| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Ponta Delgada que julgou procedente a acção administrativa especial, anulando o acto impugnado com o consequente pagamento ao autor do montante de 6.471,04€, bem como dos juros vencidos e vincendos, calculados à taxa legal, desde a data em que se operou a compensação até efectivo pagamento.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
A. O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO À AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP), foi criado pelo DL n.° 87/2007, de 29 de Março, por fusão do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO À AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) com o INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGÁ), em cujas atribuições sucedeu, de acordo com o disposto no art. 17° daquele diploma.
B. A invocação da prescrição, perante acto de execução, é uma questão não superveniente relativamente ao acto exequendo.
C. O acto notificado pelo ofício n.° 045265, que a atacada compensação executa foi impugnado contenciosamente, pelo agora recorrido, correndo termos o respectivo Recurso Contencioso de Anulação.
D. Era dever do, ora, recorrente iniciar a execução da decisão final exequenda por o RCA dela interposto não ter efeito suspensivo, em virtude de o pedido de Suspensão da Eficácia do Acto interposta pelo recorrido ter sido indeferido.
E. A prescrição da dívida não se trata de uma questão superveniente, nascida entre o acto e a sua execução, já que o agora recorrido atacou previamente o acto exequendo como esse mesmo e exacto fundamento.
F. A prescrição ou não do crédito do recorrido é questão controvertida, alegando o ora recorrido que o prazo do art. 40° do DL 155/92 se aplica à ajuda comunitária em causa, e, do outro lado, defendendo-se o ora recorrente que tal diploma não se lhes aplica por não saírem precípuas do orçamento de estado mas do orçamento comunitário FEOGA.
G. Encontrando-se pendente recurso do acto exequendo, em que já foi invocada a excepção de prescrição, deverá ser aplicada a jurisprudência do Acórdão da 1a Subsecção, da Secção de Contencioso Administrativo do STA, proferido no processo 296/06, segundo a qual o acto de execução não padece de qualquer vício, que lhe possa ser assacado de forma autónoma.
H. O acto de execução não padece de qualquer vício que lhe possa ser assacado de forma autónoma, face à decisão final na medida em que o vício invocado, não é próprio do acto de execução impugnado porque que, a sê-lo (vício), sempre o seria do acto executado, tendo a situação jurídica do recorrido ficado definida pela decisão final que ordenou a reposição do referido montante e é contra ela que deve ser, como foi, invocada a prescrição.
I. Por força do n.° 4, do art. 151° do CP A, o acto não é susceptível de impugnação autónoma, na medida em que a ilegalidade, a existir, era consequência do acto exequendo, tal como reconheceu o recorrido, aquando da sua impugnação, porque lhe apontou o mesmo vício, com os mesmos e exactos fundamentos.
J. A douta sentença recorrida viola o disposto no n.° 4. do art. 151° do CPA.
K. O acto recorrido limita-se a executar, nos seus estritos termos, a decisão final sem inovar em nada na ordem jurídica, traduzindo uma obrigação legal, a sequência procedimental, lógica e necessária, do acto primário, a que autoridade agora recorrente está adstrita, por força do n.° 1, do art. 155°, n.° 1, do CPA - a partir do momento em que o recorrido não cumpriu voluntariamente o acto exequendo - e, nessa medida, não assume autonomamente a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos
L. O prazo de prescrição do D.L. 155/92, relativo ao Orçamento de Estado, não é aplicável às ajudas comunitárias no âmbito da política agrícola comum
M. Nos termos do Reg.(CEE) 729/70, o financiamento da política agrícola comum é efectuado com fundos do orçamento do FEOGA e não do Orçamento do Estado.
N. A política agrícola é uma política exclusivamente comunitária - por isso se designa de Política Agrícola Comum (PAC) -, da qual o estado português "abdicou" aquando da sua entrada na Comunidade Económica Europeia em 1986.
O. O Regulamento n.° 25, relativo ao financiamento da política agrícola comum, instituiu o FEOGA, estabeleceu que as consequências financeiras resultantes da PAC, de entre elas as intervenções destinadas à regularização dos mercados, incumbem à Comunidade e são financiadas pelo FEOGA que constitui parte do orçamento da Comunidade.
P. O Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, estabelece ainda, no seu art. 1°, n.° 2, ai. b), que a Secção Garantia do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas.
Q. Os pagamentos que o acto exequendo considerou indevidos e cuja restituição determina forma efectuados no âmbito da ajuda vulgarmente designada POSEIMA, instituída pelo Regulamento (CEE) n° 1600/92 do Conselho,
R. As ajudas POSEIMA constituem intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, na acepção do no l do artigo 3o do Regulamento (CEE) no 729/70 do Conselho.
S. Os pagamentos feitos no âmbito da ajuda POSEIMA, são-no com dinheiros oriundos do fundo comunitário FEOGA e não do Orçamento de Estado.
T. O Dec. Lei 155/92, estabelece o regime da administração financeira do Estado, e diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev - Lei de Bases da Contabilidade Pública a qual faz apelo "à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente" e exclui de tal âmbito "os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados"
U. O Dec. Lei 155/92 - art° 1° - "contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a lei n° 8/90, de 20 Fev.
V. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a "uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas".
W. O débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente.
X. Na verdade, trata-se de comparticipações que constituem, não despesas de gestão corrente ou de administração mas, antes, "despesas de capital"
Y. Não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art° 40° n° l do Dec. Lei 155/92.
Z. Mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art° 309° do Cód. Civil.» cfr. Ac. STA 25-06-2003, rec. 325
AA. A vasta jurisprudência do STA, relativamente ao FSE tem ainda mais razão de ser, no tocante ao POSEIMA, já que esta ajuda é suportada a 100% pelo fundo FEOGA do orçamento comunitário, já que estes apoios nem sequer são cofinanciados.
BB. Os números 1 e 3 do art. 8° do Reg. 729/70, estabelecem que os Estados-membros devem tomar as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades. Contudo, na falta de recuperação total, as consequências são suportadas pela Comunidade. Sendo que, quanto às importâncias recuperadas, estas são pagas aos organismos pagadores que as utilizam para efectuar outros pagamentos em diminuição dos adiantamentos financiados pelo FEOGA.
CC. A, aliás douta, sentença recorrida, ao decidir como decidiu, viola, entre outras disposições legais, a constante do art. 40°, do D.L. 155/92 e do art. 309° do Cód. Civil.
Não foram apresentadas contra-alegações.
A EMMP emitiu parecer a fls. 89 a 93, no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provado o seguinte facto:
1 - Por ofício de 25.10.2004, da autoria do Sr. Vogal do Conselho de Administração do Instituto réu, foi o autor notificado de que, em 11.10.2004, o réu procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 6.471,04€ - cfr fls. 11 dos autos.
Nos termos do disposto no art. 712º, nº 1, al. a) do CPC, considera-se ainda provado o seguinte factualismo, face ao constante do processo instrutor (pi) apenso:
2 – Por ofício de 18.11.2002, nº 045265, o então INGA, comunicou ao Autor o seguinte:
“(…)
Proc. ns.
1577/2002
A
Registada com A/R
S/Ref. S/Com.
assunto: MEDIDA: POSEIMA - Ajudas ao abastecimento - Campanha de Comercialização 1995 REQUERENTE: Johannes ………………… (NINGA 892453)
Processos INGA 95/AIA/783, 95/AIA/785, 95/AIAAJ36, 95/AIA/784, 95/AIA/787, 95/AIA/2I86, 95/AIA/2187, 95/AIA/2503, 95/AIA/2787 e 95/AIA/2954
Por lapso, em 14 de Novembro passado foi remetido a V. Exa. o ofício de decisão final n.º 044825 correspondente ao processo IRV em epígrafe, sem estar nele aposta a assinatura do Exm.º Sr. Presidente do Conselho Directivo.
Como tal, o ofício fica sem efeito, sendo substituído pela presente decisão final, em que consta a referida assinatura, e da qual V. Exa. deve considerar-se notificado para todos os efeitos legais.
(…)” – cfr pi., fls. não numeradas;
3 – A decisão indicada no nº anterior tem o seguinte teor:
“(…)
Proc. n.º 1577/2002
ASSUNTO: MEDIDA POSEIMA – Ajudas ao abastecimento
Campanha de comercialização de 1995
(…)
REVOGAÇÃO DA DECISÃO FINAL (CFR. OFÍCIO N.º 026748 DE 9 DE Julho de 2002) e NOTIFICAÇÃO DA DECISÃO FINAL QUE A SUBSTITUI
Pelo presente, notifica-se V.Exa. da revogação da decisão final remetida através do ofício n.º 26748, de 9 de Julho de 2002.
DO NOVO ACTO DE DECISÃO FINAL
Finda a fase de instrução do procedimento administrativo relativo ao assunto supra epigrafado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz nos termos e com os fundamentos seguintes:
Através do ofício para audiência escrita com o n.º 005939 de 25 de Fevereiro de 1999, para cujo conteúdo remetemos, foi V.Exa. notificado, nos termos e para os efeitos dos art.ºs 100º e ss. Do Código Procedimento Administrativo, da intenção de recuperar os valores indevidamente pagos, decorrentes das detecções das irregularidades aí descritas, relativamente à Ajuda comunitária Poseima – 1995, no montante total de € 116096,37 (Cento e dezassete mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos), Esc. 23.275.233$00.
(…)
8. Assim, da análise da resposta apresentada por V.Exa., e face ao teor dos argumentos invocados, cumpre esclarecer o seguinte:
9. Como se pode constatar pela analise do relatório ora anexo, não correspondem à verdade as afirmações de que todas as ajudas foram devidamente pagas ao operador.
10. O facto do titular dos certificados ser o empresário em nome individual …………………, com o n.º de contribuinte ……………. ,tendo, todavia, o pedido de imputação do certificado e o da Ajuda sido efectuados pela pessoa singular Johannes …………….. com o n.º de contribuinte ……………., contraria o disposto no n.º 1 do artº 4º do Reg (CEE) n ° 1696/92, da Comissão, de 30 de Junho, bem como o n.º 2 da Portaria n.º 231/92, de 31 de Dezembro.
11. Além disso, veio a verificar-se pelo controlo efectuado que V.Exa. não exerce enquanto empresário em nome individual, uma actividade profissional no sector ou, pelo menos, que tal não aconteceu em relação aos processos ora em causa, pois as operações comerciais que originaram o recebimento de € 62.674,80 (Esc. 2.565,71$00), cf., operações 1, 3, 5-10 do relatório de controlo) foram materialmente levadas a cabo através da empresa C.M.J. ………. & …….., Lda., segundo o relatório de controlo. Com efeito, aí se expressa, nomeadamente, que:
- O operador não possui contabilidade organizada como empresário em nome individual nem como produtor agrícola, não possui contrato escrito com fornecedores ou clientes, nem facultou correspondência trocada com fornecedores ou clientes;
- O empresário em nome individual Johannes …………… nunca se colectou, e como tal nunca pode ser considerado operador económico do sector;
- As transacções foram contabilizadas na empresa CM.J……… & ………s, Lda., e todos os pagamentos aos fornecedores foram efectuados pela empresa.
12. Estes factos contrariam um dos requisitos para o recebimento da ajuda: que os interessados sejam operadores económicos do sector, estabelecendo o art.º 2° da Portaria n.º1231/92 de 31 de Dezembro,
"Consideram-se como operadores económicos do sector aqueles que, à data da apresentação do 'pedido de certificado, apresentam documento comprovativo de que exercem uma actividade profissional no sector em causa e se encontram inscritos, nessa qualidade, num registo público de um Estado Membro ".
13. Relativamente aos processos 95/AIA/783 e 95/AIA/785, foi indevidamente paga à pessoa singular Johannes ………………. a quantia de € 53 421,56 (10.710.062$00), muito embora a candidata à ajuda e consequente beneficiária da mesma seja a sociedade C.MJ. …….. & ………, Lda.
14. Assim, o pagamento mencionado no número anterior, efectuado a V.Exa. é consequência de um lapso dos nossos serviços, e cuja rectificação se exige.
15. Nestes termos, o montante de € 53.421,56 deverá ser reembolsado por V.Exa. em ordem a ser liquidado á sociedade C.MJ. ……….& ……….., Lda.
16. O Art.° 4.º .n c 1 do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidades Europeias, prescreve, nomeadamente, que:
“Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos... " (primeiro travessão).
17. Face ao acima exposto, considera-se a resposta apresentada totalmente improcedente e, em consequência disso, e ao abrigo, nomeadamente, do número 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) n.º 729/70, do Conselho de 21 de Abril, e nos termos do primeiro travessão do artigo 4º.º, n.º 1, do Regulamento (CE EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, determina-se a
reposição da quantia de € 116. 096, 37 (cento e dezasseis mil e noventa e seis euros e trinta e sete cêntimos), Esc.23.275.233$00, fica V.Exa. notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do mesmo.
19. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida.
(…)” – cfr pi, fls. não numeradas.
O Direito
A sentença recorrida julgou procedente a acção administrativa especial, anulando o acto impugnado com o consequente pagamento ao autor do montante de 6.471,04€, bem como dos juros vencidos e vincendos, calculados à taxa legal, desde a data em que se operou a compensação até efectivo pagamento.
A sentença recorrida julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade do acto.
O Recorrente defende que este entendimento viola o disposto no art. 151º, nº 4 do CPA, imputando ainda à sentença a violação do art. 40º do DL nº 155/92 e art. 309º do CC.
Sobre aquela matéria a jurisprudência do STA mostra-se dividida.
Assim, por exemplo no Ac. do STA de 05.07.2007, Proc. 0296/06, entendeu-se ser “(…) insusceptível de impugnação autónoma, face ao disposto no art. 151º, nº 4 do CPA, o acto de execução que determinou a reposição de ajudas comunitárias recebidas, por compensação de créditos do recorrente relativos a outras ajudas, quando vem assacado ao acto de execução (que determinou a compensação) um tipo de ilegalidade (prescrição dos créditos invocados pela Administração) já apontado pelo recorrente, em anterior recurso contencioso, como fundamento de invalidade do acto inicial que lhe ordenou a reposição.”
Já no Ac. de 22.02.2005, Rec. 1290/04 (junto aos autos a fls. 39 e segts.) e no voto de vencido constante no Ac. do Pleno do STA de 07.05.2008 (que julgou não haver oposição de julgados entre aqueles dois acórdãos) se entendeu o seguinte:
«(...), não sendo a prescrição do direito de crédito, invocada pelo recorrente, uma ilegalidade do “acto impugnado” (pois a prescrição jamais foi ponderada no procedimento que conduziu ao acto, ou no próprio acto), a sua invocação no recurso interposto do acto de execução sempre seria admissível pelo facto dessa “ilegalidade” não ser consequência de ilegalidade do acto exequendo e, não podendo sê-lo, também o recurso dele interposto não podia ser rejeitado com esse fundamento, como fez o acórdão recorrido (sendo certo, que a impugnação, com êxito, aqui produzida sempre lhe resolveria definitivamente toda a problemática decorrente da concessão das ajudas comunitárias iniciais, impedindo, de imediato, a retirada de uma considerável quantia, com o consequente reforço da sua posição jurídica). Por isso, é absolutamente irrelevante que a prescrição já tenha sido invocada no recurso deduzido do acto exequendo, não marcando esse facto qualquer traço distintivo, como se fez no aresto recorrido, pondo, de um lado, as situações em que a prescrição foi invocada no recurso do acto exequendo, e do outro, aquelas em que a prescrição só foi suscitada no recurso deduzido do acto de execução. Não ocorrendo, no caso, a circunstância negativa enunciada no referido n.º 4, continuando a valer a regra da recorribilidade, o recurso, com esse fundamento, não podia ser rejeitado.».
