Acordão do Tribunal Central Administrativo

Decisão

[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

O Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação ali intentada por Sindicato ……………….. (S…………….) (doravante A.) contra o Estado Português (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum.

a) A competência para decidir ação, que deu entrada em juízo em 28 de julho de 2023 e em que está em causa a obtenção do pagamento de uma indemnização, com fundamento na responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, em virtude da inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n.º 70/2020, de 16 de setembro, em concreto da eliminação do fator de sustentabilidade apenas para pedidos de pensões da segurança social e da CGA a partir de 1 de janeiro de 2020 e não nas pensões pedidas anteriormente a essa data, cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 28.07.2023, o A. instaurou no TAC de Lisboa uma ação administrativa contra o Estado Português, conforme petição inicial, na qual formulou o seguinte pedido:

“Deve o Réu ser condenado ao pagamento de uma indemnização aos associados do Autor devidamente identificados no Documento n.º 1, por danos emergentes e futuros, a ser definida posteriormente, aplicando-se o artigo 556.º, n.º 1, c) do CPC, através do artigo 1.º do CPTA, por força da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, em virtude da inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n.º 70/2020, de 16 de setembro, em concreto da eliminação do fator de sustentabilidade apenas para pedidos de pensões da segurança social e da CGA a partir de 1 de janeiro de 2020 e não nas pensões pedidas anteriormente a essa data” (cfr. …………………….:…….04).

2) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 24.10.2023, da qual se extrai designadamente o seguinte:

a) Ao Juízo Administrativo Comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo (cf. artigo 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF);

(…) v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores; (…) (cf. artigo 44.º-A, n.º 1, alínea b) do ETAF, com as alterações do Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28.8).

Deste modo, e atenta a pretensão cuja tutela o Autor vem reclamar a juízo (condenação da Entidade Demandada a pagamento de uma indemnização aos associados do Autor por danos emergentes e futuros, a ser definida posteriormente, por força da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, em virtude da inconstitucionalidade material do Decreto - Lei n.º 70/2020, de 16 de setembro, em concreto da eliminação do fator de sustentabilidade apenas para pedidos de pensões da segurança social e da CGA a partir de 1 de janeiro de 2020 e não nas pensões pedidas anteriormente a essa datas), constata-se que está-se perante um litígio que emerge de formas públicas ou privadas de previdência social (in casu, sistema de segurança social e da Caixa Geral de Aposentações), cujo controlo jurisdicional compete, como referido supra, ao Juízo Administrativo Social deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e não sobre o Juízo Administrativo Comum” (cfr. …………………………..:24).

4) Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Social, a 04.06.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Na redacção original (e aplicável aos autos, atendendo à data da propositura da acção), dispunha-se assim:

1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

Conforme se vê, na redacção aplicável aos autos, nem sequer se previa expressamente a competência deste Juízo para a efectivação de responsabilidade civil extracontratual.

Não sendo da competência deste juízo - nem do juízo de Contratos Públicos -, será competente o Juízo Administrativo Comum, por deter a competência residual” (cfr. …………Sentença …… de 04/06/2025 ………).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [28.07.2023], data por referência à qual se fixa a competência (cfr. art.º 5.º do ETAF), é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

Situações similares à ora em apreciação têm já sido decididas neste TCAS. Assim, segue-se a nossa decisão de 15.09.2025 (Processo: 1579/17.3BELSB), de cuja fundamentação extraímos o seguinte:

“Como referido na decisão de 17.07.2024 deste TCAS (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

É ainda pertinente chamar à colação o entendimento unânime entre ambos os TCA, no tocante à densificação do alcance da competência do Juízo Administrativo Social. Assim, escreveu-se na decisão deste TCAS de 23.06.2023 (Processo: 658/21.7 BESNT)

“[A] norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho”.

Ademais, no sentido da natureza inovatória da redação dada ao art.º 44.º-A, n.º 1, alínea b), do ETAF, pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, chama-se à colação a decisão deste TCAS de 19.04.2024 (Processo: 1640/22.2BELRS), onde se refere:

“[O] legislador de 2023 (…) incluiu (…) [,] no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas).

Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).”( sublinhado nosso).

(…) Vejamos (…) se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa.

Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa.

Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita.

Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa.

É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que (…) do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. (…)

[A] clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT)”.

Refere-se, ademais, na decisão deste TCAS de 21.08.2024 (Processo: 1727/19.9BELSB):

“No mais, e no que para aqui importa –ações referentes para efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas para as quais é competente o juízo administrativo social -se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados (…)com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF.” , somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todas as pretensões fundadas em responsabilidade civil em que o fundamento desta decorre de atos ou omissões para os quais é competente ao juízo administrativo social.

Diga-se, por último, quanto à “aplicação no tempo” do DL 74-B/2023, de 28/08, que o artigo 8º de tal diploma previu expressamente a aplicação aos processos pendentes das alterações respeitantes à “alínea b) do artigo 26.º do ETAF e ao artigo 280.º do CPPT” e, bem assim, a norma revogatória contida na “alínea a) do artigo 6º” (o nº 2 do artigo 83º do Regime Geral das Infrações Tributárias).

Face a tudo quanto vem dito, não se vê qualquer razão para reconhecer natureza interpretativa à nova redação do artigo 44º-A, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, nos termos que aqui fomos chamados a apreciar, antes –isso, sim –natureza inovatória””.

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, considerando o pedido formulado e considerando a redação do art.º 44.º-A do ETAF aplicável, conclui-se que não está em apreciação qualquer litígio emergente do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou relacionado com formas públicas ou privadas de proteção social, nos termos já assinalados na jurisprudência a que se fez menção e que aqui se reitera.

Sendo, in casu, aplicável a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF, não existe sustentação para considerar competente o Juízo Administrativo Social, dado o âmbito desta redação a que nos referimos e que não abrange situações como a dos autos.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alíneas a) e b) (na redação originária), ambos do ETAF, art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2539/23.0BELSB

Secção:	JUZ PRESIDENTE


Data do Acordão:	11/13/2025

Relator:	TÂNIA MEIRELES DA CUNHA

Descritores:	CONFLITO DE COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA JUÍZO ADMINISTRATIVO SOCIAL JUÍZO ADMINISTRATIVO COMUM

Sumário:	A competência para decidir ação, que deu entrada em juízo em 28 de julho de 2023 e em que está em causa a obtenção do pagamento de uma indemnização, com fundamento na responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, em virtude da inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n.º 70/2020, de 16 de setembro, é do Juízo Administrativo Comum.


Votação:	DECISÃO SINGULAR




Aditamento: