| Decisão Texto Integral: | Recorrentes: Município do ………… e Alberto …………..
Recorridos: Os mesmos
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do TAF do ............ que julgou parcialmente procedente a acção na qual se pede a condenação do R. a pagar ao A. a indemnização de € 721.252,45 ou, subsidiariamente, € 282.877,29, bem como juros de mora sobre aqueles montantes, desde a citação e até efectivo e integral pagamento, condenando o Município do ............ a pagar ao A. uma indemnização, por danos patrimoniais, no valor de €150.540,20 (30.180.600$00), ao que acrescem os juros de mora à taxa legal desde a citação (28.07.2005) até integral e efectivo pagamento.
Em alegações o Município do ............ formula as seguintes conclusões:
I – Em finais do ano 1990, a Câmara Municipal do ............ decidiu abrir concurso limitado para a selecção da equipa técnica responsável pela execução dos projectos do edifício denominado, Centro de feiras da ............, tendo concorrido o Autor e mais três candidatos.
II- O concurso decorreu perante um júri, previsto no Regulamento do Concurso, o qual se mostra junto a fls. 49 e seguintes, dos presentes autos;
III- Existia também um caderno de encargos, que se mostra junto a fls. 118 e seguintes destes autos;
IV- O júri do concurso atribuiu o primeiro lugar ao Autor e no seu relatório final, propôs isso mesmo à CMF;
V- Por deliberação datada de 20/12/90, a Câmara Municipal do ............, em vez de aceitar a proposta do júri, deliberou atribuir o primeiro lugar do concurso, ao senhor arquitecto, Alfredo Silva Gomes;
VI- No dia 20/02/91, a Câmara Municipal do ............ deliberou anular aquele concurso, sob o pretexto de que os valores propostos pelos diversos concorrentes, eram superiores àquilo que tinha sido aprovado pela Assembleia Municipal do ............, para os concursos limitados;
VII- O Autor decidiu interpor recurso, tanto da deliberação de 20/12/90, como da deliberação, de 20/02/91;
VIII-Em dois de Março de 1995, o STA anulou a deliberação de 20/02/91, sob o argumento de que a deliberação da Assembleia Municipal, não tinha sido devidamente publicitada e consequentemente, não tinha eficácia jurídica;
IX – Entretanto, em 21/11/91, a Câmara Municipal do ............, em conjugação com o Governo Regional da ……….., deliberou abrir concurso internacional para a concepção/ construção do futuro Edifício Centro de ……………, tendo atribuído a concepção/ construção da obra, a outro consórcio;
X- Por decisão do STA, datada de 20 de Janeiro de 2005, conforme acórdão junto aos autos, foi decidido absolver a CMF da instância, por inutilidade superveniente da lide, por se ter entendido que a deliberação de 21/11/91, revogara implicitamente, a deliberação de 20/12/90;
XI- Deste modo, a deliberação de 20.12.90, deixou de existir, foi eliminada, da nossa ordem jurídica;
XII- E é sobre essa deliberação de 20.12.90, que o Autor vem fundamentar o seu pedido de indemnização, o que não pode ser, pela simples e única razão, de que aquela deixou de existir, é como se nunca tivesse existido, na nossa ordem jurídica, para além de que, o demandante nunca foi reconhecido, como vencedor desse concurso;
XIII- O pedido do Autor tem por objecto uma deliberação camarária inexistente, em que se vem argumentar com uma deliberação do júri, que, por sua vez, não é vinculativa, não tem qualquer eficácia, como se diz na douta sentença;
XIV- Por outro lado, até hoje, nunca foi declarada a nulidade ou a anulabilidade da deliberação de 20.12.90 e o Autor, nunca viu, até esta data, reconhecido o seu eventual direito, a ser classificado em primeiro lugar, no concurso em causa;
XV- Era pressuposto fundamental para que o Autor pudesse deduzir o presente pedido de indemnização, que a deliberação de 20/12/90 fosse declarada nula ou anulável e que fosse reconhecido ao recorrido, o direito a ser o vencedor do concurso em causa, o que nunca aconteceu;
XVI- O Autor carece de legitimidade para requerer a presente acção;
XVII- Mesmo que assim não fosse, mas é, a verdade é que a Câmara Municipal do ............, não era obrigada a ratificar a decisão do júri, como se diz e bem na douta sentença, tudo nos termos dos artigos 10.10 e 13 do Regulamento do concurso;
XVIII- Ao atribuir o primeiro lugar ao arquitecto Alfredo …………., a Câmara Municipal tomou em consideração, os critérios do preço, do prazo de execução e da funcionalidade do respectivo projecto;
XIX- Para melhor fundamentar a sua deliberação, um dos Vereadores ainda referiu que as associações-empresariais preferiam o projecto do arquitecto Alfredo ……………, pelo que a decisão camarária, foi indubitavelmente, justa e lícita, não merecendo qualquer censura;
XX - O dono da obra, de acordo com o artigo 13 do caderno de Encargos podia revogar a deliberação em causa, sem ter de pagar qualquer indemnização e podia rescindir o contrato, mesmo depois de iniciados os trabalhos, pagando apenas os trabalhos realizados;
XXI- A Câmara Municipal do ............, nunca celebrou qualquer contrato com o Autor e nunca aceitou ou reconheceu os honorários daquele, no montante de 155.903.000$00;
XXII - O artigo 17 do Caderno de Encargos definiu as condições de pagamento os honorários, mas o seu montante tinha de ser acertado, com o dono da obra, nos termos do artigo 16, desse mesmo regulamento, o que nunca aconteceu;
XXIII- Se o concurso dizia que seriam pagos vinte por cento do valor dos honorários, no momento da assinatura do contrato com a CMF, não tendo sido assinado esse mesmo contrato, é por demais evidente que o Autor nunca teria direito a receber esse valor;
XXIV- Se fosse como diz o Autor, assinar o contrato ou não assinar, era absolutamente igual, para efeitos de honorários e não era isso que dizia o Caderno de Encargos;
O facto de se dizer que com a assinatura do contrato o vencedor receberia vinte por cento dos honorários, não pode significar, que se o contrato não for assinado, receberia igual montante;
XXV- Os documentos de fls, 228 e 229 dos autos, são notas contabilísticas do Autor, a que a CMF é totalmente alheia e que não podem significar a aceitação por esta, do pagamento de qualquer valor de honorários;
XXVI- O eventual direito do Autor, estaria sempre prescrito;
XXVII- A deliberação camarária de 20/12/90 deixou de existir na nossa ordem jurídica, pois foi revogada pela deliberação de 21.11.91, como decidiu o STA, por decisão de 20.01.05;
XXVIII- Até ao dia de hoje, o Autor não impugnou a deliberação de 21.11.91 e já não pode fazê-lo, decorridos quase dezanove anos;
XXIX- Logo, o eventual direito do Autor a receber qualquer indemnização, estaria sempre prescrito;
XXX- A terminar, repete-se que a douta sentença seria sempre nula, uma vez que conheceu de uma questão que não podia conhecer, ou seja, da ilicitude ou não, da atribuição do primeiro lugar do concurso ao arquitecto Alfredo ………….., que já fora decidida pelo STA, com trânsito em julgado e para além disso, baseou-se agora, numa deliberação camarária, que deixou de existir na nossa ordem jurídica;
XXXI- Ao condenar o recorrente no pagamento do valor de € 150.540, 20 euros, o tribunal a quo violou, por erro de interpretação, os artigos, 127º, 129º, ambos do CPA, 483, 498, nº 1, ambos do C. Civil, o art. 668º, nº 1, alínea d), do CPC e os arts. 1º, 2º, 3º-1, 4º e 6º do DL 48051 de 21.11.1967.
Nas suas alegações o A. formula as seguintes CONCLUSÕES:
1a — A sentença recorrida considerou procedente parte do pedido do A., pelo que apenas parcialmente dela se recorre.
2a — A sentença não se pronuncia sobre a questão suscitada pelo A. da actualização do montante que seria devido, pelo que padece de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668º, 1,d) do Código de Processo Civil.
3a — Na verdade, o crédito indemnizatório a que o ora Recorrente tem direito corresponde àquilo que, no momento a que a lei manda atender, seja a expressão pecuniária dos danos por ele sofridos (trata-se de uma dívida de valor).
4a - Esse valor é, naturalmente, o do montante a que o ora Recorrente tem direito - que na sentença recorrida se entende ser a quantia devida com a assinatura do contrato -actualizado segundo o índice de preços no consumidor, tal como o agora Recorrente peticionou.
5° - Mesmo que se considere — o que por mera cautela de patrocínio se faz — que a sentença recorrida não omite a decisão sobre esta questão mas antes a decide no sentido de entender que o montante em causa não deveria ser actualizado, a ser assim a sentença padece de um grave erro de julgamento, mantendo-se a conclusão de deve ser substituída por outra que decida esta questão e que condene em tal quantia actualizada.
6° - A sentença recorrida reconhece a ilicitude do acto de adjudicação e o direito do ora Recorrente ao contrato mas julga mal ao entender que os danos pela violação desse direito são apenas os correspondentes aos 20% do valor global do contrato que seriam pagos com a assinatura do contrato.
7a - Tendo o ora Recorrente direito ao contrato, e estabelecendo o contrato como cláusula penal pela rescisão por conveniência do contrato um montante correspondente "aos honorários referentes aos trabalhos já efectuados ou em execução, acrescidos de uma indemnização igual ao valor dos honorários correspondentes à fase do projecto imediatamente seguinte àquele em que se verifica a rescisão.», essa mesma cláusula penal há-de ter aplicação, por analogia ou maioria de razão, nos casos como aquele em apreço, tendo o Autor sido impedido de exercer o seu direito à execução do contrato, não por razões de conveniência, mas de forma manifestamente ilícita.
8a- Refira-se ainda que, ao contrário do que entende a sentença recorrida, o acto gerador de responsabilidade civil é também ilícito porque a Câmara Municipal do ............ estava, nos termos do Regulamento do Concurso, vinculada a adjudicar e a celebrar o contrato com o concorrente classificado em primeiro lugar pelo júri.
9a - Deve, assim a sentença recorrida ser substituída por outra:
- Que condene o ora Recorrido a pagar uma indemnização que inclua, para além dos 20% do valor global do contrato que o Recorrente receberia com a assinatura do contrato - e que foram reconhecidos pela sentença recorrida -, os 30% que o mesmo receberia na fase seguinte, tal como este receberia em caso de rescisão do contrato.
- Que condene o ora Recorrido a pagar ao ora Recorrente o montante referido - e ainda que se entenda que este corresponde apenas aos referidos 20% do valor global do contrato - actualizado segundo o índice de preços no consumidor, contando-se juros a partir da citação daí e até integral pagamento.
Em contra-alegações formula as seguintes conclusões:
1a - A deliberação da Câmara Municipal do ............ de 20 de Dezembro de 1990 produziu danos na esfera jurídica do agora Recorrido, apesar de posteriormente revogada.
2a - Apesar de tal acto não ter sido anulado, o Tribunal pode evidentemente conhecer da sua ilicitude, a título incidental, na presente acção, para o efeito de reconhecer que ela é causa adequada dos danos que o agora Recorrido sofreu.
3a - O acto em causa afastou ilicitamente o Recorrido do seu direito à celebração do contrato que resultava de ter sido classificado pelo Júri em primeiro lugar, sendo a deliberação do Júri vinculativa para a Câmara Municipal do ............ (como é, aliás, habitual acontecer nos concursos em que se apreciam projectos).
4a - Ainda que assim se não entenda - o que se admite por mera cautela de patrocínio -sempre se haverá de reconhecer que o agora Recorrido foi afastado por uma deliberação ilícita que viola os mais elementares princípios concursais como o princípio da igualdade.
5° - Tendo o ora Recorrente direito ao contrato, e estabelecendo o contrato como cláusula penal pela rescisão por conveniência do contrato um montante correspondente "aos honorários referentes aos trabalhos já efectuados ou em execução, acrescidos de uma indemnização igual ao valor dos honorários correspondentes à fase do projecto imediatamente seguinte àquele em que se verifica a rescisão», essa mesma cláusula penal há-de ter aplicação, por analogia ou maioria de razão, nos casos como aquele em apreço, tendo o Autor sido impedido de exercer o seu direito à execução do contrato, não por razões de conveniência, mas de forma manifestamente ilícita.
6° - No mínimo, o que se admite mais uma vez por cautela de patrocínio, e como a sentença recorrida reconhece, a ilicitude do acto de adjudicação e o direito do ora Recorrente ao contrato causaram danos correspondentes aos 20% do valor global do contrato que seriam pagos com a assinatura do contrato.
7a — O que não faz qualquer sentido é dizer, como pretende o Recorrente, que o Recorrido não pode ser indemnizado pelos valores correspondentes aos que receberia se tivesse chegado a celebrar e a executar o contrato porque não o chegou a celebrar e a executar! Ora, é isso precisamente que está em causa: compensá-lo por ter sido ilicitamente frustrado esse seu direito a celebrar e a executar o contrato.
8a- Naturalmente, o valor a pagar corresponde ao que o Recorrido fez constar da sua proposta (como, aliás, resulta do ponto 11.4. do Regulamento do concurso), não se compreendendo como pretende o Recorrente que o valor dos honorários nada teria a ver com o da proposta e seria objecto de negociação com o concorrente em causa. Tal violaria os mais elementares princípios concursais.
9a — Finalmente, refira-se que o Recorrido não tinha qualquer ónus de impugnar uma deliberação que adjudicou um outro concurso, em que não participou nem podia participar, carecendo mesmo de legitimidade para a impugnar. Fica, assim, afastada qualquer suposta "prescrição" pela não impugnação de tal acto.
10a- A deliberação de adjudicação ao terceiro classificado afastou ilicitamente o Recorrido
do direito ao contrato e o Recorrente recorreu dela — bem de todas as decisões relativas ao concurso onde participou - para chegar ao resultado (que não esperava) de que a mesma não podia ser anulada porque tinha sido revogada. Perante tal decisão judicial, não restava ao Recorrido outro caminho que não a presente acção, procurando ser ressarcido pelos danos produzidos por tal deliberação entretanto revogada, a qual, como bem decidiu o Tribunal a quo, e o Recorrente não contesta, foi proposta em tempo.
Nas suas contra-alegações o R. defende que deve ser negado provimento ao recurso do autor.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA, não tendo sido emitido parecer.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1. O Autor exerce a profissão de arquitecto, que constitui a sua única actividade profissional.
2. O Réu, através de deliberação da respectiva Câmara Municipal do ............ (doravante "CMF"), abriu concurso limitado para a selecção da equipa (técnica responsável pela execução dos projectos do Centro de Feiras do .............
3. Para o efeito, convidou diversos arquitectos, entre os quais o Autor.
4. O Autor, bem como três outros concorrentes, apresentaram propostas no referido concurso.
5. O concurso decorreu perante o júri previsto no Regulamento do concurso - cuja cópia consta do Doc. n.º 1 da p.i. e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais -, cujo n.° 10.1 determinava assim a composição daquele júri:
«O júri será constituído por representantes das seguintes entidades:
Entidade promotora -CMF;
Associação Comercial e Industrial do ............ -ACIF;
Associação dos Industriais de Construção Civil -ASSICOM;
Secretaria Regional do Equipamento Social;
Secretaria Regional da Economia.
O júri será presidido por um representante da entidade promotora.»
6. O referido júri veio a emitir, em 7 de Dezembro de 1990, um relatório final, que classificou em 1.º lugar a proposta do Autor, relatório este cuja cópia consta como Doc. n.º 2 da p.i. e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais.
7. Naquele relatório, o júri do concurso resumiu assim o sentido e fundamentos da sua decisão:
«Em síntese, o júri considera a proposta do arquitecto Alberto …………. de excelente qualidade arquitectónica e integração paisagística, de boa concepção e funcionalidade, de solução económica aceitável, de excelente polivalência e rentabilidade e a única que permite um faseamento no tempo sem interferência no funcionamento normal do Complexo. A proposta demonstra uma grande capacidade de reconversão ou adaptação quer em relação às exigências técnicas apontadas quer às que, em fase de projecto, venham ainda a ser colocadas.»
8. Conforme se lê no o n.° 2 do Regulamento do concurso em apreço, este tinha por desiderato «(...) a selecção da equipa que deverá ficar responsável pela execução dos projectos do Centro de Feiras do ............ e que, para o efeito, apresente melhor proposta».
9. E diz ainda: «O concurso possui apenas uma fase e destina-se a eleger a equipa que reúna melhor pontuação, a quantificar pelo júri, com base nos critérios seguintes (...)».
10. No n.° 3.6 do mesmo Regulamento lê-se: «A execução do projecto a desenvolver pelo candidato classificado em 1° lugar obedecerá às normas (...)».
11. No n.° 11.3, previa-se: «O concorrente classificado em primeiro lugar ficará com a incumbência de prosseguimento dos estudos através de contrato formal a celebrar com a C.M.F. Este contrato será celebrado no prazo máximo de 90 dias, contados a partir da data da publicação oficial dos resultados do concurso.»
12. No n.° 11.7 do referido Regulamento previa-se que «(...) o júri poderá ainda classificar dois ou mais concorrentes ex-aequo, à excepção do primeiro lugar (...)».
13. Nos termos do n.° 12.1 do mesmo Regulamento, a possibilidade de o Réu celebrar contrato com outro concorrente que não o graduado em primeiro lugar era admitida se «(...) não houver lugar à celebração de contrato com o primeiro classificado, por falta imputada ao concorrente (...)».
14. O teor da 2.a parte do mesmo n.° 12.1 do citado Regulamento dispunha: «Neste caso [aquele referido no artigo anterior], a C.M.F. poderá celebrar contrato com qualquer concorrente que estiver na ordem seguinte de classificação.»
15. A CMF deliberou adjudicar a elaboração dos projectos objecto do concurso a outro concorrente, o Arq. Alfredo ……………, que fora classificado pelo júri em 3.° lugar, conforme resulta da certidão da acta da reunião da CMF de 20 de Dezembro de 1990, cuja cópia consta como Doc. n.° 3 da p.i. e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais.
16. O Autor interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação a que alude o artigo anterior, o qual veio a culminar na prolação do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (doravante "STA") datado de 20 de Janeiro de 2005, tirado no recurso jurisdicional n.° 0559/04, que consta no Doc. n.° 4 da p.i. e se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
17. A CMF, mediante deliberação tomada em 28 de Fevereiro de 1991, revogou a deliberação objecto do referido recurso contencioso e anulou o concurso, com o fundamento de que todas as propostas recebidas haviam ultrapassado o limite autorizado pela Assembleia Municipal.
18. Desta última deliberação, veio o Autor a interpor novo recurso contencioso, tendo sido proferida decisão final pelo Supremo Tribunal Administrativo, de anulação do acto recorrido, por vício de violação de lei.
19. No acórdão referido como doc. 4, o STA absolveu a CMF da instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do art. 287.º, alínea e), do CPC, aplicável então ex vi do art. 1.º da LPTA.
20. Fê-lo por entender que a CMF, através da adjudicação ao Consórcio empreiteiro Zagope/Engil dos trabalhos de Concepção-Construção da Empreitada do Centro Internacional de Feiras, Exposições e Congressos do ............, mediante deliberação datada de 21 de Novembro de 1991 - para os quais fora, entretanto, aberto concurso público internacional -, revogou a adjudicação objecto do recurso contencioso de anulação intentado pelo Autor, acarretando a perda desse objecto.
22. Nos termos do art. 17.º, n.º 1, do Caderno de Encargos -Doc. n.º 5 da p.i. e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais -, os honorários seriam pagos ao Autor da seguinte forma: (i) 20% com a assinatura do contrato, (n) 30% com a aprovação do ante-projecto, (iii) 40% com a do projecto de execução e (iv) os restantes 10% durante a fase de assistência técnica. Caderno aprovação
22. Por outro lado, o art. 16.º, n.º 1, do mesmo de Encargos determinava que ao valor dos honorários seria subtraído o valor do prémio atribuído pela classificação em primeiro lugar no concurso, no valor de Esc. 1.000.000$00, que o Autor recebeu.
23. Segundo a proposta apresentada pelo Autor - Doc. n.º 6 da p.i. que se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais -, o valor global dos seus honorários seria de Esc. 155.903.000$00, correspondendo Esc. 31.180.600$00 à tranche devida com a assinatura do contrato (20% do valor global) e Esc. 46.770.900$00 à tranche respeitante à fase seguinte da execução do mesmo (30% do valor global).
24. A Câmara Municipal do ............ não construiu qualquer obra ou edifício destinado ao Centro de Feiras.
O Direito
A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção intentada, condenando o Município do ............ a pagar ao A. uma indemnização, por danos patrimoniais, no valor de €150.540,20 (30.180.600$00), ao que acrescem os juros de mora à taxa legal desde a citação (28.07.2005) até integral e efectivo pagamento.
Para tanto expendeu o seguinte:
«O Réu, através de deliberação da respectiva Câmara Municipal do ............, abriu concurso limitado para a selecção da equipa técnica responsável pela execução dos projectos do Centro de Feiras do .............
Em sede de procedimento concursal ocorreu aquilo que o A. considera ser um ilícito: a CMF violou o Regulamento do concurso e princípios gerais da actividade administrativa, ao adjudicar o contrato concursado ao concorrente classificado pelo
júri em 3º lugar, em vez de adjudicar ao ora A., classificado pelo júri em 1° lugar.
Não houve contrato algum celebrado. A alegada ilicitude, geradora do dever de indemnizar, ocorreu antes da adjudicação da prestação de serviços posta a concurso.
Pelo que entendemos não se poder falar em responsabilidade civil contratual ou pré-contratual
Estamos sim em sede de responsabilidade civil extracontratual (o desrespeito pela CMF de normas do regulamento concursal, do princípio da igualdade, do da boa fé e da tutela da confiança e do princípio da estabilidade concursal).
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos - v. arts. 1º, 2º, 3º-1, 4º e 6º do DL 48051 de 21.11.1967:
• facto humano voluntário
• ilícito (porque viola norma que tutela a posição jurídica subjectiva cuja lesão se pretende reparar)
• e culposo (com dolo ou negligência),
• fonte de danos
• em termos de nexo causal adequado.
Só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado, sendo indispensável que o vício do acto praticado seja de tal ordem que leve á inutilização da solução decisória que adoptou, motivo por que não dão direito a indemnização as ilegalidades resultantes de falta de fundamentação e de audiência prévia do interessado.
B.
A CMF adjudicou em 20.12.90 a um terceiro o serviço a que o ora A. concorreu; em 28.2.91 a CMF anulou o concurso e aquela adjudicação; conforme fls. 111, o STA anulou esta revogação; a CMF, entretanto em 21.11.91, havia adjudicado o serviço em outro concurso, tendo o STA vindo a entender que esta decisão de 21.11.91 revogara implicitamente a decisão de 20.12.90, não a tendo analisado por isso (o julgamento da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide pressupõe a formulação de um juízo sobre o prosseguimento daquela e que dele resulte o convencimento de que esse prosseguimento é absolutamente inútil, por não trazer benefício a nenhuma das partes).
A causa de pedir assenta essencialmente na ilicitude da deliberação da CMF de 20.12.90, que não aceitou a tese do júri do concurso, tese que colocara o ora A. em 1º lugar.
Ora, no caso presente, a CMF decidiu adjudicar o serviço concursado ao concorrente que o júri classificou em 3º lugar, e não ao ora A., que o júri classificou em 1º lugar.
