I. RELATÓRIO
O Ministério da Administração Interna, no seguimento da Ação Administrativa intentada por P......., tendente à impugnação da decisão de indeferimento expresso do recurso hierárquico por si apresentado em 20.04.2022, proferida pelo Ministro da Administração Interna, no âmbito do qual, peticionava a revogação da decisão disciplinar de 12 (doze) dias de suspensão que lhe havia sido aplicada, inconformado com a decisão proferida em 16 de janeiro de 2024 no TAF de Beja, que declarou amnistiada a infração disciplinar sancionada pela decisão impugnada com a pena de suspensão, e consequentemente, julgou extinta a presente instância, veio Recorrer para esta instância em 26 de fevereiro de 2024, concluindo:
“A. Não está em causa - nem é tema de discussão a verificação dos requisitos legais previstos na Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, relativamente à infração disciplinar cometida pelo recorrido, pois não há dúvidas de que esta se enquadra no seu âmbito de aplicação.
B. O que está apenas em causa são os efeitos jurídicos que a douta Sentença recorrida entende que se produzem, ou seja, que a amnistia «apaga» a infração disciplinar, abolindo-a retroativamente, isto é, operando ex tunc (e não ex nunc).
C. A consequência jurídica que o Tribunal a quo retirou da aplicação da amnistia à infração disciplinar cometida pelo recorrido, removendo-a da ordem jurídica como se uma anulação se tratasse, contraria os efeitos que o RDGNR prevê para a declaração de amnistia.
D. Tal circunstância configura um flagrante erro de julgamento na aplicação do direito, pois apenas tomou em consideração o facto de o artigo 6.° da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, não ter efetuado qualquer distinção entre amnistia própria e imprópria, e não, como se impunha, observar o que dispunha o RDGNR sobre essa matéria (da amnistia).
E. Contrariamente ao que a douta Sentença recorrida defendeu, não pode, em qualquer circunstância, haver lugar ao «desaparecimento» da infração disciplinar, e, muito menos, não pode o ato punitivo simplesmente deixar de ter «existência jurídica».
F. Note-se que o legislador que aprova uma lei sobre a amnistia tem liberdade para definir os seus efeitos, designadamente para determinar se no âmbito da amnistia das infrações disciplinares se destroem ou não os efeitos já produzidos pela aplicação da pena.
G. No caso do artigo 6.° da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, resulta evidente que o legislador não optou pela solução de determinar a destruição dos efeitos já produzidos pela aplicação das penas disciplinares, pelo que a amnistia das infrações disciplinares abrangidas por aquela norma limita-se a neutralizar os efeitos da sanção aplicável.
H. Apesar de a Lei n.° 38-A/2023 ser uma lei especial e posterior à lei que aprovou o RDGNR, não consagra qualquer disposição que, expressa ou implicitamente, afaste a aplicação deste regulamento, ou que revogue, tácita ou expressamente, qualquer sua disposição.
I. A Lei n.° 38-A/2023 apenas consagra os pressupostos que permitem a declaração de amnistia de infrações penais e disciplinares, nada dizendo quanto aos seus efeitos, sendo estes regulados pelos respetivos regimes legais aplicáveis.
J. A Lei n.° 38-A/2023 não revoga, ou afasta, o regime previsto no artigo 128.°, n.° 2, do CP, no que diz respeito aos efeitos da declaração de amnistia de uma infração penal, bem como, de igual forma, não a afasta na declaração de amnistia de uma infração disciplinar sancionada nos termos do RDGNR, devido à sua aplicação subsidiária.
K. À luz do artigo 45.°, alínea e), do RDGNR, a «amnistia» constitui uma das causas de extinção da responsabilidade disciplinar, sendo que, nos termos do artigo 50.° do mesmo regulamento, a amnistia «tem os efeitos previstos na lei penal»; segundo o artigo 128.°, n.° 2, do CP, a amnistia «extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos (...)».
L. O procedimento disciplinar que se encontra regulado no RDGNR é unicamente composto pelas fases procedimentais aí previstas, não existindo qualquer fase judicial que faça parte desse procedimento; o processo judicial não constitui qualquer continuação do procedimento disciplinar, nem com este se confunde.
M. Consequentemente, no caso dos autos, tendo o procedimento disciplinar sido extinto com a decisão final (ato administrativo), os efeitos da amnistia projetam-se unicamente na execução da pena e nos seus efeitos.
N. Por outro lado, mesmo no caso das infrações disciplinares amnistiadas, o registo também não pode ser eliminado, pois, para além de ser um facto histórico válido, que produziu efeitos, tal releva ainda para efeitos da verificação da «reincidência» (cf. artigo 75.°, n.° 4, do CP, aplicável ex vi do artigo 50.° do RDGNR), devendo apenas ser efetuado o respetivo averbamento, o que tem como consequência a impossibilidade de serem referidas nas notas que sejam extraídas dos registos (cf. artigo 36.°-A, n.° 3, do RDGNR).
O. Nos termos do artigo 36.°-A, n.° 4, do RDGNR, só se a decisão punitiva for anulada contenciosamente, isto é, com fundamento na sua invalidade, é que as infrações disciplinares são definitivamente eliminadas, não só do registo individual como do próprio registo disciplinar dos militares, circunstância que não se verificou no presente caso, pois foi julgada extinta a instância.
P. Se o ora recorrido pretendia obter os efeitos de anulação da decisão punitiva, nos termos do artigo 11.°, n.ºs 1 e 2, da Lei n.° 38-A/2023, sempre poderia ter requerido a recusa da amnistia, o que ditaria o prosseguimento do processo em ordem à apreciação da legalidade da decisão punitiva, porém, livre e conscientemente optou por não o fazer, esgotando, assim, qualquer possibilidade de obter uma sentença anulatória.
Q. Recentemente, a jurisprudência não tem configurado e apreciado esta questão nos devidos termos, limitando-se a subsumir as infrações disciplinares aos requisitos estabelecidos na Lei da Amnistia de 2023, não acautelando a existência de normativos especiais que coexistem nos regulamentos disciplinares em causa (da GNR ou até da PSP), muito provavelmente toldada pela teoria vigente em relação à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que, atualmente, não prevê qualquer norma que limite os efeitos da declaração de amnistia.
R. Ressalva-se o voto vencido do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.° 02460/19.7BELSB, que se acompanha integralmente.
S. A justiça disciplinar militar difere dos demais acervos disciplinares públicos e privados, e justifica-se sobretudo pela estrutura fortemente hierarquizada, disciplinada e intrinsecamente ligada a valores como o respeito pela hierarquia, a valorização da coesão, a salvaguarda da segurança (e da defesa nacional), a obediência aos órgãos de soberania e direcionada ao cumprimento de uma missão.
T. O ambiente de atuação dos militares da GNR é substancialmente diferente do comum dos cidadãos, sobretudo atendendo à perigosidade danosa da sua conduta, que poderá ser muito superior comparativamente à do normal cidadão (utilização de força armada), o que confere uma legítima justificação para uma regulamentação disciplinar com características próprias e especiais.
U. A jurisprudência que aparentemente se está a firmar «abre aporta» a que todos os processos em que tenha havido uma condenação e os seus efeitos já se tivessem produzido in totum, seriam automaticamente ser apagados, tanto os factos como a decisão punitiva e todas as consequências daí advenientes, o que obrigaria a reposição de vencimentos e suplementos. Consequências estas que o RDGNR impede através da aplicação subsidiária do previsto no artigo 128.°, n.° 2, do CP.
V. Atendendo às especificidades do ethos militar, também com repercussões ao nível das consequências que decorrem da aplicação da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, resta a esperança de que este Venerando Tribunal superior possa reapreciar esta questão, em linha com o voto vencido no citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.
W. Em face do exposto, resta concluir que a douta Sentença recorrida incorre em erro de julgamento de direito, na aplicação que faz da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, outrossim e especialmente das consequências jurídicas que dela se extraem, violando, claramente, o previsto no artigo 128.°, n.° 2, segunda parte, do CP, ex vi do artigo 50.° do RDGNR.
Nestes termos e nos melhores de direito, sempre com o mui douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, deve o presente recurso de apelação ser julgado procedente, por provado, e, em consequência, ser a douta Sentença recorrida parcialmente revogada e substituída por acórdão que declare que os efeitos da amnistia são os que decorrem do artigo 128.º, n.° 2, segunda parte, do Código Penal, ou seja, projetam-se na execução da pena e nos seus efeitos.

O Recorrida não veio apresentar Contra-alegações de Recurso.

Já neste Tribunal, tendo o Ministério Público sido notificado em 13 de maio de 2024, nada veio dizer, requerer ou Promover.

II – DO DIREITO
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:
“(…) Considerando que a sanção disciplinar objeto de impugnação nos presentes autos, se integra no âmbito material - sanção disciplinar de suspensão - e no âmbito temporal de aplicação da Lei n.° 38- A/2023, de 2 de agosto - relativa a uma infração disciplinar praticada antes do dia 19.06.2023 -, nos termos do disposto nos artigos 2.°, n.° 2, al. b) e 6.° deste diploma legal, e bem assim, que o A. não recusou a amnistia, ao abrigo do disposto no artigo 11.°, n.° 1 da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, conclui- se que estão reunidos os pressupostos legais exigíveis para que a infração disciplinar em discussão no caso sub iudice seja amnistiada.
Com a declaração da amnistia da infração disciplinar sancionada com a pena de suspensão, os presentes autos perdem o seu objeto, tornando inútil o ulterior prosseguimento da presente lide, que, assim, importa extinguir, nos termos do disposto no artigo 277.°, al. e) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA.
A respeito dos alegados efeitos meramente ex nunc, produzidos pela lei da amnistia, importa referir que não assiste razão à Entidade Demandada, uma vez que os nossos tribunais superiores já se pronunciaram, de forma unânime, sobre esta questão, no sentido de que a amnistia “apaga” a infração disciplinar, abolindo-a retroativamente, pelo que se pode dizer que opera ex tunc.
Vejam-se, neste sentido, o recente acórdão do STA de 16.11.2023, proferido no âmbito do proc. n.° 262/12.0BELSB, e os acórdãos do TCAS de 12.10.2023, prolatados nos processos n.° 400/22.5BEBJA e 699/23.0BELSB, para cuja fundamentação se remete, citando-se infra os seus excertos mais relevantes.
No acórdão do STA de 16.11.2023. no processo n.° 262/12.0BELSB. disponível para consulta em www.dgsi.pt, refere-se o seguinte, a propósito dos efeitos da amnistia:
“6. O Reclamante não tem razão quando alega que a amnistia apenas produz efeitos para futuro (...).
Sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.
Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também - retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar. (...)”
Por sua vez, no acórdão do TCAS proferido no processo n.° 400/22.5BEBJA (e em termos idênticos, no proc. n.° 699/23.0BELSB), ambos de 12.10.2023, pode ler-se, no mesmo sentido, que:
“13. A amnistia da infraão disciplinar em sentido próprio, é aquela que ocorre antes da condenação do trabalhador, refere-se à própria infração e faz extinguir o procedimento disciplinar. Por sua vez, a amnistia em sentido impróprio, ou seja, a que ocorre depois da condenação, apenas impede ou limita o cumprimento da sanção disciplinar aplicada, fazendo cessar ou restringir a execução dessa sanção, bem como das sanções acessórias.
14. No caso presente, como o artigo 6° da Lei n° 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga ” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retractiva da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do trabalhador. (...)”
Em suma, à luz do entendimento jurisprudencial supra exposto, que sufragamos integralmente, e que é inteiramente aplicável ao caso sub iudice, ao contrário do que alega a Entidade Demandada, a amnistia da infração disciplinar aplicada ao A., ao abrigo da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto, produz efeitos jurídicos ex tunc, abolindo-a retroativamente.”

Vejamos:
Importa desde logo distinguir a amnistia própria da imprópria.
Como resulta do sumariado no Acórdão do STA nº de 10-02-1993, “A chamada amnistia própria respeita à infração propriamente dita, ocorrendo, pois, antes da condenação, ao passo que a imprópria respeita antes aos seus efeitos, ocorrendo depois daquela.”

Em razão do seu conteúdo, a amnistia é um procedimento de carácter geral através do qual o Estado apaga o relevo jurídico de certas infrações, subdividindo-se em amnistia própria, anterior à condenação definitiva e amnistia imprópria, a que atua depois da condenação definitiva, ou seja, se for caso disso, depois do transito em julgado da correspondente decisão judicial.

Como se discorreu no Rec.nº64/A/97 - Proc.:R-2353/94, de 3.09.1997, do Provedor de Justiça, “No que concerne a este argumento, aparentemente, ao fazer a distinção entre amnistia imprópria e própria pretende V.ª Ex.ª retirar consequências ao nível do regime aplicável e dos efeitos da medida de clemência em causa. É que, segundo V.ª Ex.ª, na amnistia própria estaríamos na presença de uma verdadeira extinção do procedimento encetado com esta finalidade, ao passo que na amnistia imprópria a medida de clemência incidiria sobre as consequências da falta cometida. Esta distinção doutrinária foi introduzida pela primeira vez em Portugal pela mão do Professor Beleza dos Santos que, por influência clara da doutrina italiana, afirmava que na amnistia própria a medida de clemência respeitava ao próprio crime ou infração, ao passo que a amnistia imprópria respeitava à consequência jurídica do crime ou infração. Esta posição doutrinal, que reaparece ainda hoje feita pelo nosso ordenamento jurídico quando se refere à amnistia (própria) e perdão genérico (que corresponde em termos doutrinários à dita amnistia imprópria), recebeu o aplauso do Prof. Eduardo Correia. Porém, como ensina o Professor Figueiredo Dias( ), se tal distinção pode ser feita, o certo é que “não deve considerar-se suscetível de fundar efeitos jurídicos diversos, reduzindo-se portanto a um dispensável e inconveniente luxo de conceitos. Não se trata minimamente, na verdade, de que na amnistia própria exista uma espécie de “descriminalização”, enquanto na amnistia imprópria se estaria perante uma mera “despenalização”: Ainda na amnistia própria, e mesmo quando ela seja feita por apelo a certos tipos de factos, o que definitivamente está em causa (e só) é o impedir-se que o agente agraciado sofra a sanção a que poderia vir a ser (ou a que já foi) condenado. Em suma: “tanto a amnistia própria como a imprópria (ou perdão genérico) se reconduzem à mesma fonte de legitimação e devem possuir os mesmos efeitos jurídico-penais”.

Na situação controvertida, verifica-se que, não obstante o MAI tenha efetivamente aplicado administrativa e instrumentalmente a controvertida pena, o que é facto é que a mesma não se consolidou ainda na ordem jurídica, uma vez que foi jurisdicionalmente impugnada, não tendo a correspondente Ação transitado ainda em julgado, em face do que não há ainda condenação efetiva e definitiva.

Na realidade, nos termos do art.° 6.° da Lei 38-A/2023, de 2 de agosto “São amnistiadas as infrações disciplinares e as infrações disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar. ”

Por outro lado, resulta da al. b) do n.° 2 do art.° 2.° da referida lei que beneficiam do perdão as “Sanções relativas a infrações disciplinares e infrações disciplinares militares praticados até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023, nos termos definidos no artigo 6.°”, o que significa que a infração aqui em causa se situa em momento em que é abrangida pela referida lei.

É pois reconhecido que o aqui representado foi abrangido pela lei da amnistia, estando apenas controvertido se haverá lugar à devolução do valor da multa já paga, embora ainda não transitada em julgado.

Extinguindo-se o procedimento disciplinar, perde objeto a pena aplicada, designadamente os seus efeitos, tanto mais que, como se afirmou já, não ocorreu o transito em julgado.

Assim, aderimos ao entendimento constante da decisão de primeira instância, uma vez que, em bom rigor, a pena administrativamente aplicada, não se consolidou ainda na ordem jurídica, não sendo ainda definitiva.
Com efeito, aplica-se ao Autor a Lei da Amnistia e concretamente o regime de amnistia previsto artigo 2.°, n.° 2, alínea b) e do artigo 6.° da mencionada Lei, o que tem como consequência a extinção do procedimento disciplinar e, no caso de ter havido já condenação administrativa, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos.

Como decidido em 1ª Instância, a amnistia opera não só sobre a própria pena, como também sobre o ato disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, o qual é tido como não praticado e, consequentemente, eliminado do registo individual do trabalhador, tendo necessariamente de aplicar-se ao representado do Autor a Lei da Amnistia, declarando-se extinto o procedimento disciplinar a sanção e seus efeitos.

Como o artigo 6° da Lei no 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui um comando que “apaga” a infração disciplinar.

Refira-se, finalmente, que o próprio STA já adotou repetidamente o referido entendimento.

Efetivamente, sumariou-se no Acórdão do STA nº 01618/19.3BELSB, de 07.12.2023, que “A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide.

Do mesmo modo, no que aqui releva, sumariou-se no recente Acórdão do STA nº 01043/20.3BEPRT, de 16-05-2024 que (…) II- A amnistia extingue a respetiva responsabilidade disciplinar, tendo como efeito a extinção do procedimento disciplinar e, como tal o ato sancionatório impugnado (cujos efeitos condenatórios não se encontram, por isso, consolidados na ordem jurídica) perde o seu objeto.
(…)
IV- Estando verificados os pressupostos legais previstos nos artigos 2.º, n.º2, alínea b) e 6.º, da Lei n.º 38-A/2023, de 02/08, a infração disciplinar que motivou a aplicação da sanção disciplinar de advertência escrita ao autor deve declarar-se amnistiada.
V- Sendo inútil o prosseguimento da lide, por se encontrar amnistiada a infração que lhe deu causa, inútil é também o conhecimento do presente recurso de revista, dado que o mesmo, sendo um recurso ordinário, que visa a revogação das decisões proferidas pelas instâncias, não se destina a fixar uma orientação jurisprudencial e não tem autonomia em relação ao processo de que emerge.”

Refere-se no Artº 656º do CPC que “Quando o relator entender que a questão a decidir é simples, designadamente por ter já sido jurisdicionalmente apreciada, de modo uniforme e reiterado, ou que o recurso é manifestamente infundado, profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para as precedentes decisões, de que se juntará cópia.”

Assim, e correspondentemente, em 7 de junho de 2024, foi proferida decisão singular na qual se julgou improcedente o Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida, por impossibilidade superveniente da lide.

Efetivamente, uma vez que a matéria relativa à aplicabilidade da lei da amnistia tem sido recorrentemente adotada, entendeu-se que a decisão proferida se mostrava simples.

Dessa decisão veio o MAI Reclamar para a Conferência em 20 de junho de 2024.

Refira-se que a Reclamação para a Conferencia não determina um novo julgamento, com base em argumentos e pedidos diversos, antes se impondo verificar se o Coletivo acompanha o sentido da decisão singular preteritamente adotada.

IV - DECISÃO
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, subsecção social, em indeferir a reclamação para a conferência, mantendo a decisão sumária do relator, negando provimento ao Recurso.

Custas pelo Recorrente

Lisboa, 20 de setembro de 2024

No entanto, não acompanho o essencial dos fundamentos aduzidos, pelas razões que já deixei expressas no voto de vencido que formulei no processo n.º 898/22.1BELSB. Com a particularidade, agora, de a aplicação do artigo 128.º/2 do Código Penal ser feita por expressa remissão do artigo 50.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, norma aquela relevante, como salientou o Recorrente.

Luís Borges Freitas