Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:06628/10
Secção:CA - 2.º JUÍZO
Data do Acordão:12/20/2012
Relator:PAULO PEREIRA GOUVEIA
Descritores:CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE PROVIMENTO, INSCRIÇÕES NA CGA
Sumário:Havendo dois contratos administrativos de provimento seguido com duas diferentes pessoas coletivas públicas, existem duas relações contratuais distintas com reflexos próprios e independentes nas inscrições na CGA.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO
O presente recurso vem interposto pela ré.
· SINDICATO NACIONAL DO ENSINO SUPERIOR, EM RERESENTAÇÃO do seu associado Professor Doutor A..., intentou no T.A.C. de LISBOA ação administrativa especial contra
· CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES.
Pediu ao tribunal da 1ª instância o seguinte:
-a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado (despacho de 24-1-08, que revogou a inscrição de 16-9-06 na CGA do A...) e
-a condenação à prática de acto devido, que reconheça que o associado do Autor tem direito a manter a sua inscrição como subscritor da CGA.
Por sentença de 9-2-10, o referido tribunal decidiu julgar totalmente procedente a ação, por ofensa do artº 141º, nº 1, do CPA, e por preterição da audiência dos interessados, condenando a Entidade Demandada a dar integral execução e a respeitar as vinculações ora fixadas.
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Inconformada, a ré, CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1. A douta sentença proferida em 2010-02-09 concluiu, e bem, que ao Agravado não assiste direito de reinscrição na CGA, em virtude de este ter celebrado um novo contrato administrativo de provimento após 2006-01-01, ficando, por esse motivo, abrangido pelo n.° 2 do art.° 2.° da Lei n.° 60/2005, de 29 de Dezembro — entendimento que está, de resto, de harmonia com o Parecer n.° 85/2007, votado na sessão de 9 de Outubro de 2008, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, já junto aos autos pela CGA, considerando, porém que, tendo revogado em 2008-01-24 a reinscrição que, por lapso, aceitara em 2006-09­-16, a CGA não respeitou o prazo de um ano para a sua revogação, violando, assim, o disposto no n.° 1 do art.° 141.° do CPA.
2. Salvo o devido respeito, o Tribunal a quo não teve presente que a revogação deste acto inválido sempre teria fundamento, por erro sobre os pressupostos de facto, para o futuro, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 79.° da Lei de Bases da Segurança Social, actualmente definidas na Lei n.° 4/2007, de 16 de Janeiro.
3. Ao concluir que a Caixa Geral de Aposentações ofendeu o disposto no n.° 1 do art.° 141.° do CPA, o Tribunal a quo violou a supra mencionada norma vertida na Lei de Bases da Segurança Social.
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O recorrido autor conclui assim a sua contra-alegação:
- sobre o recurso independente
1. O presente recurso independente vem interposto da sentença de 9 de Fevereiro de 2010, a qual considerou procedentes os vícios de violação dos art° s 100° e 141° do CEA, ou seja, por considerar que o acto impugnado preteriu a audiência de interessados e não respeitou o prazo legal de um ano para a revogação de um acto constitutivo de direitos.
2. Salvo o devido respeito, o recurso interposto não tem qualquer fundamento, não procurando mais do que protelar a presente lide e retardar ad infinitum a reconstituição dos direitos do recorrido.
3. Independentemente do resultado do recurso, a acção terá necessariamente de proceder por um dos fundamentos suscitados pela decisão recorrida já ter transitado em julgado e tal fundamento, por si só, determina a anulação do acto impugnado (vicio de preterição de audiência de interessados), pelo que é absolutamente inútil a apreciação do presente recurso, devendo o mesmo ser rejeitado - Ac. STA de 24/3/99, proc. n° 022852. www.dgsi.pt; v. Ac. STA de 19/10/93, proc. n° 031523, www.dgsi.pt: Ac. STA de 20/12/94, proc. n° 029158, www.dgsi.pt.
Para além disso,
4. O acto impugnado não é um acto de atribuição de qualquer prestação, mas apenas um acto que indefere o pedido de reinscrição na CGA (ou seja, um acto atributivo de direitos. enquadrando-se assim no n° 1 do art° 79° da Lei n° 4/2007), pelo que jamais poderia enquadrar-se no disposto no n° 2 do art° 79° da Lei n° 4/2007, sendo assim inquestionável que o acto impugnado estava adstrito aos limites impostos pelo art° 141° do CPA, não tendo a decisão recorrida cometido qualquer erro de julgamento.
- sobre o recurso subordinado
5. A decisão recorrida julgou improcedente o vício de violação de lei invocado pelo A. por entender que, em virtude de o vínculo jurídico detido pelo docente não ser definitivo mas apenas provisório (contrato administrativo de provimento) e de este ter caducado pelo decurso do prazo, se havia extinguido a relação jurídica de emprego e, consequentemente, a inscrição na CGA.
6. Salvo o devido respeito, o entendimento perfilhado pela decisão recorrida espelha uma concepção puramente positivista do direito, alheada da realidade dos factos e das mais elementares noções de justiça, para além de ser claramente ilegal por fazer uma errada interpretação do regime jurídico da função pública e do estatuto da aposentação.
Na verdade,
7. Não há qualquer dúvida em como o associado do recorrido exerceu funções públicas enquanto docente universitário do Instituto Politécnico de Setúbal entre 1996 e 2006, tendo continuado após esta data, sem que tenha havido qualquer quebra ou interrupção de funções, a exercer idênticas funções na Universidade da Madeira (urna vez que no dia 15/9 cessa funções no instituto Politécnico de Setúbal e logo no dia 16/9 inicia funções na Universidade da Madeira). Consequentemente,
8. O associado do recorrido manteve o vínculo jurídico que o unia à Administração Pública - um contrato administrativo de provimento — e a qualidade de agente administrativo que já possuía ex vi do disposto no art° 15°/2 do DL n° 427/89, não havendo, como tal, qualquer quebra definitiva de funções, mas apenas uma alteração da sua entidade patronal, transitando de uma instituição pública para outra instituição pública, pelo que a extinção da sua inscrição na CGA representa uma nítida violação do art° 2° da Lei n° 60/2005, do art° 22° do DL n° 498/72 e dos princípio da legalidade e da justiça, enunciados no art° 266° da Constituição e nos artes 3° e 4° do CPA.
Com efeito,
9. O associado do recorrido não preenche as condições (formais ou substanciais) de que depende a aplicação do n° 2 do art° 2° da Lei n° 60/2005, pois não só não iniciou ex novo o exercício de funções públicas - limitou-se a continuar a exercer as funções de docente universitário numa outra instituição pública -, como já detinha a qualidade de subscritor e não ocorreu qualquer cessação definitiva de funções que justificasse a sua eliminação como subscritor da CGA, limitando-se a mudar de entidade patronal ao serviço da qual continuou a exercer funções de docente do ensino superior.
Ora,
10. Não só o art° 84° da Lei n° 12-A/2008 consagra o princípio da continuidade de funções - pelo que a mudança de órgão ou serviço onde se exercem funções não implica urna cessação definitiva de funções para nenhum efeito e, muito menos, para efeitos de cessação da qualidade de subscritor da CGA -, como seguramente do n° 2 do art° 49° Lei n° 4/2009 resulta que quem fosse titular de urna relação jurídica de emprego público em 31/12/2005 - como sucedia com o associado do A. - não perderia a qualidade de beneficiário do regime de protecção social detido nessa data -a inscrição na CGA - mesmo que aquela relação fosse objecto de uma qualquer alteração, designadamente por mudança do tipo de vínculo ou da entidade ao serviço da qual o trabalho era prestado, pelo que também por este prisma é manifesto que o Tribunal a quo incorreu em flagrante erro de julgamento, violando frontalmente o direito adquirido à manutenção do regime de protecção social que o associado do AA. detinha em Dezembro de 2005 e, legitimando, que, ao arrepio daquele direito, se alterasse o regime de protecção social só por se ter mudado o local de exercício das funções docentes.
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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS
A. A... foi inscrito na Caixa Geral de Aposentações, de 15/07/1996 a 15/09/2006, por exercício de funções docentes no Instituto Politécnico de Setúbal, em regime de contrato administrativo de provimento – Acordo;
B. De 15/07/1996 a 15/09/2006 o associado do Autor esteve ininterruptamente vinculado à função pública e inscrito na Caixa Geral de Aposentações – Acordo e cfr. doc. de fls. 3 do proc. adm.;
C. Em 16/09/2006 o associado do Autor iniciou funções na Universidade da Madeira, ao abrigo de contrato administrativo de provimento, por exercício de funções docentes – Acordo e cfr. doc. de fls. 18-19 dos autos;
D. Em 16/09/2006 o associado do Autor foi reinscrito na Caixa Geral de Aposentações, na sequência da celebração do antecedente contrato administrativo de provimento – Acordo e cfr. docs. de fls. 20 e 21 dos autos;
E. Por despacho datado de 24/01/2008, contido no ofício assinado pelo Chefe de Serviço de Cadastros e Inscrições da CGA, com a refª SAC212 JG 004845, a Entidade Demandada revogou a inscrição do associado do Autor, assente em D), com o seguinte teor:
“Quanto à situação do subscritor Fernando Manuel Dias, efectivamente a sua reinscrição por essa Universidade foi erradamente aceite, facto pelo qual desde já envio as minhas desculpas, pois o mesmo também se encontrava abrangido pelas disposições contidas no n° 2, do art° 2°, da Lei n° 60/2005, de 29 de Dezembro. Nestes termos, a reinscrição efectuada fica desde já anulada, devendo essa entidade cessar de imediato o envio de quotas e solicitar a restituição dos valores já enviados.” – cfr. doc. de fls. 17 dos autos e fls. 8 do proc. adm.;
F. O Autor instaurou a presente acção administrativa especial em 10/04/2008 – doc. fls. 2 dos autos.
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Questões a resolver (v.g., erros de julgamento de facto ou de direito, ou deficiências graves na decisão recorrida conducentes à sua anulação ou a uma nulidade decisória):
Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos(1), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), alegações que apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor(2)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(3) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado).
Assim, os presentes recursos demandam que, utilizando a argumentação jurídica permitida pelo Direito como a lógica jurídica(4) (que é uma lógica “informal”), apreciemos a decisão jurisdicional recorrida (numa perspectiva lógico-objetivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida(5), sempre sob a égide do supremo princípio da juridicidade, próprio de um Estado de Direito material) quanto ao seguinte:
I. - A sentença errou, porque o ato revogado de 16-9-06 era inválido por erro nos seus pressupostos de facto (vd. art. 79º-2 da Lei 4/2007), violando assim o art. 141º CPA (recurso da CGA)?
II. - A sentença errou ao aceitar como respeitante a legalidade substantiva a extinção da inscrição na CGA, o que viola o art° 2° da Lei n° 60/2005, o art° 22° do DL n° 498/72, o art. 84º da Lei 12-A/2008, o art. 49º-2 da Lei 4/2009 e os princípios da legalidade e da justiça enunciados no art° 266° da Constituição e nos arts. 3° e 4° do CPA (recurso subordinado do A)?
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II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DOS RECURSOS
A decisão jurisdicional ora recorrida considerou existirem as seguintes ilegalidades no ato administrativo impugnado:
- Ofensa do art° 141° do CPA e
- Preterição da audiência prévia.
E considerou não existirem as seguintes causas de invalidade invocadas na p.i.:
- Falta de fundamentação,
- Violação do art° 2° da Lei n° 60/2005 de 29/12 e do princípio da legalidade,
- Interpretação inconstitucional do art° 2°, n° 2, da Lei n° 60/2005,
- Violação do princípio da justiça.
A CGA ignora neste recurso o fundamento de anulação que consistiu na preterição da audiência prévia. Mas isso não significa, como pretende o A, que a CGA perca o recurso sem mais, atento o teor do art. 141º-3 do CPTA, aqui aplicável.
Vejamos.

