| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I
A...... intentou, em 3.9.2012, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, pedindo:
«a) A declaração de nulidade do acto administrativo de homologação da avaliação de desempenho do autor relativo a 2010, bem como o que decidiu a reclamação contra ele deduzida, na parte respeitante ao objectivo n.° 3 - "Aumentar o número de títulos no âmbito dos procedimentos especiais de transmissão, oneração e registo de prédios ("Casa Pronta")", e a condenação do IRN à reformulação da avaliação do autor, sem avaliar este objectivo (art.° 280.° e 281.° Código Civil e art.° 47°, n.°3 da Lei); ou, caso assim não se entenda, a anulação do acto, na parte respeitante ao objectivo n.° 3 - "Aumentar o número de títulos no âmbito dos procedimentos especiais de transmissão, oneração e registo de prédios ("Casa Pronta")", porque violou a lei ao basear-se em pressupostos de facto errados que estiveram na origem de números impossíveis de atingir ("a população residente no concelho" e as "condições específicas da unidade orgânica"), não respeitando o referido art.° 47.° n° 3, e a condenação do IRN à reformulação da avaliação do autor, sem avaliar este objectivo.
b) A anulação do acto administrativo por vício de procedimento, ou seja, incumprimento das formalidades essenciais Reunião de Avaliação e Monitorização do Desempenho, condenando-se o IRN ao cumprimento rigoroso destas formalidades (art.°135.° CPA).
c) A anulação do acto administrativo por falta de fundamentação na parte respeitante às competências condenando-se o IRN a renová-lo, já com a fundamentação; ou, caso assim não se entenda, a anulação por fundamentação falsa, insuficiente e desrespeitadora do descritivo de cada uma das competências, contido no anexo VI à Portaria n.° 1633/2007 de 31/12, condenando-se o IRN a renová-lo, já com a fundamentação correcta.
d) A condenação do IRN a pagar ao autor a quantia de 1500 Euros, acrescida de juros legais desde a citação, por danos não patrimoniais resultantes de afirmações falsas sobre o desempenho do autor e com reflexos nesse desempenho, que atentam contra a honra e o brio profissional do autor.
e) A condenação do IRN como litigante de má-fé caso conteste a presente acção na parte respeitante à impugnação do objectivo "Casa Pronta", pois o IRN reconheceu a razão do autor e obrigou-o a recorrer a tribunal escusadamente com base num argumento contrário ao interesse público que está obrigado a prosseguir (art.° 456.°, n.° 1 al. a) Código do Processo Civil)».
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Por sentença de 15.3.2018 o tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente.
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Inconformado, o Autor interpôs recurso dessa decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
A. A sentença recorrida é nula por padecer de erros de julgamento em matéria de facto e de direito e de omissão de decisão sobre questões essenciais à justa composição da lide;
B. Dá-se por reproduzida a matéria de facto dada como provada na douta sentença recorrida nas alíneas A) a GG).
C. Mas impugna-se a conclusão do Juiz a quo vertida na sentença, por contradizer a prova produzida;
D. O Autor demonstrou o número mensal de títulos que lhe foram submetidos e que executou no âmbito do serviço "Casa Pronta";
E. Sendo pois notória a contradição existente entre a conclusão vertida na sentença recorrida e os fundamentos invocados relativamente ao objetivo nº 3;
F. O Juiz a quo errou ao considerar como matéria não provada, matéria que o foi de facto nas alíneas H) e I);
G. Neste segmento a sentença recorrida é nula, pois fundamentou a decisão em matéria alegadamente não provada, quando na realidade foi considerada provada nas referidas alíneas.
H. A sentença recorrida omitiu na matéria dada como provada, os factos alegados pelo Autor nos artigos 92º, 93º e 94º da PI, considerados relevantes para a decisão da causa; Na PI o A. formalizou os seguintes pedidos: (i) declaração de nulidade ou anulação do ato de homologação da avaliação de desempenho relativa a 2010, e do ato que decidiu a reclamação contra ele deduzida na parte respeitante ao objetivo nº 3 (ii) de condenação do IRN a pagar-lhe a quantia de € 1.500,00, acrescida de juros legais desde a citação, por danos não patrimoniais resultantes de afirmações faltas formuladas pela Avaliadora SIADAP 2, sobre o seu desempenho e com reflexos nesse desempenho, que atentam contra a sua honra e brio profissional; (iii) de condenação do IRN como litigante de má fé, por ter contestado a presente ação, na parte respeitante à impugnação do objetivo nº 3 - "Casa Pronta".
I. O tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente e absolveu o IRN de todos os pedidos formulados pelo Autor;
J. A sentença não se pronunciou sobre o regime legal do nº 3 do artº 47º da lei nº 66/2007 de 28 de Dezembro;
K. Sendo esta uma questão essencial à boa decisão da causa, e tendo o juiz omitido pronúncia sobre a mesma, esta omissão é causa de nulidade da sentença recorrida;
L. O Juiz o quo errou ao utilizar como fundamento da improcedência da ação, o facto dado como provado na alínea H) da matéria assente, o que constitui causa de nulidade da sentença;
M. A sentença não procedeu a uma análise crítica dos factos dados como assentes face ao regime legal aplicável;
N. O autor executou todos os títulos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço "Casa Pronta", pelo que a matéria dada como provada nas alíneas H) e I) contradiz a apreciação e conclusão vertida na sentença recorrida relativamente ao objetivo nº 3;
O. O Autor fundamentou a impossibilidade de atingir o objetivo nº 3, com a incidência negativa dos seguintes fatores que não controlava: - (i) a falta de procura para tantas "Casas Prontas"; (ii) a crise económica que afetou a compra de habitações a partir de 2010; (iii) a conservatória efetuou todas as "Casas Prontas" que lhe foram solicitadas nos dias desejados pelos utentes; (iv) a forte concorrência gerada pela alteração legal na competência territorial das conservatórias;
P. Estas quatro condicionantes, aliados ao aumento manifestamente desproporcional do indicador de superação em relação aos definidos em anos anteriores e à recusa de renegociação do objetivo nº 3 pelo IRN, determinaram a impossibilidade do seu cumprimento;
Q. O objetivo nº 3 e respetivos indicadores de cumprimento e superação não foram contratualizados entre a avaliadora e o avaliado nos termos legais;
R. Aquele objetivo foi estabelecido uniformemente pelo IRN para todas as conservatórias, ao arrepio do princípio da proporcionalidade entre os resultados visados e os meios disponíveis em cada conservatória;
S. A própria avaliadora admitiu isso mesmo, ao indeferir a renegociação daquele objetivo requerida pelo Autor, dizendo não estar na sua disponibilidade a alteração do objetivo nº 3 porque tinha sido definido superiormente;
T. Nos termos da lei o Autor/avaliado tem direito a que lhe sejam garantidos os meios e condições necessários ao seu desempenho em harmonia com os objetivos e resultados que tenha contratualizado;
U. E nem a avaliadora nem o IRN facultaram ao Autor/avaliado tais meios e condições para cumprir o objetivo nº 3;
V. Razão pela qual este objetivo não pode ser considerado na avaliação de desempenho do Autor relativamente ao ano de 2010;
W. A pontuação do objetivo nº 3 com um valor consubstancia violação da lei do SIADAP por erro nos pressupostos de facto e de direito, alegada pelo recorrente mas não acolhido na sentença recorrida, vício que determina a sua nulidade;
X. O Autor alegou o incumprimento de formalidades essenciais por parte da avaliadora na reunião de avaliação, por não ter sido analisado o perfil de evolução do avaliado, as expetativas de desenvolvimento, as potencialidades pessoais e profissionais a serem desenvolvidas, as necessidades de formação e as competências profissionais merecedoras de melhoria;
Y. O Autor alegou ainda a falta de fundamentação da avaliação das dez competências que lhe foram fixadas, que não mereceu acolhimento na sentença recorrida;
Z. A sentença recorrida errou ao imputar ao Autor o ónus da prova do conteúdo da reunião de avaliação, quando tal ónus nos termos do nº 2 do artº 342º do Código Civil incumbia à avaliadora que invocou o facto impeditivo ou extintivo do direito do Autor à repetição da entrevista de avaliação;
AA. É esse o entendimento da jurisprudência dominante designadamente o acórdão do STA de 27-01-2010 (processo nº 0978/099), disponível em www.dgsi.pt;
BB. É a Administração que tem o ónus da prova num procedimento de sua iniciativa, como é o da avaliação de desempenho, cfr afirma Esteves de Oliveira, in CPA, 2ª edição, pág. 423, em anotação ao artº 88, não podendo a administração refugiar-se na falta de cumprimento do ónus da prova, que sobre o interessado impenda, para dar um eventual conteúdo desfavorável à decisão;
CC. Quanto à alegada falta de fundamentação da avaliação do Autor no parâmetro competências, entendeu o juiz a quo que o dever de fundamentação imposto pelos arts 124º e 125º do CPA 1991, se encontra preenchido pela observância do disposto no artº 35º da Lei 66-B/2007;
DD. Ora da matéria dada como provada não consta argumentação expressa, coerente e suficiente que explicite os fundamentos para a avaliação do Autor com nível 3 em todas as "competências", e que infirmem a argumentação expendida por aquele nas alíneas L), N) e Q) da matéria assente;
EE. A avaliação no parâmetro "competências" do Autor com nível 3 é contraditória em relação à avaliação do parâmetro "resultados" com 4 valores e que deveria ter sido de 5, se não tivesse sido considerado o objetivo nº 3 impossível de cumprir;
FF. Quanto ao pedido de condenação do IRN a pagar ao Autor a quantia de € 1.500,00 por danos não patrimoniais resultantes de afirmações falsas proferidas pela avaliadora sobre o desempenho daquele, a sentença recorrida concluiu em sentido contrário ao alegado e provado na matéria assente;
GG. Referindo que os comentários da avaliadora não contêm afirmações falsas e atentatórias do desempenho e honra do Autor, e que este não densificou nem fundamentou as alegadas falsidades.
