| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
“A...– Comércio de Produtos Agrícolas, SA”, com sede em Idanha-a-Nova, intentou no TAF de Castelo Branco uma Acção Administrativa Comum contra o INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, pedindo a condenação do réu a pagar-lhe a quantia de € 21.135,32, a título de ajuda à produção de culturas arvenses relativas às campanhas agrícolas de 1999/2000 e 2003/2004, indevidamente retidos, acrescidos dos juros à taxa legal.
O TAF de Castelo Branco, por decisão datada de 13-12-2007, considerando que existia acto administrativo não tempestivamente impugnado, julgou procedente a excepção inominada prevista no nº 2 do artigo 38º do CPTA e absolveu o réu da instância [cfr. fls. 107/112, numeração do SITAF].
Inconformado, a autora interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“I. A autora propôs uma acção administrativa comum na qual alegou que o réu incumpriu a obrigação legal que sobre ele impendia de lhe pagar determinada quantia e concluiu pedindo que o réu fosse condenado a pagar-lhe a quantia em questão acrescida de juros de mora.
II. O Tribunal "a quo" entendeu que a procedência do pedido conduziria a obter o mesmo efeito que resultaria da anulação do acto administrativo identificado e inimpugnável, que por não ter sido impugnado no prazo legal, se tinha consolidado na ordem jurídica.
III. Do mesmo passo, o Tribunal "a quo" excluiu a possibilidade de a acção em causa se poder enquadrar no nº 1 do artigo 38º do CPTA, por considerar que não estava em causa nenhuma questão de responsabilidade civil do réu.
IV. Ora, a autora conformou o seu pedido à efectivação da responsabilidade civil do réu, tal como traçada no artigo 798º do Código Civil: "o devedor que falte culposamente ao cumprimento da obrigação torna-se responsável pelo prejuízo que cause ao credor".
V. Sendo que a autora conformou o prejuízo sofrido ao montante em dívida acrescido dos respectivos juros moratórias: foi o que alegou como prejuízo e o que pediu como ressarcimento desse prejuízo, nada mais tendo a obrigação de alegar, articular ou pedir.
VI. Ora, a autora alegou:
a) A obrigação legal que impendia sobre o réu de proceder ao pagamento em causa, obrigação essa adveniente de regulamentos comunitários que são directamente aplicáveis e têm primazia sobre a legislação nacional contrária;
b) Os factos respeitantes à falta de cumprimento dessa obrigação pelo réu;
c) O facto de continuar credora desses montantes, advindo daí o seu prejuízo, que só ficará ressarcido com o pagamento do montante em dívida acrescido de juros moratórios.
VII. E a autora pediu, em função desta causa de pedir:
"O réu constitui-se perante a autora na obrigação de lhe restituir as quantias que abusivamente reteve relativamente à Campanha de 1999/2000, nos seguintes montantes:
- 20.058,02 euros relativos à campanha de 1999/2000;
Quantias a que acrescem juros de mora à taxa legal em vigor".
VIII. Perante este pedido, que a autora apenas pode configurar como sendo de efectivação da responsabilidade do réu nos termos do artigo 798º do Código Civil, o Tribunal "a quo" entendeu que o julgamento do mérito respectivo conduziria ao mesmo resultado e obtenção do mesmo efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável [artigo 38º, nº 2 do CPTA].
IX. Na verdade, se o réu tivesse praticado um acto administrativo cujo conteúdo consistisse na expressa privação da autora do seu direito de percepção de determinados montantes a que por lei tivesse direito e esse acto não tivesse sido impugnado, poderia ter-se consolidado na ordem jurídica e, de facto, a efectivação da responsabilidade do réu com ignorância desse acto – ou seja pretendendo atingir o mesmo efeito que a negação do acto através da sua impugnação permitiria alcançar – colidiria frontalmente com a previsão do artigo 38º, nº 2 do CPTA e permitiria iludir a regra geral sobre prazo fixada no artigo 58º do CPTA e a caducidade adveniente do decurso desse prazo.
X. Mas, a proibição resultante do nº 2 do artigo 38º do CPTA só se verifica se houver acto impugnável.
"In casu", não há.
XI. O réu na sua contestação [artigo 15º] excepcionou a existência de um acto administrativo impugnável nos seguintes termos:
"O acto de não concessão da ajuda e de reposição da importância adiantada de [...] foi praticado em 17 de Outubro de 2001 [...]".
XII. O acto a que o réu faz referência nesse artigo 15º da contestação é o que a autora juntou ao processo como documento nº 8, do qual decorre a injunção feita pelo réu à autora para repor ao réu um determinado montante.
