| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. Maria ...., residente na Quinta ..., Lote ..., ....Esq , em Sacavém, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico que interpusera, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do despacho, de 16/1/98, do Director-Geral das Contribuições e Impostos.
A entidade recorrida respondeu, invocando as excepções da extemporaneidade da interposição do recurso e do erro na forma do processo e referindo que o acto impugnado não enferma dos vícios que lhe são imputados.
Concluíu assim pela rejeição ou pela negação de provimento ao recurso.
Cumprido o disposto no art. 54º da LPTA, tanto a recorrente como o digno Magistrado do M.P. pronunciaram-se pela improcedência das suscitadas excepções.
Pelo despacho de fls. 46, relegou-se para final o conhecimento das invocadas excepções e ordenou-se o cumprimento do preceituado no art. 67º do RSTA.
A recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“1ª - Na sequência do pagamento, pela Administração, em 2/5/95, dos quantitativos respeitantes ao mês de férias pago, subsídios de férias e de Natal, pelo período em que a recorrente permaneceu como “falso tarefeiro” ao serviço da DGCI (de 6/2/84 a 30/4/89), requereu a recorrente ao Sr. DGCI o pagamento dos respectivos juros de mora a contar de cada dia de constituição em mora e até ao respectivo pagamento;
2ª - o Sr. DGCI indeferiu o pedido sem, no entanto, fundamentar de direito aquela sua decisão;
3ª - Tendo a recorrente recorrido para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, este, pelo seu silêncio, indeferiu tacitamente o recurso o qual enferma, assim, do mesmo vício de falta de fundamentação que vitimava o acto recorrido;
4ª - o indeferimento sob recurso enferma ainda de violação dos arts. 804º, 805º e 806º do C. Civil, uma vez que destes preceitos decorre a obrigação de indemnizar pela mora verificada no pagamento dos abonos devidos à recorrente e consequentemente é violador também do princípio da legalidade previsto no art. 3º do CPA, sendo certo que o art. 2º do D.L. 49168 não é ao caso aplicável e, ainda que o fosse, tal aplicação seria atentatória do princípio do Estado de Direito previsto no art. 2º da Constituição, e do art. 22º da mesma Lei Fundamental”.
A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a posição constante da sua resposta.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso merecia provimento, por o acto impugnado enfermar do vício de violação de lei invocado pela recorrente.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.x 2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Em 3/8/95, pelo requerimento de fls. 10 e 11 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente solicitou, ao Director-Geral das Contribuições e Impostos, o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe haviam sido abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal, pelo período em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos na situação de “falso Tarefeiro”;
b) Em 28/10/97, a Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso, da Direcção-Geral dos Impostos sobre o “Assunto: Ex-Tarefeiros a quem recentemente foram pagos quantitativos respeitantes a férias, subsídios de férias e de Natal cujo direito ao tempo não lhes foi reconhecido pela Administração _ Apreciação de Requerimentos nos quais é pedido o pagamento de juros de mora, calculados à taxa legal, sobre aqueles quantitativos e contados desde o momento em que deveriam ser pagos os identificados abonos até ao efectivo pagamento”, emitiu o parecer constante de fls. 15 a 18 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
c) Sobre o parecer referido na alínea anterior, o Director-Geral dos Impostos proferiu o seguinte despacho, datado de 16/1/98:
“Concordo. Indefiro”;
d) Pelo requerimento constante de fls. 6 a 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recurso hierárquico do despacho transcrito na alínea anterior, pedindo a revogação do mesmo e a sua substituição por outro que determinasse o abono das quantias que lhe eram devidas a título de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e subsídio de Natal pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da Direcção-Geral dos Impostos como falso tarefeiro e até á data em que estas prestações lhe haviam sido liquidadas;
e) Sobre o recurso hierárquico referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa.x 2.2.1. Na sua resposta a entidade recorrida invocou a excepção do erro na forma do processo, com o fundamento que no recurso contencioso só é admissível o pedido de anulação, de declaração de nulidade ou de inexistência de um acto administrativo, pelo que este não constitui o meio processual adequado à pretensão da recorrente de pagamento de juros moratórios.
Vejamos se tal excepção se verifica.
A propriedade do meio processual afere-se pela pretensão que se deseja fazer valer, ou seja, pelo pedido formulado, pelo que só há erro na forma quando se usa de uma forma de processo inidónea ou inadequada ao pedido.
Conforme resulta do art. 6º, do ETAF, os recursos contenciosos visam a pronúncia sobre a legalidade do acto que deles são objecto, sendo legalmente inadmissível outro pedido que não consista na declaração de inexistência ou de nulidade do acto recorrido ou na sua anulação.
No caso em apreço, objecto do recurso contencioso é o acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho transcrito na al. c) dos factos provados, consistindo o pedido formulado na anulação desse acto tácito.
Não se verifica, pois, o alegado erro na forma de processo, visto que o recurso contencioso é a forma de processo adequada ao pedido de anulação do indeferimento tácito formulado pela recorrente.
Portanto, improcede a arguida excepção.x 2.2.2. Outra excepção invocada pela entidade recorrida, é a que designa por extemporaneidade da interposição do recurso, resultante de a recorrente não ter atempadamente impugnado o acto de processamento das quantias que lhe foram pagas em 2/5/95 que assim formou caso decidido ou caso resolvido, pelo que o despacho do Director-Geral dos Impostos de 16/1/98 seria meramente confirmativo daquele acto de processamento.
Vejamos se lhe assiste razão.
A jurisprudência do STA tem entendido que o processamento de cada vencimento mensal a funcionário não constitui uma simples operação material, mas um acto jurídico individual e concreto, seja ou não verticalmente definitivo consoante a entidade dotada de competência para os praticar e que se consolidam na ordem jurídica, sob a forma de caso decidido ou caso resolvido, se o seu destinatário não interpõe recurso gracioso ou contencioso (cfr, entre muitos, os Acs. de 9/6/87 in BMJ 368º-382, de 3/12/91 in A.D. 376º-371, de 5/3/92 in BMJ 415º-300, de 9/6/93 in A.D. 390º-636, de 8/7/93 in AD 385º-1 e de 24/5/94 in AD 395º-1250)
No entanto, na vigência do art. 30º da LPTA, o acto de notificação para produzir os seus efeitos próprios tinha de conter as menções exigidas no seu nº 1 (autoria, sentido e data da decisão), pelo que a omissão da indicação do autor do acto obstava a que esse acto fosse oponível ao seu destinatário, para efeitos de impugnação hierárquica ou contenciosa (cfr. Ac. do STA de 2/12/98 - Rec. nº 41.777).
Os boletins mecanográficos ou boletins de vencimento não constituem forma válida de notificação dos actos administrativos de processamento dos vencimentos a que respeitam, porquanto são completamente omissos quanto à autoria do acto, obstando esta circunstância a que, com fundamento na definição jurídica operada por tal acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto (cfr. Acs. do STA de 21/1/99 - Rec. nº 38201, de 4/2/99 - Rec. nº 41280, de 11/3/99 - Rec. nº 41278, de 13/4/99 - Rec. nº 31134 e de 26/11/97 - Rec. nº 36927, este último do Pleno)
Por outro lado, atendendo à autonomia de cada acto de processamento de abonos, que “define _ mas define apenas _ a situação do funcionário ou agente e da Administração relativamente à espécie de abonos considerada e ao período temporal a que respeita” (...), “não pode retirar-se de um desses actos qualquer inferência de regulação, negativa ou positiva, seja para abonos de outra espécie, seja para o mesmo abono relativamente a outros períodos” _ cfr. Ac. do STA (P) de 27/5/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 3, pags. 42-44.
No caso em apreço, não está demonstrado que o acto de processamento dos quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal pelo período de tempo em que a recorrente permaneceu na situação de “falso Tarefeiro” lhe tenha sido notificado com as menções exigidas pelo nº 1 do art. 30º da LPTA então em vigor.
Assim, porque o aludido acto de processamento não formou caso decidido ou caso resolvido, não se pode afirmar que o despacho do Director-Geral dos Impostos de 16/1/98 era insusceptível de impugnação hierárquica por se consubstanciar num acto meramente confirmativo daquele nem que o recurso hierárquico dele interposto era extemporâneo.