HH. O ónus da prova das aludidas falsidades não é do Autor mas sim do IRN;
II. A mensagem da avaliadora constante da alínea O) da matéria assente é prova das aludidas falsidades, ao referir que “Na reunião de monitorização ficou consignado na ficha a minha opinião sobre o funcionamento geral da unidade orgânica - o serviço desenvolvia-se de forma normal:
JJ. Basta confrontar a apreciação da avaliadora anteriormente transcrita com a resposta do Autor e ínsita na alínea Q) da matéria assente e cujo excerto relevante foi transcrito no ponto 16 desta alegação e para que se remete, para se provar a falsidade das apreciações da avaliadora;
KK. Verificam-se os pressupostos constitutivos da responsabilização do IRN por danos causados ao Autor e decorrentes do exercício da função administrativa nos termos dos arts 7º a 10º da Lei nº 67/2007;
LL. Provou-se que o ato impugnado traduz um comportamento voluntário consistente numa ação visando o Autor;
MM. O IRN e avaliadora foram negligentes na forma como avaliaram o Autor, que deveria ter sido notado com desempenho "relevante" em vez de "adequado";
NN. Notação esta que se traduz em prejuízo de ordem patrimonial já que a progressão obrigatória do Autor na carreira é retardada por efeito direto da redução da pontuação
OO. E ainda se traduz em dano não patrimonial por afetar a honra e brio profissionais do Autor perante os seus subordinados e perante as Chefias;
PP. Sendo notório o nexo de causalidade entre o ato impugnado e o prejuízo causado ao Autor;
QQ. A sentença recorrida voltou a errar na improcedência do pedido indemnizatório;
RR. Quanto ao pedido de condenação do IRN como litigante de má fé, competirá ao tribunal apreciar a pertinência ou não da aplicação de multa nos termos legais, sendo certo que se provou nos autos ter havido negligência por parte do IRN na inadequada avaliação de desempenho do recorrente no ano de 2010.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Excelências muito doutamente suprirão, deverá ser dado provimento ao presente recurso, e, em consequência, ser anulada a douta sentença recorrida.
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A Entidade Demandada apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso.
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Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Nas alegações de recurso o Recorrente pretende trazer à apreciação do tribunal de apelação a alegada falta de contratualização do objetivo n.º 3.
Sucede que essa questão não foi apreciada pela sentença recorrida. Ora, de acordo com o disposto no artigo 627.º/1 do Código de Processo Civil, «[a]s decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos». Portanto, e como vem sendo pacificamente reconhecido, na jurisprudência e na doutrina, o objeto do recurso é a decisão judicial, no concreto juízo que formulou sobre as pretensões que lhe foram submetidas, não sendo admissíveis, salvo quando sejam de conhecimento oficioso, questões não suscitadas nem discutidas em 1.ª instância. Questões novas, portanto.
É o caso da questão em causa (falta de contratualização do objetivo n.º 3).
Por outro lado, refere o Recorrente que «[q]uanto ao pedido da condenação do IRN como litigante de má fé, o Autor já requereu o pagamento de indemnização por danos não patrimoniais, pelo que competirá ao tribunal apreciar da pertinência ou não da aplicação de multa nos termos legais, sendo certo que se provou nos autos ter havido negligência por parte do IRN na inadequada avaliação de desempenho do recorrente no ano de 2010».
Ora, não cabe ao tribunal de apelação aferir a pertinência, ou não, da resolução de qualquer questão.
Deste modo, as questões a apreciar consistem em determinar:
a) Se existe erro de julgamento da matéria de facto;
b) Se a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia;
c) Se existe erro de julgamento na apreciação:
i) Do objetivo n.º 3;
ii) Das formalidades da reunião de avaliação;
iii) Da falta de fundamentação da avaliação das competências;
iv) Do pedido indemnizatório.
III
Nos termos do artigo 663.º/6 do Código de Processo Civil, remete-se para a matéria de facto constante da sentença recorrida.
IV
Do alegado erro de julgamento da matéria de facto
1. A sentença recorrida – ainda que sem fundamentação – deu como não provado «que o Autor tenha executado todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço “Casa Pronta”».
2. Insurge-se o Recorrente na medida em que, e segundo alega, «ficou provado na alínea H) da matéria assente que o objetivo n.º 3 foi executado na seguinte medida: "Em Maio - Atingido (44 títulos); Em Junho - Atingido (44 títulos); Em Julho - Não atingido (24 títulos); em Agosto - Não atingido (27 títulos); Em Setembro - Não atingido (24 títulos); Em Outubro - Não atingido (24 títulos); Em Novembro - Atingido (44 títulos)". Na alínea I) e sobre o mesmo objetivo, o avaliado referiu em Observações que "o objetivo "Casa Pronta" não deve ser avaliado no final, pois foi totalmente impossível superá-lo, ou mesmo atingi-lo em alguns meses, por falta de procura para tantos títulos"».
3. Dessa matéria não se retira o facto pretendido pelo Recorrente. Ali se diz, apenas, o que foi feito. Mas não se sabe se algo ficou por fazer.
4. Não obstante, julga-se que assiste razão ao Recorrente, ainda que por outra via. É certo que, e de acordo com o disposto no artigo 83.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (versão inicial), «a falta de contestação ou a falta nela de impugnação especificada não importa confissão dos factos articulados pelo autor». No entanto, diz-nos ainda o mesmo número, «o tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios».
5. Ora, este tribunal de apelação considera que os elementos existentes conduzem à prova de que o Recorrente executou todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço «Casa Pronta».