XIII. Por sua vez, o Tribunal "a quo", deduz a existência do acto da existência de uma fundamentação que extrai da notificação à autora pelo réu, de um relatório de controlo que descreve situações de facto sem delas extrair qualquer consequência jurídica ou decisão.
XIV. A leitura dos considerandos desse relatório de controlo, que a autora juntou à sua PI como documento nº 5, permite verificar que este visa várias situações cuja relevância jurídica é completamente diferente ou até oposta, sendo que não é possível extrair-se desse relatório a causa do não pagamento à autora dos montantes que lhe são devidos.
XV. A matéria factual que o tribunal "a quo" deu como assente, apenas demonstra a existência, reiterada, de uma exigência da Administração à autora para que esta restitua um adiantamento recebido de Esc. 701.272$00 [cfr. factos assentes A) a H)].
XVI. Nenhum dos factos dados por assentes pelo Tribunal "a quo" é a existência de um acto administrativo dirigido à autora pelo qual o réu lhe dê a conhecer a sua decisão de lhe aplicar uma penalização em termos de redução ou anulação das ajudas comunitárias devidas tendo em consideração a factualidade constatada no Relatório de controlo.
XVII. O Tribunal "a quo" limitou-se a deduzir a existência de um acto administrativo a partir daquilo que – erradamente – considerou ser a sua fundamentação.
XVIII. O acto administrativo teria no entanto de se revestir de um mínimo de formalidades e conteúdo para ser oponível à autora.
XIX. Apesar de o réu entender que praticou um acto de "não concessão da ajuda" [artigo 15º da contestação], é para a autora evidente, como espera que seja para o Tribunal "ad quem", que só lhe poderia ser oposto um acto sancionatório que tivesse sido produzido por escrito, que fundamentasse a existência de violações [ou "desconformidades"] por parte da autora, que adequasse a essas violações a pena aplicável e finalmente comunicasse à autora a aplicação de tal penalização.
XX. Um acto dessa natureza sancionatória não foi produzido pelo réu e toda a matéria factual dada como provada pelo Tribunal "a quo" concorre no sentido de demonstrar que de facto tal acto nunca existiu.
XXI. O Tribunal "a quo" no seu saneador sentença raciocina como se se impusesse à autora adivinhar nos vários ofícios que recebeu do réu e deduzir deles a existência de um acto administrativo que nunca lhe foi comunicado e segundo todas as probabilidades, nunca foi praticado.
XXII. O réu juntou ou poderia ter junto aos autos o processo instrutor e deste decorre a inexistência de tal acto.
XXIII. Sendo o réu INGA um instituto público dirigido por um órgão colegial como consta dos seus estatutos, que são públicos, impunha-se-lhe a consignação em acta da decisão do seu Conselho Directivo de sancionar a autora, sendo portanto de fácil verificação a existência ou não de um acto desta natureza. Tal verificação ou indagação não foi feita pelo Tribunal "a quo", mas dos elementos juntos ao processo que este Tribunal deu como provados e da própria declaração do réu de acordo com a qual, "o acto de não concessão da ajuda e de reposição da importância adiantada de [...] foi praticado em 17 de Outubro de 2001 […]", fácil é de verificar que não foi praticado acto nenhum no sentido atribuído à expressão «acto administrativo» quer pela Doutrina e Jurisprudência mais constantes, quer pelo Código de Procedimento Administrativo.
XXIV. O artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo define o conceito: "consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta".
XXV. No caso "sub iudice", o efeito jurídico na situação individual e concreta da autora seria o da existência de uma penalização aplicada aos montantes das ajudas compensatórias a receber.
XXVI. Tal penalização – a existir – teria de ser determinada nos termos do Regulamento CE 3508/92, do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, e do Regulamento da Comissão nº 3887/92, de 23 de Dezembro de 1992, de execução desse Regulamento do Conselho, em cujo artigo 9º vêm previstas as sanções aplicáveis às desconformidades entre declarações de cultura e realidade verificada.
XXVII. Como resulta abundantemente dos factos provados pelo Tribunal "a quo", tal determinação não aconteceu e nem sequer foi considerada.
XXVIII. Desconhece-se, inclusive, se ocorreu alguma "decisão do órgão da administração", e desconhece em particular a autora a quem tal decisão nunca foi notificada.