Assim, concordando com o expendido, entendemos que, ao ter decidido pela impugnabilidade do acto em crise de execução da decisão que ordenou a reposição dos subsídios concedidos, tendo em conta o disposto mo art. 151º, nº 4 do CPA, a sentença recorrida não violou esta disposição legal.
Quanto à violação do art. 40º do DL. nº 155/92 e art. 309º do Código Civil (CC)
Na sentença recorrida entendeu-se que não havia lugar à aplicação do prazo e regime da prescrição do art. 3º, nº 1 do Regulamento CE - EURATOM nº 2988/95 do Conselho, de 18/12/95, por tal diploma ser “posterior ao acto cuja faculdade de revogação que representa se impugna por ter decorrido o prazo de prescrição da obrigação de reposição, pelo que não é aplicável aos seus efeitos, por força do princípio da não retroactividade da lei, consagrado no artigo 12º do Código Civil, considerou que na ausência de lei comunitária que regulasse anteriormente àquela o regime de prescrição, cabia a aplicação supletiva do DL. nº 155/92 de 28707.
O regime do Regulamento CE - EURATOM nº 2988/95 do Conselho, de 18/12/95, não tem, efectivamente, aplicação ao caso em apreço, atenta a matéria dada como provada, não pela razão exarada na sentença em recurso, mas porque, como o ora Recorrente refere na sua contestação, o prazo prescricional ali estipulado respeita aos procedimentos (administrativos) relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários e não à prescrição da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos.
Dispõe o referido art. 3º o seguinte:
“1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº1do artigo 6º 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos nºs 1 e 2.”.
No caso, como bem refere a EMMP, desconhece -se a data da prática da irregularidade e da instauração do procedimento administrativo (nada constando a tal respeito do processo instrutor), e, consequentemente, de qualquer eventual prescrição do mesmo, nem o A. quando invoca a prescrição se refere a esse procedimento, mas sim à dívida exequenda.
Ora, na ausência de lei comunitária que regule o regime de prescrição da dívida, afigura-se-nos que também não tem aplicação o disposto no art. 40º, nº 1 do DL. nº 155/92 de 28/07.
Efectivamente, o DL. nº 155/92 (art. 1º) contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei nº 8/90, de 20/2.
Por sua vez, a Lei 8/90, de 20/02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - no seu art. 2º, prevê que, “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente”, que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” (nº 3).
O próprio preâmbulo do DL nº 155/92 faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”.
Ora, a dívida em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente.
De facto, estamos perante Ajudas Comunitárias Poseima, a qual é financiada com fundos do orçamento do FEOGA e não do Orçamento do Estado, como refere o Recorrente.
Assim, como se afirma na jurisprudência do STA citada pela Recorrente, não tem aplicação ao caso o prazo de prescrição do art. 40º do DL. nº 155/92, mas sim o prazo ordinário do art. 309º do Código Civil (CC) – cfr. neste sentido os Acs. do STA de 29.06.2005, Proc. 0369/05 (e os acórdãos nele citados) e de 09.06.2010, Proc. 0185/10.
Termos em que, ao assim não ter entendido, a sentença recorrida violou o disposto no art. 40º do DL. nº 155/92 e o art. 309º do CC, procedendo, consequentemente, o recurso.
Pelo exposto, acordam em.
a) – conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e julgando a acção improcedente;
b) – condenar o Autor nas custas.
Lisboa, 24 de Janeiro de 2013
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
António Coelho da Cunha |