O RECURSO DA C.G.A. (ré)

1- DA REVOGAÇÃO
A sentença errou, porque o ato revogado de 16-9-06 era inválido por erro nos seus pressupostos de facto (vd. art. 79º-2 da Lei 4/2007(6)), violando assim o art. 141º-1 CPA(7)?
A revogação é um ato destinado a fazer cessar efeitos de outro.
Ora, não resulta da matéria de facto provada qualquer erro de facto no cit. ato administrativo de 16-9-06, pelo que não é minimamente possível afirmar o que a CGA afirma e que acima reproduzimos.
Foi, pois, revogado em 24-1-08, pela CGA, um ato constitutivo de direitos sem ser com base na sua anulabilidade. E, adite-se, isso foi feito em violação do prazo de 1 ano fixado no art. 141º-1 CPA.
Pelo que é claro que a sentença cit., ao decidir como decidiu, não violou o art. 141º-1, nem o art. 140º-1-b-c do CPA(8).
Improcede, assim e manifestamente, este ponto das conclusões do recurso.

O RECURSO SUBORDINADO DO AUTOR

2- DA EXTINÇÃO DA INSCRIÇÃO NA CGA
A sentença errou ao aceitar como respeitando a legalidade substantiva a extinção da inscrição na CGA após o fim do contrato administrativo de provimento no dia 15-9-2006?
Isso viola o art° 2° da Lei n° 60/2005(9), o art° 22° do DL n° 498/72(10), o art. 84º da Lei 12-A/2008(11), o art. 49º-2 da Lei 4/2009(12) (?)(13) e os princípios da legalidade e da justiça enunciados no art° 266° da Constituição e nos arts. 3° e 4° do CPA?
O art. 2º-1 da Lei 60/2005 é claro. Nos termos do preceito em análise, quem iniciar funções a partir de 01/01/2006 já não poderá ser inscrito na CGA, mas antes na Segurança Social. Face a tal norma irrelevam as deduções retiradas das normas posteriores invocadas pelo A.
O associado do A teve contrato administrativo de provimento (anteriormente contrato além do quadro, que visa assegurar o exercício a título transitório de funções próprias de serviço público que não revistam caráter de permanência) com o Instituto Politécnico de Setúbal (inscrito por isso na CGA) até 15/9/2009 e começou outro contrato administrativo de provimento com a Univ.Mad. no dia seguinte.
Defende o Autor que o seu associado não iniciou funções na Administração Pública/Univ.Mad., por já trabalhar para a Administração Pública/Instituto Politécnico de Setúbal, nem ter deixado de exercer funções. Haveria uma continuidade de vínculo ao “Estado”, à “Administração Pública”.
Ora, o contrato administrativo de provimento do associado do A com o Instituto Politécnico de Setúbal cessou em 15/09/2009, pelo que caducou ope legis a inscrição do associado do Autor na CGA. Aliás, tanto assim é que, após a celebração do novo contrato administrativo de provimento, isto é, de novo facto jurídico, existiu a reinscrição do associado do Autor na CGA.
Embora, in casu, tenha havido uma sucessão imediata de dois vínculos contratuais, já que à cessação de um seguiu-se a constituição de outro contrato administrativo de provimento, o certo é que de dois vínculos jurídicos distintos e autónomos se tratam, constitutivos de direitos e deveres recíprocos para entidades administrativas distintas.
E a eventualidade de tais contratos serem temporalmente seguidos, iniciando o segundo os seus efeitos no dia imediatamente a seguir ao primeiro, não permite logicamente transmutar a natureza apartada das relações jurídicas laborais em causa.
Assim, não tem o Autor/recorrente razão quando alega que existiu um mera alteração de entidade patronal dentro de uma mesma relação laboral, já que, não sendo o seu associado nomeado como funcionário do Estado, mas contratado precariamente, não se lhe aplica o regime de mobilidade próprio dos funcionários públicos (não precários), regime que permitia que se falasse de um único vínculo laboral ainda que com pessoas coletivas públicas distintas (caso em que nem sequer haveria de falar em reinscrição, por ser mantida a inscrição existente).
Aqui há dois vínculos jurídicos contratuais laborais públicos autonomizados e independentes entre si, que, por acaso, não têm intervalo de dias ou meses ou anos entre si.
Donde a inscrição do associado do Autor após o contrato com a Univ.Mad. se traduzir numa nova inscrição para todos os efeitos legais, maxime, os previstos no art° 2° da Lei n° 60/2005.
Trata-se, portanto, do resultado imposto pela cit. lei de 2005, não havendo por isso neste ponto substantivo qualquer desrespeito, no ato administrativo e na sentença, pelos arts. 266º da Constituição e 3º e 4º do CPA.
Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.
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III- DECISÃO
Pelo ora exposto, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento aos dois recursos.
Custas de cada recurso a cargo dos recorrentes.
Lisboa, 20-12-12


