| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
O MUNICÍPIO ……………………. interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que deferiu a providência cautelar contra si intentada pela REGIÃO AUTÓNOMA ……….. e pela M………… PARQUES ………….- …………, SA e, em consequência, suspendeu a eficácia dos Regulamentos da Hasta Pública n.º 01/2016 referentes ao “Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, Sitos ao Parque Industrial da C…………-C……….”.
As alegações apresentadas culminam com as seguintes conclusões:
“A. O ora Recorrente não se conforma com a decisão proferida na sentença, alegando, em síntese, erro de julgamento, quer na valoração da prova produzida, quer na aplicação do direito no caso concreto.
B. A pretensão das Recorridas não tem qualquer fundamento ou procedência e assenta em manifestos equívocos levantados pelas Recorridas (resultando a sua falta de razão, desde logo, da complexidade, extensão e incoerência da respectiva petição inicial, validada pela sentença).
C. Nos presentes autos, as Recorridas solicitaram o decretamento provisório e judicial de providências cautelares (vd. art. 112.º/1 e 2, a), 2.ª parte e 114.º/4 e 131.º do CPTA), procurando a todo o custo impedir a conclusão do procedimento de Hasta Pública n.º …./2016, para alienação de três prédios municipais, sitos ao Parque Industrial da C………. – C………., marginalizando completamente os respectivos requisitos legais, estabelecidos nos arts. 112.º a 115º e 120.º do CPTA.
D. As Recorridas apontam, em síntese, os seguintes vícios aos actos em apreço: i) a ofensa ao direito de propriedade (adquirido por usucapião) sobre os imóveis ou, à cautela, ao direito de superfície (adquirido por usucapião) ou, à cautela, à posse que impede o exercício do direito de retenção pelas benfeitorias realizadas nos imóveis; ii) a violação do direito de audiência dos interessados; iii) a violação do dever de fundamentação; e iv) a violação da Boa-Fé e protecção da confiança.
E. Sucede porém, que a factualidade pelas Recorridas descrita é totalmente alheada do enquadramento histórico e factual dos referidos imóveis.
F. O Recorrente adquiriu a propriedade dos referidos imóveis a 18.03.1980, mediante escritura pública de compra e venda dos prédios.
G. Mediante a concessão desse apoio, o Município Recorrente adquiria a propriedade dos imóveis, sendo certo que ficaria confinado à "orientação" da RAM - Governo Regional”.
H. O Recorrente nunca se opôs porque sempre entendeu a actuação do Recorrido no contexto do acordo supra, i.e., tratando-se de verdadeira gestão (e não de qualquer facto constitutivo de direitos reais sobre os imóveis).
I. A propriedade dos imóveis encontra-se igualmente registada a favor do Recorrente, conforme cadernetas e certidão do registo predial juntas aos autos.
J. À 1.ª Recorrida apenas foram cometidos os poderes de gestão do parque industrial da C........, e nunca direitos reais e/ou expectativas.
K. Não se tendo verificado, pelo decurso do tempo, qualquer facto constitutivo da posse, e, por conseguinte, a aquisição da propriedade por usucapião.
L. A propriedade pertence ao Recorrente, não restando dúvidas do mesmo, até por reconhecimento da Recorrida, nos vários editais publicados.
M. Ainda em 2014, quando a Recorrida expropria o Recorrente dos terrenos, assume a posição deste enquanto legítima proprietária dos mesmos.
N. Vários outros factos são demonstrativos do conhecimento cabal dos factos pelas Recorridas, bem como da sua má-fé ao longo do procedimento;
O. As Recorridas celebraram contratos promessa de direitos de superfície porque conheciam a sua posição; nunca lhes atribuíram eficácia real porque sabiam que o registo se encontrava efectuado a favor do Recorrente;
P. Quanto aos contratos de arrendamento, resulta inequívoco que as Recorridas os celebraram enquanto proprietárias dos pavilhões que construíram, sobre terreno que é, e sempre foi, propriedade de outrem (aqui Recorrente);
Q. As Recorridas sempre souberem do seu concreto papel quanto aos prédios em apreço; foram aliás, elas mesmas, que o definiram em 1980.
R. Entende o Recorrente que não é possível ao Recorrido adquirir os imóveis por usucapião, conforme invocado e tutelado em sede provisória, uma vez que i) não chega, em momento algum, a existir a posse; e ii) a posse que eventualmente se repute exercida no prédio, o que se admite por mero dever de patrocínio, nunca teria animus de um proprietário (tratava-se, apenas, de gestão do parque, totalmente alheia do direito real, sequer do imóvel).
S. No Serviço de Finanças, encontram-se inscritos em nome do Recorrente os referidos imóveis;
T. A 1.ª Recorrida apenas exerce a gestão/orientação do parque industrial da C.........
U. Perante o circunstancialismo descrito vemos que a 1.ª Recorrida, ao longo dos anos, nunca se com portou como um verdadeiro proprietário.
V. E, se o fez, estaria claramente equivocado (o que não se confunde com animus).
W. Caso contrário, questiona-se a razão pela qual, tendo os vinte anos necessários para usucapir findo em 2005, e estando nós em 2016, nunca as Recorridas praticaram qualquer acto que regularizasse a propriedade sobre os imóveis aqui em discussão;
X. Mas mais, a propriedade (plena) pertence ao Recorrente, que nunca foi ressarcido de qualquer gestão, e/ou ocupação por terceiros.
V. O Recorrente, ao longo destes anos, nunca recebeu qualquer proveito económico dos imóveis que adquiriu.
Z. É facto notório e público que a "cor" do Governo Regional coincidiu com a da Câmara do Recorrente durante mais de 30 (trinta) anos, sendo certo que só com o actual executivo houve uma viragem nas opções/orientações. Este facto justifica a inércia, durante todo aquele tempo, do Recorrente, perante as opções que iam sendo tomadas pela Recorrida.
AA. Tão pouco deu a 1.º Recorrida nota da gestão do parque.
BB. Perante os factos dados como provados, nunca poderia a sentença recorrida concluir como concluiu, ou seja, de que, numa análise perfunctória, é provável a procedência do direito na acção principal;
CC. A sentença proferida erra na apreciação da prova, pretendendo dar-lhe um significado que em nada corresponde à realidade;
DD. Resulta do próprio requerimento inicial das Recorridas que existe incerteza quanto ao direito de propriedade de que se arrogam;
EE. A própria 1.ª Recorrida tem dúvidas acerca do direito de propriedade referente aos imóveis, fazendo vários raciocínios subsidiários e desenvolvendo apenas o referente às benfeitorias.
FF. Demonstrativo da sua clara má-fé é o facto de, durante todos estes anos, não ter lançado mão do mecanismo judicial para reconhecimento da sua situação jurídica, enquanto titular do direito de propriedade.
GG. Finalmente, importa atender ao facto de as Recorridas se dirigem, ao longo de todo o requerimento, à globalidade dos imóveis que correspondem ao Parque Industrial da C........, sendo certo que o presente procedimento apenas respeita a três dos imóveis (dois dos quais não pertencem ao Parque Empresarial da C........; apenas foram assim identificados por razões de proximidade geográfica), que nada têm a ver com muitas das situações descritas pelas Recorridas nos presentes autos. Os prejuízos irreparáveis que invocam, no valor de milhares de euros, em nada contendem com o caso concreto;
HH. Ao longo do requerimento inicial, são ainda descritos vícios como a falta de fundamentação e a falta de audiência dos interessados;
II. Neste particular, a sentença recorrida padece de erro no regime jurídico aplicável;
JJ. Os actos em apreço não merecem censura jurídica, porquanto: são extensivamente fundamentados, quer no enquadramento, quer na tramitação do procedimento (devidamente resulta claro do texto das deliberações), foram precedidas de período de discussão, e não violam qualquer princípio legal.
KK. O programa de Hasta Pública n.º …/2016 foi publicado no site da Câmara Municipal, estipulando, na sua cláusula 2.ª, que o processo do concurso se encontraria disponível para consulta no espaço do serviço de atendimento ao público da Câmara Municipal.
LL. Estava expressamente previsto que qualquer interessado podia descarregar os documentos do processo na internet, no site da Câmara, ou solicitar cópias (a levantar na morada indicada para o efeito) - o que aconteceu.
MM. Houve um período de 30 dias para consulta, pedidos de esclarecimento e correcções, que antedeu o dia 25 de Fevereiro de 2016 (dia previsto para realização do acto público de adjudicação provisória);
NN. Também pelo teor dos documentos referentes ao procedimento, e bem assim as deliberações, já transcritas e juntas aos autos, resulta clara a fundamentação do ato;
OO. Sendo falso o alegado pelos mesmos quanto à situação de "surpresa" criada nas suas esferas;
PP. O Recorrente fundamentou os actos que praticou, e também seguiu as fases/trâmites legais previstos para o tipo de procedimento, não sendo de reportar qualquer invalidade aos actos;
QQ. O Recorrente dispõe de Regulamento próprio que regula directamente o tipo de procedimento escolhido - Regulamento n.º 613/2011 - cujos trâmites foram observados na íntegra;
RR. Em suma, a sentença em análise enferma de vício, porque desfasada da realidade, e sem alicerce na legislação em vigor aplicável ao caso, mostrando-se infundadas as considerações feitas em sede de sentença, merecendo a decisão de primeira instância ser revogada, deixando de permanecer na ordem jurídica.”
As requerentes contra-alegaram, formulando as seguintes conclusões:
“A. O Recorrente limitou-se a alvitrar meras razões de discordância do sentido decisório da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, não invocando qualquer verdadeiro fundamento de recurso e nem qualquer
erro grosseiro ou notório na apreciação da matéria de facto, nem
apontou qualquer vício ou erro de julgamento, não cumpriu o ónus de alegação dos concretos meios de prova que exigiriam uma decisão em sentido diverso, nem tão pouco, referiu quais os normativos legais violados ou mal interpretados pela sentença recorrida, motivos pelos quais deve ser proferido despacho de não admissão do recurso, por violação dos artigos 607.º, 639.º, 640.º e 662.º, todos do Código de Processo Civil, aplicáveis por força da remissão do artigo 140.º do CPTA. De resto,
B. Não se verifica erro manifesto ou grosseiro na apreciação da prova testemunhal e documental junta aos autos, porquanto, a douta sentença fundamentou lapidarmente a sua convicção, suportado na prova documental e testemunhal, no espectro de um julgamento perfunctório e sumário que deve caracterizar o processo cautelar, de acordo com o princípio da livre apreciação da prova.
C. A matéria de facto dada por indiciariamente provada encontra-se bem estribada na prova produzida, quer na prova documental, quer na prova testemunhal, ou seja, está devidamente sustentada nos depoimentos das testemunhas e nos documentos juntos ao processo.
D. Pretende o Recorrente confundir este Tribunal ad quem, alvitrando e ensaiando teses, ao arrepio da prova documental e testemunhal produzida.
E. O entendimento plasmado nas alegações do recurso interposto ignora o princípio da prevalência da publicidade da aquisição por usucapião sobre a publicidade adveniente do título e do registo (usucapio contra tabulas), pelo que, atendendo aos factos dados como indiciariamente provados – e que o Recorrente não impugnou -, nenhuma censura jurídica pode ser apontada à douta sentença proferida.