Resulta do Regulamento do concurso (n 10,11.3,12 e 13, a fls. 60 ss) que era o Júri quem classificaria os concorrentes/propostas, ao que se seguiria a "ratificação" (confirmação ou aprovação?) pela CMF.
A ratificação-confirmação (não é a prevista no art. 137º CP A, o qual se refere á ratificação como sanação de vícios do acto administrativo relativos á competência, á forma ou ás formalidades.), acto secundário, é um requisito de definitividade de acto anterior válido, enquanto que a aprovação é um requisito de eficácia do acto primário (normalmente depois de este estar constituído) no quadro de um controlo preventivo.
No caso presente, com base nos nº 10.10 e 13 do Regulamento, parece-nos que a deliberação da CMF referida no cit. Regulamento é uma aprovação (ou não aprovação) - v. hoje arts. 127º e 129º do CPA.
Portanto, a CMF decidiu em 20.12.1990 não aprovar, não dar eficácia à deliberação do júri.
É este acto secundário (de não aprovação), impugnável (v. hoje o art. 51º CPTA), que o A. considera, em si, ilícito e danoso.
Notemos, ainda, que a CMF não se limitou a não aprovar. Deliberou ainda adjudicar ao 3º classificado (v. fls. 88 a 92).
Vejamos, pois.
Os critérios de avaliação eram os 6 definidos no nº 3.4 do Regulamento.
Os critérios de pontuação foram depois definidos pelo júri conforme previsto no nº 10.7 do Regulamento e conforme consta do relatório final.
A não aprovação da deliberação do júri ocorreu pelo facto de a CMF ter considerado que a proposta classificada pelo júri em 3º lugar era
• mais barata e
• mais rápida do que a do ora autor.
• Mais se fundou a CMF no facto de algumas imperfeições arquitectónicas desta proposta poderem ser corrigidas e
• no facto de a proposta que ficou em 3º lugar ter sido a preferida pelas associações empresariais presentes no júri.
Como se vê, a CMF, em vez de fazer um controlo preventivo do Relatório Final do júri, considerou muito especial, mas vagamente, 2 critérios de avaliação (prazo è preço) e relevou ainda outros 2,
• o facto de algumas imperfeições arquitectónicas da proposta poderem ser corrigidas depois e
• o facto de a proposta que ficou em 3º lugar ter sido a preferida pelas associações empresariais presentes no júri (acabando, na prática, por atribuir um 1º lugar sem nada referir quanto aos restantes concorrentes e propostas).
Portanto, a CMF, para não aprovar, utilizou 2 critérios de avaliação não constantes do Regulamento, sendo o 1º ainda uma clara ofensa ao princípio da igualdade de tratamento dos concorrentes e ao da estabilidade das propostas concursais. O que é ilícito e também violador do nº 3.4 do Regulamento.
E, daí, a ilogicidade de a CMF não pontuar de todo as propostas.
C.
Dentro do bloco de legalidade (Regulamento incluído, especialmente os seus nº 11 e 12), a CMF poderia aprovar ou não aprovar o relatório final do júri, incluindo a classificação dada às propostas concursais. Daí, na nossa tese, não se poder falar aqui, autonomamente, em tutela da confiança violada.
Mas esta concreta deliberação da CMF foi ilícita, como vimos. A CMF estava obrigada a decidir aprovar ou não, licitamente. E não o fez.
Foi aquela ilicitude que, materialmente, afastou a proposta do ora autor e este das vantagens patrimoniais legítimas decorrentes de ficar em 1º lugar no concurso (v. nº 11.3 a 11.5 do Regulamento). O A. teria direito ao contrato para prosseguir os estudos/projectos do Centro de Feiras do ............ (v. nº 11.3 a 11.5 do Regulamento).
Mas o contrato nunca foi celebrado e, muito menos, executado.
O artº 563.º do Código Civil consagra a teoria da causalidade adequada, devendo adoptar-se a sua formulação negativa correspondente aos ensinamentos de Ennecerus-Lehmann, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser considerada causa dele sempre que seja de todo indiferente para a produção do dano e só se tenha tornado condição dele em virtude de outras circunstâncias extraordinárias.
A responsabilidade compreende os danos patrimoniais e não patrimoniais, bem como os danos já produzidos e os danos futuros, nos termos gerais de direito.
Segundo a proposta apresentada pelo Autor, o valor global dos seus honorários seria de Esc. 155.903.000$00, correspondendo Esc. 31.180.600$00 à tranche devida com a assinatura do contrato (20% do valor global) e Esc. 46.770.900$00 à tranche respeitante à fase seguinte da execução do mesmo (30% do valor global) - v. nº 11.4 e 11.5 do Regulamento.
Esta actuação ilícita da CMF foi, seguramente, causa adequada de danos para o autor, mas não de todos os danos aqui invocados pelo autor (o direito aos honorários), já que não houve execução de qualquer contrato. Ora, quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação.
E, talvez por isto, o A. se tenha socorrido na p.i. da expressão "responsabilidade contratual" em vez da responsabilidade delitual, para contextualizar juridicamente a sua pretensão.
O A. tinha em 20.12.90 direito ao contrato para prosseguir os estudos/projectos em causa (v. nº 11.3 a 11.5 do Regulamento), o que quer dizer que o A. tinha direito à
adjudicação e à celebração do contrato, momento este em que receberia 20% do valor global dos honorários fixados (Esc. 31.180.600$00), ao que se subtrairia o prémio já recebido de 1.000.000$00 Esc.
Em termos de causalidade adequada, como acima explicada (sua formulação negativa), o A. foi prejudicado, directamente, em 20% do valor global dos honorários previstos ou fixados, pois só aquela actuação ilícita da CMF em 20.12.1990 evitou a celebração do contrato concursado, com o simultâneo pagamento ao A. daquele montante.
Em 21.11.91 foi eliminada da ordem jurídica a deliberação de 20.12.90. Mas a revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro. Esta é a regra, aqui relevante.
D.
São devidos juros de mora ao abrigo dos arts. 805º-3, 806º e 559º do CC.».