1- O recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, devendo assim improceder um recurso em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente recorrido, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida (Ac.STA de 2-11-1989, pr. nº 026906; de 30-10-1991, pr. nº 013349; de 29-9-1994, pr. nº 024924; de 29-10-1996, pr. nº 038961; de 16-4-1997, pr. nº 036400; de 21-9-2000, pr. nº 038828; de 15-3-2001, pr. nº 032607).

2- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores (sem o novo “copy/paste”) e com uma fundamentação jurídica (breve e simples ou longa e complexa) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.
3- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.
4- CHAIM PERELMAN, Ética e Direito, ed. Martins Fontes (S. Paulo, Brasil), 1996, pp. 490ss.
5- Assim: BAPTISTA MACHADO, Prefácio, in HANS KELSEN, A Justiça e o Direito Natural, ed. Almedina, 2001, pp. 14ss.

O juiz deve ter presente o tipo de sociedade e de ideal de justiça prosseguidos na Lei Fundamental: no nosso caso, é uma sociedade aberta de economia social de mercado, com substantivas regras de justiça social.
6- Bases gerais do sistema de segurança social.
Artigo 79.º Revogação de actos inválidos
1 - Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - Os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro.
7- Artigo 141.o Revogabilidade dos actos inválidos

1 —Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
8- Artigo 140.o Revogabilidade dos actos válidos
1 —Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:
a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal;
b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos;
c) Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis.
…
9- Lei 60/2005
Artigo 2.º Inscrição
1 - A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.
2 - O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.
10- Artigo 22.º Eliminação do subscritor
1. Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição.
2. O antigo subscritor será de novo inscrito se for readmitido em quaisquer funções públicas previstas nos artigos 1.º e 2.º e satisfizer o disposto no artigo 4.º.
Artigo 4.º Idade máxima
1. A idade máxima para a inscrição na Caixa será a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de 5 anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo. 4
2. Considerar-se-á também no mínimo a que se refere o n.º 1 o tempo anterior correspondente a serviço que deva ser contado nos termos do capítulo seguinte ou a inscrição obrigatória como beneficiário de instituição de previdência social destinada à proteção na velhice.
11- Lei 12-A/2008
Artigo 84.º Continuidade do exercício de funções públicas
O exercício de funções ao abrigo de qualquer modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público em qualquer dos órgãos ou serviços a que a presente lei é aplicável releva como exercício de funções públicas ou na carreira, na categoria e, ou, na posição remuneratória, conforme os casos, quando os trabalhadores, mantendo aquele exercício de funções, mudem definitivamente de órgão ou serviço.
12- Lei 4/2009 - Define a protecção social dos trabalhadores que exercem funções públicas.
13-0 Parece ser o Artigo 15.º- Beneficiários e contribuintes (Lei 4/2009)
1 - Consideram-se beneficiários e contribuintes do regime de protecção social convergente, respectivamente, os trabalhadores previstos no artigo 11.º e as correspondentes entidades empregadoras.

2 - Os trabalhadores previstos no número anterior que vejam alterada a sua relação jurídica de emprego público, designadamente por mudança da modalidade de vinculação ou por aplicação de instrumentos de mobilidade, não perdem a qualidade de beneficiários do regime de protecção social convergente.