F. Também no que respeita ao exercício da posse, não assiste razão ao Recorrente ao obstar ao “animus possidendi” das Recorridas, porquanto, o nosso ordenamento jurídico estabelece uma presunção de posse em nome próprio (“animus possidendi”) por parte daquele que exerce o poder de facto sobre a coisa (“corpus”) estando dispensado de provar que possui com intenção de agir como titular do direito real correspondente - n.º 2 do artigo 1252.º do Código Civil.
Ademais,
G. O Recorrente, em sede de recurso e sem que o fizesse quando ofereceu a Oposição, aduziu factos e questões ex novo – vide Conclusão M. do recurso interposto -, os quais, por não terem sido objecto de conhecimento e apreciação em 1.ª instância, não podem ser apreciados pelo tribunal ad quem, estando o seu conhecimento precludido, por força do princípio da concentração da defesa em sede de contestação - previsto nos artigos n.º 1 do artigo 573.º do Código de Processo Civil, e n.º 3 do artigo 83.º do CPTA.
H. Na verdade, a sentença conclui, e bem, que os actos normativos dos autos padecem de vício de violação de lei, na medida em que ofendem o direito de propriedade da 1.ª Requerente, violando os artigos 143.º e 145.º, alínea d) da Lei 13/91 de 5 de Junho que aprovou o Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira, porquanto resultou indiciariamente provado que os aludidos prédios integram a esfera dominial da RAM, aqui Recorrida.
I. Pelo que, a questão da aplicabilidade do Regulamento n.º 613/2011 do Município de ……………., em nada prejudica a aplicação das regras do procedimento administrativo constantes do Código de Procedimento Administrativo, designadamente no que respeita ao dever de fundamentação dos actos administrativos e ao dever de facultar a audiência prévia aos interessados nos respectivos actos, bem como ao dever de a Administração actuar com boa-fé, motivo pelo qual, não se verifica qualquer erro na aplicação do direito.
J. Assim, bem andou a douta sentença proferida ao considerar que se encontram verificados os vícios de forma por falta de audiência prévia e por falta de fundamentação, devendo manter-se, na íntegra, a douta sentença proferida.
K. Admitindo, por absurdo e sempre sem conceder, na procedência do recurso interposto, em face das demais questões de facto e de Direito alegadas no Requerimento Inicial, sobre os quais a douta sentença proferida não se pronunciou por terem ficado prejudicados, sempre este Colendo Tribunal deve, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 149.º do CPTA, apreciar essas demais questões que não foram objecto de julgamento, mantendo-se, consequentemente, a medida cautelar decretada.”
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
*
A questão que importa apreciar, suscitada e delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento ao concluir pela verificação dos requisitos enunciados no artigo 120º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Previamente colocam-se as seguintes questões:
- efeito do recurso;
- admissibilidade do recurso.*
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
A. De facto
A.1. O Tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:
1 - O Governo Regional, por Resolução n.º 92/80 de 14 de Fevereiro, dotou o Município de ………. da quantia de 15.000.000$00 (quinze milhões de escudos) destinados à aquisição de uma área ao sítio da A………… - C………. a fim de ser reservada à instalação de um parque industrial.
2 - À referida dotação financeira foram apostas duas condições: a) que aquele montante fosse destinado à aquisição de terrenos para a implantação da zona industrial da C........; b) ficando a Câmara Municipal de ……………. vinculada a seguir nesta matéria a orientação do Governo Regional.
3 - Por escritura de compra e venda celebrada em 18/03/1980, a Entidade Requerida comprou a Eugénia ………………, livre de quaisquer encargos, pela quantia de quinze milhões de escudos, os prédios rústicos e respectivas benfeitorias, localizados no Sítio da A…………, freguesia do C…………, concelho de …………, do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de ………… sob o n.º ……., a fls. 48, do Lº B-22, e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ………., identificadas como parcelas:
a) Parcela n.º 1: com a área de 88.380 m², e que confronta a Norte com P………… …………. e outros, Sul com Henrique ………… e outros, Leste com João ………………….. e outros e Oeste com ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo …………….;
b) Parcela n.º 2: com a área de 1.200 m², e que confronta a Norte com senhorio, Sul com António…………………., Leste com ribeiro e Oeste com João ………………., inscrita na matriz sob o artigo …………..;
c) Parcela n.º 3: com a área de 130 m², que confronta a Norte com a senhoria, Sul e Oeste com António …………… e Leste com Manuel ……………., inscrita na matriz sob o artigo ………;
d) Parcela n.º 4: com a área de 2.140 m², que confronta a Norte e Oeste com a senhoria, Sul e Leste com António …………….., inscrito na matriz sob o artigo ………….;
e) Parcela n.º 6: com a área de 4.780 m², que confronta a Norte com a senhoria, Sul com ribeiro, Leste com António ……………….e Oeste com João ……………., inscrita na matriz sob o artigo …………;
f) Parcelas n.º 7 e 8: com a área total de 1.490 m², que confronta a Norte com senhoria, sul com o ribeiro, Este com Manuel ………………… e Oeste com Alexandre ………….., inscrito na matriz sob o artigo ………….;
g) Parcela n.º 9: com a área de 1.820 m², que confronta a Norte com José …….., Sul com João ……….., Leste com senhoria e Oeste com o ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo ………….;
h) Parcela n.º 10: com a área de 1.740 m², que confronta a Norte e Leste com senhoria, Sul com Henrique ……………..e Oeste com ribeiro, inscrita na matriz sob o artigo ………..;
i) Parcela n.º 11: com a área de 10.630 m², que confronta a Norte com Henrique …………, Sul com Manuel …………….. e outros, Leste com senhoria e Oeste com ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo ………..;
j) Parcela n.º 12: com a área de 1.140 m², que confronta a Norte com senhoria, Sul com ribeiro, Leste com João ……………….. e Oeste com Manuel ………….., inscrito na matriz sob o artigo ………….;
k) Parcela n.º 13: com a área de 2.100 m², que confronta a Norte com Alexandre …………., Sul e Oeste com Joaquim ……………… e Leste com ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo …………..;
l) Parcelas n.º 15 e 17: com a área total de 640 m², que confronta a Norte e Oeste com Manuel ………………, Sul e Leste com Manuel …………, inscrito na matriz sob o artigo ……….;
m) Parcela n.º 18: com a área de 1.100 m², que confronta a Norte e Leste com Manuel …………, sul e Oeste com Joaquim ………….., inscrito na matriz sob o artigo ……………..;
n) Parcela n.º 19: com a área de 3.790 m², que confronta a Norte com João ………….., Sul e Leste com Joaquim ………………. e Oeste com ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo ……………..;
o) Parcela n.º 20: com a área de 22.940 m², que confronta a Norte com Manuel …………………, Sul com José da …………………., Leste com João …………… e outros e Oeste com João …………… e ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo ……………;
p) Parcela n.º 21: com a área de 3.700 m², que confronta a Norte e Leste com Manuel ……………., Sul e Oeste com Joaquim …………., inscrito na matriz sob o artigo………;
q) Parcela n.º 22: com a área de 120 m², que confronta a Norte com Manuel …………………. e outros, Sul, Leste e Oeste com Manuel ……………, inscrita na matriz sob o artigo ………….;
r) Parcela n.º 23: com a área de 2.170 m², que confronta a Norte com Joaquim …………, Sul com Virgínia …………., Leste com ribeiro e Oeste com José …………., inscrito na matriz sob o artigo …………..;
s) Parcela n.º 24: com a área de 1.600 m², que confronta a Norte, Sul e Oeste com Joaquim …………… e Leste com João de Freitas Queimada, inscrito na matriz sob o artigo 3476/41;
t) Parcela n.º 25: com a área de 4.980 m², que confronta a Norte e Leste com Joaquim Fernandes Gouveia, Sul com estrada e Oeste com ribeiro, inscrito na matriz sob o artigo 3476/46.
4 - As parcelas inscritas sob os artigos n.º 1/1, 1/3, 1/4, 1/7, 1/8, 1/9, 1/11, 1/12, 1/13, 1/14, 1/15, 1/16, 1/18, 1/19 e 1/22 da secção CC (parte),com a área total de 135.990 m², foram desanexadas do prédio descrito em 3) e descritas na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz, freguesia do Caniço, sob o n.º 4904/20071116.
5 - As parcelas inscritas na matriz sob o n.º 1/13, 1/14 e 1/15 da secção CC (parte), com a área de 22.833,50 m², foram desanexadas do prédio descrito em 4), e descritas na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5353/20091127.
6 - O prédio referido em 5) encontra-se registado, pela AP. 85, de 2015/11/05, a favor da Entidade Requerida por aquisição (transmissão global em consequência de liquidação) a Santa Cruz XXI - Gestão de Equipamentos Municipais e Prestação de Serviços.
7 - Em 13/07/2011, foi desanexado do prédio descrito em 5) uma parcela com a área de 1.010,50 m², a qual foi descrita na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o n.º 5651/20110713 e inscrita na matriz urbana sob o artigo 6552.
8 - O prédio referido em 7) encontra-se registado, pela AP. 85, de 2015/11/05, a favor da Entidade Requerida por aquisição (transmissão global em consequência de liquidação) a Santa Cruz XXI - Gestão de Equipamentos Municipais e Prestação de Serviços
9 - Em 30 de Outubro de 2015, foram desanexados do prédio descrito em 4) os seguintes prédios:
a) Prédio com a área de 24.890 m², composto por parte do artigo matricial 1/1 da secção CC da freguesia do Caniço, dando origem ao prédio descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 6057/20151030, descrito pela AP. 76, de 2007/11/16, a favor da Entidade Demandada por aquisição (compra) a Eugénia Brandão de Melo;
b) Prédio com a área de 14.711 m², composto pelos artigos matriciais 1/3 e 1/4 e por parte do artigo matricial 1/1 da secção CC da freguesia do Caniço, dando origem ao prédio descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 6058/20151030, descrito pela AP. 76, de 2007/11/16, a favor da Entidade Demandada por aquisição (compra) a Eugénia Brandão de Melo;
c) Prédio com a área de 61.568 m², composto pelos artigos matriciais 1/11,1/12,1/16 e por parte dos artigos matriciais 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 todos da secção CC da freguesia do Caniço, dando origem ao prédio descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 6059/20151030, descrito pela AP. 76, de 2007/11/16, a favor da Entidade Demandada por aquisição (compra) a Eugénia Brandão de Melo;
d) Prédio com a área de 1.894 m², composto pelos artigos matriciais 1/8, 1/19, e 1/22, e por parte dos artigos matriciais 1/7 e 1/9, todos da secção CC da freguesia do Caniço, dando origem ao prédio descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 6060/20151030, descrito pela AP. 76, de 2007/11/16, a favor da Entidade Demandada por aquisição (compra) a Eugénia Brandão de Melo.
10 - Por Resolução do Governo Regional da Madeira n.º 162/83, em 17/02/1983, o Governo Regional da Madeira criou uma comissão instaladora para a Zona Industrial da C........, composta por quatro entidades: Secretaria Regional do Comércio e Transportes, que preside; Secretaria Regional do Planeamento e Finanças, Secretaria Regional do Equipamento Social e Câmara Municipal de Santa Cruz.
11 - Por Resolução da Assembleia Regional da Madeira n.º 4/83/M, de 7 de Julho, publicada no JORAM, I série, n.º 291, de 20 de Dezembro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira, determinou-se a disponibilização das verbas necessárias ao parque industrial da C........, declarando-se que "Foi recentemente transferida para o Governo Regional a dinamização da instalação do parque industrial da C........".
12 - Em 12/01/1984, por Resolução do Governo Regional n.º 11/84, o Conselho do Governo adjudicou à sociedade comercial Costa F. F. Lda. a coordenação e elaboração dos projectos de estradas e arruamentos para a Zona Industrial da C.........
13 - Por Resolução do Governo Regional de 14/02/1985, foi declarada a utilidade pública, com caracter de urgência das expropriações de todos os imóveis, direitos e regalias a eles inerentes, incluindo colonias, arrendamentos e outros, sem reserva alguma, localizados no Sítio da Abegoaria, freguesia do Caniço, concelho de Santa Cruz, por serem necessárias para a obra de implantação e construção da Zona Industrial da C........, a realizar pelo Governo Regional, através da Secretaria Regional da Economia com a participação e colaboração da Secretaria Regional do Equipamento Social.
14 - Nessa sequência, foram autorizadas as respectivas posses administrativas pela Secretaria Regional do Equipamento Social.
15 - A 1.ª Requerente, através de autos de expropriação amigável, indemnizou todos os titulares de benfeitorias nos prédios inscritos na respectiva matriz predial sob os artigos 1/2, 1/3, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11, 1/15, 1/18, 1/19, 1/21, 1/22, 1/24 e 1/25, todos da secção CC da freguesia do Caniço, Concelho de Santa Cruz.
16 - Por Resolução do Governo Regional n.º 215/85, o Conselho do Governo adjudicou à Construtora do Tâmega, Lda a construção das infra-estruturas e terraplanagens gerais da Zona Industrial da C........, tendo celebrado dois contratos adicionais, por Resolução do Governo Regional n.º 454/86 e 189/88, para a execução da rede de abastecimento de água à freguesia do Caniço e para a execução de estação elevatória, ligação de esgotos.
17 - Em 24/07/1986, pela Resolução do Governo Regional n.º 876/86, o Governo Regional adjudicou ao Arquitecto Luís Pinheiro e Associados a elaboração do projecto das instalações fabris e administrativas e arranjos exteriores da Zona Industrial da C.........
18 - Por Resolução do Governo Regional n.º 559/89, o Governo Regional adjudicou à Construções Técnicas, S.A. a construção de edifícios de pequena indústria, na Zona Industrial da C.........
19 - Os objectos de todos os aludidos contratos de prestação de serviços e de empreitada foram integralmente executados.
20 - O que foi feito de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer fosse.
21 - Por Resolução do Conselho do Governo Regional da Madeira n.º 782/91 de 31/07/1991, o Conselho do Governo criou o Gabinete para a Instalação e Gestão dos Parques Industriais da Madeira integrando diferentes Secretarias Regionais.
22 - A 1.ª Requerente celebrou ainda os seguintes contratos para a implantação e criação do Parque Empresarial da C........:
a) Em 30/06/1991, celebrou contrato de empreitada para a pavimentação do arruamento adjacente aos Pavilhões P.I. 3.1 e P.I. 3.2 na Zona Industrial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da Secção CC;
b) Em 31/07/1992, celebrou contrato de empreitada para a construção de ligações exteriores de Edifícios de Pequena Indústria, na Zona Industrial da C........ (e contrato adicional a 30/6/1994);
c) Em 30/11/1992, celebrou contrato de empreitada para a construção de divisórias e acabamentos de diversos edifícios na Zona Industrial da C........, nomeadamente sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC;
d) Em 12/08/1994, celebrou contrato de "Construção de muro de suporte na partilha das instalações da empresa da Emprobal com o lote da firma J. Ramos - Parque Industrial da C........”, sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1 e 1/4 da Secção CC:
e) Em 14/10/1998, celebrou contrato de empreitada para a execução de muro de suporte no lote MI 3.4 no Parque Industrial da C........ (e contrato adicional a 21/1/1999), sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1, 1/2 e 1/3 da Secção CC;
f) Em 27/07/1999, celebrou contrato de empreitada para a Construção de Acesso de ligação a Oeste entre a Quadra 7 e a estrada principal do Parque Empresarial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da Secção CC;
g) Em 01/02/1999, celebrou contrato de empreitada para a execução de cobertura dos pavilhões industriais do Parque Empresarial da C........ (contrato adicional 16/11/1999).
h) Em 25/05/2000, celebrou contrato de empreitada de "Execução da plataforma para estacionamento e reforço do muro existente na Quadra 5.1. - no Parque Industrial da C........", sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC.
i) Em 23/05/2001, celebrou contrato de empreitada para a construção de um novo posto de transformação e acréscimo de potência do Parque Empresarial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC.
23 - A 1.ª Requerente realizou ainda obras de terraplenagem e de urbanização, designadamente abrindo e construindo arruamentos viários e pedonais, redes colectoras de drenagem de águas residuais e pluviais, bem como de abastecimento de água e combate a incêndios, redes de distribuição de energia eléctrica, rede de iluminação pública, rede de telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva, necessários ao funcionamento do mencionado parque.
24 - A 1.ª Requerente construiu no Parque Empresarial da C........ vinte e quatro edifícios sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/13, 1/14, 1/15, 1/16, 1/18, 1/19 e 1/21 todos da secção CC.
25 - Os pavilhões industriais construídos perfazem, na totalidade, a área bruta de construção de 28.079 m² e têm um valor não inferior a € 9.348.001,80 (nove milhões trezentos e quarenta e oito mil e um euros e oitenta cêntimos).
26 - Para a execução de todas as obras de urbanização e edificação, a 1.ª Requerente despendeu, pelo menos, a quantia de € 19.066.191,00 (dezanove milhões sessenta e seis mil cento e noventa e um euros), que corresponde ao montante efectivamente despendido desde 1985 até hoje, com a inerente actualização monetária.
27 - A 1.ª Requerente executou a canalização em superfície livre de um ribeiro, sobre parte do prédio inscrito na matriz predial rústica sob os artigos 1/13,1/14 e 1/15 da Secção CC, e sobre a mesma tem, desde aí até ao presente, feito a respectiva manutenção.
28 - E, sobre o referido prédio, as Requerentes têm procedido à manutenção e limpeza da zona verde que o integra.
29 - Todos os trabalhos foram executados de forma pública, pacífica e sem oposição de quem quer que fosse.
30 - A 1.ª Requerente, declarando-se proprietária, celebrou contratos-promessa de direito de utilização dos aludidos pavilhões industriais, entre os anos de 1994 e 2000, com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Aleixo Luís Fernandes Camacho José Paulo Adriano Ferreira; 2) Arlindo & Gonçalves, Lda.; 3) António Luís F. Ferraz, Lda.; 4) Barbosa & Barbosa, Lda.; 5) Carlos Alberto Gonçalves; 6) CIAM, Lda.; 7) Diversauto, Lda.; 8) Drulofer, Lda.; 9) Emanuel da Costa Câmara; 10) Emprobal - Empresa de Produção e Comercialização de Embalagens, Lda.; 11) Ferreira & Abreu, Lda.; 12) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda.; 13) Freitas & Rodrigues, Lda.; 14) Grafimadeira, S.A.; 15) Onda Madeira - Comércio de Automóveis, S.A.; 16) SOFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.; 17) José Fernando Gomes Batista; 18) Luiz Gomes da Conceição, Filhos, Lda.; 19) Madauto - Comércio de Automóveis, Lda.; 20) Metalomecânica da C........, Lda.; 21) Pires & C", Lda.; 22) Viegas, Martins & Freitas, Lda.; 23) RPA Reutilização de Peças Automóveis, Lda; 24) Mota & Gomes, Lda.; 25) Arnaldo & Berenguer, Lda.; 26) Grafimadeira - Empresa de Artes Gráficas da Madeira, SA; 27) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 28) Telegruas - Sociedade de Aluguer de Máquinas, Lda.; 29) Manuel José Fernandes de Sousa; 30) Gouveia Magalhães & Pereira, Lda.; 31) Metalomecânica da C........, Lda.; 32) Automolas, Lda.; 33) Metalomecânica da C........, Lda; 34) Caires & Caires - Reparação de Automóveis, Lda.; 35) M. M. - Madeira Motores, Lda.; 36) Miranda & Felgueiras, Lda.; 37) Auto Mecânica Funchalense, Lda.; 38) Auto Pop I; 39) Maquetizar Reprodução e Artes Gráficas, Lda.; 40) RPA - Reutilização de Peças Automóveis, Lda.; 41) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda.
31 - Estes contratos encontram-se em execução, encontrando-se cada uma das pessoas singulares ou colectivas contraentes instaladas no Parque Empresarial da C.........
32 - A 2.ª Requerente foi criada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2001/M, de 28 de Agosto, tendo por objecto o exercício da concessão de serviço público de criação, instalação, gestão, exploração e promoção dos parques empresariais e dos parques industriais na Região Autónoma, entre os quais o Parque Empresarial da C.........
33 - A 2.ª Requerente, declarando-se locadora, celebrou contratos-promessa de direito de utilização e/ou de arrendamento de alguns dos pavilhões, nomeadamente com: 1) Critério de Escolha, Lda.; 2) Carlos Alberto de Sousa Oliveira; 3) Smilemachine - Unipessoal, Lda.; 4) Irreverentefeito - Unipessoal, Lda.; 5) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 6) NSN Motores – Comércio de Automóveis, S.A.; 7) Automecânica Funchalense, Lda.
34 - A 2.ª Requerente celebrou contratos de arrendamento de pavilhões industriais, com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Critério de Escolha, Lda.; 2) Carlos Alberto de Sousa Oliveira; 3) Smilemachine - Unipessoal, Lda.; 4) Irreverentefeito - Unipessoal, Lda.; 5) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 6) NSN Motores, S.A.
