| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF- Castelo Branco que indeferiu o pedido de intimação formulado.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
I. A decisão sob recurso, que indeferiu o pedido de intimação do Município da Guarda, na pessoa do seu presidente, no sentido de permitir a consulta pelo ora recorrente de documentos administrativos em poder do Município, viola o disposto no art.º 1.º Lei 46/2007 de 24 de Agosto bem como o direito à informação, previsto nos artigos 268°, n.° 2 e artigos 37° e 38°, todos da CRP, o dever de fundamentação, previsto no artigo 268°, n.° 3 da CRP, e a garantia de tutela jurisdicional efectiva, prevista no artigo 268°, n.º 4 da CRP.
II. Viola ainda o princípio da administração aberta, previsto no artigo 1° da Lei n.° 46/2007, de 24/08, bem como os princípios gerais da proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé, que devem nortear toda a conduta da administração.
III. Ignora o facto de o despacho sob recurso consubstanciar um evidente desvio de poder, que visa, de facto, punir e impedir o recorrente de aceder às informações constantes dos processos camarários em causa, devido à sua qualidade de jornalista e ao facto de ter anteriormente publicado no jornal Público, artigos relativos às actividades urbanísticas" do Primeiro-Ministro.
IV. Ignora o facto de o despacho sob recurso não promover nenhum interesse público, nomeadamente o interesse público no normal funcionamento dos serviços, não tendo resultado minimamente provado a necessidade de condicionar o acesso do recorrente aos documentos nos termos constantes do despacho.
V. Estes vícios foram alegados pelo recorrente e resultam de factos públicos e notórios, pelo que não podia o tribunal a quo abster-se de intimar o recorrido, em nome do princípio da separação de poderes, que não está em causa nos presentes autos.
VI. O direito de acesso do recorrente, para ser verdadeiro e efectivo, não pode ser excessivamente oneroso e desproporcionado, pelo que deve a decisão sob recurso ser revogada e substituída por outra que faculte, de facto, o acesso do ora recorrente aos documentos em causa.
VII. A interpretação acolhida na decisão em causa da norma ínsita no art° 1.° da Lei n.° 46/2007, de 24 de Agosto, no sentido de que são aceitáveis condicionamentos particularmente onerosos para a consulta dos documentos administrativos sem os mesmos condicionamentos se encontrarem devida e inequivocamente fundamentados, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 18.º da CRP, estando em causa uma investigação no âmbito do exercício da liberdade de imprensa é inconstitucional por violação do disposto nos art.s 266.º, n.º 2, 268.º, n.ºs 2 e 4 e 37.º 38.º da CRP, inconstitucionalidade que
expressamente se alega.
Em contra-alegações defende-se que deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
O EMMP emitiu parecer no sentido de ser de negar provimento ao recurso.
Sem vistos vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
A) Com data de 5 de Maio de 2008, o Requerente endereçou ao Presidente da Câmara Municipal da Guarda requerimento do seguinte teor, designadamente: "(...) José ..., jornalista do diário Público, titular da Carteira Profissional n° ..., ao abrigo da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, da Lei de Imprensa e do Estatuto do Jornalista e no âmbito da sua actividade profissional, vem solicitar a V. Exª que autorize o seu acesso, para efeitos de consulta, aos seguintes documentos e nas condições que se enunciam e fundamentam. 1 - Todos os processos que contenham projectos de obras públicas, municipais e da administração central e que tenham dado entrada nos serviços dessa autarquia entre 1 de Janeiro de 1981 e 31 de Dezembro de 1995, Este pedido não visa os processos de concurso público, nem a contratação das respectivas empreitadas, trata-se apenas dos projectos de obra. 2 - Todos os processos de licenciamento de obras particulares entrados nos serviços dessa autarquia entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de o Dezembro de 1995. Atendendo ao facto de o requerente residir e trabalhar em Lisboa, e tendo em consideração que a eventual fixação por V. Exa de períodos de consulta demasiado curtos, ou escalonados no tempo obrigando a multiplicar as suas deslocações à Guarda, pode corresponder a um condicionamento injustificado, designadamente de natureza económica, do seu direito de acesso, requer-se que a respectiva autorização seja concedida nos seguintes termos. a) Três dias consecutivos por semana, até que o requerente dê por terminadas as consultas requeridas, com início na primeira semana de Junho p.f., desde a hora de abertura à hora de encerramento dos serviços da Câmara da guarda, com a respectiva interrupção para almoço, b) Disponibilização em cada dia da primeira série de três, no local a determinar pelos serviços, de todos os processos referenciados no número 1, por forma a que o requerente não seja obrigado a aguardar pela sua localização e encaminhamento. No caso de a consulta desses processos ficar concluída no primeiro ou segundo dia, o requerente esperaria pela semana seguinte para prosseguir a consulta nos termos da alínea seguinte, c) Disponibilização em cada dia das séries de três dias seguintes de 50 caixas arquivadoras contendo os processos referidos no ponto 2. Sendo certo que estas caixas arquivadoras se encontram organizadas no Arquivo Municipal da Guarda pelo ano e pela ordem alfabética do nome dos requerentes seriam assim disponibilizadas no primeiro dia da série as caixas 1 a 50 de 1990. No dia
seguinte seriam facultadas as cinquenta seguintes desse ano, ou, no caso de
o seu número ser inferior, o conjunto seria completado com as primeiras do ano de 1991 e assim por diante. (...)", dando-se por reproduzido o teor do doc. 1 junto com a petição inicial (p.i);
B) Com data de 13 de Maio de 2008, o Presidente da Câmara Municipal da Guarda proferiu o despacho cujo teor adiante se transcreve, tendo o mesmo sido notificado ao Requerente por carta de notificação que vem junta ao requerimento inicial (doc. 3) e cujo teor - da carta e do despacho em anexo - se dá por reproduzido, designadamente: "Despacho 1. Atento o requerimento de José ..., com data de 5 de Maio de 2008 e registo de entrada nº 6281 de 6 de Maio do mesmo ano, no qual se solicitava o acesso a documentos em arquivo; 2. Atento o despacho anteriormente emitido sobre idêntico requerimento do mesmo requerente; 3. Atenta a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco proferida em 24/04/2008, sobre processo que decorreu naquele Tribunal sob o n° 121/08.1BECTB. 4- Atento o facto de não se terem alterado as circunstâncias que levaram ao despacho de 28/02/2008 referido no ponto 2. Defiro a pretensão do requerente na parte que respeita ao acesso, para efeitos de consulta, aos seguintes documentos. Todos os processos que contenham projectos de Obras Públicas, Municipais e da Administração Central e que tenham dado entrada nos serviços desta Autarquia entre 1 de Janeiro de 1981 e 31 de Dezembro de 1995. Não estão abrangidos, porque não requerido, os processos de concurso público, nem de contratação das respectivas empreitadas. Estão abrangidos os projectos de obra. Todos os processos de licenciamento de obras particulares entrados nos serviços desta Autarquia entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de Dezembro de 1995. Tendo em consideração o grande o número de consultas que o requerente pretende fazer, e a necessidade de assegurar o cumprimento das disposições legais citadas, bem como de garantir o normal funcionamento dos serviços: Ao abrigo dos artigos 5, 6 e 14 da Lei n° 46/2007 de 24 de Agosto, determino o seguinte: (1) O requerente poderá consultar os processos pretendidos, segundo as ordens de prioridade referidas, todas as terças-feiras e quintas-feiras na Secretaria da Câmara Municipal da Guarda, das 09:00h às 10:00h, no local que para tal lhe for designado. (2) A consulta dos processos de licenciamento de obras particulares deve observar os limites impostos pela reserva da intimidade da vida privada, nomeadamente sobre as condições de vida dos residentes (cf. Artigo 3°, nº 1, alínea b) da Lei n° 46/2007). Guarda 13 de Maio de 2008. (...)";
C) O arquivo da Câmara Municipal da Guarda encontra-se em remodelação desde o início do ano em curso, com movimentação de documentos, prevendo-se que essa remodelação se prolongue pelos meses seguintes;
D) No arquivo da Câmara Municipal da Guarda exercem funções dois funcionários;
E) Nos dias da semana correspondentes à terça-feira, quinta-feira e sexta-feira é feito atendimento ao público, no âmbito do sector das obras particulares, em horário de serviço que se inicia às 10,00 horas;
F) As reuniões camarárias ocorrem em dia da semana
correspondente à quarta-feira.
