| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul
1. Relatório
... e ... , intentaram, no TAC de Lisboa, contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, acção administrativa especial visando a declaração de nulidade ou anulação da decisão de embargo da obra que estava a ser edificada no lote B do Alvará de Loteamento nº20/86, de 11.04.1986, licenciada com a licença de construção nº497, de 16.08.2004, emitida pela Câmara Municipal de Mafra.
Solicitaram, ainda, uma indemnização pelos prejuízos causado pelo embargo, a liquidar em execução de sentença.
O Mmº Juiz do TCA de Lisboa julgou procedente o pedido impugnatório, anulando o acto impugnado, mas indeferiu o pedido indemnizatório.
Inconformado o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional veio interpor recurso jurisdicional para o TCA-Sul, enunciando nas suas alegações as conclusões seguintes:
“a) Vem o presente recurso interposto da sentença em crise nos segmentos em que considera que:
a.1) «...o R não alegou nem consta do adquirido processual a prova de qualquer dos factos que pode fundamentar a declaração de caducidade do alvará de loteamento».
a.2) «... a medida (embargo) não se mostra justificada face ao art 103a/1 b) do CPA (fls. 17 da sentença)»
b) Quanto ao primeiro fundamento, bastará compulsar o expendido em 18º, 55º, 100º e 101º da contestação para se constatar que aí se refere expressamente que, "O alvará de loteamento junto ao processo administrativo, emitido em 11 de Abril de 1986, caducou no termo da sua validade — 11 de Abril de 1987 (vd. fls. 3 in fine do mesmo in PA) — e a licença de construção, titulada pelo alvará de construção nº497/2005, é nula... por violação do... plano de ordenamento da orla costeira (artº 42º nº3 e 103º do Dec-Lei nº380/99, de 22 de Setembro).
c) Ora, ilustrando os autos documentalmente (Alvará de 11.4.1986) a aludida caducidade; e dispondo as referidas normas, respectivamente, que, "os planos de ordenamento da orla costeira são planos especiais", e que, "são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável ", haverá este primeiro fundamento de improceder.
d) Nesse sentido aponta a própria sentença ao concluir que a Licença de Construção titulada pelo alvará nº497/2005 "não é legalmente válida..." porque "não teve em conta o disposto no nº3 do art. 12º do Dec. Lei nº468/71" (vd. §1 a fls. 15).
e) Quanto ao fundamento enunciado na conclusão a.2. haverá que ter em conta,
e.1) que a obra está incluída em área do Domínio Hídrico — mais concretamente, no topo da arriba, junto à crista, da Praia do Sul/Baleia, concelho de Mafra; que
e.2) a obra se insere em área de intervenção do POOC Alcobaça - Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, de 17 de Janeiro de 2002; que,
e.3) a obra se encontra em Área Urbanas em Faixa de Risco, estando interdita pelo artº 45º nº1 alínea i) do POOC-AM; e que,
e.4) como a própria sentença reconhece (a fls. 15), o Alvará de Construção é inválido por não ter tido em conta o disposto no nº 3 do art. 12º do Dec. Lei nº468/71;
f) O que antecede ilustra a urgência da actuação imposta ope leais — nomeadamente, nos termos da al. a) do nº1 do art. 103º do CPA -, pelo que não podia a CCDR deixar de actuar como actuou, sob pena de permitir a constituição de uma situação de facto consumado, o que ilustraria grosseiro desrespeito pela observância dos mais elementares princípios de confiança, e da segurança, em sede das competências legais que lhe estão acometidas.”
Os recorridos contra-alegaram, concluindo como segue:
“A) Não se afigura que a sentença proferida pelo Tribunal a quo sofra do vício ou vícios apontados pelo R., desde logo, na parte em que concede provimento à pretensão impugnatória deduzida pelos AA., decretando anuláveis, em conformidade, os actos administrativos de decisão de embargo e respectiva execução;
B) os vícios ou deficiências apontados pelo R. à sentença sob a designação genérica de "errónea interpretação da matéria de facto e incorrecta aplicação do direito" diluem o fundamento do recurso sob tal designação, desrespeitando as pertinentes normas do CPC, como sejam, a título de exemplo, as al. b) a e) do n°1 do art. 668° do CPC aplicáveis ex vi artigo 140.°do CPTA.
