Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

AA – Publicidade, Unipessoal, Lda., melhor identificada nos autos, intentou, ao abrigo dos artigos 112.º e seguintes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, intimação para a prática de ato legalmente devido contra a União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho, peticionando a intimação da Junta de Freguesia para o cumprimento do dever de decisão relativamente ao requerimento por si apresentado em 8 de agosto de 2023.

Alegou, em síntese, que em 8 de agosto de 2023 enviou mensagem de correio eletrónico para a Junta de Freguesia, com requerimento e documentação necessários, solicitando a emissão de licença para instalação de painel publicitário e a Junta de Freguesia nunca se pronunciou expressamente sobre o pedido de licenciamento, quer deferindo, quer indeferindo, quer proferindo despacho de aperfeiçoamento, permanecendo a requerente a aguardar decisão.

Por sentença de 1 de março de 2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou «verificada a exceção dilatória de nulidade do processo, a qual obsta ao prosseguimento dos autos e, em consequência, absolv[eu] a Entidade Requerida da instância.»

Inconformada com a sentença, a Autora AA – Publicidade Unipessoal, Lda. interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões:

«1 - A Recorrente instaurou Pedido de Intimação Judicial contra a Recorrida requerendo a intimação para interpelação desta para o cumprimento do dever de decisão quanto a um pedido de licenciamento apresentado pela Recorrente em 08/08/2023.

2 - O Tribunal a quo considerou que a pretensão da requerente rege-se pelo Regulamento Municipal de Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Loures e não pelo RJUE.

3 - O Regulamento Municipal de Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Loures não prevê quaisquer meios de defesa por parte do particular.

4 - Nos termos do disposto nos artigos 111.°, n° 1, al. a) e 112.°, n.º 1 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12 (RJUE), quando esteja em causa a omissão de um ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito de procedimento de licenciamento, o interessado pode lançar mão da intimação judicial para a prática de ato legalmente devido, prevista e regulada no art. 112.° deste diploma legal, no âmbito do qual pode formular um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão. 5 - Assim, o meio processual adequado é o que a Recorrente utilizou.

6 - O Tribunal a quo ao considerar que a pretensão da requerente se rege pelo Regulamento Municipal OVPMUM de Loures e não pelo RJUE, violou os artigos 111. °, n° 1, al. a) e 112. °, n.° 1 do RJUE, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12.

7 - O Tribunal a quo ao sustentar que, por via da Ata da Recorrida de 06/11/2023, o "ato de indeferimento" de 08/08/2023 foi convalidado, cai num contrassenso pois, no email de 08/08/2023 da Recorrida, consta que a Recorrente "não detém qualquer autorização nem pedido de licenciamento" (nosso sublinhado).

8 - Ou seja, a Recorrida veio alegar ter "indeferido" um pedido de licenciamento que a própria refere (no aludido email em que supostamente o "indefere") que tal pedido não existe!

9 - O Tribunal a quo adere à tese da Recorrida, considerando que no email desta de 08/08/2024 (enviado pela fiscalização) foi emitida uma decisão sobre o pedido de licenciamento da recorrente, não obstante do próprio email constar que não há pedido de licenciamento.

10 -Tal tese é insustentável, sob pena de, a ser assim, tudo ser possível, ou seja, defender-se tudo e o seu contrário, com a anuência dos Tribunais.

11 - Em suma, em 08/08/2023 a Recorrida não praticou qualquer ato administrativo de indeferimento, pelo que, sendo inexistente, não poderia ser ratificado.

12 - O Tribunal a quo, ao considerar que, por via da Ata da Recorrida de 06/11/2023, o "ato de indeferimento" de 08/08/2023 foi convalidado, violou o artigo 164. °, n.ºs 3 e 5 do CPA.

13 - Conforme decorre dos artigos 12.° (após o email de 06/1/2023 da Recorrida, não houve qualquer outra resposta por parte desta, quer através de email, contacto telefónico ou carta) e 13.° da PI da Recorrente e, ainda, da Resposta desta de 24/01/2024, esta apenas teve conhecimento da "ratificação" do "ato de indeferimento" (plasmada na ata da Requerida datada de 06/11/2023) na data em que foi notificada, nos presentes autos, da Contestação e documentos da Recorrida em 18/01/202, ou seja, a Recorrida nunca notificou a Recorrente de tal "Ata", da qual esta apenas tomou conhecimento do seu teor aquando da Contestação da Recorrida.

14 - Assim, não se verifica a intempestividade da prática do ato processual, afigurando-se possível a convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada, ao contrário do que se entendeu na, aliás douta, Sentença de que recorre.

15 - Ao considerar intempestiva a prática do ato processual e, por essa via, impossibilitar a convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada, o Tribunal a quo violou o art. 193. ° do CPC.

16 - Em resumo, a douta Sentença recorrida violou o disposto nos artigos 111. °, n° 1, al.

a) e 112. °, n.º 1 do RJUE, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12, artigo 164. °, n.ºs 3 e 5 do CPA e art. 193. ° do CPC, devendo tais normas ser interpretadas com o sentido sustentado no presente recurso.

17 -Interpretação contrária à defendida no presente recurso é inconstitucional por violação dos artigos 266. ° e 268. ° da Constituição da República Portuguesa.

18- Por todo o exposto, deverá a douta Sentença ser revogada e substituída por outra que se pronuncie no sentido da intimação para interpelação da Recorrida Junta de Freguesia da União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho para o cumprimento do dever de decisão quanto ao Pedido de Licenciamento apresentado pela Recorrente em 08/08/2023.

Assim, farão Vossas Excelências Justiça!»

Notificada, a Entidade Demandada não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido de «que ao recurso interposto deve ser negado provimento, mantendo-se o decidido em toda a sua extensão».

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

III.1. Fundamentação de facto

O tribunal recorrido proferiu a seguinte decisão sobre a matéria de facto (não impugnada):

«Com relevo para a decisão das exceções dilatórias de nulidade do processo por erro na forma de processo e por falta de preenchimento dos pressupostos processuais, consideram-se provados os seguintes factos:

1. Em 08.08.2023 a requerente enviou mensagem de correio eletrónico para a Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, enviando a documentação para dar início ao processo de licenciamento de um outdoor 12x4 [cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial]

2. Em 08.08.2023 foi enviada mensagem de correio eletrónico pela Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho para a requerente, com o seguinte teor: [cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial]

“Exmos. Srs.

No seguimento de montagem de painel no fim da A1, no Prior Velho, informamos que o mesmo não detém de qualquer autorização nem pedido de licenciamento, assim sendo agradecemos que retirem quaisquer materiais já instalados o mais urgente possível.

Informamos também que na União de Freguesias o procedimento a adquirir é sempre primeiramente o pedido de Licenciamento e à posteriori de avaliação o diferimento ou indeferimento do mesmo e este é que ditará a autorização para os procedimentos de instalação, de forma alguma consideraremos a instalação precedida de pedido de instalação.

Alguma questão estamos ao inteiro dispor.

Com os melhores cumprimentos,”

3. Em 11.10.2023 foi enviada mensagem de correio eletrónico pela Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho para a requerente, com o seguinte teor: [cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial]

“Exmos Srs.

Conforme e-mail enviado anteriormente, informamos que o painel foi montado sem o respetivo pedido de licenciamento.

Assim a Junta de Freguesia não autoriza o licenciamento da estrutura para publicidade. Deste modo ficam notificados a procederem à desmontagem no prazo de 10 dias. Esta informação vai ser comunicada à Polícia Municipal de Loures”

4. Em 06.11.2023 foi deliberado, em Sessão Ordinária do Executivo da União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho, o seguinte ponto da ordem de trabalhos: [cfr. documento n.º 1 junto com a contestação]

“Ponto dois – Deliberações:

5. A presente intimação judicial deu entrada em 27.11.2023 [cfr comprovativo de entrega SITAF]

O Tribunal a quo «face à inadequação da via processual» e à impossibilidade de «convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada, por intempestividade da prática de ato processual (cfr. factos 2, 4 e 5 do probatório)» concluiu «pela procedência da exceção dilatória de nulidade de todo o processo, prevista na alínea b) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, a qual, obstando ao conhecimento do mérito da causa, conduz à absolvição da entidade requerida da instância (n.º 2 do artigo 89.º do CPTA)». Aduziu, para tanto, a seguinte fundamentação:

«Nos presentes autos, pretende a requerente a emissão de uma decisão, por parte da entidade requerida, acerca do requerimento apresentado, mediante o qual solicitou a emissão de licença para instalação de um painel publicitário com as dimensões 12m x 4m. Entende a requerente que as comunicações eletrónicas que lhe foram enviadas pela Entidade Requerida não configuram a prática de um ato administrativo, motivo pelo qual lançou mão do meio processual previsto no artigo 112.º do RJUE, intimação judicial para a prática de ato legalmente devido alegando, seguidamente, que o ato em questão padece de vários vícios.

Estabelece o artigo 112.º, n.º 1 do RJUE que “No caso previsto na alínea a) do artigo anterior, o interessado pode deduzir junto dos tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão.”

Dispõe a alínea a) do artigo 111.º do RJUE que “Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte: a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º.”

[…]

Neste conspecto, a intimação judicial para a prática de ato legalmente devido do artigo 112.º do RJUE está prevista apenas para os procedimentos/licenciamentos de operações urbanísticas, i.e. para os procedimentos urbanísticos regulados no próprio RJUE.

As demais omissões da administração encontram guarida no meio processual (geral) previsto no artigo 66.º do CPTA. Tratando-se de uma pretensão condenatória, a mesma visa obter a prática de atos administrativos, impondo à administração o dever de realizar uma prestação de facto: a prática de um ato administrativo que o autor considera ter sido ilegalmente omitido ou recusado.

[…]

A pretensão da requerente rege-se pelo Regulamento Municipal de Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Loures e não pelo RJUE pelo que, desde logo não seria esta a forma processual adequada, na medida em que a pretensão da requerente não se reporta a um procedimento urbanístico e, deste modo, não pode seguir a forma de processo (especial) prevista no artigo 112.º do RJUE.

Por outro lado, pretendendo a requerente a emissão de um ato administrativo por parte da entidade requerida, por referência ao pedido de licenciamento da instalação de um painel publicitário, porquanto considera que a “decisão” alegadamente proferida, além de inexistente, padece de vários vícios, nomeadamente falta de fundamentação e incompetência, não pode tal finalidade ser alcançada através do presente meio processual, porquanto, apenas compete ao tribunal aferir se o prazo para emissão do ato já se encontra ultrapassado e verificar se o mesmo foi ou não emitido. Quaisquer vícios de que o ato possa estar inquinado terão de ser aferidos na respetiva ação impugnatória/condenatória.

[…]

Considerando o acima exposto, o pedido formulado e a causa de pedir, dúvidas não restam de que se encontra verificada a exceção dilatória de nulidade do processo por erro na forma de processo.

No entanto, nos termos do artigo 193.º do CPC, o erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo de aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.

Perante uma situação de erro na forma do processo, esclarece a jurisprudência dos Tribunais Superiores, uma imposição de convolação na forma processual adequada, “a jurisprudência uniforme do STA, é no sentido de que deve ser ordenada a convolação para que possa ser viabilizada uma decisão de mérito (no respeito pelos princípios da tutela judicial efetiva e pro-actione) mas desde que se verifiquem os necessários pressupostos processuais da nova e porventura adequada forma processual. Ou seja, desde que a causa de pedir e o pedido bem como a tempestividade o permitam [art. 130º do C.P.C] - cfr. Acs. do STA de 23.10.2002, rec. nº 0115/20; de 30.10.2002, rec. nº 0142/09; de 4.6.2003, rec. nº 0775/03; de 24.3.2004, rec. nº 1588/03; de 8.2.2006, rec. nº 01135/05; de 25.3.2009, rec. nº 074/09; de 3/6/2009, rec. nº 0142/09 e de 16.11.2011, rec. nº 068/11).” Cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2014, processo n.º 00848/13.6BEPRT (sublinhado nosso).

Nestes termos, e por força do disposto no artigo 130.º do CPC - que preceitua que “não é lícito realizar no processo atos inúteis” -, a convolação na forma processualmente adequada, traduzida no aproveitamento dos atos praticados e no consequente prosseguimento do processo, apenas ocorrerá se o pedido formulado nos autos se adequar ao pedido a formular na forma processual correta, atenta a causa petendi que fundamenta o pedido formulado e, desde que, efetuada a convolação, a ação se revele tempestiva, pois que, contrariamente, se consubstanciaria na prática de um ato inútil, não permitido por lei e que determina a absolvição da entidade requerida da instância.

Ora, conforme ficou provado no ponto 4 do probatório, o alegado “ato de indeferimento” foi ratificado por unanimidade na sessão ordinária do executivo da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, de 06.11.2023, determinando a inidoneidade absoluta da forma de processo.

Nos termos do disposto no artigo 164.º, n.ºs 3 e 5 do CPA, em caso de incompetência, o poder de ratificar o ato cabe ao órgão competente para a sua prática, retroagindo os seus efeitos à data da prática do ato (no caso, 08.08.2023).

Através da ratificação opera a convalidação de atos administrativos inválidos, fazendo com que, num segundo momento, se preencham os requisitos de validade que faltaram no momento em que estes atos foram praticados.

Alegou a requerente que a “decisão” não tem qualquer validade e eficácia, porquanto não cumpre minimamente os requisitos legalmente previstos no CPA, não estando devidamente fundamentada de facto e de direito e assinada pelo órgão competente.

Nos termos do artigo 69.º do CPTA, o prazo para reação nos casos de indeferimento da pretensão é de três meses.

É de notar que, tal como consta da ata da referida deliberação, “Foi deliberado por unanimidade ratificar a decisão de indeferimento, comunicada em 08.08.2023, do pedido de licenciamento efetuado pela empresa AA Publicidade, Unipessoal, Lda., para colocação de um outdoor 12x4 (autoestada A1, entrada na segunda Circular)”

Não obstante os vícios de que o alegado ato administrativo de indeferimento possa ou não estar inquinado, o momento que se afigura relevante, para efeitos de aferição da tempestividade da ação e consequente possibilidade de convolação é a data da propositura do meio inidóneo, ou seja, a data da propositura da presente intimação judicial ao abrigo do artigo 112.º do RJUE, que ocorreu em 27.11.2023.

Nestes termos, face à inadequação da via processual e não se afigurando possível a convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada, por intempestividade da prática de ato processual (cfr. factos 2, 4 e 5 do probatório), forçoso será concluir, desde logo, pela procedência da exceção dilatória de nulidade de todo o processo, prevista na alínea b) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, a qual, obstando ao conhecimento do mérito da causa, conduz à absolvição da entidade requerida da instância (n.º 2 do artigo 89.º do CPTA), sentido em que adiante se decidirá».

A Recorrente não se conforma com o assim decidido. Defende, em primeiro lugar, que o Tribunal a quo ao considerar que a pretensão da requerente se rege pelo Regulamento Municipal de Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Loures e não pelo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, violou os artigos 111.º, n.º 1, al. a) e 112. °, n.º 1 deste Regime.

Vejamos, então, o que estabelecem estes preceitos legais.

O Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE). Na redação aplicável, conferida pelo Decreto-Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, o RJUE previa um regime especial de reação judicial contra o silêncio da Administração, o qual foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro (diploma que alargou o âmbito da previsão de deferimento tácito das pretensões urbanísticas). Nos termos da alínea a) do seu artigo 111.º, decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no RJUE sem que o mesmo se mostrasse praticado, tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado podia recorrer ao processo regulado no artigo 112.º do mesmo regime, para deduzir junto dos tribunais administrativos um pedido de intimação dirigido à interpelação da entidade competente para o cumprimento do dever de decisão (em regra, decisão sobre o projeto de arquitetura ou decisão sobre o pedido de licença para a realização de uma operação urbanística).

A tramitação da intimação era muito simples, prevendo-se apenas a existência de duas fases: a fase dos articulados e a fase da decisão. O requerimento de intimação devia ser instruído com cópia do requerimento apresentado (que constituiu a entidade requerida no dever legal de decisão) e o prazo para a contestação da entidade requerida era de 14 dias. Apresentada a contestação ou decorrido o respetivo prazo, o processo era concluso ao juiz, para decisão no prazo de cinco dias (nºs 2 e 3 do artigo 112.º do RJUE). Se não estivessem preenchidos os pressupostos para a constituição do dever de decisão, por violação de disposições legais ou regulamentares, a intimação era rejeitada (n.º 4 do artigo 112.º do RJUE). Estando preenchidos esses pressupostos, na decisão o juiz estabelecia um prazo não inferior a 30 dias para o cumprimento do dever de decisão e fixava sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (n.º 6 do artigo 112.º do RJUE).

Neste meio processual o tribunal não conhecia da pretensão (material) urbanística do interessado nem condenava a entidade competente à prática do ato administrativo ilegalmente omitido (não determinava o conteúdo do ato a praticar nem explicitava as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido), verificava apenas se se encontravam reunidas as condições necessárias para que a entidade competente tomasse uma decisão sobre o objeto da pretensão urbanística e se se encontrassem reunidas essas condições deferia o requerimento, intimando a autoridade competente a cumprir o seu dever de decisão (decidir sobre o mérito da pretensão urbanística do interessado).

Como resulta inequivocamente da letra destes preceitos, o interessado só podia recorrer à intimação judicial para a prática de ato legalmente devido, prevista no artigo 112.º do RJUE, nos casos em que, decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no RJUE que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal, no âmbito do procedimento de licenciamento, o mesmo não se mostrasse praticado.

No caso em apreço, a Requerente pede a intimação da Junta de Freguesia da União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho para o cumprimento do dever de decisão relativamente ao requerimento por si apresentado em 8 de agosto de 2023, no qual pediu o licenciamento de um painel publicitário (“um autdoor 12x4”). Não se trata da prática de um ato especialmente regulado no RJUE, que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal, no âmbito do procedimento de licenciamento de uma operação urbanística, pelo que bem decidiu o tribunal a quo ao considerar que a interessada não podia socorrer-se do meio processual previsto no artigo 112.º do RJUE.

Improcede, pois, a alegação de que a sentença recorrida violou a alínea a) do artigo 111.º e o n.º 1 do artigo 112.º do RJUE.

Ao contrário do que defende a Recorrente, o facto do Regulamento Municipal de Ocupação da Via Pública e do Mobiliário Urbano do Município de Loures não prever meios de defesa judicial perante o silêncio da Administração não permite concluir pela aplicação do regime especial que se encontrava previsto no RJUE, pois no contencioso administrativo geral também se encontra previsto um meio jurisdicional adequado a reagir contra a falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente, ou seja contra o incumprimento do dever de decisão: nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pode ser pedida a condenação à prática de ato administrativo legalmente devido quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido preferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido.

O que suscita a questão de saber se pode ser determinada a convolação numa ação administrativa de condenação à prática do ato devido.

Na sentença recorrida, o tribunal a quo decidiu pela impossibilidade de «convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada, por intempestividade da prática de ato processual». Considerou o tribunal a quo que foi proferido ato de indeferimento, o qual «foi ratificado por unanimidade na sessão ordinária do executivo da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, de 06.11.2023», ratificação que, nos termos do disposto no artigo 164.º, n.ºs 3 e 5 do CPA, retroage os seus efeitos à data da prática do ato (no caso, 08.08.2023). Mais considerou que, assim sendo, se encontrava ultrapassado o prazo de reação judicial estabelecido no artigo 69.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A Recorrente insurge-se contra o assim decidido. Defende que em 8 de agosto de 2023 a Recorrida não praticou qualquer ato administrativo de indeferimento, pelo que, sendo inexistente, não poderia ser ratificado e que o Tribunal a quo, ao considerar que, por via da ata da recorrida de 6 de novembro de 2023, o "ato de indeferimento" de 8 de agosto de 2023 foi convalidado, violou o artigo 164.º, n.ºs 3 e 5 do Código do Procedimento Administrativo. Alega que apenas teve conhecimento da "ratificação" do "ato de indeferimento" (plasmada na ata da Requerida datada de 06/11/2023) na data em que foi notificada, nos presentes autos, da Contestação e documentos da Recorrida pelo que não se verifica a intempestividade da prática do ato processual, afigurando-se possível a convolação da intimação judicial na forma processualmente adequada.

Vejamos se tem razão a Recorrente, começando pela análise do que resulta da matéria de facto provada nos autos:

- Em 8 de agosto de 2023, a Requerente enviou mensagem de correio eletrónico para a Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, enviando a documentação para dar início ao processo de licenciamento de “um outdoor 12x4”;

- No mesmo dia, foi enviada à Requerente mensagem de correio eletrónico pela Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, pela qual lhe foi comunicado o seguinte: «No seguimento de montagem de painel no fim da A1, no Prior Velho, informamos que o mesmo não detém de qualquer autorização nem pedido de licenciamento, assim sendo agradecemos que retirem quaisquer materiais já instalados o mais urgente possível»; «Informamos também que na União de Freguesias o procedimento a adquirir é sempre primeiramente o pedido de Licenciamento e à posteriori de avaliação o diferimento ou indeferimento do mesmo e este é que ditará a autorização para os procedimentos de instalação, de forma alguma consideraremos a instalação precedida de pedido de instalação» (sublinhados nossos);

- Em 11 de outubro de 2023 foi enviada à Requerente mensagem de correio eletrónico pela Junta de Freguesia da União de Freguesias de Sacavém e Prior Velho, pela qual, na sequência do «e-mail enviado anteriormente» lhe foi comunicado o seguinte: «informamos que o painel foi montado sem o respetivo pedido de licenciamento»; «a Junta de Freguesia não autoriza o licenciamento da estrutura para publicidade. Deste modo ficam notificados a procederem à desmontagem no prazo de 10 dias» (sublinhados nossos);

- Em 6 de novembro de 2023 foi deliberado, em Sessão Ordinária do Executivo da União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho, «por unanimidade ratificar a decisão de indeferimento, comunicada em 08-08-2023, do pedido de licenciamento efetuado pela empresa AA Publicidade, Unipessoal, Lda, para a colocação de um Outdoor 12x4 (autoestrada A1, entrada na Segunda Circular)”».

Embora não seja totalmente claro o texto da comunicação enviada em 8 de agosto de 2023, configurando esta uma resposta ao pedido de licenciamento efetuado pela Requerente, na mesma data, e tendo em conta o contexto em que a mesma foi produzida (pedido de licenciamento para instalação de painel publicitário já instalado sem licenciamento), dela podia a Requerente extrair, para além da ordem de retirada dos materiais já instalados (“sem qualquer autorização nem pedido [prévio] de licenciamento»), uma decisão no sentido do indeferimento ou, mais rigorosamente, no sentido da recusa de apreciação do seu requerimento, com fundamento na violação, pela Requerente, dos tramites procedimentais devidos: «primeiramente o pedido de Licenciamento»; «à posteriori de avaliação o diferimento ou indeferimento do mesmo»; o deferimento «é que ditará a autorização para os procedimentos de instalação».

Acresce que, qualquer dúvida sobre o alcance das decisões, comunicadas em 8 de agosto de 2023, foi dissipada em 11 de outubro de 2023, com a comunicação à Requerente de que «a Junta de Freguesia não autoriza o licenciamento da estrutura para publicidade» e «ficam notificados a procederem à desmontagem no prazo de 10 dias» do painel montado «sem o respetivo pedido de licenciamento».

Assim sendo, como bem decidiu o tribunal a quo, a tempestividade da ação de condenação à prática do ato devido tem de ser aferida por referência à recusa de apreciação do requerimento efetuada em 8 de agosto de 2023 e não, como defende a Recorrente, à deliberação de 6 de novembro de 2023 que « ratific[ou] a decisão de indeferimento, comunicada em 08-082023, do pedido de licenciamento efetuado pela empresa AA Publicidade, Unipessoal, Lda, para a colocação de um Outdoor 12x4 (autoestrada A1, entrada na Segunda Circular)”».

Improcede, assim, a alegação da Recorrente de que a sentença recorrida violou o disposto no n.ºs 3 e 5 do artigo 164.º do Código do Procedimento Administrativo e o artigo 193.º do Código de Processo Civil.

E improcede, de igual modo, a alegação, não concretizada pela Recorrente, de que Interpretação contrária à defendida no presente recurso é inconstitucional por violação dos artigos 266.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa.

Cabe referir, por último, que, ainda que assim não fosse, sempre seria de julgar verificado outro fundamento que obsta à convolação - o pedido e a causa de pedir invocados na petição inicial não se ajustam à ação de condenação à prática de ato devido.

Com efeito, como vimos, atento o regime estabelecido pelo legislador no artigo 112.º do RJUE, a intimação judicial para a prática de ato legalmente devido era um meio processual de natureza diferente da ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido, prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, na redação dos n.ºs 1 a 6 do artigo 112.º do RJUE teve como objetivo precisamente o «de eliminar dúvidas que se têm colocado sobre o objeto do processo de intimação que neles se encontra previsto, clarificando a profunda diferença que separa este processo da ação de condenação à prática de ato devido, que se encontra consagrada no CPTA».

O pedido e a causa de pedir que a Requerente invocou são próprios do meio processual que utilizou e não da ação de condenação à prática do ato devido: a causa de pedir é o incumprimento do dever legal de decisão e o pedido o de intimação da Entidade Requerida a cumprir esse dever, pedido este que a Recorrente reafirma nas suas alegações de recurso, concluindo no sentindo da «intimação para interpelação da Recorrida Junta de Freguesia da União das Freguesias de Sacavém e Prior Velho para o cumprimento do dever de decisão quanto ao Pedido de Licenciamento apresentado pela Recorrente em 08/08/2023». Não se adequam a uma ação de condenação à prática do ato devido a qual tem, como decorre do disposto no n.º 2 do artigo 66.º e do artigo 71.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por objeto não o cumprimento do dever legal de decisão, mas sim a pretensão material do interessado visando a imposição da prática do ato devido: o tribunal conhece da pretensão (material) do interessado e condena a entidade competente à prática do ato administrativo ilegalmente omitido (determina o conteúdo do ato a praticar ou explicita as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido).

IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 19 de março de 2026