6. Na verdade, logo no processo administrativo surge a seguinte observação do Recorrente (facto I): «Penso que o objectivo “Casa Pronta” não deve ser avaliado no final, pois foi totalmente impossível superá-lo, ou mesmo atingi-lo em alguns meses, por falta de procura para tantos títulos» (destaque e sublinhado nossos). Por outro lado, pode ler-se o seguinte na ficha de auto-avaliação [facto K)]: «Não houve procura para tantas “Casas Prontas”. No entanto, importa sublinhar, a conservatória efectuou todas as “Casas Prontas” que lhe foram solicitadas». Em momento algum do processo administrativo foi colocada em causa tal afirmação. Pelo contrário, no email de 29.8.2011 que a avaliadora enviou ao Vice-Presidente do Recorrido [facto O)] a mesma dava conta do problema colocado pelo Recorrente – os resultados estarem condicionados à procura do mercado -, sem qualquer referência a uma eventual falta de tratamento de pedidos.
7. E tal como no processo administrativo, também na ação o Recorrido nunca colocou em causa a veracidade daquela afirmação, não sendo muito difícil de descortinar a razão pela qual não o fez. De resto, não será certamente por acaso que, nesse âmbito, se mantém omisso em sede de contra-alegações, limitando-se a dar como boa a apreciação da sentença recorrida.
8. Deste modo, elimina-se o facto não provado e adita-se aos factos provados o seguinte:
· O Autor executou todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço “Casa Pronta”.
9. Mais alegou o Recorrente que, indevidamente, «[a] sentença recorrida omitiu na matéria dada como provada, os factos alegados pelo Autor nos artigos 92º, 93º e 94º da PI», a saber:
«92. O procedimento do IRN relativamente ao objectivo "Casa Pronta" mereceu a censura de Sua Excelência, o Sr. Provedor de Justiça, conforme Processo n.° R-4351/11 (A4) da Provedoria de Justiça (Doc.n.°8)
93. Na sequência da decisão do Sr. Provedor de Justiça, o Sr. vice-presidente do IRN, respondeu ao autor nos seguintes termos: "Tendo sido já comunicada a V. Ex.ª, no passado dia 1 de Março, a decisão que superiormente foi proferida com respeito à reclamação apresentada nos termos do art.° 72° da Lei n.°66-B/2007, de 28/12, não será neste momento, e por essa via, modificada a classificação que naquele ano obteve. Sustenta-se esta posição no facto de, nesta altura do procedimento avaliativo, não ser legítimo alterar apenas as classificações obtidas pelos trabalhadores da Conservatória do Registo Predial de Palmeia e não já as de todos os demais funcionários do Instituto em que, eventualmente em igual situação estivessem colocados...".
94. Ou seja, o IRN reconhece, nesta resposta, que a razão está do lado do autor, mas ainda assim, recusa-se a alterar a classificação que lhe atribuiu, e na base de um argumento totalmente contrário ao interesse público (que o IRN está obrigado a prosseguir, conforme dispõe o art.° 266.°, n.° 1 da Constituição da República Portuguesa): o de que para alterar a classificação do autor, teria de alterar a de todos os outros funcionários que estivessem na mesma situação».
10. Evidentemente que, aqui, não assiste qualquer razão ao Recorrente. O facto que como tal poderia ser fixado consta da sentença recorrida sob as letras FF. Quanto ao mais, são juízos de valor que o Recorrente formulou a partir do conteúdo do ofício da Provedoria de Justiça. Juízos de valor esses que poderão ser pertinentes, mas que não consubstanciam factos. Indefere-se, pois, o pretendido aditamento.
Da alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia
11. Alega o Recorrente que «[a] sentença recorrida não se pronunciou sobre o regime legal do nº 3 do artº 47º da lei nº 66/2007 de 28 de Dezembro, que dispõe que em caso de impossibilidade da prossecução dos objetivos fixados, devido a condicionantes estranhas ao controlo do avaliado, a avaliação deve decorrer apenas relativamente a outros objetivos que não tenham sido prejudicados por aquela condicionante que afetou a execução do objetivo nº 3 -"Casa Pronta", cuja renegociação foi requerida pelo Autor e recusada pelo IRN. Sendo esta uma questão essencial à boa decisão da causa, o juiz a quo deveria ter-se pronunciado sobre a mesma, como resulta do nº 2 do artº 660º CPC. Ao deixar de se pronunciar sobre questão que deveria ter apreciado, o Juiz a quo decidiu contra legem (artº 668º, nº 1 al. d) CPC), vício que é causa de nulidade da sentença recorrida».
12. Há, aqui, um manifesto equívoco por parte do Recorrente. O tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente. Se assim foi, como iria condenar o ora Recorrido «à reformulação da avaliação do autor, sem avaliar este objectivo [o n.º 3] (art.° 280.° e 281.° Código Civil e art.° 47°, n.°3 da Lei)»? Incompreensível.
Do objetivo n.º 3
1. O objetivo n.º 3 foi assim identificado: «Aumentar o nº de títulos no âmbito dos procedimentos especiais de transmissão, oneração e registo de prédios (“Casa Pronta”)». O indicador de medida reportava-se ao «N.º de títulos realizados no âmbito da “Casa Pronta” (com ou sem marcação prévia)». Por último, tínhamos os seguintes «critérios de superação»:
«Superado: se, mensalmente, forem assegurados 66 títulos – meta definida de acordo com os pressupostos enunciados em anexo
Atingido: se, mensalmente, forem assegurados 36 títulos – meta definida de acordo com os pressupostos enunciados em anexo
Não atingido: se, mensalmente, não forem assegurados 36 títulos»
2. Como se refere na sentença, «[o] Autor veio sustentar que aquele objectivo foi fixado tendo por base circunstâncias exógenas, alheias ao avaliado, cujo resultado não lhe era possível controlar e assegurar, assentando em pressupostos de facto errados».
3. O tribunal a quo rechaçou tal entendimento, com base nos seguintes fundamentos: «Sucede, porém, que nem ficou provado que o Autor tenha realizado todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço “Casa Pronta” nem que a circunstância de não terem sido apresentados mais pedidos não lhe seja oponível. Na verdade, o número de pedidos apresentados naquela Conservatória em concreto (que não se apurou) pode estar directamente relacionado com o desempenho do serviço, não se afigurando possível extrair da matéria provada que apenas ou predominantemente circunstâncias exógenas ao desempenho do Autor tenham determinado o número de pedidos apresentados ou satisfeitos. Improcede, assim, na totalidade, a alegação do Autor a respeito da impossibilidade de ser alcançado o objectivo nº 3».
4. Não se poderá acompanhar o assim decidido. Diz a sentença recorrida, por um lado, que «nem ficou provado que o Autor tenha realizado todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço “Casa Pronta”». Como se viu, procedeu o alegado erro de julgamento da matéria de facto, tendo-se dado como provado, no presente acórdão, que o Recorrente executou todos os pedidos que lhe foram submetidos no âmbito do serviço «Casa Pronta».
5. Por outro lado, e como segundo argumento da sentença recorrida, temos o facto de o Recorrente não ter provado «que a circunstância de não terem sido apresentados mais pedidos não lhe seja oponível».
6. Ora, quem definiu o objetivo foi o Recorrido. Trata-se, aliás, de um objetivo que não foi contratualizado. Portanto, cabe àquele, e não ao Recorrente, fazer a prova de que o cumprimento do objetivo é controlável pelo avaliado.
7. Antes de mais, importa afirmar o seguinte: a definição de objetivos não é, por natureza, inconciliável com a dependência da vontade de terceiros. O setor privado demonstra-o há muitos anos e diariamente. O número de vendas será, seguramente, um indicador inquestionável no âmbito de um objetivo de incremento de vendas, não obstante elas não possam ocorrer sem a vontade alheia – a do comprador. No entanto, é evidente a natureza decisiva do comportamento do vendedor, nomeadamente a sua proatividade, enquanto elemento indutor da obtenção daquela vontade.
8. Ora, o que temos no caso dos autos? Onde está identificada a ação – pequena que seja – que permita compreender que o número de títulos «Casa Pronta» não dependia exclusivamente da procura?
9. Sabemos, através do facto H), qual foi o número de títulos realizado em cada um dos meses ali indicados. Sabemos também que todos os pedidos submetidos foram tratados. Portanto, esperava-se que o Recorrido desse a conhecer ao tribunal de que modo a Conservatória, em geral, e o Recorrido, em particular, poderiam ter aumento o número de títulos. Dito de outro modo, como poderia o Recorrente controlar, minimamente, o cumprimento ou superação do objetivo? Não era a procura condição inultrapassável para esse cumprimento ou superação?
10. E o que nos diz, nesta sede, o Recorrido? Nada de relevante. Por um lado, alega que «tendo o objetivo sido fixado a todas as Conservatórias com as mesmas condicionantes e com iguais parâmetros (com isto se rebatendo o argumento apresentado pelo recorrente no ponto 8 do cap. II das suas alegações), e que, em muitas, o mesmo foi atingido ou até superado, o diferente grau de consecução relativamente à Conservatória que o A. dirige, dever-se-á, principalmente a uma diferente focalização nos objetivos por parte da Unidade Orgânica (UO), e ao respetivo perfil de liderança».
11. Não se discute que em muitas conservatórias o número de títulos atingiu o definido para o cumprimento e superação. Se, por motivos absolutamente alheios aos conservadores, existiu mais procura numas conservatórias do que outras, isso nada nos diz, per se, sobre o seu desempenho (a menos que já estivesse em causa uma relação entre títulos submetidos e tratados). Aliás, o tempo verbal usado pelo Recorrido («dever-se-á, principalmente a uma diferente focalização nos objetivos por parte da Unidade Orgânica (UO), e ao respetivo perfil de liderança») demonstra apenas o cuidado de quem não conseguiu identificar o modo como o objetivo poderia, efetivamente, ser controlado pelo Recorrente. De resto, já a Provedoria de Justiça evidenciava [facto FF)] que «[o] facto de em muitas Conservatórias se ter atingido ou superado este objetivo, “com as mesmas condicionantes”, não é relevante, uma vez que apenas por uma coincidência conjuntural o número de particulares que aí se dirigiram foi igual ou superior ao fixado, mas sem que em concreto as mesmas tenham feito o que quer que fosse no sentido da sua boa concretização».
12. Por outro lado, nenhum ganho terá o facto, que o Recorrido foi repetindo nas suas alegações, de o objetivo ter sido atingido nalguns meses. Não é isso que está em causa. Se não ficaram títulos por tratar, a única conclusão que se poderá retirar é a de que, nesses meses, foram submetidos mais títulos. O que pouco interesse revela para o que nos ocupa: saber se o Recorrente tinha, ou não, algum controlo sobre o cumprimento das metas definidas. É por isto, aliás, que também se mostra inócuo o discurso do Recorrido em torno da razão de ser da definição do objetivo.