C) No primeiro segmento da sentença posta em crise, o R. insiste na alegação feita em sede de contestação - art. 18°,55°, 100° e 101°- da caducidade do alvará de loteamento n°20/86 de 11.4.1986 sendo que o tribunal a que não acolheu tal alegação; antes entendeu, judiciosa e criteriosamente o tribunal a quo que o R. não terá alegado nem provado os factos capazes de fundamentar a declaração de caducidade posto que a caducidade do mencionado alvará só ocorre verificados que estejam qualquer dos factos legalmente previstos;
D) Efectivamente, o R. limita-se a invocar nos art.18° e 101° da contestação o teor do alvará para fundamentar a respectiva caducidade, porém, incumprindo o ónus de alegar e fundamentar a sua pretensão e desrespeitando a regra constante do n°1, do art.83°, do CPTA da oportunidade de dedução da defesa regra com correspondência, aliás, nos artigos 487°, 488° e 489° do CPC;
E) Mas não só, dado que a alegada caducidade não tem a virtualidade de obstar ao conhecimento do mérito da causa, afigurando-se, portanto, irrelevante a sua arguição: o acto em crise na presente acção especial de impugnação de acto administrativo não é o alvará de loteamento mencionado mas, antes, o acto administrativo de embargo e o acto subsequente que o executa, ambos da autoria do R. aqui recorrente.
F) Ainda que, o que só em tese se admite, fosse declarado caduco o alvará de loteamento, tal declaração não poderia ter a virtualidade de "reabilitar" o embargo, este sim, inválido, verifique-se ou não a caducidade do alvará:
G) Improcede, pois, pelas razões apontadas, quer de facto quer de direito a caducidade do alvará alegada pelo R..
H) Já relativamente à licença de obras de construção titulada pelo alvará n°497/2005, emitida a favor dos AA. pela C.M. de Mafra, o R. sustenta sua nulidade com fundamento na "violação do .. .Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça-Mafra, de acordo com os artigos 42°, n°3 e 103°, n°3, do Decreto-Lei nº380/99 de 22 de Setembro reiterando, ainda, ser esse o entendimento da própria sentença quando esta dispõe que a referida licença não levou em linha de conta o disposto no n°3, do artigo 12°, do Decreto-Lei n°468/71 de 5.11.
I) Deste modo, entende o R. dever improceder a douta sentença na parte em que concluindo pela "invalidade" da licença acaba, todavia, por não extrair tal conclusão da violação do disposto no POOC-AM.
J) Não lhe assiste, todavia, qualquer razão, impondo-se, antes, a avaliação da afirmação vertida na sentença de acordo com o contexto e sentido aí assumidos - que não são os do R. - não podendo da sentença extrair-se algo que contraria todo o seu sentido e alcance.
K) De facto, a invocação pelo R. em sede de contestação dos artigos 42°, nº3 e 103° do Decreto-lei n°380/99 é por si só insuficiente para fundamentar qualquer invalidade, designadamente quanto à licença, pelo que indagando se tais artigos do POOC AM podem alicerçar tal invalidade, a resposta só pode ser negativa.
L) Para começar, a argumentação do R. "cai pela base" já que o artigo 45°, n.°1, al. i) do POOC AM não tem aplicação à obra embargada porquanto, pressupondo essa aplicação a verificação da natureza pública das parcelas do domínio hídrico, não se acha alegada nem provada nos autos natureza pública da parcela onde os AA. erigiam a obra embargada;
M) Depois, e a não ser assim, só o então Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional teria, à data do embargo, competência para o decretar com fundamento na aludida violação das normas do POOC-AM como, aliás, reconhece o R.
N) A licença de construção não é nula por violação das normas do POOC-AM.
O) Não existe qualquer contradição por banda da sentença que só quis deixar claro não poder ter-se por suficiente, sem mais, a licença de construção emitida pela C. M. Mafra;
P) Permite-se, assim, que a área onde se localiza a parcela propriedade dos AA. seja objecto de estudo nos termos previstos na al.c) do n.°2 do art 16° do POOC-AM por parte do INAG;
Q) Já no que respeita à referência feita ao Decreto-Lei n°468/71 de 11.5, essa referência não é suporte, contrariamente ao invocado pelo R., para a declaração de invalidade do aludido alvará de obras de construção, pois, sendo o artigo 12° do citado Decreto-Lei de aplicação exclusiva às "parcelas privadas de leitos ou margens públicas", não se acha, como ficou dito, provada a natureza privada da parcela de terreno onde está implantada a obra embargada, não podendo extrair-se dai, portanto, quaisquer consequências quanto à validade ou invalidade da licença.
K) Por fim, o R. vem invocar erro da sentença na parte em que esta considera não se mostrar justificada a decisão de embargo face ao disposto na al. b) do nº1, do artigo 103° do CPA, não lhe assistindo, também aqui, qualquer razão por não resultar dos autos, em face da concreta decisão de embargo qualquer justificação duma situação de urgência que pudesse, por essa via justificar a inexistência da audiência prévia dos interessados/AA. - Cfr. artigo 100°, 103°, n.°1, al.a) do CPA.
S) O R. não encontra argumento sólido para a ausência de audiência prévia dos AA. relativamente ao embargo e à sua execução, impondo-se antes tal audiência por estarem devidamente acautelados os interesses públicos que determinam a medida;
T) Para mais, a audiência prévia em nada comprometia o embargo já que, da conclusão dos estudos e esclarecimentos solicitados pela CCDR- LVT, designadamente ao INAG, a fim de proferir uma decisão concreta e definitiva sobre a parcela fiscalizada, nada se sabe.”
O Digno Magistrado do MºPº não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. De facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade, com relevo para a decisão, que vai por nós renumerada:
“1 - Os A.A. foram notificados, em 12 de Outubro de 2006, do auto de embargo da construção edificada no lote B do alvará de loteamento n°20/86, de 11/4/1986;
2 - No dia 27.11.2006 os AA interpuseram recurso hierárquico da referida decisão de embargo, cf. e-mail junto ao processo instrutor, doravante designado por p.a., não numerado;
3 - A decisão do recurso hierárquico foi notificada aos AA no dia 8.1.2007, cf. fls 2 do p.a. não numerado;
4 - Através do fax n°21 01 01 301, de 11.10.2006, ref 34-V-HS/2006, o Senhor Vereador ... , da Câmara Municipal de Mafra, prestou à CCDR-LVT os seguintes esclarecimentos:
"1. O licenciamento da construção para o lote B foi feito com base na interpretarão que então foi efectuada ao disposto no art.°16º, n°2, al. c) e 3 do Regulamento do POOC Alcobaça - Mafra.
2. Com efeito, o referido loteamento foi constituído através do alvará de loteamento nº20/86, emitido em 11 de Abril de 1986, pela Câmara Municipal de Mafra.
3. Que a emissão desse alvará dependeu de diversos pareceres favoráveis das seguintes entidades:
Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, através do oficio n°3002, de 1911.85 (o que se terá devido a lapso pois que a data é 19.11.1986, como se pode verificar através do confronto o documento em causa junto ao p. a.)
Laboratório Nacional de Engenharia Civil, sob o ponto de vista geotécnico, através do oficio nº31, de 28.1.86;
Direcção Geral de Portos, através do oficio nº 365, de 28.1.86;
Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos, através do oficio nº31 de 28.1.1986.
4. Entendeu-se, considerando até os princípios da desburocratização e da simplificação administrativa que não se justificava consultar de novo o INAG com obtenção prévia da DRAOT-LVT.
5. Na verdade, as competências agora cometidas ao INAG e à própria DRAOT-LVT(actual CCDR-LVT) inserem-se nas competências então atribuídas às entidades que foram consultadas previamente à emissão do alvará de loteamento.
