I. RELATÓRIO

D…….. R…… – Sistemas de ……………….., S.A., com sinais nos autos, interpôs no TAC de PONTA DELGADA ação administrativa comum contra Eduarda …………….

Inconformada com a decisão do TAC de Ponta Delgada de 17 de Outubro de 2012, que julgou verificada a exceção de incompetência absoluta daquele tribunal em razão da matéria (por a considerar tributária), dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:

“I. Vem o presente recurso, interposto da Mui Douta decisão proferida pelo Meritíssimo Juiz do Tribunal “a quo”, com fundamento na exceção da incompetência absoluta do Tribunal Administrativo de Circulo de Ponta Delgada.

II. Com efeito, considera o Tribunal “a quo”, que está em causa uma questão fiscal (tributária), pelo que o mérito da questão jurídica coloca-se no âmbito da competência dos Tribunais Tributários e não dos tribunais Administrativos de Circulo.

III. Sucede porém que, mal andou o Tribunal “a quo”, ao julgar procedente a exceção da incompetência, quando a questão subjacente aos presentes autos, foi amplamente discutida nos tribunais judiciais, e confirmada pelo Tribunal de Conflitos.

IV. Com efeito, determina o Acórdão nr. 05/10, de 09.06.2010, do Tribunal de Conflitos que, “é contrato administrativo um contrato através do qual um município concede a uma empresa privada a exploração, gestão e manutenção de espaços públicos, destinados ao estacionamento de veículos, bem como a instalação e exploração de parquímetros contrato, segundo o qual, os utilizadores daqueles espaços de estacionamento ficam obrigados ao pagamento de taxa, cujo montante varia em função do tempo de utilização.”

V. Ora, a RECORRENTE pretende que a RECORRIDA seja condenado a pagar-lhe certa e determinada quantia, acrescida de juros de mora, com fundamento de que, sendo detentora da exploração e gestão de espaços de estacionamento para veículos na cidade de Ponta Delgada, mediante contrato de concessão celebrado com o Município de Ponta Delgada, contrato segundo o qual, os utilizadores ficam obrigados ao pagamento de uma taxa, cujo montante varia consoante o tempo de utilização.

VI. É certo que, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas, atribuição essa que, nos termos do disposto no art. 212º, nr. 3 da CRP, se cinge ao julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas e fiscais.

VII. Contudo, e tal como resulta dos autos, após deliberações tomadas em Assembleia Municipal e a Câmara Municipal de Ponta Delgada, o Município de Ponta Delgada celebrou dois contratos de concessão com a ora RECORRENTE, precedidos de concurso público, nos termos dos quais o município adjudicou a concessão, exploração, gestão e manutenção de um parque de estacionamento, bem como a instalação e exploração dos parquímetros, sendo da responsabilidade da Câmara a definição dos lugares de estacionamento e de instalação dos parquímetros, a instalação e conservação da sinalização vertical e horizontal necessária ao objeto de concessão, obrigando-se a RECORRENTE, além do mais, a cumprir o estipulado no Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada, e a respeitar as taxas que o município fixar.

VIII. Tal como proclama o Acórdão do Tribunal de Conflitos nr. 05/10, “Tais contratos, atenta a veste em que neles intervêm o Município de Ponta Delgada, concessionando a exploração, gestão e manutenção de espaços públicos destinados, ao estacionamento de veículos, bem como a instalação e exploração de parquímetros, ter-se-ão de considerar contemplados na primeira parte da alínea f) do nr. 1 do art. 4º do estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.

IX. O mencionado Acórdão determina ainda que, “Por outro lado, como se refere no Acórdão recorrido, tendo em conta que no âmbito dos contratos de concessão celebrados a demandante /recorrente “A…” se vinculou expressamente ao Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada do Município de Ponta Delgada, recai sobre a mesma o ónus de conformar a sua atuação com o previsto naquele diploma e agir no âmbito dos poderes que o mesmo lhe confere, nomeadamente na sua relação com terceiros particulares, que usufruem dos espaços de estacionamento concessionados, os quais, enquanto seus utilizadores, passam a estar sujeitos às condições e regras daquele regulamento, situação que cai na previsão da parte final da alínea f) do nr. 1 do art. 4º do estatuto dos tribunais administrativos e fiscais”.

X. Determina o mencionado Acórdão que, “Assim sendo, duvidas não restam de que para conhecer a presente ação são competentes os tribunais administrativos”.

XI. Ora, apesar de a RECORRENTE ter celebrado contratos de concessão com o Município de Ponta delgada, em momento algum, lhe foram atribuídos poderes tributários, tal como refere a sentença recorrida.

XII. Na verdade, os contratos de concessão subsumem-se, tal como proclama o referido Acórdão do Tribunal de Conflitos, ao conceito de contratos administrativos.

XIII. Na verdade, o pedido da RECORRENTE fundamenta-se, na celebração dos contratos de concessão com o Município de Ponta Delgada, e são os ditos contratos que legitimam a RECORRENTE a explorar, gerir e manter espaços públicos destinados ao estacionamento de veículos, bem como, a instalar e explorar parquímetros.

XIV. Aliás, a pretensão que a RECORRENTE veio exercer em juízo emerge de uma relação jurídica administrativa, tendo por objeto a execução de contrato que as partes submeteram a um regime substantivo de direito público.

XV. Assim, estando em causa uma relação jurídica administrativa, jamais poderá ser competente o Tribunal Tributário.

XVI. Perante o exposto, mal andou o Tribunal “a quo” ao julgar a ação improcedente com fundamento na incompetência do Tribunal Administrativo de Circulo.”

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência (1).

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

(i)

O pedido feito na p.i. foi:

“Nestes termos e nos demais de direito, deve a presente ação ser julgada procedente por provada, e em consequência, ser o R. condenado a pagar à autora a importância de € 337,00 (trezentos e trinta e sete euros), acrescida de juros legais vencidos e vincendos, até efetivo e integral pagamento.”.

Isto com referência às taxas devidas pelo estacionamento em parquímetros do Município, explorados pela autora ora recorrente.

O presente recurso vem interposto da sentença que absolveu o réu da instância, por procedência da exceção de incompetência absoluta, em razão da matéria do Tribunal Administrativo, julgando competente o Tribunal Tributário, decisão com que a ora recorrente não se conforma por entender que a sua pretensão cai na competência material da competência do Tribunal Administrativo de Círculo. Sustenta o recorrente que estamos perante uma relação materialmente administrativa, emergente da celebração dos contratos de concessão celebrados com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros coletivos, em zonas de estacionamento de duração limitada, já qualificado pelo Tribunal de Conflitos, no acórdão nº 05/10, de 09-06-2010, como sendo contratos administrativos (cf. a primeira parte da al. f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF). Por isso, defende que o presente litígio deve ser dirimido no âmbito da jurisdição administrativa.

Doutro modo entendeu o tribunal recorrido, enquadrando a pretensão deduzida em juízo como sendo uma questão tributária, a ser discutida e apreciada no âmbito dos tribunais tributários. Em síntese, o Mmo. Juiz a quo entendeu: “ (…) o fundamento da pretensão material da Autora reside no facto de o contrato de concessão celebrado com o Município lhe permitir arrecadar montantes pagos pelos utilizadores dos estacionamentos de duração limitada. Ora, os montantes são fixados pelo Município no Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada exigibilidade, revestem natureza de taxas, já que são prestações pecuniárias coativas (a sua decorre expressamente da lei e não das vontade negocial das partes) exigidas por uma entidade que exerce funções públicas, como contrapartida da utilização concreta de um bem do domínio publico (estacionamento na via publica).” Mais refere o despacho ora em crise que “assim, estamos perante uma relação jurídica do tipo do “ut des” de que resulta a obrigação do beneficiário/utilizador do espaço de estacionamento efetuar o pagamento de uma taxa, fixada no termos dos poderes tributários conferidos pela Constituição e pela lei do Município, pelo que é evidente que se trata de uma questão fiscal (tributária) e, consequentemente, a questão da cobrança de tal montante encontra-se sobre a égide da competência dos Tribunais Tributários.”

Passamos a citar parte do acórdão do T. Conflitos ali invocado:

«Única questão a apreciar é a de saber qual o tribunal materialmente competente para conhecer a ação intentada pela demandante A…., contra B…, mais concretamente, se a competência cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.

Primeira observação a fazer é a de que a determinação do tribunal materialmente competente, como este Tribunal de Conflitos, o Supremo Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo têm afirmado inúmeras vezes, deve partir da análise da estrutura da relação jurídica material submetida à apreciação e julgamento do tribunal, segundo a versão apresentada em juízo pelo autor, isto é, tendo em conta a pretensão concretamente formulada e os respectivos fundamentos — pedido e causa de pedir (- Cf. entre outros os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 91.01.31, AD, 361 e de 93.07.06, Conflito nº 253, do STJ, de 87.02.03, BMJ 364, 591, de 90.02.20, BMJ 394, 453, de 94.01.12,CJ (STJ), II, I, 328 e de 95.05.09, CJ (STJ), III, II, 968, e do STA, de 89.03.09, Recurso n.° 25084, de 93.05.13, Recurso n.° 31478, de 00.10.03, Recurso n.° 356 e de 00.07.11, Recurso n.° 318.

No mesmo sentido se pronunciam Alberto dos Reis, Comentário Código de Processo Civil, 1°, 110 e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1°, 88.).

É pois a estrutura da causa apresentada pela parte que recorre ao tribunal que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material, o que significa que é pelo quid decidendum que a competência se afere, sendo irrelevante qualquer tipo de indagação atinente ao mérito do pedido formulado, ou seja, sendo irrelevante o quid decisum (Como expressamente se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos de 03.05.13, proferido no Conflito n.° 11/02, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelo quid decidendum e não pelo quid decisum, ou seja, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pela demandante deve partir do teor dessa pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa — no mesmo sentido o acórdão do Tribunal de Conflitos de 04.09.23, proferido no Conflito n.° 5/04.).

Do exame e análise da petição inicial da ação que subjaz aos autos, resulta que a demandante pretende que o demandado seja condenado a pagar-lhe certa e determinada importância, acrescida de juros de mora, com o fundamento de que, sendo detentora da exploração e gestão de espaços de estacionamento para veículos na cidade de Ponta Delgada, mediante contrato de concessão celebrado com o Município de Ponta Delgada, contrato segundo o qual os utilizadores daqueles espaços de estacionamento ficam obrigados ao pagamento de taxa, cujo montante varia em função do tempo de utilização, montante que atinge o valor de € 6,90 no caso de falta do pagamento devido, o demandado, entre 1 de Janeiro de 2005 e 15 de Outubro de 2007, utilizou por diversas vezes aqueles espaços de estacionamento sem que haja procedido ao pagamento das quantias devidas.

Segunda observação a fazer é a de que os tribunais judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional — artigos 211°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa e 18°, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.

Ao invés, os tribunais administrativos [e, acrescentaríamos nós, fiscais] têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas, atribuição que segundo o artigo 212°, n.° 3, da Constituição da República, se cinge ao julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (Apesar de a competência dos tribunais administrativos ser limitada, por confronto com a competência genérica dos tribunais judiciais, pode-se e deve-se atualmente afirmar que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, exceto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição — neste preciso sentido os acórdãos do Tribunal Constitucional n.°s 508/94 e 347/97, publicados nos DR de 94.12.13 e de 97.07.25, bem como os acórdãos do STA de 96.10.03 e de 03.02.27, proferidos nos Recursos n.°s 41.403 e 285/03.).

Em concretização da norma constitucional, o atual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece no n.° 1 do artigo 1°:

Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

Sendo que no artigo 4° daquele Estatuto, na redação que lhe foi dada pela Lei n.° 59/08, de 11 de Setembro, sob a epígrafe de “âmbito da jurisdição”, se preceitua que:

1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

…

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que, pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

….

Como claramente resulta dos autos, após deliberações tomadas pela Assembleia Municipal e a Câmara Municipal de Ponta Delgada, o Município de Ponta Delgada celebrou dois contratos de concessão com a demandante/recorrente “A…”, precedidos de concurso público, nos termos dos quais o município adjudicou a concessão, exploração, gestão e manutenção de um parque de estacionamento, bem como a instalação e exploração de quarenta e dois parquímetros (Por escritura pública posteriormente outorgada, sob a epígrafe de “Adenda-Concessão”, foi concessionada pelo Município de Ponta Delgada à demandante/recorrente “A…” a instalação e exploração de mais setenta parquímetros.), sendo da responsabilidade da Câmara a definição dos lugares de estacionamento e de instalação dos parquímetros, a instalação e conservação da sinalização vertical e horizontal necessária ao objeto da concessão, obrigando-se a demandante, além do mais, a cumprir o estipulado no “Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada” e a respeitar as taxas que o município fixar.

Tais contratos, atenta a veste em que neles intervém o Município de Ponta Delgada, concessionando a exploração, gestão e manutenção de espaços públicos destinados ao estacionamento de veículos, bem como a instalação e exploração de parquímetros, ter-se-ão de considerar contemplados na primeira parte da alínea f) do n.° 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (- Como se refere no acórdão deste Tribunal de Conflitos de 05.03.10, proferido no Processo n.° 21/03, o que distingue o contrato administrativo do contrato de direito privado é a presença de um contraente público e a ligação do objeto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga, bem como as marcas de administratividade e os traços reveladores de uma ambiência de direito público existentes nas relações que neles se estabelecem.).

Por outro lado, como se refere no acórdão recorrido, tendo em conta que no âmbito dos contratos de concessão celebrados a demandante/recorrente “A…” se vinculou expressamente ao Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada do Município de Ponta Delgada, recai sobre a mesma o ónus de conformar a sua atuação com o previsto naquele diploma e agir no âmbito dos poderes que o mesmo lhe confere, nomeadamente na sua relação com terceiros particulares que usufruem dos espaços de estacionamento concessionados, os quais, enquanto seus utilizadores, passam a estar sujeitos às condições e regras daquele Regulamento, situação que cai na previsão da parte final da alínea f) do n.° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Assim sendo, dúvidas não restam de que para conhecer a presente ação são competentes os tribunais administrativos [e, acrescentaríamos nós, fiscais] (Neste preciso sentido, perante caso análogo, pronunciou-se este Tribunal de Conflitos no acórdão de 10.01.20, proferido no Processo n.° 5/09)».

Ora, o o art° 4° do ETAF enuncia, através de enumerações, o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, definindo a título exemplificativo, pela positiva, os litígios nela incluídos (cf. nº 1) e, pela negativa, os litígios dela excluídos (cf. n° 2 e 3). A generalidade das alíneas do n° 1 do citado preceito legal (com exceção de parte das alíneas b), e), g) e h), relativas a matéria de contratos e de responsabilidade civil) visa apenas a concretização positiva do aludido conceito de matriz constitucional, os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.

E adiantamos, desde já, que não decorre, logicamente, deste Acórdão do Tribunal de Conflitos nº 5/10, de 06-09-2010, o reconhecimento da competência dos tribunais administrativos para conhecer e decidir este tipo de objeto processual (super-elemento estrutural que delimita o âmbito objetivo da causa), mas antes a competência dos “tribunais da jurisdição administrativa [e fiscal]”, por oposição aos tribunais judiciais.

(ii)

Já vimos o pedido formulado na p.i. Por sua vez, como fundamentos desse pedido, alega a a. que é uma sociedade que se dedica à exploração de estacionamento automóvel, mediante contratos de concessão celebrados com a Câmara Municipal de Ponta Delgada, para fornecimento, instalação e exploração de parquímetros coletivos, em zonas de estacionamento de duração limitada e que, através de tais contratos, passou a deter a exploração, gestão e manutenção dos estacionamentos da cidade. No âmbito dessa exploração, colocou em vários locais de estacionamento, máquinas de pagamento com a indicação dos preços e condições de utilização, vinculando-se o condutor que estacione no local explorado, ao pagamento de um taxa, consoante o tipo de utilização. Invoca que tem o direito a cobrar taxas pela referida utilização.

A razão está com o TAC recorrido; e sem contrariar o Ac. do T. Conflitos cit., o qual terá querido dizer “jurisdição administrativa e fiscal” quando disse “tribunais administrativos”.

Com efeito, o que está em discussão no litígio concreto apresentado, que ninguém questiona (aqui ou no Ac. T. Conflitos cit.), é o pagamento ou a cobrança de um tributo municipal, aqui uma taxa (ou seja, de uma prestação coativa, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos; ou receita pública determinada por lei, a favor de pessoas coletivas de direito público, resultante da utilização de serviços e/ou bens públicos e da concessão de autorizações administrativas; constitui uma contrapartida da utilização de algo, pelo que configura uma relação bilateral entre os sujeitos envolvidos e de forma voluntária), no montante de 380 euros; ainda que no âmbito de um contrato de concessão.

E isso é matéria estritamente tributária e da competência da Adm. Tributária conforme resulta do disposto nos arts. 1º e 3º da L.G.T., e 96º-1, 97º-1-q) e 148º ss do C.P.P.T., conforme resulta dos arts. 212º-3 da C.R.P. e 1º e 4º-1-f) do E.T.A.F.

Não se trata matéria administrativa em sentido restrito, conforme esta é referida nos arts. 212º-3 da CRP, 1º e 4º ETAF e 37º, 40º e 46º do CPTA.

Como bem se disse no despacho recorrido (cujo maior texto foi, aliás, quase integralmente adotado no recente Ac.TCA Sul de 9-5-13, P. nº 9701/13):

«… os montantes são fixados pelo Município no Regulamento de Estacionamento de Duração Limitada e revestem a natureza jurídica de taxas, já que são prestações pecuniárias coativas (a sua exigibilidade decorre expressamente da lei e não da vontade negocial das partes) exigidas por uma entidade que exerce funções públicas, como contrapartida da utilização concreta de um bem do domínio público (estacionamento na via pública).

Os artigos 70º do Código da Estrada e 19º, al. h) da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, entretanto revogada pelo artigo 64º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, permitem aos municípios prever, nas vias públicas sob sua jurisdição, a existência de locais especialmente destinados a estacionamento, podendo exigir o pagamento de uma taxa pela utilização do espaço de estacionamento.

Estamos, portanto, no âmbito de uma relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento de uma taxa ao Município de Ponta Delgada.

A obrigação de os utilizadores efetuarem o pagamento da taxa em causa decorre expressamente do artigo 24º e 25º do já referido Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada, sendo o seu montante fixado pelo próprio Município no mesmo diploma regulamentar.

E a atribuição de poderes tributários para liquidação e/ou cobrança de uma taxa por um município a uma entidade privada não altera a natureza jurídica da relação jurídica estabelecida com o particular, simplesmente introduz uma intermediação entre o particular e o município no âmbito da liquidação e/ou cobrança da taxa, a qual é sempre fixada e liquidada nos termos definidos pela autarquia – cfr. Nuno de Oliveira Garcia – Contencioso de Taxas, Almedina, 2011, págs. 73 a 81.

…

É que a relação jurídica tributária no caso de uma taxa constitui-se ex lege, preenchidos os pressupostos de incidência, sendo a liquidação o ato administrativo pelo qual a entidade com competência para proceder à sua liquidação identifica o sujeito passivo e o quantum».

(iii)

Enfim, estando em causa a cobrança de uma taxa, de um tributo, haveria que recorrer ao C.P.P.T. e ao processo executivo tributário, em que o credor do tributo não necessita sequer de ir ao tribunal tributário para obter a quantia devida e legalmente certificada.

(iv)

Faltou, no entanto, ao TAC cumprir o art. 14º C.P.T.A., o que agora faremos.

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III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, mantendo a declaração de incompetência material dos tribunais administrativos.

Mais se acorda em, depois do trânsito em julgado e da descida ao TAC, determinar a remessa dos autos para o Tribunal Tributário de Ponta Delgada de acordo com o art. 14º-1-3 C.P.T.A.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 23-5-13