Mas ainda que se provasse que o acto de processamento dos quantitativos referidos havia sido validamente notificado à recorrente, cremos que sobre ele não se formara caso decidido ou caso resolvido quanto à questão que está em causa nos autos que é a de saber se sobre tais quantitativos deviam incidir juros de mora
Efectivamente, não se demonstrando a existência de um acto prévio definidor da situação da interessada quanto ao pagamento dos peticionados juros de mora, o acto de processamento nada definia quanto a esta questão, porque, como vimos, não é legítimo dele retirar qualquer inferência de regulação negativa para abonos de outra espécie.
Portanto, porque a questão de saber se sobre as quantias pagas à recorrente deviam incidir juros de mora não está abrangida pelo caso decidido formado pelo aludido acto processador, improcede a suscitada excepção.x 2.2.3. Objecto do presente recurso contencioso é o acto de indeferimento tácito formado sobre o recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho, de 16/1/98, do Director-Geral dos Impostos, pelo qual foi indeferida a sua pretensão de pagamento dos juros moratórios, calculados à taxa legal e contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal pelo período de tempo em que permaneceu na situação de falso tarefeiro até à data em que estas prestações lhe haviam sido pagas.
A esse acto tácito, a recorrente imputa um vício de forma por falta de fundamentação, em virtude de o aludido despacho de 16/1/98 não conter qualquer fundamentação de direito, e um vício de violação de lei, por infracção dos arts. 804º, 805º e 806º, todos do C. Civil, dado que destes preceitos resulta a obrigação de indemnizar pela mora verificada no pagamento dos abonos que lhe são devidos.
Nos termos do nº 2 do art. 57º da LPTA, tendo sido apenas arguidos vícios cuja procedência implique a anulação do acto recorrido e não estabelecendo o recorrente uma relação de subsidiaridade entre eles, o Tribunal deve conhecer prioritariamente daqueles cuja procedência determine uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, ou seja, daqueles que melhor protejam a situação do administrado.
Porque, no caso em apreço, a procedência do vício de violação de lei, ao contrário do que sucede com a do vício de forma por falta de fundamentação, impede a renovação do acto impugnado, é dele que devemos conhecer em primeiro lugar.
Vejamos então se esse vício se verifica.
Conforme resulta do parecer de fls. 15 a 18 dos autos, na sequência do Parecer Jurídico nº 189/94, da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, e de várias decisões dos Tribunais Administrativos que reconheceram aos ex-tarefeiros da DGCI a qualidade de agente administrativo e a existência de uma relação jurídica de trabalho subordinado, foi decidido pagar, quer aos funcionários que eram partes em recursos contenciosos de anulação, quer aos que se encontravam em situação idêntica, os quantitativos respeitantes a subsídios de férias e de Natal e a férias que não foram concedidas durante o período de tempo em que permaneceram na situação de falsos tarefeiros.
Segundo alegou a recorrente, no seu requerimento de fls. 10 e 11 dos autos, os quantitativos referidos, que respeitavam ao período em que permaneceu como falso tarefeiro (de 6/2/84 a 30/4/89), só lhe foram pagos em 2/5/95.
Porque a obrigação de pagamento de tais quantitativos tinha prazo certo (cfr. art. 8º, do D.L. nº 497/88, de 30/12, e arts. 7º e 10º, ambos do D.L. nº 496/80, de 20/10), a entidade pagadora constituíu-se em mora independentemente de interpelação judicial ou extrajudicial, pelo que são devidos juros moratórios à taxa legal relativamente a cada importância parcelar em dívida desde o momento em que eles deviam ser pagas (cfr. arts 804º, 805º, nº 2, al a) e 806º, todos do C. Civil)
Alega a entidade recorrida que, no caso, não eram devidos juros de mora, quer porque o Estado está isento do seu pagamento, nos termos do nº 1 do art. 2º do D.L. nº 49168, de 5/8/69, quer porque eles não estavam previstos no Orçamento, quer ainda porque, atento ao disposto na al. d) do art. 310º do C. Civil, o direito ao seu recebimento já se encontrava prescrito.
Analisemos estes argumentos.
O art. 2º, nº 1, do D.L. nº 49168, de 5/8/69 _ diploma que foi objecto de revogação expressa pelo D.L. nº 73/99, de 16/3 _, estabelece o seguinte:
“Estão isentos de juros de mora:
1º O Estado e qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados, compreendidos os órgãos de coordenação de assistência”.
Uma interpretação puramente literal deste preceito conduziria à conclusão que o Estado e seus serviços, estabelecimentos e organismos estariam sempre isentos do pagamento de juros de mora.