O Direito
A sentença recorrida indeferiu o pedido de intimação do Município da Guarda, na pessoa do seu representante o Presidente da Câmara Municipal, a autorizar o acesso a:
"1) - Todos os processos que contenham projectos de obras públicas municipais e da administração central e que tenham dado entrada nos serviços dessa autarquia entre 1 de Janeiro de 1981 e 31 de Dezembro de 1995, Este pedido não visa os processos de concurso público, nem a contratação das respectivas empreitadas, trata-se apenas dos projectos de obra.
II) - Todos os processos de licenciamento de obras particulares entrados nos serviços dessa autarquia entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de Dezembro de 1995.", nos seguintes moldes:
a) Três dias consecutivos por semana, até que o requerente dê por terminadas as consultas requeridas, desde a hora de abertura à hora de encerramento dos serviços da Câmara da Guarda, com a respectiva interrupção para almoço.
b) Disponibilização em cada dia da primeira série de três, no local a determinar pelos serviços, dê todos os processos referenciados no número l, por forma a que o requerente não seja obrigado a aguardar pela sua localização e encaminhamento. No caso de a consulta desses processos ficar concluída no primeiro ou segundo dia, o requerente esperaria pela semana seguinte para prosseguir a consulta nos termos da alínea seguinte,
c) Disponibilização em cada dia das séries de três dias seguintes de 50 caixas arquivadoras contendo os processos referidos no ponto II.”
Entendeu, para tanto, que, ao contrário do que o Requerente alegara, não era possível concluir, “(…)à luz do alegado e provado, que a decisão posta em causa, na medida em que o foi, constitua negação do direito de acesso e consulta dos documentos administrativos por parte do Requerente”.
O recorrente vem alegar que a decisão recorrida viola o disposto no art.º 1.º Lei 46/2007 de 24 de Agosto bem como o direito à informação, previsto nos artigos 268º, n.º 2 e artigos 37º e 38º, todos da CRP, o dever de fundamentação, previsto no artigo 268º, n.º 3 da CRP, e a garantia de tutela jurisdicional efectiva, prevista no artigo 268º, n.º 4 da CRP.
Viola ainda o princípio da administração aberta, previsto no artigo 1º da Lei n.º 46/2007, de 24/08, bem como os princípios gerais da proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé, que devem nortear toda a conduta da administração.
Vejamos.
O Requerente formulou junto do Requerido um pedido de consulta de um conjunto de documentos que, no caso, se encontram em arquivo.
Requereu ainda que a dita autorização para consulta fosse concedida nos termos constantes no seu requerimento, em síntese: Consultas em três dias consecutivos por semana, desde a hora de abertura à hora de encerramento dos serviços e com disponibilização em cada dia da primeira série de três dias de todos os processos contendo projectos de obras públicas e em cada dia das séries de três dias seguintes de 50 caixas arquivadoras contendo os processos relativos ao licenciamento de obras particulares.
O Requerido Município deferiu o pedido, na parte relativa ao acesso aos documentos tal como identificados pelo Requerente.
No referente às condições do exercício da consulta, o despacho é do seguinte teor:
“Tendo em consideração o grande número de consultas que o requerente pretende fazer, e a necessidade de assegurar o cumprimento das disposições legais citadas, bem como de garantir o normal funcionamento dos serviços: Ao abrigo dos artigos 5, 6 e 14 da Lei n° 46/2007 de 24 de Agosto, determino o seguinte:
(1) O requerente poderá consultar os processos pretendidos, segundo as ordens de prioridade referidas, todas as terças-feiras e quintas-feiras na Secretaria da Câmara Municipal da Guarda, das 09:00h às 10:00h, no local que para tal lhe for designado. (2) A consulta dos processos de licenciamento de obras particulares deve observar os limites impostos pela reserva da intimidade da vida privada, nomeadamente sobre as condições de vida dos residentes (cf. Artigo 3º, nº 1, alínea b) da Lei nº 46/2007).”
O que está em causa nestes autos é, portanto, a questão de saber se o tempo e os dias da consulta estabelecidos no despacho de deferimento para o exercício dessa consulta consubstanciam, tal como alega o requerente, denegação do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.
O tribunal a quo entendeu que não, considerando não se vislumbrar, e não vir alegado pelo Requerente, “que os termos do condicionamento de ordem prática (horário, duração e local) da consulta pretendida e deferida haja sido efectuada com violação ou inobservância dos princípios que enformam a actividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público”.
Entendemos não ser assim.
De facto, o aqui Recorrente alegou quanto às condições da consulta pretendida, que:”Atendendo ao facto de o requerente residir e trabalhar em Lisboa, e tendo em consideração que a eventual fixação por V. Exª de períodos de consulta demasiado curtos, ou escalonados no tempo obrigando a multiplicar as suas deslocações à Guarda, pode corresponder a um condicionamento injustificado, designadamente de natureza económica, do seu direito de acesso (…)”.
A sentença considerou que o assim alegado tinha carácter particular e pessoal (por via da onerosidade económica), a que o Requerido contrapôs um interesse público - o cumprimento das disposições legais aplicáveis e a
necessidade de garantir o normal funcionamento dos serviços.
Quanto a esta alegou o aqui Recorrido, (de forma considerada verosímil e aceitável pela sentença recorrida face ao conhecimento comum do funcionamento de um serviço público), que: “esses dias e horas foram assim definidos uma vez que são os horários disponíveis, em termos de disponiblidade para cedência de um espaço físico bem como de funcionários que recebem o pedido do requerente, doutros que procuram os processos no arquivo, outros que verificam a existência, ou não, de dados pessoais nos referidos processos e de outros que fazem o acompanhamento do requerente”.
No entanto, este circunstancialismo não consta do despacho que apreciou o requerimento do aqui recorrente, apenas sendo alegado em sede do presente meio processual.
Verifica-se, assim, que o recorrente pediu o acesso em três dias da semana seguidos, desde a hora de abertura dos serviços até à hora do fecho, com interrupção para almoço; o que lhe foi concedido foi uma hora (das 9h às 10 h) em dias interpolados (terça e quinte-feira).
Afigura-se-nos que, tal como alega o Recorrente, face ao volume de processos a consultar, serão necessárias sucessivas deslocações de Lisboa (onde o recorrente reside e trabalha) à Guarda, para consultas por uma hora em dois dias interpolados, o que, representando um elevado encargo económico, segundo dados da experiência e do conhecimento comum (custos com combustível, portagens e/ou alimentação e dormida), constitui um condicionamento injustificado ao direito de acesso que foi deferido.
É claro que, como se diz na sentença recorrida, tal alegação tem carácter particular e pessoal, mas o certo é que o interessado a quem foi facultado o direito de acesso é este em concreto e não qualquer outro, sendo às suas circunstâncias concretas que importa atender.
Assim, e, por um lado, não vislumbramos que, face ao constante do probatório (cfr als. C) a F)), o acesso do recorrente nos termos solicitados possa representar entrave incomportável ou excessivo ao bom funcionamento dos serviços (com o consequente prejuízo para o interesse público), já que não se provaram (apesar da prova testemunhal produzida) quaisquer factos que possam corresponder à alegação do recorrido (acima transcrita) quanto a tais prejuízos.
Por outro lado, a nosso ver, os condicionalismos impostos, ao inviabilizarem na prática (por excessiva onerosidade), e face às circunstâncias concretas do interessado, o direito de acesso aos documentos requeridos, representam por parte da Administração uma violação do disposto no art. 1º da Lei nº 46/2007, de 24/8, e dos princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, enunciados em tal preceito.
De facto, a Administração Pública tem como um dos seus princípios fundamentais a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, devendo as suas decisões que interfiram com aqueles direitos dos particulares ser adequados e
proporcionados aos objectivos a realizar (cfr. arts. 266º, nº 1 da CRP, 4º e 5º do CPA).
