Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:01800/98
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:03/25/1999
Relator:António de Almeida Coelho da Cunha
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª. Secção do Tribunal Central Administrativo.

1. Relatório.-

I....veio interpor recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e formado sobre recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 28.2.96 do Director Geral das Contribuições e Impostos.

Para tanto, alega que:-

· A recorrente tomou conhecimento do despacho do Sr. D.G.C.I. pelo qual lhe foi reconhecido o direito ao reposicionamento no N.S.R., por força da promoção a que tinha direito desde a data em que preencheu todos os requisitos para essa promoção automática;-

· Tal decisão não produziu efeitos retroactivos, por força do despacho do Sr. Subdirector Geral, exarado em Parecer, com o qual o Sr. Director Geral concordou;-

· A recorrente deveria ter sido promovida com efeitos a 29.4.90, o que efectivamente não sucedeu;-

· O entendimento da autoridade recorrida viola os arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. 42/83 de 20.05 e artº. 1º. do D.L. 119/85 de 25.06;-

· O indeferimento tácito recorrido viola o princípio da igualdade (arts. 5º. do C.P.A. e 266º. nº. 2 da C.R.P.), ao discriminar de modo flagrante os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos em relação aqueles que os interpuseram e obtiveram provimento;-

· Acresce que tal indeferimento padece de vício de forma por falta de fundamentação, violando o disposto no artº. 124º. nº. 1 do C.P.A.-

A entidade recorrida respondeu dizendo, em síntese:

· As decisões jurisdicionais invocadas na petição foram proferidas em processos nos quais o recorrente não foi parte, além de que não constituem jurisprudência uniforme na matéria;-

· Nenhuma das normas do Dec-Reg. 42/83 de 2.3 estabelece o princípio da promoção automática à categoria superior;-

· Decorre dos nºs. 1 e 2 do artº. 3º. do D.L. 187/90 que o legislador fixou como relevantes, para efeitos de transição, as categorias efectivamente detidas à data de 30.9.89;-

· Ao contrário do pretendido pela recorrente, esta não poderia beneficiar do novo regime de progressão na categoria e na carreira, de harmonia com o N.S.R. com efeitos reportados a 1.10.89 e, simultaneamente, manter a posição remuneratória que lhe competia no domínio do regime anterior;-

· O despacho de 28.2.96, na parte impugnada pelo recorrente, fez correcta interpretação da lei, não merecendo qualquer censura por não ter havido a alegada violação dos arts. 45º. e 114º. do Dec. Reg. 42/83.-

Em alegações finais, recorrente formulou, em síntese útil, as seguintes conclusões:

· O acto recorrido, ao indeferir tacitamente a pretensão da recorrente, violou as disposições conjugadas do Dec. Reg. 42/83 de 20.5 - arts. 48º. e 114º. e do D.L. 199/85 de 25.6;-

· Possuindo o recorrente a respectiva média de classificação de serviço exigida por lei para a promoção à categoria superior, deveria ter sido promovida com efeitos a

· O despacho de 28.2.96 abraçou a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva;-

· Mesmo não aceitando a tese da eficácia “erga omnes” do caso julgado, o certo é que devendo a Administração Pública pautar-se, nos actos administrativos praticados, segundo ela, no uso de poderes discricionários, pelo princípio da igualdade (artº. 5º. do C.P.A.) constitucionalmente consagrado (artº. 266º. nº. 2 da CRP), a discriminação dos funcionários que não interpuseram recursos contenciosos relativamente à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivado entre 1.10.89 e 12.6.90, inquinaria de ilegalidade o indeferimento tácito recorrido;-

· O despacho recorrido recebe o vício de falta de fundamentação de que padece o despacho do Sr. Director Geral de 28.2.96, na parte sob recurso, visto não vir a decisão de não atribuir efeitos retroactivos à promoção e consequente reposicionamento no N.S.R. dos funcionários nele visados, minimamente fundamentada;-

· De facto, quer o parecer do Sr. Subdirector Geral que fixou os efeitos “ex nunc” ao despacho, quer o parecer sobre o qual foi lavrado o despacho em causa, são totalmente omissos quanto àquela fundamentação;-

· Não colhe a tese da autoridade recorrida segundo a qual o despacho hierarquicamente recorrido não pode ser qualificado como acto administrativo que negue, extinga, restrinja ou afecte direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente, visto que é esse mesmo despacho que vem, com o reconhecimento de direitos a, entre outros, o ora recorrente, restringi-los, na sua temporalidade, ao circunscrever os seus efeitos para o futuro.-

Por sua vez, a autoridade recorrida concluiu, no essencial, o seguinte:-

· As decisões jurisdicionais invocadas pelo recorrente não lhe aproveitam, já que este não foi destinatário de qualquer delas;-

· Mesmo que assim não fosse, sempre seria de considerar que qualquer decisão ou deliberação jurisdicional não pode produzir efeitos estranhos à relação jurídica adjectiva em que esteja inserida e à concreta relação material controvertida subjacente;-

· O Dec-Lei nº. 187/90 de 7.6 fixa a produção dos seus efeitos à data de 1.10.1989 (artº. 15º.) e fixa, como relevantes para efeitos de transição, as categorias efectivamente detidas à data de 30.9.89;-

· O Dec. Reg. nº. 42/83 de 2.5 não consagra o princípio da promoção automática à categoria superior, porquanto é aos funcionários que compete formular o correspondente pedido. E, a promoção pretendida só se concretiza após o respectivo despacho de nomeação, subsequente publicitação legal e posterior aceitação da nomeação. Contudo, o recorrente nada fez sobre este assunto.

· Para além disso, o recorrente jamais poderia beneficiar simultaneamente do novo regime consagrado no Dec-Lei 187/90 e aproveitar-se do anterior sistema de progressão na carreira;

· O despacho do Director Geral dos Impostos acolheu expressamente a fundamentação do Parecer 22-AJ/96, que propunha a revogação dum entendimento seguido pela Administração Fiscal até esse momento. No entanto, porque esse entendimento anterior era válido e estava consolidado na ordem jurídica, a sua revogação só poderia produzir efeitos para o futuro;-

· E porque o despacho em questão tem um conteúdo manifestamente favorável ao recorrente e a todos os funcionários que com ele se encontrem em igualdade de circunstâncias, não necessita de fundamentação, pois não viola qualquer comando imperativo.-

· Do mesmo modo, porque aquele despacho se aplica somente ao reposicionamento remuneratório, óbvio se torna que não viola os arts. 45º. e 114º. do Dec. Reg. nº. 42/83 de 20.5, nem o artº. 1º. do Dec-Lei 119/85 de 25.6, uma vez que estas normas se aplicam restritivamente a matéria de promoções.-

O Digno Magistrado do Mº.Pº. junto deste T.C.A. pronunciou-se no sentido da procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.-

2. Matéria de Facto.-

Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte matéria de facto:-

a) Em 14.2.96, a Srª. Técnica Superior da D.G.I. emitiu Parecer relativo ao seguinte:
“Assunto: Integração no NSR de Técnicos Tributários - Posse em 1991”.

b) Em tal parecer, refere-se, além do mais, o seguinte: «Tendo-se levantado dúvidas sobre o posicionamento dos técnicos tributários cujo acto de posse ocorreu em 1991, procedeu-se à análise da sua situação remuneratória ... (...)
«Tendo ocorrido a extinção das classe dentro das categorias de liquidador tributário e técnico tributário pelo D.L. 187/90 de 7.6, não foram estes funcionários promovidos por se ter entendido que desta promoção decorriam efeitos remuneratórios, efeitos estes que se produziam a 1.10.1989 ... (20). Não perfilhamos, contudo, esta interpretação pois, em nosso entender, a produção retroactiva dos efeitos remuneratórios a 1.10.1989, prevista no D.L. 187/90 de 7.6, destinava-se a salvaguardar o direito dos funcionários abrangidos por este diploma de regulamentação do NSR, ao vencimento nos mesmos termos e à mesma data que os funcionários abrangidos pelo Dec-Lei nº. 353-A/89 de 16.10.- (22) «O princípio geral da aplicação das leis no tempo é o da eficácia para o futuro, excepto se a lei prever efeitos retroactivos, e neste caso entendemos que a lei os não previu ... (28). «Coloca-se agora a questão de saber se estes funcionários têm direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da consideração da promoção». (29) «O acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei, vício que estava a ser confirmado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários». (30) «Os actos administrativos ilegais apenas podem ser revogados com fundamento na sua ilegalidade ...» (31) «Uma vez que este acto não foi atacado, a não ser por alguns funcionários, ele é insusceptível de revogação para os restantes, tendo-se consolidado pelo decurso do tempo»... (34) «A competência para revogar é do autor e a revogação apenas produz efeitos para o futuro, podendo contudo o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando seja favorável aos interessados (arts. 142º. e 145º. do C.P.A.). (35) Esta eficácia retroactiva constitui, todavia, um poder discricionário do autor do acto)... (36) «Em conclusão, o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário, pode ser revogado para o futuro nos termos do artº. 140º. do C.P.A., podendo o autor do acto, se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos».-

«Assim, e concluindo:-

I - Deve ser refeita a progressão do grupo de técnicos referidos no ponto 14 deste parecer - grupo 290 que se encontra no índice 460.-

II - Deve igualmente ser refeita a progressão dos funcionários referidos no nº. 26.

III - A resolução destas duas situações não implica efeitos retroactivos.-

À consideração superior».-

c) No Parecer supra aludido foi, em 28.2.96, pelo Subdirector Geral das Contribuições e Impostos, emitido o seguinte Parecer: «Estou de acordo com o presente Parecer. Como vem referido, deve considerar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuido ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro. À consideração superior».-

d) Nos pareceres referidos foi, ainda em 28.2.96, proferido o seguinte despacho: «Concordo, nos termos e condições propostas pelo Sr. Subdirector Geral».-

e) De tal despacho, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.-

f) Considerando a formação de indeferimento tácito, a recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação;-

3. Matéria de Direito.-
a) Questão prévia

No tocante à questão prévia suscitada afigura-se-nos evidente a falta de razão da autoridade recorrida, uma vez que é o acto sob recurso, que deu satisfação parcial à pretensão da recorrente, que está agora em causa, e apenas na parte em que não reconheceu efeitos retroactivos ao novo posicionamento no N.S.R., circunstância que impede a argumentação com a teoria do caso decidido ou caso resolvido.

Improcede, portanto, também a segunda questão prévia suscitada, pelo que passaremos à análise da questão de fundo dos presentes autos.-

b) Questão de fundo.-

Cumpre conhecer, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste (artº. 57º. da L.P.T.A.).-

A recorrente assaca ao indeferimento tácito recorrido os seguintes vícios:

- Violação do princípio da igualdade consagrado nos arts. 266º. da C.R.P. e 5º. do C.P.A.;-

- Ofensa do princípio da retroactividade dos actos anulados por decisões judiciais (al. b) do nº. 1 do artº. 128º. do C.P.A.);-

- Vício de violação de lei (arts. 45º. nº. 1 al. c), 114º. do Dec. Reg. 42/83 de 20.5 e artº. 1º. do Dec-Lei nº. 119/85 de 25.6);-

- Vício de forma por falta de fundamentação, com ofensa do disposto no artº. 124º. nº. 1, al. a) do Cod. Proc. Administrativo.-

Atenta a hierarquia dos vícios alegados, vejamos em primeiro lugar se se verifica a violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado (artº. 266º. nº. 2 da C.R.P. e 5º. do C.P.A.).-

Em primeiro lugar, a tese da eficácia erga omnes das decisões judiciais anulatórias de actos administrativos determinadas por razões de ilegalidade objectiva, como se afigura ser o caso dos autos, embora não directamente vinculativa, constitui um indicativo para que a Administração possa extrair as consequências devidas no tocante à produção de efeitos “ex tunc”, em face daquele princípio constitucional básico. Ou seja: embora se nos afigure mais segura do ponto de vista jurídico a tese de que o caso julgado só tem eficácia em relação às pessoas que participaram no processo como partes (solução da eficácia “inter partes”), a verdade é que a Administração não poderá deixar de considerar orientações mais ou menos indiscutíveis no sentido de beneficiar ou prejudicar determinados funcionários.-

Todavia, o que parece essencial na presente situação é recordar que o dito princípio da igualdade, tal como formulado na C.R.P., não pode ser perspectivado em termos puramente formais, antes implicando se tenha em conta a chamada «justiça do sistema», na base de critérios objectivos (v.g. segurança jurídica, praticabilidade, razões financeiras) compatíveis com as próprias normas e princípios da C.R.P. - cfr. Canotilho, “Direito Constitucional”, p. 332, 338 e 1160; Maria da Glória F. Pinto, “O princípio da igualdade ...” p. 40 e ss).-

E embora seja certo que o princípio da igualdade pressupõe um tratamento desigual para o que é manifestamente diferenciado, tal diferenciação não pode assentar, a nosso ver, em critérios formais de ordem processual, que no caso concreto levaria a beneficiar os funcionários que interpuseram recursos e obtiveram provimento em relação aos que ficaram inactivos, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivado entre 1.10.89 e 12.6.90.-

Importando que a Administração trate de modo igual os agentes que se encontrem em igual situação objectiva dentro da carreira, o que não terá sido conseguido pelo despacho do Sr. D.G.C.I. de 28.2.96, é de considerar procedente a alegada violação do princípio da igualdade, por violação dos arts. 5º. do C.P.A. e 266º. nº. 2 da C.R.P.-

Vejamos, todavia, ainda o segundo vício alegado.