35 - A 2.ª Requerente celebrou os seguintes contratos, os quais foram executados:
a) Em 16/03/2005, contrato de prestação de serviços com a Flora Santo Agricultura, Silvicultura, Lda., para a manutenção dos espaços verdes;
b) Em 01/04/2005, contrato com o Manuel Calçada & Filhos, Lda. para o fornecimento e aplicação de 10 toneladas de tapete betuminoso, para a manutenção dos arruamentos no Parque Empresarial da C........;
c) Em 07/06/2005, contrato de empreitada com a Zagope - Construções e Engenharia, S.A. para a execução de beneficiação do pavimento betuminoso e demais trabalhos acessórios no Parque Empresarial da C........;
d) Em 02/09/2005, contrato com a Laurisilva - Projetos Agrícolas, Lda. a manutenção de espaços verdes no Parque Empresarial da C........;
e) Em 20/12/2005, contrato com a Laurisilva - Projetos Agrícolas, Lda. para a manutenção de espaços verdes no Parque Empresarial da C........;
f) Em 12/04/2007, contrato com a AmbiMadeira - Limpeza e Conservação do Ambiente, S.A. para desentupimento de esgotos no parque empresarial da C........;
g) Em 18/02/2014, contrato de aquisição de serviços de realização de análises às águas residuais do Parque Empresarial da C........, pelo prazo de 3 anos;
h) Em 16/04/2014, contrato de serviços de seguros e de responsabilidade civil de exploração, com cobertura das infraestruturas e pavilhões industriais construídos no Parque Empresarial da C........;
i) Em 05/12/2014, contrato com a Sibafil Sociedade de Empreitadas, Lda. para proceder a reparações localizadas no pavimento dos arruamentos do Parque Empresarial da C........;
j) Em 20/11/2015, contrato com a sociedade João Abel Freitas Capêlo, Lda., para a reparação de passeios no Parque Empresarial da C........;
k) Em 04/12/2015, contrato com a Máxima Dinâmica - Reparações e Construções, Lda. para proceder a reparações de caixas de visita, substituições de sarjetas, e grelhas de sargetas, no Parque Empresarial da C.........
36 - No que despendeu, pelo menos, a quantia de € 244.713,76 (duzentos e quarenta e quatro mil setecentos e treze euros e setenta e seis cêntimos).
37 - A 2.ª Requerente continua a promover e a zelar pela conservação e manutenção do edificado existente, dos espaços verdes, de todo o espaço urbano, bem como das redes de drenagem de águas residuais e pluviais.
38 - A 2.ª Requerente tem continuado a praticar todos os actos e a celebrar todos os contratos necessários à exploração dos espaços empresariais, tratando de tudo como se de coisa própria da Região Autónoma da Madeira se tratasse.
39 - As requerentes celebraram contratos promessa de constituição de direito de superfície sobre parcelas de terreno que integram o referido Parque, designadamente com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Cimertex Madeira - Sociedade de Representações, SA; 2) Emprobal Empresa de Produção e Comercialização de Embalagens, Lda.; 3) Imprensa Regional da Madeira - EP; 3) J. Ramos - Indústrias Metálicas, Lda.; 4) Metalilha - Metalizadora da C........, Lda.; 5) Tomacafé, S.A.; 6) SPIROC - Sociedade Madeirense Técnica Metalúrgica, Lda.: 7) Extermínio, Lda.; 8) Tomicat - Sociedade de Equipamentos e Tratores, Lda.; 9) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda.; 10) Vinhos Justino Henriques, Filhos Lda.; 11) Auto Pop I; 12) Grafimadeira - Empresa de Artes Gráficas da Madeira, S.A.; 13) Automolas, Lda.; 14) José Luís Pita Mendes, Lda.; 15) Fernando J. Ramos e C.ª S.A.; 16) Ambimadeira Limpeza e Conservação do Ambiente, Lda.; 17) Carpimade - Sociedade de Carpintarias, Lda.; 18) FEJURA - Ferro para Construções Metálicas, Lda.; 19) Canisol - Construções Metálicas, Lda.; 20) Direcção Regional do Comercio, Industria e Energia; 21) Madeira XXI - Franchising e Promoção Imobiliária, S.A.; 22) Vinhos Justino Henriques, Filhos Lda.; 23) Drulofer, Lda.; 24) Extermínio - Higiene Controle, Lda.; 25) Justino's Madeira Wines, S.A.; 26) A.F. Andrade & Ferreira Imobiliária S.A.; 27) Silva Eusébio Fernandes, Lda.; 28) Auto Pop I, Lda.
40 - A parcela inscrita sob os artigos n.º 1/11, 1/12, 1/16, e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da Secção CC, do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz sob o n.º 6091/20151030, da freguesia do Caniço é composta por infra-estruturas e edifícios que integram o Parque Empresarial da C.........
41 - Nesta existem redes colectoras e de drenagem de águas residuais e pluviais do Parque Empresarial da C........, bem como pavilhões industriais, e ainda, zonas verdes executadas e mantidas pelas Requerentes.
42 - Relativamente às parcelas inscritas sob os artigos n.º 1/11, 1/12, 1/16, e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da Secção CC, do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz sob o n.º 6091/20151030, a 2.ª Requerente celebrou:
a) Em 16/04/2007, contrato promessa de constituição de direito de superfície de um lote de terreno com a área de 6.403 m², com a sociedade Madeira XXI - Franchising e Promoção Imobiliária, S.A., mediante o pagamento de uma renda mensal de € 3.841,80, acrescida de taxa de condomínio referente à limpeza urbana, manutenção dos jardins públicos e águas residuais, sendo que, em 26/09/2011, aquela sociedade transmitiu a posição contratual no aludido contrato promessa à sociedade A. F. Andrade & Ferreira Imobiliária, S.A..
b) Em 02/07/2011, contrato promessa de constituição de direito de superfície de um lote de terreno com a área de 4.465 m², com a sociedade A. F. Andrade & Ferreira - Imobiliária, S.A., mediante o pagamento de uma renda mensal de € 2.679,80, acrescido de IVA e taxa de condomínio referente à limpeza urbana, manutenção dos jardins públicos e águas residuais.
43 - Considerando as rendas mensais relativa a ambos os prédios, no valor de €6.521,60, que era expectável auferir durante os remanescentes 15 anos de execução do contrato, tal traduz-se num prejuízo para as Requerentes, a título de lucros cessantes, em montante não inferior a € 1.173.880,00 (um milhão cento e setenta e três mil oitocentos e oitenta euros).
44 - A sociedade A.F. Andrade Ferreira, Lda. procedeu, numa das plataformas, à construção de um edifício e respectivo logradouro pavimentado e vedado e, na outra plataforma, construiu um muro de vedação.
45 - Pelo menos desde o ano de 1985, que a 1.ª Requerente sempre agiu e praticou todos os actos necessários para a instalação do Parque Empresarial da C........, fazendo-o na convicção de que o fazia em nome próprio e não em nome alheio.
46 - Fê-lo de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer que fosse.
47 - A 2.ª Requerente praticou todos os actos em nome da 1.ª Requerente, de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer que fosse.
48 - A Entidade Requerida nunca recebeu qualquer proveito económico do Parque Empresarial da C.........
49 - O 1.º Requerente nunca informou a Entidade Requerida dos actos de gestão que praticou.
50 - A Câmara Municipal e a Assembleia Municipal da Entidade Requerida, em 09/12/2015 e 18/12/2015, respectivamente, deliberaram proceder à alienação, determinando a abertura de três procedimentos de hasta pública destinados à alienação de três prédios rústicos integrados no denominado Parque Empresarial da C........, concretamente:
a) Prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, inscrito na matriz predial sob o artigo 6552 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5651, com a área de 1.010,50 m² (ao qual no Edital é dado o «N.º de Ordem 1»);
b) Prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, composto por três parcelas, inscritas na matriz predial sob parte dos artigos 1/13, 1/14 e 1/15 da secção CC, e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5353, com a área de 21.822,50 m² (ao qual no Edital é dado o «N.º de Ordem 2»);
c) Prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, com a área de 14.684 m², omisso na matriz, a destacar do prédio rústico inscrito na matriz predial sob os artigos 1/11, 1/12, 1/16 e parte dos artigos 1/1, 117, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da secção CC da freguesia do Caniço, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 6059 (ao qual no Edital é dado o «N.º de Ordem 3»);
51 - Para tal a Entidade Requerida procedeu à emissão do:
a) Regulamento (Programa) da Hasta Pública n.º 01/2016 (Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, Sitos no Parque Industrial da C........-Caniço) relativo ao prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, inscrito na matriz predial sob o artigo 6552º e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5651, com a área de 1.010,50 m² (ao qual no programa de concurso é dado o n.º de Ordem 1) - Documento n.º 1 junto com a Petição Inicial que se dá por integralmente reproduzido para os devidos e legais efeitos;
b) Regulamento (programa) da Hasta Pública n.º 01/2016 (Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, sitos ao Parque Industrial da C........-Caniço) relativo ao prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, composto por três parcelas, inscritas na matriz predial sob parte dos artigos 1/13, 1/14 e 1/15, e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5353, com a área de 21.822,50 m² (ao qual no programa de concurso é dado o n.º de Ordem 2);
c) Regulamento (programa) da Hasta Pública n.º 01/2016 (Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, sitos ao Parque Industrial da C........-Caniço) relativo ao prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, com a área de 14.684 m², o omisso na matriz e a destacar do prédio rústico inscrito na matriz predial sob os artigos 1/11, 1/12, 1/16 e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da secção CC da freguesia do Caniço, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o número 6059 (ao qual no programa de concurso é dado o n.º de Ordem 3).
52 - Estes Regulamentos foram condessados num único Edital (Edital n.º 14/2016).
53 - Dos Regulamentos (Programas) da Hasta Pública n.º 01/2016 consta, entre o mais, na Cláusula 2.ª - Processo:
“1. O processo de concurso encontra-se disponível para consulta no espaço de serviço de Atendimento ao público da Câmara Municipal de Santa Cruz, sito ao Edifício Sede da Câmara Municipal de Santa Cruz, Praça Dr. João Abel de Freitas, 9100 -157 Santa Cruz.
2. A cópia do processo poderá ser solicitada e levantada na morada indicada no número anterior, mediante o pagamento da quantia calculada nos termos do Regulamento de Taxas Municipais, até ao último dia do termo do prazo fixado para a entrega de propostas.
3. Os interessados poderão igualmente descarregar o processo do concurso na internet em: www.cm-santacruz.pt.”
54 - E, nas cláusulas 9.ª e 11.ª, que os documentos de habilitação e as propostas à hasta pública devem ser apresentadas até ao dia 24 de Fevereiro de 2016, havendo lugar ao acto público de abertura das propostas no dia 25 de Fevereiro de 2016.
55 - E, nas cláusulas 12.ª e 16.ª, que “6. A adjudicação far-se-á na primeira reunião da Câmara Municipal de Santa Cruz, que tenha lugar após o acto público de abertura das propostas, em face ao relatório de análise e apreciação das propostas efectuado pela Comissão", e que “1. O (s) contrato (s) de transmissão da propriedade do (s) prédio (s) deverá (ão) ser celebrado (s) no prazo máximo de 30 dias a contar da data de aprovação da (s) respectiva (s) minuta (s)”.
A.2. No que concerne aos “Factos não provados”, considerou o TAF do Funchal que, “Pese embora também não tenham sido alegados de forma concretizada, não resultaram provados quaisquer factos que permitam concluir que a suspensão imediata da eficácia das normas determinará para a Entidade Requerida:
a - A frustração da manutenção do interesse demonstrado pelos potenciais investidores através dos contactos já estabelecidos.
b - A ausência de potenciais compradores no procedimento de venda em hasta pública.
c - A retracção dos investidores no contexto dos próximos procedimentos.
d - A impossibilidade de se libertar de um peso asfixiante na sua gestão financeira.
e - O incumprimento das regras dos limites de endividamento a médio e longo prazo, impossibilitando-a de recorrer a novos empréstimos.
f - A impossibilidade de realizar as suas atribuições.
g - A impossibilidade de prossecução de programas de melhoria das acessibilidades às zonas rurais e urbanas, de apoio ao desenvolvimento da actividade económica, de desenvolvimento da indústria, comércio e serviços.
B. De direito
1. Questão prévia - efeito do recurso
O recorrente entende que a não atribuição de efeito suspensivo ao recurso por si interposto “será gravosa”, devendo, por isso, ser-lhe atribuído esse efeito, nos termos do disposto no artigo 143º, n.º 5 do CPTA.
Sustenta o mesmo que tal é admissível, dado que, “atenta a ponderação dos interesses em presença, poderá ser recusada a atribuição de efeito meramente devolutivo, uma vez que os danos resultantes dessa atribuição mostrar-se-ão superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (vd. art. 143º, n.º 5 do CPTA)”.
Vejamos.
A matéria em causa - efeitos do recurso - mostra-se regulada no artigo 143º do CPTA - na redacção dada pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2/10 - nos seguintes termos:
“1 - Salvo o disposto em lei especial, os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida.
2 - Para além de outros a que a lei reconheça tal efeito, são meramente devolutivos os recursos interpostos de:
a) Intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias;
b) Decisões respeitantes a processos cautelares e respectivos incidentes.
c) Decisões proferidas por antecipação do juízo sobre a causa principal no âmbito de processos cautelares, nos termos do artigo 121º.
3 - Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, o recorrente, no requerimento de interposição de recurso, pode requerer que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 - Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.
5 - A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”
O artigo 143º do CPTA estabelece duas regras essenciais quanto aos efeitos dos recursos jurisdicionais (no que aqui importa considerar):
1.ª Os recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida, salvo o disposto em lei especial (cfr. n.º 1);
2.ª Os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares e respectivos incidentes têm efeito meramente devolutivo (cfr. n.º 2).
Contudo, nos casos em que, por regra, o recurso tem efeito suspensivo, nos termos do n.º 1 do artigo 143º do CPTA, o recorrente pode requerer que lhe seja atribuído efeito meramente devolutivo se a suspensão dos efeitos da sentença for passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos (cfr. n.º 3).
Se assim suceder, isto é, se o recorrente requerer que ao recurso que, por regra, tem efeito suspensivo, seja atribuído efeito meramente devolutivo (cfr. n.ºs 1 e 3 do artigo 143º do CPTA), o tribunal:
(i) Pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar os danos que possam resultar da atribuição desse efeito e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos (cfr. n.º 4);
(ii) Indefere o pedido quando os danos que resultam da atribuição de efeito meramente devolutivo se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos (cfr. n.º 5).
Resulta do exposto que “a previsão dos n.ºs 4 e 5 pressupõe que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3. Não é, por isso, aplicável às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que directamente decorrem do disposto no n.º 2” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, pág. 943).
Ou seja, não se mostra legalmente consagrada a possibilidade de, ao recurso de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, ser atribuído efeito suspensivo, nos termos do n.º 5 do artigo 143º do CPTA.
Neste sentido pronunciou-se o TCAN nos Acórdãos de 18/06/2009, proc. n.º 01411/08.9BEBRG-A e de 4/02/2010, proc. n.º 00941/09.0BEPRT, referindo-se, a propósito da questão em análise, o seguinte: “(…) facilmente se constata que no n.º 1 e no n.º 2 do artigo 143º é o próprio legislador a fixar o efeito regra, utilizando o verbo ter, com sentido impositivo, enquanto nos demais números é o tribunal que poderá atribuir um efeito diferente ao recurso. É fácil verificar que o n.º 3 só poderá dizer respeito à regra geral do n.º 1, e não à do n.º 2, em que não está em causa a suspensão dos efeitos da sentença, sendo certo que é o n.º 3 que vem permitir que o tribunal atribua ao recurso efeito meramente devolutivo. Assim, os números restantes [4 e 5], ao referirem-se, expressamente, à hipótese de atribuição de efeito meramente devolutivo, só poderão ter ligação sintáctica com o n.º 3 e não com os dois primeiros números do artigo. É o n.º 3 que serve de charneira entre os números 4 e 5 e o n.º 1, desta ligação sintáctica ficando afastada a regra do n.º 2. Pensamos ser este o sentido correcto que brota do texto do artigo 143º, lido no seu conjunto, e tendo presente que o legislador soube exprimir-se em termos adequados, e de forma correcta e lógica [artigo 9º, n.º 3 do CC].
Cremos, portanto, que a letra do artigo 143º do CPTA aponta no sentido de que as alterações previstas nos seus três últimos números apenas se aplicam à regra geral do n.º 1, e não há regra do seu n.º 2.
Este mesmo sentido nos parece ser imposto por considerações de ordem sistemática e teleológica [artigo 9º, n.º 1 do CC].
Há que ter em consideração, desde logo, que o n.º 3 [do artigo 143º] não se aplica, pura e simplesmente, às decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, já que tem como seu pressuposto apenas a regra do efeito suspensivo consagrada no n.º 1. A letra da lei, aqui, não permite qualquer outra leitura [artigo 9º, n.º 2 do CC].
Relativamente aos números 4 e 5 do artigo 143º do CPTA, importa ter presente, primo, que o julgador cautelar, para deferir ou indeferir a providência, já terá procedido à ponderação de interesses e danos que subjaz à adopção quer das medidas lenitivas [n.º 4] quer da recusa do efeito meramente devolutivo [n.º 5], e nada justifica a sua repetição. E no caso de o julgador cautelar não ter chegado a equacionar essa ponderação de interesses e danos, isso apenas significará que foi a própria lógica jurídica cautelar, consagrada pelo legislador, a arredar, naquele caso concreto, quer por inexistência do indispensável fumus bonus, quer por inverificação de periculum in mora, a necessidade de a ela proceder.
Se o julgador cautelar considerou ser de proteger a posição do requerente contra a morosidade do processo principal, concedendo a providência pretendida, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional dessa decisão judicial acabaria por inutilizar o objectivo da tutela cautelar, prolongando no tempo uma situação desvantajosa para o requerente.
Utilizando a expressiva síntese de Teresa Violante verificando-se periculum in mora, deve a providência ser deferida, pelo que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso desta decisão poderia culminar na sua inutilidade; caso aquele perigo não se verifique então o recurso de decisões de indeferimento revestido de efeito suspensivo carece de justificação processual [Teresa Violante, Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administrativo, O Direito, Ano 139º, 2007, IV, páginas 841 a 877; consultamos ainda, a respeito deste tema, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2007; Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, página 595; José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 7ª edição, 432 e 433].
Saliente-se ainda, secundo, que o artigo 128º do CPTA, (…), determina que quando seja requerida suspensão de eficácia de acto administrativo, a autoridade administrativa, logo que receba o duplicado desse requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução do acto, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Basta, pois, a emissão de um novo acto administrativo, que justifique a ocorrência de um grave prejuízo para o interesse público resultante da suspensão provisória, para que a administração possa, desde logo, prosseguir na execução do acto [n.º 1].
Estipula o mesmo artigo, no seu n.º 2, que se considera indevida a execução quando falte a resolução fundamentada prevista no n.º 1, ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta, podendo ser deduzido pelo requerente incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida [n.º 4 a n.º 6].
Temos, assim, que deferindo a lei à autoridade administrativa, num primeiro momento, a ponderação dos interesses em presença, para efeito de evitar a suspensão automática do acto administrativo, fará todo o sentido que os motivos avançados pela administração apenas possam ser postos em causa, pelo incidente de declaração de ineficácia, quando transite em julgado a decisão judicial que declare improcedentes os mesmos, e não por um eventual efeito suspensivo do recurso.
Além disso, tertio, no caso de recusa da providência cautelar, o efeito suspensivo do recurso dessa decisão viria possibilitar, cremos que indevidamente, o prolongamento abusivo da proibição fixada no n.º 1 do artigo 128º do CPTA. No caso contrário, o efeito suspensivo do recurso da decisão de deferimento viria permitir, indevidamente, que a administração pudesse passar a executar o que lhe estava proibido por força daquela mesma norma, e tinha sido reforçado pela decisão cautelar. Tal efeito, permitiria ou prolongaria uma execução indevida.
Perante estas constatações, de natureza textual, sistemática e teleológica, pensamos que se nos impõe concluir que a regra do n.º 2 do artigo 143º do CPTA não se compadece com as alterações que são previstas no n.º 4 e no n.º 5 desse mesmo artigo, que não lhe poderão ser aplicadas”.
Bem andou, pois, o Tribunal a quo ao atribuir efeito meramente devolutivo ao presente recurso, que se impõe manter.
2. Questão prévia - admissibilidade do recurso
Alegam as recorridas que o presente recurso não deve ser admitido, dado que “o Recorrente limitou-se a alvitrar meras razões de discordância do sentido decisório da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, não invocando qualquer verdadeiro fundamento de recurso e nem qualquer erro grosseiro ou notório na apreciação da matéria de facto, nem apontou qualquer vício ou erro de julgamento, não cumpriu o ónus de alegação dos concretos meios de prova que exigiriam uma decisão em sentido diverso, nem tão pouco, referiu quais os normativos legais violados ou mal interpretados pela sentença recorrida”, mostrando-se, por isso, violado o disposto nos artigos 607.º, 639.º, 640.º e 662.º do CPC.
Sem razão, porém.
O artigo 639º do CPC, aplicável ex vi artigo 140º, n.º 3 do CPTA, impõe ao recorrente “o ónus de alegar apresentando uma peça processual onde expõe os motivos da sua impugnação, explicitando as razões por que entende que a decisão é errada ou injusta, através de argumentação sobre os factos, o resultado da prova, a interpretação e aplicação do direito, para além de especificar o objectivo que visa alcançar com o recurso” (cfr. Fernando Amâncio Ferreira, Manual de Recursos em Processo Civil, 5.ª Edição, pág. 157).
Ora, foi justamente isso que o recorrente fez. Interpôs recurso mediante a apresentação das alegações, nas quais indicou os motivos pelos quais impugna a sentença do TAF do Funchal, a saber: erro na apreciação da prova [cfr. conclusões E) a GG)] e erro na aplicação do direito [cfr. conclusões HH) a QQ)]; e termina requerendo a revogação da sentença recorrida.
Não assiste, pois, razão aos recorridos ao peticionarem a prolação de “despacho de não admissão do recurso”.
3. Cumpre, assim, conhecer as questões suscitadas no presente recurso, para o que importa começar por fazer um breve enquadramento da situação.
3.1. Os ora recorridos instauraram no TAF do Funchal providência cautelar de suspensão de eficácia de normas, que identificam como sendo o Regulamento (Programa) da Hasta Pública n.º 01/2016 (“Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, Sitos ao Parque Industrial da C........-Caniço”), aprovado por deliberação de 9/12/2016 da Câmara Municipal de Santa Cruz, relativo aos seguintes imóveis:
- Prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, inscrito na matriz predial sob o artigo 6552.º e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5651, com a área de 1.010,50 m² (ao qual no programa de concurso é dado o «N.º de Ordem 1»);
- Prédio sito em Abegoaria - Parque Industrial da C........, composto por três parcelas, inscritas na matriz predial sob parte dos artigos 1/13, 1/14 e 1/15, e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 5353, com a área de 21.822,50 m² (ao qual no programa de concurso é dado o «N.º de Ordem 2»);
- Prédio sito em Abegoaria – Parque Industrial da C........, com a área de 14.684 m², omisso na matriz e a destacar do prédio rústico inscrito na matriz predial sob os artigos 1/11, 1/12, 1/16 e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da secção CC da freguesia do Caniço, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o número 6059 (ao qual no programa de concurso é dado o «N.º de Ordem 3»),
prédios estes destacados ou desanexados do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz sob o n.º 4871/49 e inscrito na matriz predial sob o artigo 3476º.
O TAF do Funchal “julgo[u] procedente a presente providência cautelar e, em consequência, determino[u] a suspensão da eficácia dos Regulamentos da Hasta Pública n.º 01/2016”, pois considerou que se mostram preenchidos os requisitos enunciados no artigo 120º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
O recorrente discorda do assim decidido, imputando-lhe, “erro de julgamento, quer na valoração da prova produzida, quer na aplicação do direito no caso concreto” [cfr. conclusão A)], para o que alega, em síntese, que [cfr. ponto 71. das alegações]:
- Atenta a matéria vertida no probatório “é pouco ou nada provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, falecendo assim o requisito necessário do fumus boni iuris”;
- “Inexistem quaisquer prejuízos de difícil reparação (…) até porque (…) dos terrenos da hasta pública, apenas um deles se localiza dentro da área do Parque Empresarial, tendo sido devidamente identificado o facto de aí existirem benfeitorias (pertencentes à AF Andrade), a única interessada que apresentou uma proposta no sentido de adquirir o terreno correspondente”;
- “Os danos que resultam da sentença (…) são clara e desproporcionadamente superiores relativamente aos danos que, em termos eventuais e conjecturais, resultariam da recusa”.
Em suma, o recorrente entende que o TAF do Funchal errou no julgamento que fez a respeito do preenchimento dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem como a propósito da ponderação de interesses.
É, pois, este erro de julgamento, nesta tríplice vertente, que cumpre apreciar.
Vejamos, então.
3.2. Do erro de julgamento na apreciação do fumus boni iuris
3.2.1. O TAF do Funchal entendeu ser provável que “a acção principal venha a ser julgada procedente” e, por isso, concluiu pelo preenchimento do fumus boni iuris, com a seguinte fundamentação:
“Resulta indiciariamente provado, em suma, que a 1.ª Requerente, desde pelo menos o ano de 1985:
- Procedeu à expropriação de todas as parcelas necessárias para a instalação do Parque Empresarial da C........, pagando as quantias fixadas a título de indemnização pelas benfeitorias existentes nas mesmas;
- Adjudicou a coordenação e elaboração dos projectos de estradas e arruamentos; construção de infra-estruturas e terraplanagens gerais; elaboração de projectos das instalações fabris e administrativas e arranjos exteriores e todas as obras necessárias à implantação e criação do Parque Empresarial, melhor descritas nos factos provados sob os n.ºs 22 e 23;
- Definiu qual o destino de cada parcela de terreno do conjunto dos prédios;
- Construiu vinte e quatro edifícios e procedeu à celebração de contratos-promessa de direito de utilização e/ou de arrendamento sobre alguns dos pavilhões.
E, a 2.ª Requerente, desde a data da sua constituição:
- Celebrou contratos-promessa e contratos de constituição de direito de superfície sobre algumas das parcelas de terreno;
- Celebrou contratos-promessa e contratos de arrendamento;
- Continuou a promover e zelar pela conservação e manutenção do edificado existente, espaços verdes e todo o espaço urbano, celebrando os contratos necessários com vista a tal fim, melhor descritos nos factos provados sob o n.º 35.
Tais actos foram praticados à vista de todos, ininterruptamente e sem oposição de ninguém.
Face ao exposto, a 1.ª Requerente adquiriu a posse dos prédios pela prática reiterada, com publicidade, dos actos materiais correspondentes ao exercício do direito, de acordo com o disposto no art. 1263.º, n.º 1, alínea a) do CC.
A posse exercida pela 1.ª Requerente para além de preencher o elemento material (corpus), isto é, o contacto e ligação à coisa detida ainda que através de um terceiro, revestiu-se da intenção de exercer um direito próprio, com animus rei sibi habendi, correspondente à actuação de um proprietário.
Atenta a inexistência de um título de aquisição estamos perante uma posse não titulada, nos termos do art. 1259.º, n.º 1 do CC, que se presume de má-fé, atento o disposto no art. 1260.º, n.º 2 do CC.
Por fim, esta posse é ainda pacífica, dado que foi adquirida sem violência, conforme previsto no art. 1261.º do CC e pública, porquanto exercida à vista de toda a gente, nos termos do art. 1262.º do CC.
Atendendo a estas características, dispõe o art. 1296.º do CC que “Não havendo registo do título nem da mera posse, a usucapião só pode dar-se no termo de quinze anos, se a posse for de boa- fé, e de vinte anos, se for de má-fé.”
Uma vez que estamos perante o exercício da posse de má-fé, a usucapião terá, então, lugar ao fim de vinte anos.
Face ao exposto, considerando o tempo decorrido, pelo menos desde o ano de 1985, conclui- se indiciariamente que se mostra decorrido o período de vinte anos, período de tempo que se revela suficiente para a aquisição dos prédios pela 1.ª Requerente por usucapião.
Em síntese, diga-se que, a ilegalidade dos Regulamentos é susceptível de proceder na acção principal, por padecerem de vícios próprios, face à violação de normas do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, nomeadamente dos arts. 143º e 145º, alínea d), pela alienação de bens que conforme resulta indiciariamente provado foram adquiridos por usucapião pela 1.ª Requerente e, por conseguinte, integram a esfera dominial da mesma.
Quanto aos vícios imputados ao procedimento de aprovação dos regulamentos, nomeadamente os vícios de forma por falta de audiência prévia e por falta de fundamentação, é de referir que face ao disposto nos arts. 99º e 100º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e mediante uma análise perfunctória, considerados os elementos disponíveis nos autos e as alegações das partes, concluo indiciariamente pela sua verificação, independentemente do desvalor jurídico a reflectir nos regulamentos, nomeadamente pela ausência de uma nota justificativa fundamentada e pela não submissão dos projectos de regulamentos a audiência dos interessados”.
Resulta do exposto, que o TAF do Funchal conclui que pela ilegalidade das normas suspendendas - Regulamentos da Hasta Pública n.º 01/2016 referentes ao “Concurso para a Alienação de 3 Prédios Municipais, Sitos ao Parque Industrial da C........-Caniço” - e, assim, pela probabilidade de a acção principal vir a ser julgada procedente (fumus boni iuris), considerando que:
(i) Os Regulamentos ofendem o direito de propriedade da 1ª requerente, uma vez que os prédios em causa nos autos que a requerida pretende alienar foram por aquela adquiridos por usucapião;
(ii) Os Regulamentos padecem de vícios formais, concretamente, falta de fundamentação e preterição do direito de audiência dos interessados.
O recorrente entende que o TAF do Funchal errou ao assim decidir, alegando, em síntese, que:
- “perante os factos dados como provados, nunca poderia a sentença recorrida concluir como concluiu, ou seja, de que, numa análise perfunctória, é provável a procedência do direito na acção principal” em virtude de os recorridos terem adquirido os prédios por usucapião - concluindo, assim, que ocorre “erro na apreciação da prova [cfr. pontos 1 a 49 das alegações e conclusões E) a GG)];
- “a sentença recorrida padece de erro no regime jurídico aplicável” no que concerne à apreciação dos vícios de falta de fundamentação e falta de audiência dos interessados - concluindo, assim, que ocorre “erro na aplicação do direito” [cfr. pontos 50 a 70 das alegações e conclusões HH) a QQ)] -.
Em suma, o recorrente entende que o TAF do Funchal errou no julgamento que fez a respeito do preenchimento do requisito do fumus boni iuris, quer porque os factos vertidos no probatório não permitem concluir que os recorridas adquiriram os prédios por usucapião, quer porque “as normas em apreço (…) são extensivamente fundamentadas, (…), foram precedidas de período de discussão e não violam qualquer princípio geral”.
3.2.2. A adopção de uma providência cautelar exige, além do mais, que o requerente demonstre a aparência de bom direito em termos tais que permitam concluir ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (cfr. artigo 120º, n.º 1 do CPTA, com a redacção dada pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2/10).
Uma vez que nos situamos no domínio da tutela provisória, exige-se apenas a prova sumária ou perfunctória - sumario cognitio - do bem fundado da pretensão deduzida ou a deduzir no processo principal, ou seja, a probabilidade da existência do direito, para o que se mostra suficiente que se gere no tribunal a convicção de que é verosímil ou altamente provável que no processo principal venha a ser declarado que o requerente é titular do direito que invoca.
Como se refere no recente Acórdão do STA de 23/06/2016, proc. n.º 0629/16, “O art. 120º, n.º 1, 2ª parte do CPTA, prevê actualmente que a providência cautelar seja deferida se for possível formular um juízo de probabilidade de procedência da pretensão a formular na acção principal, uma vez reunidos os restantes requisitos. Significa isto que no regime do CPTA a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador constate se há probabilidade de que a acção principal seja procedente, o que implica a probabilidade da ilegalidade do acto ou da norma”.
Com vista a fundamentar o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, alegaram as requerentes/recorridas, além do mais, que “os Regulamentos de Hasta Pública em apreço ofendem o direito de propriedade da 1.ª Requerente sobre os aludidos prédios, em virtude de a 1.ª Requerente ter adquirido a propriedade dos mesmos por usucapião; Ou, admitindo-se, por mera hipótese de raciocínio, sem que, no entanto, se conceda, que a RAM não adquiriu a propriedade de tais prédios, sempre aqueles Regulamentos contenderiam com o direito de superfície que aquela 1.ª Requerente sempre adquiriu por usucapião; Ou ainda, caso assim não se entenda, ofende a posse das Requerentes impedindo-as de exercer o direito de retenção de que estas são titulares, em virtude do direito de crédito que estas detêm sobre a Entidade Requerida, proveniente da construção de todas as benfeitorias por si executadas” (cfr. artigos 212º, 213º e 214º do requerimento inicial).
Concretizando, alegaram as requerentes que “pelo menos desde a Declaração de Utilidade Pública com vista à expropriação das benfeitorias, isto é, pelo menos desde 1985, a RAM exerce, em nome próprio e de forma pública, contínua, pacífica e de boa-fé, a posse sobre todos os terrenos que integram o PEC, designadamente sobre todos os terrenos que haviam sido adquiridos pela entidade requerida”.
Desde essa data “que a RAM praticou actos materiais de posse, actuando como verdadeira proprietária dos supra identificados prédios”, designadamente:
- adquiriu, por via de autos de expropriação amigáveis, todas as benfeitorias dos prédios inscritos na respectiva matriz predial sob os artigos 1/2, 1/3, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11, 1/15, 1/18, 1/19, 1/21, 1/22, 1/24 e 1/25, todos da secção CC da freguesia do Caniço e Concelho de Santa Cruz, e adquiriu a propriedade dos prédios inscritos na respectiva matriz predial sob os artigos 1/5 e 1/17 da Secção CC da freguesia do Caniço, assumindo todos os encargos e indemnizações pagas com referidas expropriações;
- celebrou, em nome próprio, todos os contratos necessários à concepção e construção do empreendimento do Parque Empresarial da C........, realizou todas as obras de obras de terraplenagem e urbanização (arruamentos viários e pedonais, redes colectoras de drenagem de águas residuais e pluviais, bem como de abastecimento de água e combate a incêndios, redes de distribuição de energia eléctrica, rede de iluminação pública, rede de telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva), necessárias ao funcionamento do PEC.;
- realizou obras de edificação, tendo edificado em nome próprio e à vista de toda a gente, diversos pavilhões industriais no PEC, sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1,1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/13, 1/14, 1/15, 1/16, 1/18, 1/19 e 1/21 todos da secção CC;
- a RAM e a MPE celebraram, em nome próprio, contratos-promessa de direito de utilização dos aludidos pavilhões industriais, com a entrega dos mesmos;
- construíram plataformas, atribuindo direitos de superfície a terceiros, mediante contratos promessa de constituição de direito de superfície na convicção de que o faziam em nome próprio;
- todas as infraestruturas e edifícios e espaços verdes integrantes do PEC foram ininterruptamente conservados pelas Requerentes até à presente data.
Ora, tais factos resultaram indiciariamente provados.
Com efeito, o TAF do Funchal considerou provado, sem que tal tenha sido questionado pelo recorrente, que:
- Por Resolução do Governo Regional da Madeira n.º 162/83, em 17/02/1983, o Governo Regional da Madeira criou uma comissão instaladora para a Zona Industrial da C........, composta por quatro entidades: Secretaria Regional do Comércio e Transportes, que preside; Secretaria Regional do Planeamento e Finanças, Secretaria Regional do Equipamento Social e Câmara Municipal de Santa Cruz (cfr. ponto 10) do probatório);
- Por Resolução da Assembleia Regional da Madeira n.º 4/83/M, de 7 de Julho, publicada no JORAM, I série, n.º 291, de 20 de Dezembro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira, determinou-se a disponibilização das verbas necessárias ao parque industrial da C........, declarando-se que "Foi recentemente transferida para o Governo Regional a dinamização da instalação do parque industrial da C........" (cfr. ponto 11) do probatório);
- Em 12/01/1984, por Resolução do Governo Regional n.º 11/84, o Conselho do Governo adjudicou à sociedade comercial Costa F. F. Lda. a coordenação e elaboração dos projectos de estradas e arruamentos para a Zona Industrial da C........ (cfr. ponto 12) do probatório);
- Por Resolução do Governo Regional de 14/02/1985, foi declarada a utilidade pública, com caracter de urgência das expropriações de todos os imóveis, direitos e regalias a eles inerentes, incluindo colonias, arrendamentos e outros, sem reserva alguma, localizados no Sítio da Abegoaria, freguesia do Caniço, concelho de Santa Cruz, por serem necessárias para a obra de implantação e construção da Zona Industrial da C........, a realizar pelo Governo Regional, através da Secretaria Regional da Economia com a participação e colaboração da Secretaria Regional do Equipamento Social (cfr. ponto 13) do probatório);
- Nessa sequência, foram autorizadas as respectivas posses administrativas pela Secretaria Regional do Equipamento Social (cfr. ponto 14) do probatório);
- A 1.ª Requerente, através de autos de expropriação amigável, indemnizou todos os titulares de benfeitorias nos prédios inscritos na respectiva matriz predial sob os artigos 1/2, 1/3, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11, 1/15, 1/18, 1/19, 1/21, 1/22, 1/24 e 1/25, todos da secção CC da freguesia do Caniço, Concelho de Santa Cruz (cfr. ponto 15) do probatório);
- Por Resolução do Governo Regional n.º 215/85, o Conselho do Governo adjudicou à Construtora do Tâmega, Lda a construção das infra-estruturas e terraplanagens gerais da Zona Industrial da C........, tendo celebrado dois contratos adicionais, por Resolução do Governo Regional n.º 454/86 e 189/88, para a execução da rede de abastecimento de água à freguesia do Caniço e para a execução de estação elevatória, ligação de esgotos (cfr. ponto 16) do probatório);
- Em 24/07/1986, pela Resolução do Governo Regional n.º 876/86, o Governo Regional adjudicou ao Arquitecto Luís Pinheiro e Associados a elaboração do projecto das instalações fabris e administrativas e arranjos exteriores da Zona Industrial da C........ (cfr. ponto 17) do probatório);
- Por Resolução do Governo Regional n.º 559/89, o Governo Regional adjudicou à Construções Técnicas, S.A. a construção de edifícios de pequena indústria, na Zona Industrial da C........ (cfr. ponto 18) do probatório);
- Os objectos de todos os aludidos contratos de prestação de serviços e de empreitada foram integralmente executados; o que foi feito de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer fosse (cfr. pontos 19) e 20) do probatório);
- A 1.ª Requerente celebrou ainda os seguintes contratos para a implantação e criação do Parque Empresarial da C........ (cfr. ponto 22) do probatório):
a) Em 30/06/1991, celebrou contrato de empreitada para a pavimentação do arruamento adjacente aos Pavilhões P.I. 3.1 e P.I. 3.2 na Zona Industrial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da Secção CC;
b) Em 31/07/1992, celebrou contrato de empreitada para a construção de ligações exteriores de Edifícios de Pequena Indústria, na Zona Industrial da C........ (e contrato adicional a 30/6/1994);
c) Em 30/11/1992, celebrou contrato de empreitada para a construção de divisórias e acabamentos de diversos edifícios na Zona Industrial da C........, nomeadamente sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC;
d) Em 12/08/1994, celebrou contrato de "Construção de muro de suporte na partilha das instalações da empresa da Emprobal com o lote da firma J. Ramos - Parque Industrial da C........”, sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1 e 1/4 da Secção CC:
e) Em 14/10/1998, celebrou contrato de empreitada para a execução de muro de suporte no lote MI 3.4 no Parque Industrial da C........ (e contrato adicional a 21/1/1999), sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1, 1/2 e 1/3 da Secção CC;
f) Em 27/07/1999, celebrou contrato de empreitada para a Construção de Acesso de ligação a Oeste entre a Quadra 7 e a estrada principal do Parque Empresarial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da Secção CC;
g) Em 01/02/1999, celebrou contrato de empreitada para a execução de cobertura dos pavilhões industriais do Parque Empresarial da C........ (contrato adicional 16/11/1999).
h) Em 25/05/2000, celebrou contrato de empreitada de "Execução da plataforma para estacionamento e reforço do muro existente na Quadra 5.1. - no Parque Industrial da C........", sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC.
i) Em 23/05/2001, celebrou contrato de empreitada para a construção de um novo posto de transformação e acréscimo de potência do Parque Empresarial da C........, sobre o prédio inscrito na matriz predial sob o artigo 1/1 da secção CC.
- A 1.ª Requerente realizou ainda obras de terraplenagem e de urbanização, designadamente abrindo e construindo arruamentos viários e pedonais, redes colectoras de drenagem de águas residuais e pluviais, bem como de abastecimento de água e combate a incêndios, redes de distribuição de energia eléctrica, rede de iluminação pública, rede de telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros espaços de utilização colectiva, necessários ao funcionamento do mencionado parque (cfr. ponto 23) do probatório);
- A 1.ª Requerente construiu no Parque Empresarial da C........ vinte e quatro edifícios sobre os prédios inscritos na matriz predial sob os artigos 1/1, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/13, 1/14, 1/15, 1/16, 1/18, 1/19 e 1/21 todos da secção CC (cfr. ponto 24) do probatório);
- A 1.ª Requerente executou a canalização em superfície livre de um ribeiro, sobre parte do prédio inscrito na matriz predial rústica sob os artigos 1/13, 1/14 e 1/15 da Secção CC, e sobre a mesma tem, desde aí até ao presente, feito a respectiva manutenção (cfr. ponto 27) do probatório);
- E, sobre o referido prédio, as Requerentes têm procedido à manutenção e limpeza da zona verde que o integra (cfr. ponto 28) do probatório);
- Todos os trabalhos foram executados de forma pública, pacífica e sem oposição de quem quer que fosse (cfr. ponto 29) do probatório);
- A 1.ª Requerente, declarando-se proprietária, celebrou contratos-promessa de direito de utilização dos aludidos pavilhões industriais, entre os anos de 1994 e 2000, com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Aleixo Luís Fernandes Camacho José Paulo Adriano Ferreira; 2) Arlindo & Gonçalves, Lda.; 3) António Luís F. Ferraz, Lda.; 4) Barbosa & Barbosa, Lda.; 5) Carlos Alberto Gonçalves; 6) CIAM, Lda.; 7) Diversauto, Lda.; 8) Drulofer, Lda.; 9) Emanuel da Costa Câmara; 10) Emprobal - Empresa de Produção e Comercialização de Embalagens, Lda.; 11) Ferreira & Abreu, Lda.; 12) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda.; 13) Freitas & Rodrigues, Lda.; 14) Grafimadeira, S.A.; 15) Onda Madeira - Comércio de Automóveis, S.A.; 16) SOFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.; 17) José Fernando Gomes Batista; 18) Luiz Gomes da Conceição, Filhos, Lda.; 19) Madauto - Comércio de Automóveis, Lda.; 20) Metalomecânica da C........, Lda.; 21) Pires & C", Lda.; 22) Viegas, Martins & Freitas, Lda.; 23) RPA Reutilização de Peças Automóveis, Lda; 24) Mota & Gomes, Lda.; 25) Arnaldo & Berenguer, Lda.; 26) Grafimadeira - Empresa de Artes Gráficas da Madeira, SA; 27) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 28) Telegruas - Sociedade de Aluguer de Máquinas, Lda.; 29) Manuel José Fernandes de Sousa; 30) Gouveia Magalhães & Pereira, Lda.; 31) Metalomecânica da C........, Lda.; 32) Automolas, Lda.; 33) Metalomecânica da C........, Lda; 34) Caires & Caires - Reparação de Automóveis, Lda.; 35) M. M. - Madeira Motores, Lda.; 36) Miranda & Felgueiras, Lda.; 37) Auto Mecânica Funchalense, Lda.; 38) Auto Pop I; 39) Maquetizar Reprodução e Artes Gráficas, Lda.; 40) RPA - Reutilização de Peças Automóveis, Lda.; 41) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda (cfr. ponto 30) do probatório);
- Estes contratos encontram-se em execução, encontrando-se cada uma das pessoas singulares ou colectivas contraentes instaladas no Parque Empresarial da C........ (cfr. ponto 31) do probatório);
- A 2.ª Requerente, declarando-se locadora, celebrou contratos-promessa de direito de utilização e/ou de arrendamento de alguns dos pavilhões, nomeadamente com: 1) Critério de Escolha, Lda.; 2) Carlos Alberto de Sousa Oliveira; 3) Smilemachine - Unipessoal, Lda.; 4) Irreverentefeito - Unipessoal, Lda.; 5) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 6) NSN Motores – Comércio de Automóveis, S.A.; 7) Automecânica Funchalense, Lda (cfr. ponto 33) do probatório);
- A 2.ª Requerente celebrou contratos de arrendamento de pavilhões industriais, com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Critério de Escolha, Lda.; 2) Carlos Alberto de Sousa Oliveira; 3) Smilemachine - Unipessoal, Lda.; 4) Irreverentefeito - Unipessoal, Lda.; 5) Mendes Gomes & Ca, Lda.; 6) NSN Motores, S.A (cfr. ponto 34) do probatório);
- A 2.ª Requerente celebrou os seguintes contratos, os quais foram executados:
a) Em 16/03/2005, contrato de prestação de serviços com a Flora Santo Agricultura, Silvicultura, Lda., para a manutenção dos espaços verdes;
b) Em 01/04/2005, contrato com o Manuel Calçada & Filhos, Lda. para o fornecimento e aplicação de 10 toneladas de tapete betuminoso, para a manutenção dos arruamentos no Parque Empresarial da C........;
c) Em 07/06/2005, contrato de empreitada com a Zagope - Construções e Engenharia, S.A. para a execução de beneficiação do pavimento betuminoso e demais trabalhos acessórios no Parque Empresarial da C........;
d) Em 02/09/2005, contrato com a Laurisilva - Projetos Agrícolas, Lda. a manutenção de espaços verdes no Parque Empresarial da C........;
e) Em 20/12/2005, contrato com a Laurisilva - Projetos Agrícolas, Lda. para a manutenção de espaços verdes no Parque Empresarial da C........;
f) Em 12/04/2007, contrato com a AmbiMadeira - Limpeza e Conservação do Ambiente, S.A. para desentupimento de esgotos no parque empresarial da C........;
g) Em 18/02/2014, contrato de aquisição de serviços de realização de análises às águas residuais do Parque Empresarial da C........, pelo prazo de 3 anos;
h) Em 16/04/2014, contrato de serviços de seguros e de responsabilidade civil de exploração, com cobertura das infraestruturas e pavilhões industriais construídos no Parque Empresarial da C........;
i) Em 05/12/2014, contrato com a Sibafil Sociedade de Empreitadas, Lda. para proceder a reparações localizadas no pavimento dos arruamentos do Parque Empresarial da C........;
j) Em 20/11/2015, contrato com a sociedade João Abel Freitas Capêlo, Lda., para a reparação de passeios no Parque Empresarial da C........;
k) Em 04/12/2015, contrato com a Máxima Dinâmica - Reparações e Construções, Lda. para proceder a reparações de caixas de visita, substituições de sarjetas, e grelhas de sargetas, no Parque Empresarial da C........ (cfr. ponto 35) do probatório);
- A 2.ª Requerente continua a promover e a zelar pela conservação e manutenção do edificado existente, dos espaços verdes, de todo o espaço urbano, bem como das redes de drenagem de águas residuais e pluviais (cfr. ponto 37) do probatório);
- A 2.ª Requerente tem continuado a praticar todos os actos e a celebrar todos os contratos necessários à exploração dos espaços empresariais, tratando de tudo como se de coisa própria da Região Autónoma da Madeira se tratasse (cfr. ponto 38) do probatório);
- As requerentes celebraram contratos promessa de constituição de direito de superfície sobre parcelas de terreno que integram o referido Parque, designadamente com as seguintes pessoas singulares e colectivas: 1) Cimertex Madeira - Sociedade de Representações, SA; 2) Emprobal Empresa de Produção e Comercialização de Embalagens, Lda.; 3) Imprensa Regional da Madeira - EP; 3) J. Ramos - Indústrias Metálicas, Lda.; 4) Metalilha - Metalizadora da C........, Lda.; 5) Tomacafé, S.A.; 6) SPIROC - Sociedade Madeirense Técnica Metalúrgica, Lda.: 7) Extermínio, Lda.; 8) Tomicat - Sociedade de Equipamentos e Tratores, Lda.; 9) Ferro Ideia - Transformadora de Ferro, Lda.; 10) Vinhos Justino Henriques, Filhos Lda.; 11) Auto Pop I; 12) Grafimadeira - Empresa de Artes Gráficas da Madeira, S.A.; 13) Automolas, Lda.; 14) José Luís Pita Mendes, Lda.; 15) Fernando J. Ramos e C.ª S.A.; 16) Ambimadeira Limpeza e Conservação do Ambiente, Lda.; 17) Carpimade - Sociedade de Carpintarias, Lda.; 18) FEJURA - Ferro para Construções Metálicas, Lda.; 19) Canisol - Construções Metálicas, Lda.; 20) Direcção Regional do Comercio, Industria e Energia; 21) Madeira XXI - Franchising e Promoção Imobiliária, S.A.; 22) Vinhos Justino Henriques, Filhos Lda.; 23) Drulofer, Lda.; 24) Extermínio - Higiene Controle, Lda.; 25) Justino's Madeira Wines, S.A.; 26) A.F. Andrade & Ferreira Imobiliária S.A.; 27) Silva Eusébio Fernandes, Lda.; 28) Auto Pop I, Lda (cfr. ponto 39) do probatório);
- A parcela inscrita sob os artigos n.º 1/11, 1/12, 1/16, e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da Secção CC, do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz sob o n.º 6091/20151030, da freguesia do Caniço é composta por infra-estruturas e edifícios que integram o Parque Empresarial da C........ (cfr. ponto 40) do probatório);
- Nesta existem redes colectoras e de drenagem de águas residuais e pluviais do Parque Empresarial da C........, bem como pavilhões industriais, e ainda, zonas verdes executadas e mantidas pelas Requerentes (cfr. ponto 41) do probatório);
- Relativamente às parcelas inscritas sob os artigos n.º 1/11, 1/12, 1/16, e parte dos artigos 1/1, 1/7, 1/9, 1/13, 1/14, 1/15 e 1/18 da Secção CC, do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Santa Cruz sob o n.º 6091/20151030, a 2.ª Requerente celebrou:
a) Em 16/04/2007, contrato promessa de constituição de direito de superfície de um lote de terreno com a área de 6.403 m², com a sociedade Madeira XXI - Franchising e Promoção Imobiliária, S.A., mediante o pagamento de uma renda mensal de € 3.841,80, acrescida de taxa de condomínio referente à limpeza urbana, manutenção dos jardins públicos e águas residuais, sendo que, em 26/09/2011, aquela sociedade transmitiu a posição contratual no aludido contrato promessa à sociedade A. F. Andrade & Ferreira Imobiliária, S.A..
b) Em 02/07/2011, contrato promessa de constituição de direito de superfície de um lote de terreno com a área de 4.465 m², com a sociedade A. F. Andrade & Ferreira - Imobiliária, S.A., mediante o pagamento de uma renda mensal de € 2.679,80, acrescido de IVA e taxa de condomínio referente à limpeza urbana, manutenção dos jardins públicos e águas residuais (cfr. ponto 42) do probatório);
- Pelo menos desde o ano de 1985, que a 1.ª Requerente sempre agiu e praticou todos os actos necessários para a instalação do Parque Empresarial da C........, fazendo-o na convicção de que o fazia em nome próprio e não em nome alheio (cfr. ponto 45) do probatório);
- Fê-lo de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer que fosse (cfr. ponto 46) do probatório);
- A 2.ª Requerente praticou todos os actos em nome da 1.ª Requerente, de forma pública e pacífica, sem oposição de quem quer que fosse (cfr. ponto 47) do probatório).
Em face destes factos, forçoso é concluir que as requerentes demonstraram sumariamente que se verifica um dos vícios imputados às normas cuja suspensão de eficácia pretendem obter, na medida em que resulta indiciariamente dos mesmos a aquisição dos imóveis por usucapião.
Improcede, pois, o erro de julgamento na apreciação do fumus boni iuris que o recorrente assaca à sentença recorrida.
3.3. No que concerne ao erro de julgamento na apreciação do periculum in mora, o recorrente alega que “Inexistem quaisquer prejuízos de difícil reparação (…) até porque (…) dos terrenos da hasta pública, apenas um deles se localiza dentro da área do Parque Empresarial, tendo sido devidamente identificado o facto de aí existirem benfeitorias (pertencentes à AF Andrade), a única interessada que apresentou uma proposta no sentido de adquirir o terreno correspondente”.
Não tem, porém, razão.
Nos termos do disposto no artigo 120º, n.º 1 do CPTA - na redacção dada pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2/10 - a adopção de uma providência cautelar depende da verificação, a par do fumus boni iuris, do periculum in mora, exigindo-se, assim, que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (…)”.
Deste modo, o requisito do periculum in mora ter-se-á por preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Daí que, como refere o Professor Vieira de Andrade (in ob. cit.) “o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
No caso sub judice, e como bem decidiu o Tribunal a quo, o não decretamento da providência acarreta a constituição de uma situação de facto consumado, na medida em que os imóveis que as requerentes alegam ser sua propriedade, serão alienados, o que torna muito difícil ou mesmo impossível a reconstituição da situação conforme à legalidade.
Vale isto por dizer, que se mostra preenchido o requisito do periculum in mora na vertente da constituição de uma situação de facto consumado, circunstância que não vem questionada pelo recorrente, pois que o mesmo se limita a alegar que “inexistem quaisquer prejuízos de difícil reparação”.
3.4. Finalmente, no que concerne ao erro de julgamento na ponderação de interesses, limita-se o recorrente a alegar que “Os danos que resultam da sentença (…) são clara e desproporcionadamente superiores relativamente aos danos que, em termos eventuais e conjecturais, resultariam da recusa”.
Trata-se de uma mera conclusão, que não vem por qualquer forma concretizada pelo recorrente, o que inviabiliza qualquer reapreciação por parte deste Tribunal da sentença proferida pelo TAF do Funchal.
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SUMÁRIO (artigo 663º, n.º 7 CPC):
I - Os recursos interpostos de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo, não se prevendo a possibilidade de o recorrente requerer a atribuição de efeito suspensivo.
II - O disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 143º do CPTA não é aplicável às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que directamente decorrem do disposto no n.º 2 do mesmo preceito.
III - A adopção de uma providência cautelar exige, além do mais, que o requerente demonstre a aparência de bom direito em termos tais que permitam concluir ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (cfr. artigo 120º, n.º 1 do CPTA, com a redacção dada pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2/10).
IV - Uma vez que nos situamos no domínio da tutela provisória, exige-se apenas a prova sumária ou perfunctória - sumario cognitio - do bem fundado da pretensão deduzida ou a deduzir no processo principal, ou seja, a probabilidade da existência do direito, para o que se mostra suficiente que se gere no tribunal a convicção de que é verosímil ou altamente provável que no processo principal venha a ser declarado que o requerente é titular do direito que invoca.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 14 de Julho de 2016
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(Conceição Silvestre)
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(Carlos Araújo)
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(Paulo Pereira Gouveia) |