Ora, face às circunstâncias do caso concreto, não pode deixar de se entender que a conduta da Administração se mostra desproporcionada, uma
vez que não está comprovada razão de interesse público que justifique os condicionalismos impostos ao particular, sendo que estes limitam consideravelmente (e injustificadamente) o direito de acesso que lhe foi reconhecido.
Por último, cabe referir, que constitui garantia fundamental dos arts. 20º e 268º, nº 4 da CRP, concretizada no art. 2º do CPTA, o direito dos cidadãos a uma tutela jurisdicional efectiva (cfr., nomeadamente, nº 2, al. i) deste preceito).
Estabelece, por sua vez, o art. 3º, nº 1 do CPTA, que “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação.”.
O que significa que “o juiz não pode opor às opções discricionárias da Administração os seus próprios juízos de oportunidade ou conveniência, (…).
Mas pode e deve opor-lhe os «seus» juízos jurídicos, o paradigma de juridicidade que haja elaborado a partir das regras e princípios aplicáveis ao caso, e anular as decisões administrativas discricionárias que se não conformem com ele.” - cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de processo nos tribunais Administrativos”, Vol I, anot., págs. 124/125.
Ora, no caso presente, verificando-se, como já se disse, que foram violados com a conduta da Administração os princípios gerais da actividade administrativa, da legalidade, da proporcionalidade e da justiça, tinha o tribunal, com vista a assegurar o princípio da tutela jurisdicional efectiva, de apreciar tal conduta, apesar de praticada no exercício de poderes discricionários.
Já quanto ao alegado desvio de poder, entendemos, tal como a sentença recorrida, que os autos não fornecem prova do mesmo, que cabia ao aqui recorrente.
Termos em que, procedendo o presente recurso, se deve revogar a sentença recorrida, por padecer de erro de julgamento.
Cabe, assim, a este tribunal de recurso, atento o disposto no art. 149º, nº 4 do CPTA, conhecer do pedido de intimação formulado, já que se nos afigura fornecerem os autos todos os elementos necessários à decisão.
Passamos, então, a apreciar o pedido de intimação formulado na petição inicial:
Transpondo o princípio constitucional do nº 2 do art. 268º da CRP, dispõe o art. 65º do CPA:
“1 - Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação
criminal e à intimidade das pessoas.
2 - O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado em diploma próprio.”.
É esta a norma aplicável ao presente caso.
Vejamos agora o diploma próprio referido no nº 2 do art. 65º do CPA.
Trata-se da já referida Lei nº 46/2007, de 24/8, que regula o exercício do direito de acesso aos documentos da administração.
Assim, atendendo a tudo o que acima se disse, tem o Requerente o direito de acesso (arts. 1º e 5º da citada Lei), quer através de consulta gratuita, quer por reprodução por fotocópia ou outro meio técnico, quer ainda por certidão passada pelos serviços da Administração (se o vier a requerer).
Assim sendo, tem o Requerente o direito de acesso, por consulta, aos elementos que respeitem ao pedido formulado em 05.05.2008, sem os condicionalismos temporais impostos pelo despacho de 13.05.08, sendo de deferir o pedido de intimação (arts. 104º e 105º do CPTA).
Pelo exposto, acordam em:
a) - conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida;
b) - deferir o pedido de intimação formulado, intimando o Município da Guarda na pessoa do seu representante o Presidente da Câmara Municipal da Guarda a autorizar o acesso concedido nos termos requeridos (ponto II als. a), b) e c), acima transcritos), no prazo de 10 dias (art. 108º, nº 1 do CPTA);
c) - aplicar, em caso de incumprimento, sanção pecuniária compulsória diária, condenando-se na mesma o Exmº Senhor Presidente da Câmara Municipal dd Guarda, fixando-se aquela no mínimo legal previsto no nº 2 do art. 169º do CPTA.
d) - sem custas, por isenção legal (art. 73º-C, nº 2, al. b) CCJ).
Lisboa, 2 de Outubro de 2008
Teresa de Soua
Coelho da Cunha
Cristina dos Santos |
