impugnado – no segmento que determina o arquivamento oficioso do Proc. OB/021449/1999 – a um deferimento tácito do projecto de arquitectura, nunca anteriormente referido.
Aqui chegados importa referir que as normas supra transcritas – no que concerne à caducidade da licença inicialmente emitida no âmbito do Proc. OB11227/93 e ao arquivamento oficioso do Proc. OB 02149/1999 – permitem, no estrito domínio da princípio da legalidade, a prática do acto impugnado – que abrange os dois processos – contudo a declaração de caducidade da licença era já legalmente admissível muito antes do acto impugnado – cfr. itens S), T) e OO) dos factos assentes – tendo existido o deferimento do primeiro pedido de prorrogação da licença de construção – cfr. item Y) dos factos assentes.
Foi assim criada no recorrido a confiança legítima – uma “situação de confiança”, justificada pelos serviços do ora recorrente (4) - de que a decisão da Administração seria outra – se foi deferida o primeiro pedido renovação da licença, por que é que não deferido o segundo, tendo presente que o alvará de licença foi emitido em 21 de Abril de 1999 e o próprio recorrido reconhece que, em 10 de Outubro de 2000 não tinha dado início à obra – cfr. item S) dos factos apurados – sendo o fundamento dos dois requerimentos de prorrogação – formulados em 12/10/2000 e 20/09/2002 a circunstância de o recorrido estar a aguardar apreciação/aprovação do projecto de alterações (cfr. itens T) e EE) dos factos apurados - surgindo o deferimento tácito do projecto de arquitectura, nunca antes mencionado, apenas como fundamento para a decisão de arquivamento oficioso do Proc. OB 02149/1999 -, isto é, foi criada a expectativa de que a Administração – leia-se órgãos da Câmara Municipal de Sintra - decidiria, deferindo ou indeferindo, o pedido de alterações formulado pelo recorrente, decisão sem a qual e atendendo às alterações pretendidas – sinteticamente elencadas no item L) da matéria de facto assente – não fazia sentido iniciar as obras licenciadas por despacho proferido em 07 de Abril de 1998 – cfr. item J) dos factos assentes.
Não pode assim o Tribunal, na esteira do decidido na decisão recorrida, senão concluir que a violação do princípio da boa-fé tem, no caso presente, eficácia invalidante, conclusão que não é prejudicada pela alegação do recorrente – cfr. conclusão 10º - de a execução da decisão ser um “acto desnecessário”, dado o prédio se encontrar em zona de REN, alegação que, no caso em apreço, é irrelevante dado estar em causa a ilegalidade do acto – que não se fundou na localização do prédio propriedade do recorrido em zona de Reserva Ecológica Nacional – e não a execução da decisão ora recorrida.
IV - Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 26 de Março de 2015
Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Rui Belfo Pereira
(1) Em rigor o acto foi praticado por Chefe de Divisão da Câmara Municipal de Sintra.
(2) Preceito aditado pelo D.L. 250/94, de 15 de Outubro.
(3) O D.L. nº 445/91, de 20 de Novembro foi revogado pelo D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro.
(4) Cfr. neste sentido Acórdão proferido pelo S.T.A. no âmbito do Proc. nº 0653/07 em 05/12/2007. |
