| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.
1. RELATÓRIO.
1.1. F... e outros, melhor identificados nos autos, vieram apresentar pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artºs 1.º, n.º 1, al. d), 2.º, n.º 1, 3.º do Regulamento da Lei n.º 27/98, de 3 de Junho, elaborado pela COMISSÃO INSTALADORA DA ASSOCIAÇÃO DE TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS, actualmente CÂMARA DOS TÉCNICOS OFICIAIS DE CONTAS.
Alegam que tais dispositivos violam o estatuído nos artºs 13.º, 112.º, nºs 1 e 5 e 165.º, n.º 1, alínea b) da CRP, além de constituírem normas regulamentares externas que contrariam o disposto nos artºs 1.º e 2.º da Lei n.º 27/98, violando assim o princípio da hierarquia das normas.
1.2. Nas respostas, a Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas defenderam a rejeição do recurso por “ofender caso já definitivamente decidido”, a inidoneidade do meio processual, dada a inverificação dos respectivos pressupostos previstos no art.º 66.º da LPTA, bem como a ilegitimidade dos requerentes, por estes não se encontrarem nas situações previstas no art.º 63.º da LPTA.
1.3. Cumprido o art.º 54.º, n.º 1, da LPTA, os recorrentes pronunciaram-se pela improcedência das questões prévias suscitadas, e o M.P. pronunciou-se pela procedência da questão prévia da inidoneidade do meio processual e pela incompetência deste TCA para conhecer da inconstitucionalidade das normas do Regulamento impugnadas.
1.4. Foram colhidos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. Factos provados:
A) A Lei n.º 27/98, de 3 de Junho, estabeleceu os requisitos necessários à inscrição dos interessados como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (fls. 63).
B) A ATOC elaborou um Regulamento, em cujo art.º 1.º fazia depender o pedido de inscrição da apresentação de vários elementos instrutórios, entre os quais o da alínea d), que se referia a “cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão dessas declarações emitida pela Direcção Distrital de Finanças, de onde conste a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações (doc. de fls. 64 a 66);
C) Os requerentes pediram as suas inscrições (vide, v.g., fls. 17 do processo
principal);
D) A ATOC comunicou aos requerentes a necessidade da junção da declaração
a que se refere a al. d) do citado Regulamento, sob pena de o respectivo pedido de inscrição ser considerado sem efeito (vide, v.g., fls. 54 e 55 do processo principal);
E) Os requerentes, na sua maioria, responderam que já tinham preenchido todos
os requisitos para as suas inscrições (vide, v.g. fls. 61 do processo principal e fls. 50 e 51 do processo n.º 10.332/00).
F) A ATOC comunicou aos requerentes respondentes que mantinha a sua decisão (vide, v.g., fls. 62 do processo principal e fls. 53 do processo n.º 10.332/00).
2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.1. Da inconstitucionalidade das normas dos artºs 1.º, n.º 1, al. d), 2.º, n.º
1, 3.º do Regulamento da Lei n.º 27/98, de 3 de Junho.
A competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 281.º, n.º 1, alínea a) da CRP e 11.º, n.º 5, do ETAF, sem embargo de qualquer Tribunal dever recusar a aplicação de normas reputadas inconstitucionais (art.º 4.º, n.º 3, do ETAF).
Neste sentido, pronunciaram-se, entre outros, os Acórdãos do STA, de 18/05/2000, rec. n.º 39 271, e de 31/10/2001, rec. n.º 46 837, bem como os Acórdãos do TCA, de 23/03/2000, proc. n.º 2864/99, e de 29 de Maio de 2002, in proc. n.º 3 125/99.
Este Tribunal Central Administrativo é, assim, incompetente, em razão da matéria, para conhecer da invocada inconstitucionalidade.
2.2. Da idoneidade do meio processual.
A entidade requerida entende que o meio processual é inidóneo com o argumento de que se não verificam os pressupostos respectivos.
Dispõe o art.º 40.º, alínea c) do ETAF, que:
“Compete à Secção de Contencioso Administrativo conhecer: Dos pedidos de declaração de ilegalidade, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do n.º 1 do art.º 51.º” (as palavras em itálico são nossas)
Dispõe a alínea e) do n.º 1 do art.º 51 do ETAF, que:
“Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer: Dos recursos de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) deste artigo, bem como dos pedidos de declaração de ilegalidade dessas normas, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em 3 casos concretos ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”. (as palavras em itálico são nossas).
As alíneas c) e d) do artº 51.º do ETAF (cfr. alínea e) do art.º 51 do ETAF) referem-se aos órgãos da administração pública regional ou local, às pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e às entidades concessionárias.