XXIX. Não pode restar dúvida que, mesmo que o acto em questão falecesse de legalidade por não ter sido deliberado pelo competente órgão, deveria ao menos ter sido praticado por escrito [artigo 122º do CPA] e verifica-se pelos factos dados como provados pelo Tribunal "a quo" que nunca tal acta foi escrito e comunicado à autora.
XXX. Não havendo nos autos nem no processo instrutor qualquer traço da existência da prática do acto de penalização das ajudas compensatórias e não havendo qualquer comunicação escrita sobre tal penalização, não seria admissível – como o Tribunal "a quo" pretende – que a autora tivesse o dever de deduzir a partir da existência de algumas consequências a existência de um acto que nos termos da lei tem de existir e ser-lhe comunicado por escrito, com a adequada fundamentação e a adequação da pena aplicada à falta alegadamente cometida, nos termos dos Regulamentos Comunitários aplicáveis.
XXXI. O saneador sentença ao dar como adquirido, à revelia dos factos que o próprio Tribunal "a quo" dá como provados, a existência de um acto administrativo oponível à autora e que se lhe teria imposto impugnar para não perder os seus direitos à percepção das ajudas compensatórias, comete vários erros.
XXXII. Erra ao deduzir de uma exposta factualidade – aliás contraditória com o acto a praticar – a existência desse acto. Um acto desta natureza não se deduz nem induz, pratica-se e notifica-se.
XXXIII. Erra ao considerar possível a existência de tal acto ainda que o mesmo não tenha sido praticado pelo órgão de gestão colegial do réu, que não tenha sido praticado por escrito, que dele não haja traço no processo e que o próprio réu admite não existir ao identificar como acto praticado o "acto de não concessão da ajuda e de reposição da importância adiantada de [...] foi praticado em 17 de Outubro de 2001 [...]".
XXXIV. O que resulta evidente dos factos dados como assentes no processo a inexistência de um acto administrativo que prejudique a possibilidade de a autora demandar o réu em sede de responsabilidade civil.
XXXV. Ao decidir contra essa evidência, o Tribunal "a quo" violou a legalidade prescrita nos artigos 120º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo.
XXXVI. Incumpriu a sua obrigação de permitir à autora dispor de uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos;
XXXVII. E, finalmente, deu procedência à excepção invocada pelo réu contra toda a factualidade e evidência que ele próprio, Tribunal "a quo", deu como assente, pelo que incorreu em contradição insanável entre os factos dados como assentes e a decisão tomada.” [cfr. fls. 150/161 dos autos, numeração do SITAF].
O réu apresentou contra-alegações, nas quais concluiu que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 176/179 dos autos, numeração do SITAF].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 186/187 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. A autora apresentou pedido de ajudas "superfícies", Modelo A, no ano de 1999, recebido pelo réu em 22-4-1999, dando-se por reproduzido o teor do doc. nº 1 junto com a petição inicial;
ii. Em 26 de Agosto de 1999 os técnicos do réu procederam a um controlo de áreas e culturas, dando-se por reproduzido o teor do relatório anexo I ao doc. nº 5 junto com a petição inicial;
iii. Em 14-9-1999, relativamente ao grupo cultural oleaginosas, foi efectuado o pagamento, pelo réu à autora, de um adiantamento de Esc. 701.277$00 [3.497,95 €];
iv. A autora foi notificada dos resultados do controlo efectuado ao pedido de ajuda superfícies [Modelo A], campanha de 1999/2000 – NINGA 2744126, pelo ofício 20181, de 15 de Maio de 2000, junto como doc. nº 5 à petição inicial e cujo teor se dá por reproduzido;
v. Pelo ofício ARV091/2001/162134, de 3-4-2001, a autora foi ouvida em sede de audiência prévia sobre a intenção do réu de reaver o adiantamento prestado e acima referido [dá-se por reproduzido o teor do doc. nº 6 junto com a petição inicial];
vi. A autora respondeu nos termos do doc. nº 7 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido;
vii. Pelo ofício nº 38258/DPV/SCA/2001, de 17-10-2001, subordinado ao assunto "Ajudas aos Produtores de Culturas Arvenses – Campanha de 1999/2000 Decisão Final nº INGA 2744126" junto à petição inicial como doc. nº 8 e cujo teor se dá por reproduzido, o réu comunicou à autora, designadamente, o seguinte:
“[…] determina-se a reposição da quantia de Esc. 701.277$00, considerada como indevidamente recebida […]”;
viii. Na sequência de requerimento da autora, junto como doc. nº 10 à petição inicial e cujo teor se dá por reproduzido, no qual identifica a "Decisão Final" referida em vii., pede, designadamente, “[…] uma melhor apreciação e interpretação dos factos, de modo que o resultado de controlo apresente uma classificação de conforme [...]”, veio o réu a responder pela forma substanciada no doc. nº 11 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido, reafirmando o dever da autora de repor a quantia anteriormente identificada;
ix. A autora, em sede de execução fiscal, veio a efectuar o pagamento da quantia solicitada a repor.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O presente recurso jurisdicional vem interposto do despacho saneador-sentença que julgou verificada a excepção dilatória inominada traduzida na inidoneidade do meio processual [artigo 38º, nº 2 do CPTA] e, em consequência, absolveu da instância o então réu INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
Com efeito, a autora interpôs no TAF de Castelo Branco uma acção administrativa comum, visando a condenação do INGA a pagar-lhe a quantia de € 21.135,32, a título de ajuda à produção de culturas arvenses relativas às campanhas agrícolas de 1999/2000 e 2003/2004, indevidamente retidos, acrescidos dos juros à taxa legal.