A recorrente alega ofensa do princípio da retroactividade, ao sustentar que o acto recorrido, por indeferir tacitamente a sua pretensão de ver produzidos todos os efeitos decorrentes da promoção à categoria de Liquidador Tributário Principal, desde o momento em que reunia todos os requisitos legais para tal promoção, padece de ilegalidade.-

Ou seja: o recorrente alega que o despacho do Sr. Director Geral, de 28.2.96, ao reconhecer-lhe o direito a um diferente reposicionamento no N.S.R. decorrente do seu direito à promoção automática, não reconhecendo todavia na sua globalidade os efeitos da dita promoção desde a data em que a mesma se subjectivou (uma vez que a referida promoção decorria “ope legis”) violou, objectivamente, o disposto nos arts. 45º. e 114º. do Dec.Reg. 42/83 de 20.3 e o artº. 1º. do Dec-Lei 119/85 de 23 de Junho.-

Vejamos:-

O despacho de 28.2.96 visou «reposicionar» determinados funcionários num determinado índice do sistema retributivo, por considerar estar incorrecto esse posicionamento, partindo para essa progressão do momento em que, face ao disposto nos arts. 45º. nº. 2, al. c) e 114º. do Dec.Reg. 42/83, deveriam esses funcionários ter sido promovidos à classe imediata.-

E é indubitável que a informação de 14.1.96, ao colocar a questão de saber se tais funcionários têm ou não direito a retroactivos desde a data em que deveriam ter sido promovidos relativamente às diferenças de vencimento resultantes da promoção, reconhece que “o acto administrativo que indeferiu a pretensão destes funcionários estava ferido de violação de lei”, vício esse que vinha a ser declarado pelo STA em sede de recurso contencioso interposto por alguns funcionários.-

Temos, pois, que o despacho de 28.2.96 operou uma «revogação» motivada pelo reconhecimento de que o despacho que anteriormente posicionara a recorrente num determinado índice do sistema retributivo, “estava ferido de violação de lei”.-

Ocioso é discutir se a Administração estava ou não obrigada a revogar o anterior acto que posicionara o recorrente no N.S.R. por o mesmo se ter firmado na ordem jurídica com a força de caso “decidido” ou “resolvido”. O que importa ter presente é que a Administração pretendeu destruir os efeitos de anterior acto que considerou ilegal, e que a partir do momento em que tomou tal iniciativa ficou irremediavelmente subordinada à lei e a conferir à revogação todos os efeitos daquela decorrentes.-

A questão está singelamente regulada no nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A., norma que, apesar de não expressamente invocada pelo recorrente, terá de ser considerada em face do princípio da legalidade (artº. 266º. nº. 2 da C.R.P. e 3º. do C.P.A.), e do disposto no artº. 664º. do C.P.C., podendo o tribunal proceder a qualificação jurídica diversa da apresentada pelo recorrente.-

Aliás, a violação do nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A. pelo acto recorrido foi alegada pelo Ministério Público como “vício novo” neste e em vários outros processos análogos pendentes neste T.C.A.

Ora o nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A. dispõe que: «A revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado».-

O sentido da norma é inequívoco: como escreve Freitas do Amaral, “a solução preconizada corresponde à doutrina corrente sobre a matéria. A revogação, quando se fundamente na inconveniência do acto, apenas produz efeitos para o futuro, porque está sómente em causa uma alteração do critério administrativo de apreciação do interesse público. Pelo contrário, quando tenha como fundamento a invalidade do acto revogado, a revogação tem efeito retroactivo. A defesa da legalidade impõe a destruição de todos os efeitos do acto que a ofendera, falando-se, a este propósito, aliás, em revogação anulatória (cfr. C.P.A. Anot. 3ª. ed. p. 260).-

Como se escreveu no Ac. deste T.C.A. de 10.12.98 (Proc. 35/97), “ao tomar a decisão de revogar um acto ilegal, a administração esgotou o seu poder discricionário e passa a agir vinculadamente, com respeito pelo princípio da legalidade, na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo por isso livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal e, por conseguinte, no que concerne ao conteúdo dos efeitos do acto revogatório (cfr. também o Ac. S.T.A. de 5.3.96, Proc. 37.751).-

Ou seja, e concluindo, não faz sentido invocar a ilegalidade de um acto para o suprimir da ordem jurídica de forma parcial e mantendo alguns dos seus efeitos. A revogação de um acto inválido só pode ser efectuada segundo critérios de legalidade estrita, e não segundo critérios mistos os “critérios de apreciação do interesse público”.-

É de concluir, portanto, como aliás tem sido jurisprudência pacífica neste T.C.A., que o acto recorrido, ao recusar a atribuição de efeitos retroactivos em sede exclusivamente remuneratória, no tocante ao reposicionamento do recorrente, violou também o nº. 2 do artº. 145º. do C.P.A.-

4. Decisão.-

Em face do exposto, e tornando-se desnecessário conhecer dos restantes vícios alegados, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.-

Sem custas.-

25.3.99

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio de Almada Araújo
Carlos Manuel Maia Rodrigues