Mas _ como se referiu no Parecer da PGR nº 27/84, de 10/5/84, publicado no D.R., II Série, de 20/9/84 - “não pode ser esse o entendimento correcto, pois tal norma deve ser interpretada juntamente com a do nº 1 do art. 1º, tendo em conta os propósitos do diploma em causa. Como se vê do seu preâmbulo, o diploma pretendeu substituir o regime do art. 139º do Dec. nº 16731, de 13/4/29, que se reportava apenas aos juros de mora nas dívidas “ao Estado e aos corpos administrativos”. O nº 1 do art. 1º do D.L. nº 49168 reporta-se aos juros de mora de determinadas dívidas “ao Estado, aos seus serviços ou organismos autónomos e às autarquias locais”, havendo, pois, correspondência entre ambos os preceitos no que se refere às entidades a quem eram devidos juros de mora. E aparecendo, logo _ nº 1 do art. 2º-, um preceito epigrafado de “isenções”, estatuindo estarem “isentos de juros de mora o Estado e qualquer dos seus serviços (...)” sem especificar a que dívidas se reporta tal isenção, impõe-se concluír, por forma a salvaguardar a unidade do sistema e dar um sentido lógico a tal disposição, que se teve em vista, apenas, isenções relativas aos juros de mora previstos no artigo antecedente, devidos, relativamente a determinadas dívidas, às entidades aí referidas _ Estado, seus serviços ou organismos autónomos e autarquias locais”.
Esta posição foi acolhida pelo Pleno da 1ª Secção do STA que, em recurso por oposição de julgados, decidiu _ no Ac. de 16/5/2000, publicado em Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº 3, pag. 34 _ que o citado art. 2º, nº 1, apenas se pode reportar, numa leitura integrada, às dívidas aos entes públicos mencionados no art. 1º, nº 1, do D.L. nº 49168, e não à destes para terceiros e que “não havia lei que concedesse qualquer isenção de juros de mora quanto a dívidas do Estado a funcionários seus, por diferenças de vencimento e diuturnidades”.
Portanto, porque, no caso em apreço, o que está em causa é uma dívida do Estado pelo retardamento no cumprimento das suas prestações de conteúdo pecuniário a funcionários seus, não tem aplicação o art. 2º, nº 1, do D.L. nº 49168.
Também improcede o argumento da entidade recorrida de que não poderia pagar as quantias em causa por as mesmas não estarem orçamentadas. É que “se o orçamento de Estado é documento previsional, para cobrir as situações não previstas torna-se necessário proceder a alterações de maneira a dar resposta aos novos condicionalismos que surjam (Sousa Franco in “Finanças Públicas e Direito Financeiro”, Vol I, 1997, pags. 435 e segs; sobre alterações orçamentais, v. arts. 16º e segs. “maxime” 20º, da Lei do Enquadramento Orçamento de Estado _ Lei nº 6/91, de 20/2 e o D.L. nº 71/95, de 15/4, designadamente o art. 2º)”, pelo que “o mecanismo da alteração pode sempre ser accionado para situações novas que impliquem novos encargos ou novas despesas públicas ou para situações que tenham sido insuficientemente dotadas no orçamento” _ Ac. do TCA de 12/10/2000 - Rec. nº 2913/00.
Finalmente, quanto à prescrição dos juros moratórios, se nos parece que o respectivo prazo era o previsto na al. d) do art. 310º do C. Civil, já entendemos, na esteira dos Acs. deste TCA de 9/11/2000 - Rec. nº 2983/99 e de 2/11/2000 - Rec. nº 2909/99, que ele “só começa a correr a partir do momento em que o Estado reconhece o direito às prestações em dívida e não a partir do momento em que as prestações deveriam ter sido pagas”. Efectivamente, só após o pagamento à recorrente dos quantitativos relativamente aos quais são exigidos os juros moratórios, é que fica eliminada a dúvida sobre a sua situação e esta fica a conhecer os seus direitos e em condições de os poder exercer, pelo que, de acordo com o disposto no nº 1 do art. 306º do C. Civil, antes daquela data não tem início a contagem do prazo prescricional.
Procede, pois, o arguido vício de violação de lei, ficando prejudicado o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação.x 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º, da Tabela das Custas).x Entrelinhei: reconhecex Lisboa, 3 de Maio de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes |
