I. RELATÓRIO

O Exmo. Senhor Juiz do juízo de administrativo comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF e artigos 109.º, nºs 2 e 3 e 111.º, nº1, ambos do CPC, requerer oficiosamente, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria, suscitado entre si e a Exma. Senhora Juíza do juízo de contratos púbicos do mesmo Tribunal, visto que os Magistrados Judiciais dos referidos juízos atribuem-se, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa de efectivação de responsabilidade civil que M.……………… e M ………………. intentou no TACL contra a C ……………………………., o B…………………..e o N…………………., S.A.

Neste TCA foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC, nada tendo sido dito.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que promoveu a decisão do conflito.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa de responsabilidade civil: se o juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, como defende a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do mesmo Tribunal, ou se este último, como sustenta o Senhor Juiz que requereu a resolução deste conflito negativo de competência.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 29.07.2017, M………………….e M……………………, casados entre si, intentaram no TAC de Lisboa uma acção administrativa de responsabilidade civil contra a C………………….., o Banco ……………… e o N………………., S.A. pedindo a condenação solidária dos Réus a pagarem-lhe a quantia de EUR 89.871,23, a título de reembolso do investimento no produto financeiro denominado “………………. 1”, com fundamento em responsabilidade extracontratual dos primeiros Réus e em responsabilidade contratual do N………….., S.A., pedindo ainda a condenação dos réus (C………… e ao Banco ………….) no pagamento de uma quantia indemnizatória a título de danos sofridos com a sua actuação, no valor de eur 10.000,00, e do 3º réu na quantia de EUR 20.000,00 (cfr. petição inicial e 11 documentos juntos, a fls. 1 a 111).

2. Por sentença de 7.04.2021, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, a quem os autos foram atribuídos “em Lote”, por despacho nº 4, de 13.01.2021, do Sr. Juiz Desembargador Presidente do TAC, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo administrativo comum do mesmo tribunal, por entender ser esse o competente (cfr.. fls. 1330 a 1336).

3. Posteriormente, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum a quem estes autos foram distribuídos, em sentença datada de 17.05.2021 declarou esse juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a presente acção de responsabilidade civil ao juízo de contratos públicos do mesmo Tribunal (cfr. fls. 1348 a 1359).

4. Em 29.09.2021, o Senhor Juiz do Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TACL, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si e a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do mesmo Tribunal (cfr. fls. 1365).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (cfr. consulta do sitaf).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

No contencioso administrativo, onde a competência é de ordem pública, em qualquer das suas espécies (vide artigo 13.º do CPTA), o poder de o tribunal, i.é, de o juiz suscitar oficiosamente o conflito está justificado.

Tal equivale a dizer que o presente conflito de competência, suscitado oficiosamente pelo Senhor Juiz do juízo de contratos públicos, ao abrigo do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, foi levantado por quem tem legitimidade para tal.

Continuando, sob a epígrafe “Conflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p.107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – que já não é nova e repete-se amiúde - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/02, operada pela Lei nº114/2019, de 12/09 (vide, artigos 2º e 3º).

No seguimento desta revisão, foi publicado em 13.12.2019, o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no aqui e, agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, onde além do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, criou ainda um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra (cfr. artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12/9) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional.

De acordo com o citado artigo 44º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, i.é, caso as matérias em dissidio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

Feito este enquadramento, é chegado o momento de apreciar a natureza do litígio que subjaz à presente à acção administrativa para se aferir se a competência cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa ou, inversamente, se esta radica no juízo administrativo comum do mesmo Tribunal.

A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc.11/2006.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.

Recorde-se que na presente acção administrativa de responsabilidade civil os Autores vieram pedir ao tribunal a condenação solidária dos RR. a pagarem-lhes a quantia de EUR 89.871,23, a título de reembolso do investimento no produto financeiro denominado “P…………… 1”, com fundamento em responsabilidade extracontratual dos réus, C……….. e ao Banco ….……….., e em responsabilidade contratual do 3º réu, o N ………., S.A. Mais peticionaram a condenação dos primeiros dois réus no pagamento de uma quantia indemnizatória a título de danos sofridos com a sua actuação, no valor de EUR 10.000,00, cada, e do 3º réu no pagamento da quantia de EUR 20.000,00

Como causa de pedir da obrigação de reembolso do seu investimento, sustentam que subscreveram aos balcões do então Banco ………….. S.A. 1.700 acções preferenciais - produto financeiro denominado P…………..- no valor total EUR 89.871,23, tendo aquela instituição bancária assumido “um compromisso de recompra” das mesmas, na data da respectiva maturidade. (artigos 2.º e 19.º da p.i.) e como essa obrigação foi transferida para o N……….., S.A. em virtude da Resolução de 3 de Agosto de 2014 e da transferência de activos e passivos por ela operada, essa obrigação de reembolso recai não só sobre o N………….., S.A mas também e solidariamente sobre o Banco ………. e a C…………, nos termos do disposto no artigo 487.º do CC (artigos 22.º a 26.º e 74.º a 79.º da p.i.).

Não resta, pois, qualquer dúvida de que a questão em dissídio na presente acção de responsabilidade prende-se unicamente com o reembolso do valor investido pelos Autores aos balcões do então Banco ………………, controvérsia que, necessariamente, deve ser contextualizada com o enquadramento das medidas de resolução bancária tomadas, nomeadamente, na Resolução de 3 de Agosto de 2014.

Impõe-se, portanto, para resolver a questão colocada nos autos, convocar o referencial normativo de referência: o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, RGICSG, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/92, de 31 de Dezembro (sucessivamente alterado).

O que vale por dizer que o quadro normativo da contratação pública não é convocado para a apreciação e decisão da matéria em causa na presente acção de responsabilidade civil, não sendo, por conseguinte, o juízo dos contratos públicos competente para conhecer o presente litígio.

Na verdade, e tal como insistentemente se repetiu no âmbito de outros processos apreciados neste Tribunal Superior (vide, por todos, o processo n.º 455/20.7BEALM, aliás citado) o critério definidor para que uma causa seja da competência do juízo de contratos públicos é a de que o dissidio entre as partes emerja de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

Efectivamente, para que se considere que um determinado contrato está sujeito às normas da contratação pública, é necessário que haja procura pública, no sentido de corresponder esta à satisfação de um interesse próprio e de uma necessidade da entidade adjudicante. (cfr., a este propósito, Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 4.ª ed., 2020, p. 312 e s.). O que não é seguramente o caso dos presentes autos, como acima já se deixou dito.

O contrato financeiro que está na génese do pedido de responsabilidade civil (extracontratual e contratual) não corresponde a nenhuma das categorias de contratos submetidos à Parte II do CCP, nem se encontra sujeito ao regime substantivo dos contratos públicos inscrito na Parte III do mesmo diploma legal. O que é manifesto.

Em face do que fica dito, teremos que concluir, em face do teor da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e tendo presente o objecto do litígio – o qual consiste em apreciar o pedido de reembolso do investimento do produto financeiro denominado “P ………….. 1”, com fundamento em responsabilidade extracontratual dos réus, a C…………. e o Banco …………., e responsabilidade contratual do N……………., S.A , sucessor dos activos e passivos do B………., a entidade bancária responsável pela emissão das acções - que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, mas sim ao juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, nºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 9.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea h) da Portaria nº 121/2020, de 22 de Maio.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo comum do TAC de Lisboa.

Sem custas.

Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques