| Decisão Texto Integral: | Alda ...., com os sinais nos autos, vem impugnar o despacho de Sua Exa. o Secretário de Estado da Indústria e Energia datado de 24.03.1999 que indeferiu o recurso hierárquico por si interposto do despacho de homologação da classificação de serviço referente ao ano de 1997 do Director-Geral da Indústria, concluindo como segue:
1. Não viola o regime do artigo 193° do C.P.C., que interpreta o artigo 36°, n° l da L.P.T.A - arestos citados no douto acórdão desse T.C.A. no recurso 3756/99, de 04.04.02- o requerimento de recurso em que, como no caso presente, se enumeram, nos n°s 12, 13, 14, 18 e 19, como causa de pedir, os vícios que afectam o acto recorrido, referenciando os normativos a que tal se reconduz e se conclui pela nulidade, sendo que a qualificação jurídica, face à óptica da entidade recorrida, é coisa diversa: procedência ou improcedência.
2. Se impugnada a falsidade de um documento público, quando elementos escritos, mesmo "adminiculares", (dos quais o "menos irrelevante" e "mais insignificante" será - fls. 86 - dar-se ênfase interna à posse de uma Subdirectora-Geral e não à do Director Geral, atenta a "ratio" (?) expendida nos parágrafos 3° e 4° a fls. 89) levam a considerar falso o seu conteúdo quando titula uma dada competência, anterior a Dezembro de 1998. e isso é o fundamento legal com que se arroga a titularidade de atribuições e competência para a prática do acto em causa.
3. ou seja, colocado em crise "o pressuposto legal da sua actuação", entender que à recorrente incumbia provar a falsidade, se nem se fez accionar o mecanismo do artigo 170 do C.P.P., apesar de requerido e do contido no ponto 9 do documento junto, a fls. 105, seria violar o regime do "ónus da prova" - artigos 372°, n° l, 342°, n° 3 e 346° do C.C. - tal como entende a jurisprudência administrativa e mesmo a doutrina - loc. cit., in "Antologia", ano V, tomo 2, pág. 158.
4. Se alguém se arroga dada competência em que não está investido, estamos perante uma situação de violação de lei, a consubstanciar o vício de incompetência, por estarmos perante "agente putativo" naquele cargo - Prof. M. Caetano, Manual, 4a ed. pág. 235 e 421-, que, porque inerente competência, é caso de nulidade.
5. Se a autoridade recorrida não impugna que dada notificação foi feita oralmente, antes refere que isso é irrelevante porque a recorrente tinha tido "perfeito conhecimento destes elementos, como se constata da interposição do presente recurso", aceita que houve violação da regra do artigo 68° do C.P.A.
6. Interpor recurso sem conhecer o exacto texto da decisão recorrida não equivale a sanação do vício, já que, havendo um outro a legitimar o recurso é possível alegar outro, mesmo que deles se venha a ter conhecimento superveniente - artigo 51° do Dec-Lei 267/85.
7. Se para além do prazo imposto pelo artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, há uma nota interna a conferir à administranda dado prazo para "remover dado obstáculo jurídico" não estamos perante um "prazo ordenador", mas um prazo imperativo e no interesse da mesma. Recusar observar esse prazo é, violar o princípio da "confiança" - artigo 6- A.do C.P.A - e violar o regime do artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, pelo que se trata de preterição de formalidade essencial. Resulta, pois, vício de violação de lei, a implicar a nulidade do acto.
8. Se suscitada esta questão, sobre ela não se toma posição, estamos perante omissão de pronúncia, que gera anulabilidade - artigo 124, n° l, c) do C.P.A.
9. Atenta a finalidade do artigo 31° do Dec. Reg. 44-B/83, de 01.06, e o sentido do ponto 2 da nota interna do G.J. 0100 - 3/98, de 05.05, a preterição da "entrevista", na medida em que se busca a "influência" pelo "consenso", nunca estaríamos perante uma situação de "formalidade" dispicienda, acobertada pelo princípio do "máximo aproveitamento dos actos", merecendo antes o tratamento rigoroso dos arestos citados acima em 40,45 e 46.
10. A acta de 09.03 e os considerandos feitos em 29 da alegação de recurso, aliados aos princípios do ónus da prova, que se expenderam a propósito da conclusão a), demais que se está perante um "fundamento legal com que se arroga a titularidade de atribuições e competência, ou, dito doutro modo, dos "pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (...desfavorável)"- aresto citado do STA, de 24.01.02, que se reporta a outro de 26.01.00 - levam a que nunca seria à recorrente que incumbia provar que tal formalidade foi substancial e formalmente observada, demais que se não vê que de tal "reunião", o objecto – e conteúdo - fosse o previsto no referido artigo 31º do Dec-Reg. 44-B/83. Houve, pois, preterição de formalidade essencial, ou seja do contraditório em instrução, a fundamentar a anulabilidade com base no artigo 100° do C.P.A , na linha do douto aresto desse T.C.A., de 30.11.00, publicado in "Antologia...", ano IV, n° l, pág.218.
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A AD respondeu, pugnando pela manutenção do acto e concluindo como segue:
a) A lei impõe ao recorrente não só o ónus de alegar, (pois não o fazendo o recurso é logo julgado deserto), como também lhe exige que nas suas alegações formule conclusões;
b) É através das conclusões das alegações do recorrente que é delimitado objectivamente o âmbito do recurso (cfr arts 684°, n° 3 e 690°, n° l, ambos do CPC, aplicável ao contencioso administrativo, ex vi, art 1°, da LPT A);
c) As conclusões são proposições que devem sintetizar com precisão e concisão os fundamentos do recurso;
d) À falta, deficiência ou obscuridade das conclusões do recorrente é aplicável o n° 4 do art 690° do CPC, isto é, o Tribunal deve convidá-lo a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso;
e) A recorrente, nas conclusões que formula, em vez de expor com clareza os factos e razões pelos quais defende a ilegalidade ou a invalidade do acto impugnado, limita-se a divagações genéricas, confusas e obscuras;
f) O Tribunal deverá, nos termos do n° 4, do art 690°, do CPC convidá-la a suprir as deficiências constantes das conclusões, sob pena de não se conhecer do recurso;
g) Caso o Tribunal assim o não entenda e considere como correctamente formuladas as conclusões da recorrente, dá-se como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais tudo quanto se deixou alegado em sede de resposta para cujo teor e fundamentação se remete.
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Pelo EMMP junto deste TCA foi emitido parecer no seguinte sentido: “(..) o recurso deve ser liminarmente rejeitado nos termos o artº 57º § 4º do RSTA ou, caso tal não seja acolhido, ser considerado inteiramente improcedente. (..)”.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade:
1. Em 21.10.98 o Director Geral da Direcção Geral da Indústria do Ministério da Economia, em sede de “notação periódica do pessoal técnico superior e do pessoal técnico, relativamente à A, com a categoria de técnica superior de 1ª classe, e ao período de serviço de 01.01.1997 a 31.12.1997 exarou despacho de concordância e homologação da pontuação global de 9 (nove) – fls. 1/2 do vol. 1º do PA apenso.
2. Em 09.10.98 a A declarou que tomou conhecimento da notação dada, mediante assinatura aposta pelo seu punho e constante do documento de homologação da notação – fls. 1 do vol. 1º PA apenso.
3. Em 02.11.98 a A declarou que tomou conhecimento após homologação, mediante assinatura aposta pelo seu punho e constante do documento de homologação da notação – fls. 1 do vol. 1º PA apenso.
4. Com data de entrada de 18.11.1998 sob registo nº 12535, a A deduziu recurso hierárquico do despacho de homologação, junto de Sua Ex. o Secretário de Estado da Indústria e Energia – doc. PA apenso.
5. Com data de 24.03.99 por Sua Exa. o Secretário de Estado da Indústria e Energia foi proferido o seguinte despacho “Indefiro, com os fundamentos expostos”, sobre o parecer da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, nº 06/GJC/99, procº nº 178/GJC/98, 06/GJC/99 – doc. vol. 2º PA apenso.
6. O parecer da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, nº 06/GJC/99, procº nº 178/GJC/98, 06/GJC/99 que constitui a fundamentação do despacho de indeferimento do recurso hierárquico é do seguinte teor:
“(..)
.ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto por ALDA ...., do despacho de homologação da classificação de serviço.
1. Alda ...., técnica superior de 1a classe do quadro de pessoal da Direcção-Geral da Indústria vem, ao abrigo do n° 1, do artigo 39°, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, de 1 de Junho, recorrer hierarquicamente para o Senhor Secretário de Estado da
Indústria è Energia, do despacho do Senhor Director Geral da Indústria datado de 21 de Outubro de 1998, que homologou a lista de classificação de serviço que lhe foi atribuída, referente ao ano de 1997.
Como fundamento do seu recurso invoca a recorrente a violação do artigo 68°, do Código do Procedimento Administrativo e do artigo 31 °, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, de 1 de Junho, por preterição de formalidade essencial.
Invoca ainda a incompetência do Senhor Director Geral da Indústria para proceder à homologação em causa.
Solicitado que foi o parecer deste Gabinete Jurídico e de Contencioso, cumpre emiti-lo.
2. Passemos então à apreciação dos vícios atrás sumariamente enunciados e que fundamentam o recurso interposto por Alda .....
Após uma leitura atenta da petição de recurso, constatamos que, para além de uma série de insinuações que não concretiza, a recorrente invoca no essencial, a preterição de algumas
formalidades que reputa essenciais ao processo de notação e classificação de serviço e que afectará a validade do acto de homologação proferido pelo Senhor Director Geral da Indústria. Vejamos então.
Começa a recorrente por invocar a incompetência do Senhor Director Geral para proceder à homologação em causa, por não ter delegação de poderes "até porque se ignora a data da posse".
Ora, esta argumentação é totalmente improcedente. Com efeito, no que respeita à competência para homologação das classificações de serviço dispõe o n° 1, do artigo 12°, do Decreto Regulamentar n° 44-B/83, que ela é exercida pelo dirigente máximo do serviço.
Por sua vez, o artigo 44°, do mesmo diploma legal esclarece que, "para efeitos de aplicação do presente diploma, considera-se dirigente máximo da unidade orgânica o director geral ou equiparado ou outro dirigente responsável por unidade orgânica directamente dependente do Governo".
Assim, o Senhor Director Geral da Indústria, ao proceder à homologação da classificação de serviço da recorrente, agiu com a competência própria que a lei lhe atribuiu, não carecendo, nesta sede, de qualquer delegação de competências.
Não procede assim o alegado vício de incompetência.
3. Invoca também a recorrente que foi notificada da homologação de classificação de serviço, oralmente, em 2 de Novembro de 1998, pelo Senhor Director de Serviços de Gestão, pelo que, com esta actuação, terão sido violados os artigos 68°, do CPA e artigo 31° do Decreto Regulamentar n° 44-B/83. Vejamos, por partes.
Dispõe o citado artigo 31°, que a ficha de notação, depois de devidamente preenchida, será dada a conhecer ao interessado em entrevista individual com os notadores.
Ora, consta do processo administrativo que a recorrente foi convocada para tomar conhecimento da classificação que lhe fora atribuída, tendo comparecido à entrevista, mas, inexplicavelmente, recusou pronunciar-se sobre a matéria. Assim, perante a actuação da recorrente, os notadores, entenderam e bem, dar a entrevista como efectuada.
Efectivamente, o formalismo previsto no artigo 31°, foi observado, tendo, porém, a recorrente obstado a que a entrevista se desenvolvesse nos termos legais.
Não houve, assim, violação do artigo 31° do Decreto Regulamentar n° 44-B/83.
Do mesmo modo, não procede o alegado pela recorrente para sustentar a violação do artigo 68°, do CPA. Com efeito, dispõe este normativo legal que, da notificação, devem constar:
a) O texto integral do acto administrativo;
b) A identificação do procedimento administrativo incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso.
A razão de ser deste preceito prende-se com a necessidade de dar ao interessado perfeito conhecimento do acto, seu conteúdo ou objecto, habilitando-o, assim, a poder recorrer do mesmo.
É jurisprudência unânime do STA que, para um acto ser oponível ao interessado é necessário que a sua notificação dê a conhecer o autor, a data e o sentido da decisão (cfr. Ac. STA de 7.2.95 rec. 36.034).
Ora, dúvidas não restam, que a recorrente tomou perfeito conhecimento destes elementos, como se constata da interposição do presente recurso.
Assim, a ter havido preterição de qualquer formalidade, o que só por mera hipótese se admite, não foi seguramente qualquer formalidade essencial, de modo a poder afectar a validade do acto.
4. Por fim, insurge-se a recorrente com o facto de na notação referente a 1997, ter havido uma ponderação global inferior à do ano anterior.
O facto não constitui, sequer, fundamento de recurso.
Com efeito, dispõe o n° 2, do artigo 39°, do Decreto Regulamentar n°. 44-B/83; que "a invocação de meras diferenças de classificação com base na comparação entre classificações atribuídas não constitui fundamento atendível de recurso".
Aliás, a notação de funcionário público pelos seus superiores hierárquicos situa-se no âmbito da discricionaridade imprópria, no domínio do que o Professor Freitas do Amaral (V. Direito Administrativo, 2° vol., pág. 33 e segs) designa como justiça administrativa, uma vez que, no desempenho da sua actividade, a Administração é, neste particular, chamada a proferir decisões essencialmente baseadas em critérios de justiça material e que se tem por insindicável, salvo erro manifesto ou ostensivo, o que, se não verificou.
Neste sentido é uniforme a jurisprudência do STA (cfr. entre outros, o Ac. de 14.11.85, in ADSTA n° 295, pág. 862 e de 5.5.87, in ADSTA n° 325, pág. 1 e segs.).
5. Conclusão:
Em face do exposto, e em conclusão, deveVá o presente recurso hierárquico ser indeferido, com todas as legais consequências, não só porque não procedem os vícios alegados pela recorrente, mas também porque não se mostra que o despacho de homologação da classificação de serviço atribuída à recorrente, enferme de qualquer outro vício que o invalide. (..)” – doc. vol. 2º PA apenso.
7. A A foi notificada do despacho de indeferimento de 24.03.99 pelo ofício nº 1316 de 31.03.99, via correio registado com data do carimbo de saída dos CTT de Entre-Campos de 31.03.99, com o teor que segue:
“(..)
ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto para o Senhor Secretário de Estado da Indústria e Energia.
Reportando-me ao recurso hierárquico interposto por V. Exa para o Senhor
Secretário de Estado da Indústria e Energia do despacho de homologação da classificação de serviço referente ao ano de 1997, exarado pelo Senhor Director-Geral da Indústria, em 21 de Outubro de 1998, venho, por este meio, notificá-la que, por despacho do Senhor Secretário de Estado da Indústria e Energia, de 24.3.99, foi o recurso indeferido pelos fundamentos constantes do parecer n° 06/GJC/99, que se anexa. (..)” – docs. vol. 2º PA apenso.
8. O presente recurso deu entrada na Secretaria deste TCA em 12.05.99 – fls. 2 dos autos.
DO DIREITO
Vem assacado o despacho recorrido de incorrer nos seguintes vícios:
1. violação de lei por incompetência do autor do acto ..................... ítens 1 a 4 e 10 das conclusões;
2. preterição de formalidade essencial por violação do prazo imposto pelo artº 31º do Dec. Reg. 44-B/83 de 01.06 ............................................................................... ítens 6 a 10 das conclusões;
3. violação da regra do artº 68º do CPA ........................................... ítens 5 e 10 das conclusões.
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É requisito da competência do órgão – a competência pertence ao órgão e não às pessoas dos titulares – entendida como “(..) o complexo de poderes funcionais conferido por lei a cada órgão para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado (..)” ( Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol I, Almedina, 10ª edição, pág. 223.), a titularidade do poder abstracto de praticar o acto, princípio que tem afloramento na lei ordinária, entre outros, no artº 29º nº 1 CPA.
No caso dos autos, a competência homologatória da classificação de serviço mostra-se contida nos seguintes termos do artº 12º nº 1 Dec. Regulamentar nº 44-B/83: - “A competência para homologar as classificações atribuídas pelos notadores é exercida pelo dirigente máximo do serviço ou, quando se trate de serviços com unidades desconcentradas, pelos dirigentes de categoria não inferior a director de serviços em que aquele delegue esse poder.”
O dirigente máximo do serviço da Direcção Geral da Indústria é o respectivo Director Geral que, na data da prática do acto de homologação, esteja investido nas competências, como é o caso para os efeitos do despacho homologatório de 21.10.98, atento o Despacho conjunto nº 503/98 datado de 29.06.1998, de Suas Exas. o Primeiro-Ministro e Ministro da Economia, publicado no Diário da República – II Série, nº 174 de 30.7.1998.
Todas as questões que nos ítens 1 a 4 e 10 das conclusões são suscitadas a propósito da alegada falsidade do termo de posse ( O termo de posse é o registo oficial da celebração do acto pelo qual o nomeado declara a aceitação do cargo – cfr. Autor o Obra citados na nota (1), pág. 727.) não são susceptíveis de ser aqui conhecidas, na medida em que por despacho constante de fls. 119 dos autos, notificado à A por ofício de que consta cópia a fls. 120 – o registo de correio não foi junto ao processo – ao incidente de falsidade foi negado seguimento nos termos do artº 548º nº 3 CPC ex vi artº 80º RSTA, decisão coberta pelo caso julgado.
Do que vem dito há-de concluir-se pela improcedência das questões que configuram a causa-de-pedir da anulação do despacho recorrido, suscitadas nos ítens 1 a 4 e 10 das conclusões.
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Quanto à alegada preterição de formalidade essencial por violação do prazo imposto pelo artº 31º do Dec. Reg. 44-B/83 de 01.06 - ítens 6 a 10 das conclusões – salvo o respeito devido, não se vislumbra qual o alcance jurídico pretendido, pois que, por um lado, o artº 31º citado não consigna nenhum prazo de cuja observância dependa o exercício de um direito ( Dec. Reg. 44-B/83 de 01.06 – artº 31º nº 1 – “A ficha, depois e devidamente preenchida, será dada a conhecer ao interessado em entrevista individual com os notadores.”; nº 2 – “As entrevistas referidas no número anterior terão lugar até 15 de Fevereiro de cada ano.”) e, por outro entende-se por “(..) formalidades os actos ou trâmites que a lei manda observar na preparação e formação do acto administrativo, destinadas a fixar o conhecimento dos factos, a assentar no direito aplicável e a ponderar a justiça e a conveniência do acto a praticar (..)” ( Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1981, pág.639.)
Ora, no caso, a ficha de notação foi dada a conhecer à A – nem a A põe em causa que não lhe foi dada a conhecer – e se é à ultrapassagem da data de 15 de Fevereiro o facto a que a A se refere, esta data não constitui uma formalidade, antes constitui o termo final do período de tempo a que a lei sujeita a prática de determinado acto, neste caso as entrevistas em que são dadas a conhecer as fichas de notação, o que é substancialmente diferente.
Todavia, “(..) o não cumprimento da formalidade no prazo assinalado por lei não implica invalidade do acto mas mera irregularidade; mas se o prazo legal tinha em vista a protecção de interesses particulares ou públicos (e não o de mera eficácia ou regularidade de interesse da actuação administrativa) que resultaram prejudicados pela falta de cumprimento atempado da formalidade a solução é, inquestionávelmente, a da invalidade (..)” – sublinhado nosso ( Autor e Obra citados na nota (4), pág. 792.) – sendo certo que esta segunda hipótese, como se disse acima, não se verifica no que ao artº 31º concerne; logo, ao limite de 15 de Fevereiro a lei não consigna efeitos preclusivos – se assim fosse a observância do prazo seria requisito de validade do acto conexionado com aquele período temporal - isto é, a lei não estabelece que ultrapassado que seja o marco de 15 de Fevereiro as entrevistas, enquanto acto procedimental, perdem a hipótese de ser realizadas.
Donde se conclui que também aqui não logra a referida causa-de-pedir sustentação, improcedendo, pois, o assacado vício alegado nos ítens 6 e 10 das conclusões.
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Por último, violação da regra do artº 68º do CPA, ítens 5 e 10 das conclusões.
O artº 68º do CPA trata da notificação dos actos administrativos na vertente específica do conteúdo a saber, o texto integral do acto administrativo, identificação do procedimento, autor do acto, qualidade em que actua, data e meios de impugnação graciosa e/ou contenciosa.
Cotejando o teor da petição inicial, artigos 13º (o despacho de homologação não observara o regime do artº 68º do CPA) e 18º (como da resposta se vê nem uma palavra sobre a preterição do regime da notificação), o teor do corpo de alegação e conclusões com a factualidade provada, conclui-se que falha fundamento à alegada inobservância das formalidades legais de notificação do despacho de homologação datado de 24.03.1999.
Na realidade, conforme ponto 2. do probatório, mediante assinatura aposta pelo seu punho e constante do documento de homologação da notação a A declarou que tomou conhecimento do acto da notação em 09.10.98, e conforme ponto 3. do probatório, o documento evidencia a declaração sob assinatura firmada pelo seu punho, que tomou conhecimento da notação após homologação em 02.11.98.
Na medida em que este documento faz parte do processo administrativo junto aos autos nos termos do artº 46º LPTA para efeitos instrutórios, tal implica que a valoração legalmente tabelada com força probatória plena, nos termos dos artºs. 374º nº 1, 1ª parte e 376º nº 1 ambos do Código Civil, surte eficácia em sede da presente instância contenciosa considerando-se a declaração atribuída à A como querendo dizer exactamente o que lá se diz e assinou, ou seja, que tomou conhecimento da notação.
Razões por que improcede a questão trazida sob os ítens 5 e 10 das conclusões, de preterição das formalidades da notificação do despacho recorrido.
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Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 300 (trezentos) e procuradoria em metade.
Lisboa, 17.06.2004.
(Cristina Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
