Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:01766/98
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/03/2001
Relator:António de Almeida Coelho da Cunha
Descritores:INFRACÇÃO DISCIPLINAR
CONCEITO DE INFRACÇÃO
ARTº 3º Nº 1 DO E.D.
CULPA IN VIGILANDO
Sumário:A omissão do dever de fiscalização a que alude o nº 1 do artº 57º do Regulamento dos Serviços dos Registos e Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro integra o conceito de "culpa in vigilando", constituindo o funcionário no dever de reposição, no caso de ter havido irregularidade na gestão dos dinheiros públicos.
Aditamento:
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Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T. C. A.

1. Relatório.
M..., notária na situação de aposentação, residente em Setúbal, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro da Justiça, de 9.6.98, que a puniu com a sanção disciplinar de 120 dias de suspensão substituída pela perda de pensão por igual tempo.-
Por despacho do Sr. Ministro da Justiça de 19.10.98 foi declarada amnistiada a pena de suspensão aplicada à recorrente.
A recorrente, a fls. 149 veio, não obstante, requerer o prosseguimento dos autos, alegando que o despacho do Sr. Ministro da Justiça que declarou amnistiada a pena disciplinar manteve a decisão sob recurso na parte em que esta compele a recorrente à reposição de diversas quantias.
Foi, assim, por acordão de 17.6.99, ordenado o prosseguimento do recurso e a notificação das partes para alegações, nas quais a recorrente formulou as conclusões seguintes:
1º) Para que se verifique uma responsabilidade civil conexa com a responsabilidade disciplinar é necessário que o dano seja objectivamente causado, ao abrigo de um juizo de causalidade adequada, por uma conduta do funcionário ou agente - acção ou omissão - que lhe seja subjectivamente imputável à luz de um juizo de culpa;-
2º) No caso dos autos a recorrente foi, no âmbito do processo disciplinar contra si instaurado, civilmente co-responsabilizada pela reposição de diversas quantias que constituiriam prejuizo de diversos entes públicos, prejuizo esse ocasionado por actuações dolosas e negligentes imputadas a um seu co-arguido no mesmo processo disciplinar;-
3º) Sustentando-se, na decisão recorrida e no relatório final do processo em que se louvou, a existência de tal responsabilidade civil numa culpa “in vigilando”, ou seja, num pretenso incumprimento ou cumprimento defeituoso de deveres da recorrente de fiscalização, orientação e vigilância dos serviços sob a sua direcção;-
4º) Simplesmente, quer na nota de culpa quer na decisão de processo disciplinar, não se assacam à recorrente quaisquer actos ou omissões concretas de que pudesse resultar um incumprimento ou defeituoso cumprimento do seu dever de vigilância;-
5º) Pelo que a decisão de responsabilização da recorrente, escudando-se apenas no facto de a mesma ser a responsável máxima pelo serviço onde foram praticados os actos de que derivou o prejuizo que se pretende ressarcir através das reposições, sem se terem apurado quaisquer factos concretos, por mínimos que fossem, de onde pudesse resultar um incumprimento dos seus deveres funcionais, sustenta-se numa presunção de culpa e, consequentemente, numa responsabilidade objectiva inadmissível em face do disposto no artº 483º do Código Civil e artº 3º nº 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local;-
6º) Pelo que a decisão recorrida, ao responsabilizar civilmente a recorrente sem lhe imputar quaisquer factos concretos que pudessem consubstanciar uma culpa “in vigilando”, ou seja, a omissão de deveres concretos de fiscalização, orientação e vigilância, violou, por erro de interpretação, aquelas disposições legais.
A autoridade recorrida contra-alegou, formulando as conclusões seguintes:
1º) Os prejuízos que a recorrente foi condenada a ressarcir emanam de factos próprios e de factos de terceiro, pelos quais se constitui solidariamente responsável;-
2º) Quanto a estes, ao ter omitido um especial dever de vigilância que lhe incumbia atento o disposto no nº 1 do artº 37º do Regulamento dos Serviços do Registo e do Notariado, incorreu a recorrente em responsabilidade solidária assente em “culpa in vigilando”;-
3ª) Não se mostram violados os preceitos legais invocados pela recorrente.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.-
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.-
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2. Matéria de Facto
Emerge dos autos e do instrutor a seguinte factualidade relevante:
a) A recorrente é notária na situação de aposentação, tendo sido titular do 2º Cartório Notarial de Setúbal, onde exerceu a sua actividade profissional nos anos que antecederam a sua passagem à reforma;-
b) Por despacho do Sr. Ministro da Justiça de 9-6-98, foi a recorrente punida com a sanção disciplinar de suspensão por 120 dias, obrigatoriamente substituida pela perda de pensão por igual tempo;-
c) O mesmo despacho ordenou à recorrente a reposição de diversas quantias, no montante global de Esc. 629.450$00, solidariamente com o co-arguido José Florêncio da Silva Martins;-
d) Relativamente à ora recorrente, no Relatório Final do processo disciplinar foram considerados provados provados os factos especificados na alínea B) do Capítulo VI do dito Relatório, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. fls. 85 a 104 da certidão de fls. 13 e ss);-
e) A recorrente interpôs o presente recurso em 14.9.98, apenas contra o despacho que a puniu com a sanção disciplinar de 120 dias;
f) Em 19.10.98, o Sr. Ministro da Justiça proferiu despacho declarando amnistiada a pena de suspensão aplicada à recorrente, e requerendo nestes autos a declaração de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide;
g) Por acordão de 17.6.99 foi, todavia, ordenado o prosseguimento dos autos, para apreciação da ordem de reposição aludida.
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3. Direito Aplicável
Na tese da recorrente, o acto recorrido baseia-se, apenas, no facto de a mesma ser a responsável máxima do serviço em que foram praticados os actos de que derivou o prejuizo que se pretende ressarcir através das reposições, sem que se tenham apurado quaisquer factos concretos dos quais se possa deduzir a existência de incumprimento dos deveres funcionais, o que equivale a uma inadmissível presunção de culpa.-
Ou seja, e como diz a recorrente na conclusão 5ª das suas alegações, a decisão que optou pela sua responsabilização meramente objectiva é inadmissível, em face do disposto no artº 483º do Código Civil e artº 3º nº 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, dispositivos que, assim, terão sido violados.
Vejamos se lhe assiste razão, recordando desde logo que, em face da amnistia decretada e do teor do acordão de 17.6.99, o objecto do presente recurso se circunscreve à parte do acto recorrido que impôs à recorrente a obrigação de repor determinadas quantias.-
No seu douto parecer, a Digna Magistrada do Ministério Público defende que tal questão não pode ser conhecida neste processo, uma vez que na petição de recurso não foi questionada a legalidade da ordem de reposição, sendo certo que não pode nas alegações finais invocar-se novos vícios, sob pena de ampliação ilegal do objecto do recurso.
Por outro lado, considera ainda a Digna Magistrada do Ministério Público que é duvidosa a competência do Tribunal Administrativo para aferir da legalidade da mencionada ordem de reposição.-
É esta a questão a analisar.-
É certo que na petição inicial a recorrente se refere apenas ao despacho do Sr. Ministro da Justiça de 9.6.98 que a puniu com a sanção disciplinar de 120 dias de suspensão substituida pela perda de pensão por igual tempo.
Todavia, no acordão de 17.6.99 considerou-se que a recorrente impugnou um acto administrativo composto por dois segmentos distintos:
- aplicação da pena de suspensão por 120 dias;-
- imposição do dever de reposição das quantias indicadas no Relatório Final, em solidariedade com o co-arguido José Florêncio Martins.
E, como aí se disse, muito embora a recorrente, no introito da petição inicial tenha mencionado, expressamente, apenas a sanção disciplinar de 120 dias de suspensão, manda a boa-fé processual que se considere o acto na sua globalidade.
Na verdade, a factualidade articulada na petição inicial é a que esteve na base, tanto da aplicação da pena como da mencionada ordem de reposição da quantia de Esc. 629.450$00, pelo que se nos afigura manifesta a utilidade da lide para aferir da legalidade de tal ordem, que não obstante a amnistia decretada continua em vigor e a projectar-se na esfera jurídica da recorrente.
Aliás é visível que já no âmbito da petição inicial a recorrente alegava a inexistência de qualquer violação dos seus deveres funcionais, nomeadamente do dever de fiscalização, vigilância e orientação dos actos praticados pelos seus subordinados, concluído que o acto recorrido ofendia a garantia fixada no artº 32º da C.R.P. e o disposto no nº 1 do artº 3º do Estatuto Disciplinar.
Assim, e com o devido respeito pelo parecer da Digna Magistrada do Ministério Público, entendemos que o teor das alegações finais não é susceptível de tipificar uma questão nova ou alegação de um vício novo, sendo antes um mero desenvolvimento lógico da petição inicial, perfeitamente admissível.
Isto posto, entremos no cerne da questão.
Como resulta da factualidade provada, relativamente à ora recorrente, no Relatório Final do processo disciplinar foram considerados provados os factos especificados na alínea B) do Capítulo VI do dito Relatório (fls. 85 a 104 da certidão ali referida).-
A recorrente sustenta que a decisão impositiva do dever de reposição, parte integrante do acto recorrido, é ilegal por assentar na mera presunção de culpa, configurando uma situação de responsabilidade objectiva incompatível com a responsabilidade disciplinar, havendo em seu entender violação do artº 3º nº 1 do E.D. e do artº 483º do Cód. Civil.-
E isto porque não lhe foram assacados quaisquer actos ou omissões de que pudesse resultar um incumprimento ou cumprimento defeituoso do seu dever de vigilância.-
Não lhe assiste, porém, qualquer razão.-
Muito embora o conceito de infracção disciplinar vertido no artº 3º nº 1 do E.D.F.A.A.C.R.L. pressuponha a existência de responsabilidade subjectiva, com ligação do facto ao agente, tal responsabilidade pode assumir a forma de mera culpa (cfr. Leal Henriques, “Procedimento Disciplinar”, 3ª ed. p. 38 e seguintes; Vitor Faveiro, “A Infracção Disciplinar”, C.C.T.F., 113, pág. 118), não necessitando de ser dolosa.
Na verdade: “a substituição da expressão “facto voluntário” (do anterior Estatuto) pela de “facto culposo” ou “meramente culposo” deve ... ser entendida como a deliberada adopção do princípio da culpa, ainda à maneira clássica, englobando o dolo e a negligência” (João Castro Neves, “O Novo Estatuto Disciplinar (1984) - Algumas questões”, Rev. Mº Pº, 5º, 20, 15).
No mesmo sentido Teresa Pizarro Beleza (Direito Penal, 1º vol. 2ª ed. A.A.F.D.L., 1985, 76 e ss).-
Ora, como clara e abundantemente o demonstram os autos, encontra-se provada a culpa “in vigilando” que originou a condenação da recorrente, por factos integrativos das infracções subsumíveis ao disposto no artº 24º, nº 1, al. b) do nº 4 do artº 26º, 14º nº 1 e 30º do Estatuto Disciplinar detectados no curso da inspecção que abrangeu o período de 1 de Outubro de 1992 a 24 de Outubro de 1994.-
Como detalhadamente se explica no Relatório Final, as infrações apontadas na acusação, deduzida contra a recorrente, radicam, por um lado, no desinteresse por si manifestado relativamente ao dever que lhe competia de ter fiscalizado pessoalmente o trabalho da repartição, nomeadamente durante o período em que o co-arguido José Florêncio prestou serviço no 2º Cartório Notarial de Setúbal e, por outro, da aceitação, ainda que de forma indirecta, de certas vantagens patrimoniais para o Cartório que dirigia (cfr. fls. 1086 e 1087).
Trata-se, portanto, não de qualquer responsabilidade objectiva, mas de infracções derivadas da falta de fiscalização do serviço executado pelo co-arguido José Florêncio, o qual havia sido incumbido da contabilidade das despesas dos Serviços Sociais do Ministério da Justiça e de arquivar os documentos que serviram de suporte a essas despesas, tarefa no âmbito da qual o mesmo se apropriou ilicitamente da quantia global de Esc. 815.219$00.-
O dever de fiscalização é um dever da recorrente, cujo não cumprimento acarreta consequências legais, sendo assim esta, solidariamente, responsável com o dito co-arguido pelo pagamento das quantias discriminadas na acusação e no Relatório Final, nos termos do artº 497º do Código Civil, atento o disposto na parte final do nº 1 do artº 57º do Regulamento dos Serviços dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80 de 8 de Outubro.-
Acresce, no entanto, que muitas das irregularidades detectadas (cfr. fls. 1084) são da responsabilidade exclusiva da recorrente e originam, igualmente, o dever de reposição, como é o caso da verba relativa ao imposto de selo.-
Ou seja, e concluíndo, a responsabilização da arguida e ora recorrente decorre com clareza do disposto no nº 1 do artº 57º do Regulamento dos Serviços do Registo e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro, por força do qual os notários devem fiscalizar pessoalmente o trabalho da repartição.-
A omissão de tal dever, pela forma supra descrita, traduz sem qualquer dúvida uma forma de culpa “in vigilando”, não se mostrando assim violados os preceitos legais invocados pela recorrente nas suas alegações.-
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4. Decisão.
Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso.-
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Esc. 30.000$00 e Esc. 15.000$00.-
Lisboa, 3.5.01
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo
José Cândido de Pinho