6. Por outro lado, trata-se de uma situação jurídica devidamente consolidada e considerando os princípios da boa fé e da tutela na confiança à Câmara Municipal era vedado, segundo então tomar atitude diferente. (...), cf. doc. junto ao p.a.;
7 - A decisão de embargar a obra foi proferida pela Exmª Senhora Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, em 11.10.2006, exarada na informação n°GJ-000596-IT-2006, de 11.10.2006 e é do seguinte teor: "Concordo. Embargue-se com os fundamentos constantes da IT 235/06 DSLI, de 1.9.2006, no que nos argumentos relativos ao D.H. dizem respeito", cf. doc. junta ao p.a. não numerado;
8 - Na referida informação n°GJ-000596-IT-2006, de 11.10.2006, consta que só o então Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional dispõe de poderes para decretar o embargo com fundamento em violação de um plano espacial de ordenamento do território como sé o caso do POOC A-M, propondo que seja apresentada ao Secretário de estado uma proposta de despacho de embargo. Mais aí consta que se conclui "pela possibilidade de acção por parte da CCDR ao abrigo das disposições inerentes ao DPM, enquanto entidade com jurisdição sobre o mesmo, porquanto não foi obtida junto desta Comissão de Coordenação ou da entidade que a antecedeu em termos de competências no domínio hídrico, a devida licença para ocupação de solos do domínio público marítimo, para a construção em causa";
9 - Consta do referido auto de embargo que o mesmo fundamenta-se na inobservância por parte dos AA da obrigação de "obtenção de título habilitante para ocupação do domínio hídrico " exigido nos termos dos artigos 3 °, n °1, alínea f) e 55 ° ambos do Dec.-Lei nº 46/94 de 22 /2. Mais consta que "O presente embargo escuda-se ainda no disposto na artº8°, n°2, al. d) do Dec.-Lei nº104/2003, de 23 de Maio, na sua actual redacção", cf. auto de embargo junto ao p.a., não numerado;
10 - Da descrição do estado actual da obra, à data do embargo, consta o seguinte:
"Obra encontra-se erigida, em fase de acabamentos, sem contudo estar munida com elementos que a fechem, nomeadamente portas e janelas. O varandim construído no logradouro não apresenta guarda tendo sido solicitada a selagem de todos os tubos de drenagem de pluviais na arriba. Estes danos são suportados pelo registo fotográfico que se anexa", cf. doc. junto ao p.a. não numerado;
11- A construção embargada foi licenciada através do alvará de autorização de obras de construção nº497/2005, respeitante ao Processo OP 543/2004, registado em 30.6.2005, na Câmara Municipal de Mafra, incidindo sobre o prédio sito na Rua Eduardo Burnay n°7 (lote B), Ericeira, cf. doc. junto ao p.a.;
12 - O pedido de autorização da construção deu entrada no dia 13.7.2004, na Câmara Municipal de Mafra, cf. informação camarária datada de 2.8.2004, junta ao p.a.
13 - O licenciamento do loteamento n°20/86, de 11/4/1986 fundamentou-se em pareceres favoráveis das seguintes entidades exteriores à Câmara Municipal de Mafra:
a) Laboratório Nacional de Engenharia Civil, que através do ofício n°55/3/8309, de 9.1.84, dirigido à Câmara Municipal de Mafra, deu parecer favorável à construção habitacional, cf. doc. junto ao p.a;
b) Direcção Geral de Portos, que através do ofício n°385, de 27.1.86, dirigido à Câmara Municipal de Mafra deu parecer favorável á construção no terreno, cf. doc. junto ao p.a., não numerado;
c) Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos, que através do ofício n°31/1986-DCs, dirigido à Câmara Municipal de Mafra deu parecer favorável á construção no terreno, cf. doc. junto ao p.a., não numerado;
d) Ministério do Equipamento Social, Secretaria de Estado da Habitação e Urbanismo, Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, que emitiu parecer favorável à construção, através do ofício n°3002, de 19.11.86, dirigido à Câmara Municipal de Mafra, cfr. doc. junto ao p.a., não numerado;
14 - O lote onde foi erigida a construção embargada, está incluído na Zona UA - Zona tradicional/histórica, Sub — zona UA4 do Regulamento do Plano de Urbanização da Ericeira, aprovado em 18 de Outubro de 1995, pela Portaria n°1248/95, a qual inclui quarteirões ou partes de quarteirões ocupados total ou parcialmente por edifícios recentes, sendo aplicável o regime previsto para a da Sub-zona UA1, permitindo construções com um CAS máximo de 0,6; COS máximo de 1,2 e altura máxima de 3 pisos e aproveitamento de sótão ou o mais alto dos edifícios confinantes;