Face ao assim decidido vejamos então as questões suscitados nos recursos do R. Município do ............ e do Autor.
1 – Recurso do Réu Município do ............
Alega o Recorrente que ao condená-lo no pagamento do valor de € 150.540, 20 euros, o tribunal a quo violou, por erro de interpretação, os artigos, 127º, 129º, ambos do CPA, 483, 498, nº 1, ambos do C. Civil, o art. 668º, nº1, alínea d), do CPC e os arts. 1º, 2º, 3º-1, 4º e 6º do DL. nº 48051 de 21.11.1967.
Defende que o A. não deve ser indemnizado uma vez que:
- A deliberação de 20.12.1990, ao ser revogado pela deliberação de 21.11.1991, “deixou de existir”, pelo que “é como se nunca tivesse existido na nossa ordem jurídica”;
- Tal deliberação nunca foi anulada pelo tribunal, sendo essa anulação um “pressuposto fundamental para que o autor pudesse deduzir o presente pedido de indemnização”, pelo que o Autor “carece de legitimidade para requerer a presente acção”, pelo que não podia o Tribunal, neste processo, conhecer da mesma;
- Ainda que assim não fosse, a deliberação de adjudicação ao concorrente classificado em terceiro lugar foi “justa e lícita”.
- Em qualquer caso, tratava-se de uma deliberação revogável sem direito a qualquer indemnização, apenas existindo, mesmo no caso do contrato ter sido celebrado, o dever de pagar os trabalhos realizados, sendo que, no caso, nem chegou a ser celebrado qualquer contrato, pelo que não pode haver direito ao pagamento de honorários.
- O direito do Autor, está prescrito pelo facto de não ter impugnado a deliberação de 21.11.1991.
Diremos, desde já, que não assiste razão ao Recorrente, não merecendo a sentença recorrida censura ao ter considerados verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.
Efectivamente, a alegação de que um acto revogado “é como se nunca tivesse existido”, não é correcta, uma vez que o acto aqui em causa - acto da Câmara Municipal do ............ (CMF) -, produziu efeitos de facto a partir da data da sua prática a que cabe dar um tratamento jurídico.
Efectivamente, o acto da CMF de 20.12.1990 decidiu atribuir o contrato ao 3º classificado pelo júri e não ao concorrente classificado em 1º lugar pelo júri – o Autor.
Tal acto constitui uma conduta ilegal, e como tal ilícita já que, produziu um efeito ao negar ao autor o direito a celebrar o contrato posto a concurso, sendo esse efeito que o acto produziu que lesou o aqui Recorrido e lhe concede direito a uma indemnização.
Como se refere no Ac. do STA de 28.09.1993, Rec. 31600 (citado pelo Recorrido): “a revogação anulatória do acto administrativo – revogação “ex tunc”, por produzir efeitos a partir da data da prática do acto revogado – determina a extinção da instância do recurso por impossibilidade superveniente, podendo o recorrente socorrer-se da acção prevista no DL 48051, de 21/11/67 – acção de responsabilidade civil extracontratual – para ressarcimento dos prejuízos pela produção dos efeitos do acto revogado”.
É exactamente este o caso dos autos. De acordo com as regras concursais a adjudicação dos serviços em causa deveria ser feita ao concorrente classificado em 1º lugar, não estando na disponibilidade da CMF alterar a ordenação dos concorrentes feita pelo júri.
Tal resulta das disposições conjugadas do nº 2 do Regulamento do concurso em apreço, ao referir que este tinha por objectivo, “(...) a selecção da equipa que deverá ficar responsável pela execução dos projectos do Centro de Feiras do ............ e que, para o efeito, apresente melhor proposta».
Esclarecendo-se no nº 3.4 do mesmo Regulamento que: “O concurso possui apenas uma fase e destina-se a eleger a equipa que reúna melhor pontuação, a quantificar pelo júri, com base nos critérios seguintes (...)”.
E nos termos do disposto no nº 3.6 do mesmo Regulamento, «A execução do projecto a desenvolver pelo candidato classificado em 1º lugar obedecerá às normas (...)».,referindo-se no respectivo nº 11.3, que: “O concorrente classificado em primeiro lugar ficará com a incumbência de prosseguimento dos estudos através de contrato formal a celebrar com a C.M.F. Este contrato será celebrado no prazo máximo de 90 dias, contados a partir da data da publicação oficial dos resultados do concurso.”
Decorrendo, também, do disposto no nº 11.7 do referido Regulamento, ao estabelecer que “(...) o júri poderá ainda classificar dois ou mais concorrentes ex-aequo, à excepção do primeiro lugar (...)»,que o júri teria de proceder a uma escolha que destacasse o adjudicatário dos restantes concorrentes.
Aliás, nos termos do nº 12.1 do mesmo Regulamento, a possibilidade de o R., aqui Recorrente, celebrar contrato com outro concorrente que não o graduado pelo júri em primeiro lugar só era admitida se “(...) não houver lugar à celebração de contrato com o primeiro classificado, por falta imputada ao concorrente (.. .)”. Sendo que, nos termos da 2.a parte do mesmo nº 12.1, “Neste caso, a C.M.F. poderá celebrar contrato com qualquer concorrente que estiver na ordem seguinte de classificação.”
Existia, assim, carácter vinculativo de adjudicação ao primeiro classificado no concurso em apreço, que a sentença não considerou, verificando-se também a ilegalidade (e consequente ilicitude) da decisão de adjudicação ao terceiro classificado, pelos fundamentos indicados na sentença e acima transcritos.
Ou seja, a deliberação em apreço, decide adjudicar ao 3º classificado na expectativa de que os defeitos da respectiva proposta viessem a ser modificados, o que viola o princípio da igualdade de tratamento das candidaturas, que é corolário do princípio constitucional da igualdade consagrado nos arts. 13º e 266º, nº 2 da CRP, bem como os princípios da boa fé, na vertente da tutela da confiança, e da estabilidade do concurso, estando, assim, verificado o pressuposto da ilicitude necessário à constituição da obrigação de indemnizar emergente de responsabilidade civil, tal como entendeu a sentença recorrida.
E o Tribunal pode conhecer dessa ilicitude nesta acção, já que cabe na competência do juiz da acção de responsabilidade civil conhecer a título incidental, e para o estrito efeito de apurar da existência (ou não) de responsabilidade civil por acto ilícito, conhecer da ilicitude do acto que o Autor considera ser pressuposto do seu direito a indemnização (cfr. art. 38º, nº 2 do CPTA).
Aliás, já era nesse sentido a doutrina e a jurisprudência, mesmo face à redacção do art. 7º do DL. nº 48051 (v.g., Acs. do STA de 21.10.98, Rec. 39818 e de 10.12.98, Rec. 41418), sendo que este preceito nem era aqui aplicável, visto que o Recorrido impugnou o acto gerador de responsabilidade civil.
Limitando-se o STA, na apreciação do recurso interposto no recurso contencioso de impugnação do acto de 20.12.1990, a considerar que existia impossibilidade superveniente da lide, por o acto objecto do recurso ter sido revogado, não se tendo pronunciado sobre a sua legalidade, não existe, consequentemente, caso julgado sobre tal matéria.
Assim, não se verifica a nulidade de sentença, por excesso de pronúncia (art. 668º, nº 1, al. d) do CPC), arguida pelo Recorrente ao alegar que o Tribunal excedeu os seus poderes já que não podia conhecer da ilicitude do acto em questão.
Quanto aos danos a sentença recorrida reconhece que o A. tinha direito ao contrato “para prosseguir os estudos/projectos do Centro de Feiras do ............”.
É claro que nunca chegou a ser celebrado qualquer contrato entre o Réu Município do ............ e o Autor (sendo por isso que a sentença considerou não se estar perante responsabilidade civil contratual ou pré-contratual, mas sim extracontratual).
Ora, é precisamente desse facto que cumpre ressarci-lo, já que o Recorrido tinha direito ao contrato e com a celebração do mesmo ser-lhe-iam pagos determinados honorários que não lhe foram pagos porque esse direito foi violado, pelo que é no montante dos honorários (qual se verá a propósito do recurso do A.) que deve ser ressarcido.
O que o Recorrente alega é que o Recorrido não tem direito a ser ressarcido pela violação do seu direito ao contrato porque nunca celebrou ou executou qualquer contrato.
Evidentemente que se o Autor, aqui Recorrido, tivesse chegado a celebrar e a executar o contrato em causa, ter-lhe-iam sido pagos os honorários correspondentes e, se não tivessem sido pagos, uma eventual acção para pedir o seu pagamento teria uma causa de pedir diferente desta.
No caso, o direito a uma indemnização resulta precisamente da frustração ilícita do seu direito ao contrato.
Nos termos do art. 17º, nº 1, do Caderno de Encargos, os honorários seriam pagos ao Autor da seguinte forma: 20% com a assinatura do contrato, 30% com a aprovação do ante-projecto, 40% com a aprovação do projecto de execução e os restantes 10% durante a fase de assistência técnica (sendo subtraído o valor do prémio atribuído pela classificação em primeiro lugar no concurso, no valor de Esc. 1.000.000$00, que o Recorrido recebeu, conforme previa o artigo 16º, nº 1).
Assim, tendo o A. direito à adjudicação e à celebração do contrato, momento este em que receberia 20% do valor global dos honorários fixados (Esc. 31.180.600$00), ao que se subtrairia o prémio já recebido de 1.000.000$00 Esc, em termos de causalidade adequada, o A. foi prejudicado, directamente, em 20% do valor global dos honorários previstos ou fixados, pois só aquela actuação ilícita da CMF em 20.12.1990 evitou a celebração do contrato concursado, com o simultâneo pagamento ao A. daquele montante, tal como refere a sentença recorrida.
Quanto à prescrição agora invocada (que não corresponde à anteriormente invocada e da qual o Tribunal conheceu, afastando-a), resultaria de o A. não haver impugnado a deliberação de adjudicação do concurso de concepção-construção da empreitada do Centro Internacional de Feiras, Exposições e Congressos do ............, datada de 21 de Novembro de 1991.
No entanto, não se trata aqui de qualquer prescrição, mas sim de um eventual incumprimento de um ónus de impugnação que não existe, até porque o Recorrido é totalmente alheio a tal acto não sendo concorrente àquele concurso, pelo que nem sequer teria legitimidade para impugnar aquela deliberação de adjudicação (cfr. nº 20 dos FP), contrariamente ao que sucede na presente acção para a qual detém legitimidade de acordo com o disposto no art. 26º do CPC e 9º do CPTA.
Assim, a prescrição apenas poderia ocorrer em relação ao acto de adjudicação de 20.12.90 (o acto ilícito em causa nos autos) e como decidiu a sentença recorrida a fls. 307 e 308, não ocorreu, sendo que, nessa parte, a sentença não vem impugnada.
Nestes termos, improcedem todas as conclusões do recurso do Réu Município do .............
2 – Recurso do Autor
Como já se viu a sentença recorrida considerou parcialmente procedente a acção tendo entendido que o autor tinha direito ao montante correspondente aos honorários que seriam pagos com a assinatura do contrato (20% do valor global) e a juros contados desde a citação.
Alega o Recorrente que a sentença padece de nulidade por omissão de pronúncia, ao não haver apreciado a questão suscitada pelo A. de actualização do montante que seria devido (cfr. art. 668º, nº 1, al. d) do CPC).
A nulidade por omissão de pronúncia apenas ocorre quando o juiz deixe de apreciar todas as questões submetidas pelas partes à sua apreciação, dando assim cumprimento ao que dispõe o art. 660º, nº 2 do CPC.
No entanto, o que se nos afigura, até face ao despacho de fls. 323 (que aprecia o requerimento de fls. 320/321, pedido de aclaração da sentença), é que o Sr. Juiz a quo terá entendido que o autor não teria formulado o pedido de actualização.