Dispõe o n.º 1 do art.º 66.º da LPTA, sob a epígrafe “Pressupostos” (norma inserida no Capítulo da “Impugnação de normas” e na Secção relativa à “Declaração de ilegalidade”) que:
“A Declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma emitida no desempenho da função administrativa pode ser pedida por quem se encontre na situação prevista no artigo 63.º, e sê-lo-á, obrigatoriamente, pelo Ministério Público, quando tenha conhecimento de três decisões de quaisquer tribunais, transitadas em julgado, que recusem a aplicação da norma com fundamento em ilegalidade” (as palavras em itálico são nossas).
Por sua vez, dispõe o art.º 63.º da LPTA, sob a epígrafe “Pressupostos” (norma inserida no Capítulo da “Impugnação de normas” e na Secção relativa a “Recursos” que:
“Os recursos previstos no artigo 51.º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais podem ser interpostos, a todo o tempo, pelo Ministério Público e por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha sê-lo, previsivelmente, em momento próximo” (as palavras em itálico são nossas).
Da conjugação dos supra mencionados artigos, podemos, por consequência, concluir:
1. A lei processual administrativa prevê dois tipos diferentes de meios de impugnação directa de normas: os recursos e os pedidos de declaração de ilegalidade;
2. O recurso apenas pode ser interposto contra os regulamentos previstos no art.º 51.º, n.º 1, alínea e), do ETAF (os provenientes de órgãos da administração regional e local ou de concessionários e pessoas colectivas de utilidade pública administrativa), enquanto os pedidos de declaração de ilegalidade podem dirigir-se contra quaisquer regulamentos, sejam os regionais e locais, sejam os da Administração estadual, incluindo os regulamentos do Governo, embora, neste caso, só quando o regulamento seja de aplicação imediata ou tenha sido desaplicado três vezes por um qualquer tribunal com fundamento em ilegalidade (vide art.º 40.º, alínea c) do ETAF) – vide, neste sentido, Vieira de Andrade, in Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3.º Ano do Curso de 1996/97 actualizadas, pág. 102.
Em suma: no âmbito dos pedidos de declaração de ilegalidade (art.º 66.º, n.º 1, da LPTA), a impugnação e anulação directa de regulamentos mediatamente operativos, só poderá ocorrer depois deles terem sido considerados ilegais, por qualquer tipo de tribunal, em três casos concretos, e mediante decisões transitadas em julgado (artigos 40.º, alínea c), 51.º, alínea e), ambos do ETAF, e 66.º, n.º 1, da LPTA); tratando-se de regulamentos imediatamente operativos já não é exigível o aludido pressuposto processual, não sendo, por isso, necessárias as aludidas três decisões judiciais (neste sentido, vide, entre outros, o Acórdão deste TCA, de 23 de Março de 2000, in proc. n.º 2864/99).
No caso em apreço, e tal como refere o Acórdão deste TCA, de 29 de Maio de 2002, in proc. n.º 3.125/99, assinado pela relatora deste processo como Juíza Adjunta, “nem consta que os tribunais se tenham pronunciado três vezes sobre a ilegalidade das referidas normas (...) nem o caso se subsume ao 2.º dos pressupostos.
Na verdade, temos para nós que as normas em causa só por si não se apresentam dotadas de eficácia externa efectiva e imediatamente lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos. São, pois, mediatamente operativas, carecendo por isso de um acto administrativo de aplicação concreta.
Todos os preceitos invocados só tem sentido no quadro de um procedimento administrativo tendente ao acto final de deferimento de um pedido de inscrição de interessados como Técnicos Oficiais de Contas. São disposições legais que traçam e definem os elementos instrutórios a apresentar e o art.º 5.º é mesmo a prova da necessidade de uma actividade administrativa para que os artigos regulamentares sejam concretamente aplicados através de actos administrativos (expressos ou tácitos).
E a prova disso é que o requerente se viu obrigado a requerer a inscrição, a qual com os argumentos já conhecidos, lhe foi recusada.
Sendo, por conseguinte, normas que autonomamente não produzem efeitos lesivos (tais efeitos só se produzem com actos finais de indeferimento dos pedidos de inscrição), a situação não se enquadra na previsão do 2.º dos factores objectivos acima aludidos.
E assim, perante o indeferimento da sua pretensão (ainda que fundado num dos invocados preceitos) ao recorrente cumpriria reagir pelo meio contenciosamente adequado (recurso contencioso anulatório), esperando demonstrar a invalidade da decisão tomada.
Isto significa que o meio utilizado não é o próprio.” (adaptando o que se disse no citado Acórdão em vez de requerente e recorrente deverá ler-se “requerentes” e “recorrentes”).
3. DECISÃO.
Termos em que acordam em:
a) declarar este tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido, na parte em que este se funda na inconstitucionalidade de normas;
b) em rejeitar, porque ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade de normas
quanto aos restantes fundamentos.
Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 75 euros para cada um dos recorrentes, e a procuradoria em metade, igualmente para cada um dos recorrentes.
Lisboa, 4 de Julho de 2002. |