15 - O lote de terreno onde foi erigida a construção objecto da decisão de embargo impugnada encontra-se inserido na classe de espaço "Áreas Urbanas em Faixas de Risco", do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Alcobaça-Mafra, aprovado pela RCM n°11/2002, de 17 de Janeiro, cf. ponto 2. da Informação n°DSLLDLCN-000235-IT-2006, de 1.9.2006, da autoria do Chefe de Divisão da DSLI, elaborada "na sequência de deslocação ao terreno em 28.8.2006", cf. o seu ponto 1., junta ai p.a. e cartografia anexa;
16 - Na mesma informação consta que consultados os n.°s 2, 3 e 4 do volume II do POOC Alcobaça-Mafra, se apurou que "De acordo com o Plano de Praia da praia da Baleia do Sul, a parcela de terreno em questão integra-se numa frente de mar onde, à data da sua elaboração, já se encontravam construídas sete moradias. Em relação a estas construções, no Programa de Intervenções por Praias é referido que as mesmas se localizam em zona de risco, junto à crista da arriba, estando tal área sujeita a estudo geotécnico. (...) De acordo com o Programa Geral de Execução (...) as intervenções previstas para a zona de arriba em questão são da responsabilidade do INAG (...) ";
17- As 7 moradias existentes, à data da elaboração do POOC Alcobaça-Mafra, estão representadas no ortofotomapa junto ao p.a., não numerado;
18 - Consta da mesma informação que muito embora se possa defender duas formas de contagem da margem (ponto 3.) pois que se tome tomar por referência a linha que coroa o muro na face virada ao mar ou a base do passeio marítimo como a base da arriba, "a aplicação cartográfica dos dois cenários acima expostos permite concluir que, qualquer que seja a interpretação, a construção em causa está incluída em área do domínio hídrico (…)”;
19 - O direito de propriedade sobre o lote de terreno em apreço encontra-se registado na CRP de Mafra a favor dos AA, cf. folhas 4 da certidão junta ao p.a., tendo as apresentações sido apresentadas em 21.11.97 e 08.07.98 respectivamente;
20 - Consta do alvará de loteamento n°20/86, de 11/4/1986 o seguinte:
"O presente alvará de licença de loteamento é válido até lide Abril de 1987.
Dado e passado para que sirva de título ao requerente e para todos os efeitos previstos no Decreto-Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro", cf. doc. junto ao p.a. não numerado; e
21- Consta do ponto 5.3 da Informação n°DSLI/DLCN-000235-IT-2006, de 1.9.2006, da autoria do Chefe de Divisão da DSLI, elaborada "na sequência de deslocação ao terreno em 28.8.2006", cf. o seu ponto 1., junta ao p.a. a necessidade de pedir apoio ao INAG na análise dos dois cenários apresentados para demarcação da área do domínio público e do ponto 5.4. a necessidade de pedir esclarecimentos relativamente aos estudos em curso/concluídos para o troço da arriba em questão, assim como relativamente às intervenções previstas no POOC para a mesma zona, da responsabilidade do INAG.”
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2.2. De direito
Nas conclusões das alegações, o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território veio dizer, no essencial, seguinte:
- A sentença procedeu a errónea interpretação da matéria de facto e incorrecta aplicação do direito, visto que o R. não alegou nem consta do adquirido processual a prova de qualquer dos factos que pode fundamentar a declaração de caducidade do alvará de loteamento;
- Como decorre dos artigos 18º, 55º, 100º e 101º da contestação (…) “ O Alvará de Loteamento junto ao processo administrativo, emitido em 11 de Abril de 1996, caducou no termo da sua validade, em 11 de Abril de 1987 – e a licença de construção, titulado pelo Alvará de Construção nº 497/2005 é nula…por violação do plano de ordenamento da orla costeira (artigo 42º, nº3 e 103º do Dec.-Lei nº380/99, de 22 de Setembro).
- “Os planos de ordenamento da orla costeira são planos especiais”, e “são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável”.