De facto, este despacho tem o seguinte teor: “Indefere-se o pedido de aclaração, uma vez que, face ao nosso texto e ao pedido concreto feito (juros desde a citação), a decisão é clara.”
Ou seja, entendeu-se que não havia sido formulado qualquer pedido de actualização dos montantes devidos. Mal, é certo, já que resulta da petição inicial (cfr. respectivo art. 37º), e até dos montantes peticionados, tal pedido de actualização. Mas tal configura um erro de julgamento e não a nulidade de sentença invocada.
Há, assim, duas questões a apreciar no recurso do autor, a saber:
- se o Recorrido deve ser condenado a pagar uma indemnização que inclua, para além dos 20% do valor global do contrato que o recorrente receberia com a assinatura do contrato, os 30% que o mesmo receberia na fase seguinte, tal como receberia em caso de rescisão do contrato;
- se é devida a actualização segundo o índice de preços no consumidor, ainda que se entenda que o montante a considerar é apenas os referidos 20% do valor global do contrato.
Vejamos.
Quanto à primeira questão entendemos, tal como a sentença recorrida que se está perante responsabilidade civil extracontratual, pelo que não são devidos os 30% de honorários que o autor receberia na fase seguinte, caso o contrato tivesse sido celebrado.
Efectivamente, o nº 3 do art. 13º do Regulamento previa uma sanção para o caso de o Dono de Obra, aqui Recorrido, proceder à “(...) rescisão do Contrato por sua própria conveniência”, que corresponderia “(...) aos honorários referentes aos trabalhos já efectuados ou em execução, acrescidos de uma indemnização igual ao valor dos honorários correspondentes à fase do projecto imediatamente seguinte àquele em que se verifica a rescisão.”
Ora esta cláusula penal apenas teria aplicação, no âmbito do contrato, e já não no caso, como o aqui em apreço, em que o Recorrente foi impedido de exercer o seu direito ao contrato, de forma ilícita mas não com base no contrato, que nunca foi celebrado.
De facto, tal como entendeu a sentença recorrida, o A. foi prejudicado, directamente, em 20% do valor global dos honorários previstos ou fixados com a celebração do contrato, sendo apenas em relação a estes que existe o nexo de causalidade adequada, entre a actuação ilícita da CMF em 20.12.1990 e tal dano.
Como resulta do que se disse procede o pedido subsidiário formulado na petição inicial, entendimento perfilhado na sentença recorrida.
Ora, contrariamente ao que se entendeu na sentença recorrida (e no despacho que indeferiu o pedido de aclaração) o A. havia peticionado (pedido subsidiário) a título de responsabilidade civil extracontratual, a condenação do R. num montante, convertido em euros, tendo em conta a evolução da taxa oficial de conversão da moeda nacional em euros, e actualizada de acordo com a evolução da taxa média anual do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação, publicada pelo Instituto Nacional de Estatística (cfr. arts. 37º e 40º da p.i.), a que corresponderia um crédito indemnizatório de 282.877,29 €. Isto é, o montante indemnizatório peticionado, foi-o tendo já em conta a actualização do montante da indemnização, e não apenas o montante nominal, pelo que nunca estaria em causa a limitação do art. 661º, nº 1 do CPC.
A obrigação de indemnizar traduz-se numa dívida de valor, que não está sujeita ao princípio nominalista previsto no art. 550º do CC, devendo ser actualizada, fazendo-se apelo ao critério actualizador que se encontra contemplado no art. 566º, nº 2 do CC (cfr. ainda art. 562º do CC).
Segundo o mesmo, deve o juiz atribuir uma indemnização monetária aferida pelo valor que a moeda tem à data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal.
Como se escreveu no sumário do Ac. do STJ de 01.12.1995, Rec. 084550:
“(…)
II – A obrigação traduz-se numa dívida de valor, que não está sujeita ao critério nominalista previsto no art. 550 do CCIV66, devendo, em princípio, ser actualizada em relação à data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, de modo a verificar-se uma efectiva reconstituição patrimonial do lesado.
III – Esta data é a da decisão em 1. instância, ou, havendo recurso do lesado, a da decisão dele.
IV – A actualização deve fazer-se com base na taxa de inflação determinada pelos índices de preços fornecidos pelo INE, em conformidade com o artigo 551 do dito Código, mesmo oficiosamente, por a inflação e a consequente desvalorização da moeda ser facto notório e ainda por estar em harmonia com o critério estabelecido no artigo 566 n. 2, id.
V – Feita a liquidação, com fixação definitiva, da indemnização, a dívida de valor converte-se em verdadeira obrigação pecuniária, sujeita ao respectivo regime, e o devedor passa a estar em mora, podendo ser exigidos os respectivos juros. Porém, sendo formulado pedido de juros desde a citação, quando isso for permitido, a data desta é que se deve ter como relevante, designadamente para efeito de actualização, sob pena de indevido locupletamento do lesado.
VI – A actualização do montante da indemnização deve, todavia, conjugar-se com o estabelecido no artigo 661 n. 1 do CPC67, segundo o qual a sentença não pode condenar em quantia superior à do pedido.”
No caso dos autos o valor dos danos que o A. sofreu, corresponde a 30.180.600$00, que actualizado corresponde ao valor peticionado de 282.877,29€, quantia fixada no próprio pedido do A., pelo os juros são devidos desde a citação (28.07.2005), nos termos do disposto nos arts. 805º, nº 3, 806º e 559º do CC.
Termos em que, se concede parcial provimento ao recurso, revogando a sentença quanto ao montante da indemnização.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso do Réu e conceder parcial provimento ao recurso do A., revogando a sentença quanto ao montante da indemnização, por danos patrimoniais, condenando-se o réu a pagar ao autor o montante de 282.877,29 €, acrescida de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efectivo pagamento;
b) – condenar os Recorrentes nas custas, na proporção de 3/4 e 1/4, respectivamente, para o R. Município e para o A. (cfr. art. 446º, nº 2 do CPC).
Lisboa, 14 de Junho de 2012
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Carlos Araújo |