De acordo com o disposto no artigo 37º, nº 1 do CPTA, apenas seguem a forma da acção administrativa comum “os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”.
Ainda de acordo com o nº 2 do normativo citado, seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
Em alínea alguma do preceito citado se incluiu o litígio a que respeitam os presentes autos: não cabe na alínea e), já que o pedido de condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas pressupõe a não emissão de um acto administrativo impugnável nem, tão pouco, cabe na alínea f), como sustenta a recorrente, uma vez que para haver responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, era preciso alegar os respectivos pressupostos [a existência de facto ilícito, a culpa, o nexo de causalidade e os danos], algo que a autora manifestamente não fez.
Com efeito, face aos factos alegados pela autora, suportados pelos documentos que juntou com a petição inicial, esta apenas pretende que o réu seja condenado a pagar-lhe determinada quantia, devida a título de ajuda à produção de culturas arvenses relativas às campanhas agrícolas de 1999/2000 e 2003/2004, indevidamente retidos, acrescidos dos juros à taxa legal, ou seja, pretende colocar em crise a validade de um acto administrativo expresso que, no termo da fase de instrução do procedimento administrativo referente às ajudas aos produtores de culturas arvenses – Campanha de 1999/2000, determinou a reposição da quantia de Esc. 701.277$00, que considerou indevidamente recebida [cfr., para melhor esclarecimento, o doc. de fls. 43/44, numeração do SITAF, junto pela autora com a petição inicial].
Mesmo que não constasse dos autos – e consta, como se viu, nomeadamente a fls. 43/44 – o documento de suporte do acto que ordenou a reposição de determinadas verbas, tal não significa que aquele acto não tenha existido: significa apenas que no limite, tal acto seria insusceptível de produzir efeitos em relação à autora, por não lhe ter sido notificado.
Por isso, existindo um acto administrativo válido, a sua impugnação teria de ser efectuada através da competente acção administrativa especial, por ser esta a forma que seguem “os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos” [cfr. artigo 46º, nº 1 do CPTA], mesmo que a autora pretendesse cumular a impugnação do acto com o pedido de condenação do réu no pagamento de qualquer quantia por conta de eventuais prejuízos sofridos [cfr. artigo 5º do CPTA].
Deste modo, existindo uma forma de processo especialmente destinada a acautelar os direitos da recorrente – a acção administrativa especial –, arredada estaria o recurso à utilização da acção administrativa comum, por a tal expressamente se opor o nº 2 do artigo 38º do CPTA [a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável].
E a tal conclusão não obsta a circunstância de se haver instaurado acção administrativa comum, quando [como é o caso] a situação se subsume ou reconduz claramente à previsão de acção administrativa especial.
De facto, e contrariamente ao alegado pela recorrente, é inquestionável a existência nos autos de um ofício emanado do INGA a recusar a concessão da ajuda pretendida por aquela; por isso é que a recorrente procedeu à devolução da importância adiantada de € 3.497,95, acrescida de juros, em 3-2-2003.
E, conforme decorre sem margem para dúvidas do teor do ofício de fls. 43, o INGA proferiu um acto administrativo expresso, impondo “a reposição da quantia de Esc. 701.277$00, considerada como indevidamente recebida”.
Em conclusão, a decisão recorrida, ao julgar procedente a referida excepção dilatória inominada, absolvendo da instância o réu INGA não padece do erro de julgamento que a recorrente lhe aponta, merecendo por isso ser mantida, assim se negando provimento ao presente recurso jurisdicional.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.Lisboa, 6 de Dezembro de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Carlos Araújo] |