- Da improcedência das conclusões apontadas faz eco a própria sentença em crise quando, a propósito da “apreciação da invocada nulidade da licença de construção titulada pelo Alvará de Construção nº497/2005, por violação do POOC-AM (fls.10), vem a concluir que a mesma “não teve em conta o disposto no nº3 do artigo 12º do Dec.-Lei nº 468/71, pelo que não é legalmente válida...”.
- A obra incluída em área do Domínio Hídrico – mais concretamente no topo da arriba, junto à crista da Praia do Sul/ Baleia, concelho de Mafra, inserindo-se em área de intervenção do POOC/ Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº11/2002, de 17 de Janeiro de 2002 ,tratando-se de área urbana em Faixa de Risco, interdito pelo artigo 45º, nº1, alínea i) do POOC-AM.
- Termos que, dada a urgência da actuação imposta “ope legis” – nomeadamente nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 103º do CPA, não podia a CCDR deixar de actuar como actuou.
Contra-alegou o recorrido, pugnando pela manutenção da sentença de 1ª instância.
Alega o recorrido, questionando a aplicação do artigo 45º nº1, al.i) do POOC- AM à obra embargada, que não ficou provada nos autos a natureza pública ou privada da parcela terreno (lote) onde decorria a construção embargada, e concluindo que a obra de construção em causa poderá vir a ser objecto de estudo nos termos previstos na al.c) do artigo 16º do POOC, a fim de que a área em causa seja objecto de estudos pormenorizados sobre as características geológicas, geotécnicas e evolutivas da arriba e faixa de risco adjacente, e remetendo para os termos da decisão recorrida, designadamente quando nesta se afirma que, no caso de se provar a natureza privada, ainda é possível pedir a licença do INAG.
Alega ainda o recorrido a preterição ilegal da audiência prévia dos interessados, e preconizando a aplicação de outras medidas de tutela da legalidade urbanística que não o embargo.
O Ministério Público não emitiu parecer.
Apreciando o litigio em causa, começaremos por recordar que o direito de urbanismo se encontra relacionado com regras e princípios fundamentais, sendo hoje essencial conceber tal ramo de direito administrativo como uma função pública e não como simples actividade privada (cfr. artigo 65º, nº4 da CRP). São evidentes as suas actuais relações com o direito do ordenamento do território, o direito do ambiente e o direito fundamental à habitação (cfr. Fernando Alves Correia, “ Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina, vol.1, 2ªed., p.118 e ss; Freitas do Amaral, “Direito do Urbanismo (Sumários), p.85; Pedro Gonçalves/ Fernanda Paula Oliveira, “A Nulidade dos Actos Administrativos de Gestão Urbanística”, Revista do CEDOUA, Ano III, nº1, 1999, p.17 e ss).
É hoje um dado adquirido que os interesses públicos urbanísticos prevalecem sobre as expectativas individuais, e que no âmbito do direito urbanístico são nulos os actos de deferimento e as licenças ou deliberações autárquicas que colidem com normas de interesses e ordem públicas, bem como o princípio de que o direito de propriedade e consequente “jus aedificandi” não são absolutos, devendo confrontar-se com razões prevalentes de salubridade, higiene, estética derivadas do respeito pelas incidências da construção na área envolvente (cfr entre muitos, os Acs. do TCA-Sul de 28.02.2008, P.01404, e o Ac. do TCA-Sul de 27.01.2005, R. 00462/2004 in “Antologia de Acórdãos do STA e do TCA”, Ano VIII, vol. 2º, p.229 e seguintes).
No caso concreto estamos perante uma área urbana em faixa de risco, sujeita a inúmeros factores erosivos cuja evolução natura e estabilização condiciona e coloca em risco a ocupação humana, sendo aí proibida a realização de obras de construção e de ampliação das construções existentes (cfr. artigos 15º e 16º nº1 do POOC-AM), não tendo os interessados demonstrado ter promovido, com era seu ónus, os estudos a que se refere o nº2, alínea c) do artigo 16º do aludido POOC-AM.
E é inequívoco que todas as construções em terrenos do domínio hídrico carecem de licença de utilização conferida nos termos do artigo 6º do Dec.-Lei nº46/94, de 22 de Fevereiro (cfr. Freitas do Amaral, “ Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico”, p.145).
Acresce que “a isenção de controlo prévio” não implica a inobservância das normas jurídicas atinentes à legalidade material de operação urbanística” (...) as quais devem “observar as normas legais e regulamentares que lhes forem aplicáveis, designadamente as constantes de instrumentos de gestão territorial do regime jurídico de protecção do património cultural, do regime jurídico aplicável à gestão dos resíduos de construção e demolição, e as normas técnicas de construção” (cfr. Fernando Alves Correia, ob.cit., Vol.III, p.63 e seguintes; Pedro Gonçalves, “Controlo Prévio das Operações Urbanísticas” in “Jornadas Luso Espanholas de Urbanismo”, p.21 e 22).
Todavia, apesar da matéria de facto constante dos 15º a 18º do probatório, a sentença recorrida não atendeu a estes princípios.
Ora, é essencial constatar que, como diz o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, “ o alvará de loteamento junto ao processo administrativo, emitido em 11 de Abril de 1986, caducou no termo da sua validade, em 11 de Abril de 1987 (cfr. fls.3 do P.A.) e, sobretudo que a licença de construção titulada pelo alvará de construção nº497/2004 é nula, por violação do plano de ordenamento da orla costeira (artigo 42º, nº3 e 103º do Dec.-Lei nº380/99, de 22 de Setembro) – cfr. alínea b) das conclusões do recorrente.
Resulta do que já se disse, que as normas relativas aos planos de ordenamento da orla costeira dizem respeito a planos especiais, sendo nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável. Assim sendo, o acto de licenciamento praticado pela Câmara Municipal de Mafra e titulado pelo alvará de construção de que os recorridos se socorrem é nulo, por violação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (cfr. artigo 42º, nº3 e 103º do Dec.-Lei nº380/99, de 22 de Setembro (cfr. alíneas b), c) e d) das conclusões do recorrente).
Em conclusão, estando a obra em causa incluída na área do domínio hídrico (no topo da arriba, junto à crista, da Praia do Sul/Baleia, concelho de Mafra), inserindo-se em área de intervenção do POOC-Alcobaça-Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº11/2002, de 17.01.2002, não existem dúvidas de que a obra se encontra em Área Urbana de Faixa de Risco, estando por isso interdita pelo artigo 45º, nº1, alínea i) do POOC-AM (cfr. alínea e) das conclusões do recorrente). E tal circunstância impede os recorridos de obter uma licença, que não poderia ser concedida pelo CCDR, por violação dos princípios supra referidos, designadamente, por violação do disposto no POOC- Alcobaça – Mafra.
Não podendo a obra continuar sem a correspondente licença de ocupação do domínio hídrico, não podia a CCDR, dada a urgência da situação (cfr. artigo 103º, nº1, alínea a) do Cód. Proc. Administrativo), actuar de maneira diferente e suspender a obra ilegal, cabendo aos recorridos, se possível, o eventual suprimento dos elementos em falta para a continuação da mesma, nos termos dos artigos 15º e 16º do POOC-AM.
E, tendo a construção sido iniciada sem a obtenção de título habilitante para ocupação do domínio hídrico, nos termos dos artigos 3º, n1, alínea f) e 55º do Dec.-Lei nº46/94, encontrando-se o lote de terreno inserido na classe de espaço “ Áreas Urbanas em Faixa de Risco”, torna-se dispensável a audiência dos interessados a que alude o artigo 103º, nº1 alínea a) do Cód. Proc. Administrativo, sendo razoavelmente de prever que a diligência seria susceptível de comprometer a execução ou a utilidade da decisão.
Finalmente, reitera-se a improcedência do pedido de indemnização, não só porque a actuação da Administração não demonstra qualquer ilegalidade (acto ilícito), mas também porque não se demonstraram factos que permitam estabelecer uma relação de causalidade jurídica entre os alegados (mas não provados) prejuízos e o comportamento da entidade demandada.
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3. Decisão
Nestes termos, e sem necessidade de outras considerações, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida.
Custas pelos recorridos em ambas as instâncias.
Lisboa, 11/07/2013
COELHO DA CUNHA
FONSECA DA PAZ
RUI PEREIRA |