13. Recorde-se, aliás, que já em 20.4.2010 [facto D)] o Recorrente invocava que o Recorrido tinha fixado «um número de “Casas Prontas” que, com toda a certeza, será impossível de cumprir» e que «a conservatória é um serviço público que não pode negociar ou oferecer preços e condições, como agora fazem os cartórios privados para conseguir “clientes”».
14. Em suma, mostra-se ilegal a fixação do objetivo n.º 3 na medida em que a sua prossecução depende da procura do serviço em causa, fator este relativamente ao qual o Recorrido não demonstrou existir qualquer possibilidade de controlo por parte do conservador avaliado, aqui Recorrente. A conservatória apenas poderia emitir os títulos «Casa Pronta» que lhe fossem submetidos. E emitiu todos os que lhe foram apresentados.
15. De acordo com o disposto no artigo 47.º/3, «[e]mbora com desempenho efectivo, sempre que se verifique a impossibilidade de prosseguir alguns objectivos previamente fixados, devido a condicionantes estranhas ao controlo dos intervenientes, e não tenha sido possível renegociar novos objectivos, a avaliação deve decorrer relativamente a outros objectivos que não tenham sido prejudicados por aquelas condicionantes». O princípio aqui consagrado deve ser transposto para a situação dos autos. Ou seja, deve ser desconsiderado o objetivo n.º 3, assentando a avaliação nos demais.
Da reunião de avaliação
16. O artigo 65.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, estabelecia o seguinte, na sua versão original:
«Artigo 65.º
Reunião de Avaliação 1 - Durante o mês de Fevereiro e após a harmonização referida no artigo anterior, realizam-se as reuniões dos avaliadores com cada um dos respectivos avaliados, tendo como objectivo dar conhecimento da avaliação.
2 - No decurso da reunião, avaliador e avaliado devem analisar conjuntamente o perfil de evolução do trabalhador, identificar as suas expectativas de desenvolvimento bem como abordar os demais efeitos previstos no artigo 52.º
3 - Em articulação com o plano de actividades aprovado para o novo ciclo de gestão e considerando os objectivos fixados para a respectiva unidade orgânica, no decurso da reunião são contratualizados os parâmetros de avaliação nos termos dos artigos seguintes.
4 - A reunião de avaliação é marcada pelo avaliador ou requerida pelo avaliado.
5 - No caso de o requerimento acima referido não obter resposta nos prazos legais, traduzida em marcação de reunião, pode o avaliado requerer ao dirigente máximo a referida marcação.
6 - No caso de não ser marcada reunião nos termos do número anterior, o avaliado pode requerer ao membro do Governo competente que estabeleça as orientações necessárias ao atempado cumprimento do disposto na presente lei.
7 - A situação prevista nos números anteriores é considerada para efeitos de avaliação dos dirigentes envolvidos».
17. Como dá conta a sentença recorrida, o Recorrente havia alegado «que não foram cumpridas as formalidades essenciais em Reunião de Avaliação e Monitorização do Desempenho, por não ter sido analisado o perfil de evolução do avaliado, as expectativas de desenvolvimento, as potencialidades pessoais e profissionais a serem desenvolvidas, as necessidades de formação e as competências e comportamentos profissionais merecedores de melhoria, nos termos previstos nos artigos 52.º e 65.º do SIADAP». Estão em causa, portanto, os atos a que se refere o transcrito n.º 2, bem como, e no essencial – agora extraídos do artigo 52.º/1 -, a identificação de potencialidades pessoais e profissionais do trabalhador que devam ser desenvolvidas, o diagnóstico de necessidades de formação, a identificação de competências e comportamentos profissionais merecedores de melhoria e a melhoria do posto de trabalho e dos processos a ele associados.
18. A sentença recorrida considerou que «a matéria provada revela que a reunião teve lugar, entre o avaliado e o avaliador (alíneas M), N) e O) dos factos assentes)». Reconheceu que «[o] conteúdo da reunião não ficou provado». No entanto, entendeu que não se poderia concluir, «como alegado pelo Autor, que não tenha sido cumprida a disciplina prevista nos artigos 65.º, n.º 2 e 52.º do SIADAP, designadamente que não tenha sido analisado o perfil de evolução do trabalhador, não tenham sido identificadas as suas expectativas de desenvolvimento ou que não tenham sido abordados os demais efeitos previstos no artigo 52.º».
19. Na verdade, não se pode concluir pela omissão de tais atos. E o problema decorre da sua falta de prova. Ora, como defendeu o Recorrente, cabia ao Recorrido a prova de tais factos. Os mesmos integram os pressupostos do próprio ato. Não é, pois, o avaliado, aqui Recorrente, que tem de provar que a lei não foi cumprida. É o Recorrido que tem de demonstrar que cumpriu as formalidades do procedimento avaliativo.
20. De qualquer modo, importa ter presente o seguinte: o Recorrente não colocou em causa o teor do email de 29.8.2011 que a avaliadora dirigiu ao Vice-Presidente do Recorrido e no qual relatava o que ocorreu na reunião de avaliação [facto O)]. Visto o conteúdo do referido relato, julga-se que se mostra cumprido o regime previsto no artigo 65.º/2. É certo que não se encontra qualquer referência às necessidades de formação. Mas essa omissão poderá resultar, inclusivamente, do facto de inexistirem ações de formação identificadas como necessárias.
21. Por outro lado – e é necessário evidenciá-lo – nem se vê como uma eventual omissão de análise prospetiva («expectativas de desenvolvimento, potencialidades pessoais e profissionais a serem desenvolvidas, necessidades de formação e competências e comportamentos profissionais merecedores de melhoria») poderia conduzir à ilegalidade da avaliação.
Da falta de fundamentação da avaliação das competências
22. Neste âmbito pode ler-se o seguinte na sentença recorrida:
«No que se refere à alegada falta de fundamentação da avaliação do Autor no parâmetro competências, importa verificar se foi respeitado o dever de fundamentação imposto pelos arts. 124º e 125º do CPA1991, nos termos do qual a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
No caso dos autos, importa, em termos prévios, aludir ao disposto no artigo 35.º da Lei nº 66-B/2007 de 28.12 que determina que o parâmetro «competências» integra a capacidade de liderança e competências técnicas e comportamentais adequadas ao exercício do cargo.
Nos termos do disposto no art. 35º/5 a 9,
5 - O parâmetro relativo a «Competências» assenta em competências previamente escolhidas, para cada dirigente, em número não inferior a cinco.
6 - As competências referidas no número anterior são escolhidas, mediante acordo entre avaliador e avaliado, prevalecendo a escolha do superior hierárquico se não existir acordo, de entre as constantes em lista aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública.
7 - O dirigente máximo do serviço, ouvido o Conselho Coordenador da Avaliação, pode estabelecer por despacho as competências a que se subordina a avaliação dos dirigentes intermédios, escolhidas de entre as constantes na lista referida no número anterior.
8 - Cada competência é valorada através de uma escala de três níveis nos seguintes termos:
a) «Competência demonstrada a um nível elevado», a que corresponde uma pontuação de 5;
b) «Competência demonstrada», a que corresponde uma pontuação de 3;
c) «Competência não demonstrada ou inexistente», a que corresponde uma pontuação de 1.
9 - A pontuação final a atribuir no parâmetro «Competências» é a média aritmética das pontuações atribuídas.
Por outro lado, cada uma das competências avaliadas vem densificada no referido Anexo IV à Portaria nº 1633/2007, estabelecendo-se, no art. 2º/2 que as competências descritas e os comportamentos associados referem-se ao padrão médio exigível de desempenho.
Acresce que se determina, no ponto 2.2.4.1 que:
Na avaliação do parâmetro «Competências» devem seguir-se os seguintes indicadores e critérios de superação: Quando a competência é demonstrada nos termos em que é descrita na lista de competências e através dos comportamentos a ela associados deve ser atribuído o nível de «Competência demonstrada» (3); Quando a competência demonstrada e os comportamentos associados superam o padrão descrito na lista de competências deve ser atribuído o nível de «Competência demonstrada a nível elevado» (5); Quando a competência demonstrada e os comportamentos associados ficam aquém do padrão descrito deve ser atribuído o nível de «Competência não demonstrada ou inexistente» (1).
Compulsada a ficha de avaliação mencionada em S, da qual consta que ao Autor foi atribuída, em relação a cada uma das competências escolhidas, a pontuação de 3, correspondente a competência demonstrada, conclui-se que o que dela consta, confrontado com as disposições da lei e as densificações constantes da Portaria nº 1633/2007, é suficiente para que se considere cumprido o dever de fundamentação, já que é possível alcançar os fundamentos do juízo levado a efeito e o iter cognoscitivo percorrido.
Improcede, assim, a alegação do Autor».
23. O assim decidido é para manter. Sabe-se, em termos gerais, que a fundamentação tem de ser clara, coerente e completa (artigo 125.º/2 do Código do Procedimento Administrativo de 1991, interpretado a contrario), sendo há muito reconhecido, jurisprudencial e doutrinalmente, que a fundamentação é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na suposta posição do interessado em concreto, atento o tipo legal do ato, os seus termos e as circunstâncias que rodearam a sua prolação, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão.
24. Sem prejuízo desse enquadramento geral, a jurisprudência tem vindo a esculpir aquele dever no específico campo da avaliação do desempenho, quando está em causa o preenchimento de fichas estandardizadas. Nesse âmbito pronunciou-se, entre muitos outros, o acórdão de 11.1.2005 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 766/2004, no qual se pode ler o seguinte: «(…) a questão da suficiência da fundamentação do acto de classificação individual de serviço, levada a cabo por meio do preenchimento de uma ficha de avaliação de modelo estandardizado, não é nova neste Supremo Tribunal que, a propósito, se pronunciou já, em casos similares, pela legalidade deste tipo de motivação normalizada (vide, acórdãos de 1994.03.17- recº nº 31 006, de 1994.11.03 – recº nº 30 503, de 1996.03.26 – recº nº 34 024 e de 1997.11.20 – recº nº 41623).
25. «Não se vê razão para, no caso em apreço, divergir desta jurisprudência que se filia no entendimento que a ficha de avaliação, pela sua concepção, engloba já o conteúdo declarativo da motivação do acto, em grau de densidade que cumpre o mínimo exigível a uma fundamentação formal (vide, supra, 2.2.1). Na verdade, a ficha – tipo aprovada pela Portaria nº 326/84, de 21 de Maio erige como factores de classificação (I) os conhecimentos profissionais, (II) as relações humanas no trabalho, (III) a qualidade técnica do trabalho, (IV) a valorização profissional, (V) o rendimento no trabalho, (VI) a assiduidade e (VII) a iniciativa, todos eles a avaliar numa escala com 4 graus, correspondendo, cada um destes, a nível diferenciado de desempenho tipificado. (…)
26. «Concede-se, em benefício da argumentação do acórdão recorrido, que a fundamentação assim externada não atinja o mais completo e desejável grau de concretização de motivos. Mas trata-se de uma área da actividade administrativa na qual a lógica dos grandes números justifica, em nome da praticabilidade e da eficiência, alguma concessão, ao nível da densidade mínima do conteúdo declarativo, de molde a assegurar a concordância prática dos diversos interesses envolvidos. Ponto é que a cedência não descaracterize a formalidade, levando-a a um patamar de degradação incompatível com a natureza de uma fundamentação formal e que consubstancie uma compressão intolerável da respectiva função garantística, condição de efectivação do direito ao recurso contencioso. Não é o caso, uma vez que o modelo típico de fundamentação consagrado na ficha de avaliação não deixa de habilitar o notado, na sua situação concreta, a aperceber-se das razões determinantes da classificação. Pode não ficar convencido e discordar, mas fica a saber quais foram os factores apreciados e, em relação a cada um deles, a mera atribuição de uma determinada pontuação dá-lhe a conhecer, de imediato, pela positiva, os motivos tipificados a que corresponde a menção quantitativa e, pela negativa, por contraste, elucida-o das razões pelas quais não mereceu nenhuma das outras notações possíveis que, por seu turno estão referenciadas a outros tantos níveis normalizados de desempenho. Isto é, este modelo especial tipificado, não cerceia ao notado o exercício das suas garantias administrativas e contenciosas e, nessa medida, não colide com o essencial do dever legal de fundamentar. É um modelo admissível (cf. Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa De Actos Administrativos”, pp. 221/226) que consagra um regime que não contraria o disposto no art. 125º do CPA, maxime, quanto ao requisito da suficiência da fundamentação. Não há, portanto, razão, para rejeitar a sua aplicação».
27. A argumentação desenvolvida no acórdão citado deve ser transposta para o caso dos autos. Se consultarmos a Portaria n.º 1633/2007, de 31 de dezembro, vemos que a mesma aprovou, nomeadamente, a lista de competências do grupo de pessoal dirigente (cf. artigo 2.º, cujo n.º 2 ainda estabelece que «[a]s competências descritas e os comportamentos associados referem-se ao padrão médio exigível de desempenho»). Tal lista consta do seu anexo VI.
28. Tendo presente a descrição antecedente, a inscrição de um «X» no local correspondente a «Competência demonstrada», constante da ficha de avaliação, terá que significar que o Recorrente, em face do padrão médio exigível de desempenho, atuou da forma ali descrita. Isto, obviamente, em função de um juízo subjetivo da avaliadora, certamente discutível, mas que não apresenta contornos que o tornem sindicável por este tribunal. Como também referia o acórdão de 14.6.2012 do Tribunal Central Administrativo Sul proferido no processo n.º 8606/12, «[a] matéria de notação de funcionários integra a chamada “discricionariedade imprópria”, não podendo ser sindicado o preenchimento da ficha de avaliação de notadores. A fundamentação produzida nesta área, integrado zonas de avaliação subjectiva, pode conter critérios mais genéricos ou referências factuais menos concretas».
Do pedido indemnizatório
29. Apreciando o pedido indemnizatório formulado pelo Recorrente, pedido esse no valor de € 1.500 por alegados danos não patrimoniais, a sentença recorrida considerou que «a matéria assente não permite concluir, nos termos alegados, que os comentários ínsitos na mensagem da alínea O) contenham afirmações falsas e atentatórias do desempenho e honra do Autor. Acresce referir que o Autor não densificou as aludidas falsidades, tendo alegado apenas que alguns dos comentários e afirmações produzidas não se encontravam fundamentadas». Concluiu, por isso, que «[n]ão se verifica, assim, qualquer actuação ilícita capaz de sustentar o pedido indemnizatório formulado, que deverá improceder».
30. Na verdade, o pedido indemnizatório está completamente votado ao insucesso. Com explicou a sentença recorrida, os pressupostos da responsabilidade civil são cumulativos. Ora, independentemente da discussão pretendida pelo Recorrente no âmbito da ilicitude, cabe perguntar: qual foi o dano provado na sentença recorrida? Nenhum. E nessa parte o julgamento da matéria de facto não mereceu qualquer reparo por parte do Recorrente.
V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência:
a) Revogar a sentença recorrida na parte relativa ao objetivo n.º 3;
b) Confirmar, no mais, a sentença recorrida;
c) Anular os atos impugnados;
d) Condenar o Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., a reconstituir a avaliação do Recorrente sem considerar o objetivo n.º 3.
Custas a cargo do Recorrente e do Recorrido, em partes iguais (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 15 de julho de 2025.
Luís Borges Freitas (relator)
Teresa Caiado
Maria Julieta França |
