| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A..................... e C..................., com os sinais dos autos, intentaram no TAF de Ponta Delgada uma Acção Administrativa Especial de Condenação na Prática de Acto Legalmente Devido contra a sociedade “I...., SA”, pedindo que seja proferida sentença a determinar ao réu o deferimento da sua pretensão, formulada em 6-11-2008, visando a construção de uma moradia para a sua habitação própria permanente num prédio de que são donos e legítimos proprietários ou, caso assim se não entenda, decisão que substitua o despacho de deferimento daquela pretensão, confirmando a verificação da excepção prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, relativamente ao prédio dos autores.
Por sentença datada de 12-9-2009, a acção foi julgada procedente e, em consequência, foi anulado o despacho do réu de 5 de Dezembro de 2008, e determinada a sua substituição por outro que, conhecendo da pretensão dos autores, julgue verificado quanto a estes o requisito exigido na alínea c) do artigo 5º, nº 1 do DR nº 32/2008/A, relativo à destinação da habitação pretendida construir a habitação para utilização própria, permanente e exclusiva dos mesmos [cfr. fls. 64/70 dos autos].
Inconformado, veio a ré interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1ª) Conforme resulta da previsão da alínea c) do nº 1 do artigo 5º do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho, esta excepção só pode considerar-se verificada quando reunidas, cumulativamente, as seguintes condições:
a) Ser a habitação para a utilização própria, permanente e exclusiva dos proprietários dos terrenos;
b) Que os terrenos observem a área mínima de 5 000 metros quadrados;
c) Finalmente, que mantenham a sua vocação produtiva.
2ª) O acto de verificação da existência da condição não é inteiramente vinculado, conforme reconhece de resto a decisão recorrida, uma vez que, comporta, pelo menos, dois conjuntos de conceitos indeterminados: o da utilização para a habitação própria e exclusiva e o da manutenção da vocação produtiva dos terrenos.
3ª) O juízo de accertamento constitutivo, como é o do caso, tem que assentar em dados de facto actuais, isto é, a Administração tem que verificar se no momento da decisão, a condição se verifica.
4ª) Trata-se de terrenos situados na reserva agrícola e que, por conseguinte, têm uma especial aptidão de exploração agrícola. Deste modo, a sua utilização para qualquer outro fim, está, em regra, vedada, só excepcionalmente se permitindo.
5ª) Justificando-se inteiramente que o legislador só permita a construção de habitação, respeitadas as restantes condições da alínea c) do nº 1 do artigo 5º a quem não seja proprietário, no momento da verificação, de habitação própria permanente, restrição que se impõe em nome do interesse público de salvaguardar o património agrícola natural.
6ª) Como ficou então assente, ambos os autores, ora recorridos, são proprietários de habitações próprias permanentes. Por isso, a que pretendem construir em terreno da reserva agrícola não é, no momento da decisão, exclusiva.
Consequentemente,
7ª) Não podia o réu, ora recorrente, considerar verificada a condição do artigo 5º, nº 1, alínea c) do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho.
8ª) Decidindo em contrário, a decisão recorrida, violou o estatuído na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho, cujo entendimento, salvo o devido respeito por entendimento diverso, conduziria a que mediante a mera declaração do particular, de que pretende usar a casa, como residência própria e, manter a afectação produtiva do terreno, se julgasse sempre verificado aquele requisito, frustrando a intenção do legislador”.
Os autores contra-alegaram, tendo formulado as seguintes conclusões:
“1ª – O fundamento do acto impugnado foi apenas “Os requerentes entre si são proprietários de três moradias, duas no concelho de P........, propriedade da senhora C................, e uma no concelho da R.............., propriedade do senhor A................., pelo que não se dá como provada a condição necessária à confirmação da excepção prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho, de a construção se destinar a habitação própria permanente e exclusiva dos seus proprietários, uma vez que não cabe a esta empresa a avaliação das intenções dos requerentes quanto ao destino dos seus imóveis, cabendo-lhe apenas avaliar factos e aplicar o Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho”, ou seja, o facto de serem proprietários de outros prédios destinados a habitação.
2ª – Os recorridos justificaram no seu requerimento ao recorrente, os motivos da sua pretensão em passarem a residir no local em que o prédio se localiza, o concelho de L....... – A........., descrevendo a manutenção da utilização da parte restante do prédio na actividade agrícola.
3ª – Foram assim invocados factos que fundamentam a pretensão dos recorridos, sendo certo que a lei não impõe qualquer critério substantivo ou meramente formal ou adjectivo para fundamentar a pretensão dos requerentes, pelo que não se está unicamente em presença de conceitos indeterminados. Os recorrentes determinaram-nos.
4ª – Na interpretação do conceito do que seja “habitação para utilização própria, permanente e exclusiva dos seus proprietários”, não resulta a circunstância dos requerentes não serem proprietários de outros prédios destinados a habitação, não havendo a lei qualquer restrição ao direito constitucional de escolha do lugar para habitação e inerente mudança de local de residência.
5ª – Não resulta do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A qualquer restrição à possibilidade de àquele que viva em casa própria, pretenda mudar para a residência que vá construir em prédio rústico situado em reserva agrícola nos termos da alínea c) do nº 1 do seu artigo 5º, nem nada aponta no sentido de que tal tenha estado presente no espírito do legislador, ao admitir a referida excepção.
6ª – A ser essa a intenção do legislador, tê-lo-ia expressado, tal como o fez noutros diplomas legais, nomeadamente, nas alíneas b) e c) do artigo 24º do DLR nº 59/2006/A.
7ª – No limite, caberá à recorrida o poder dever de fiscalização prévia, só podendo ajuizar da não verificação do requisito em causa, se recolher fortes indícios de que a intenção manifestada pelos proprietários não é verdadeira, o que não acontece no caso, já que o parecer negativo do recorrente se estriba apenas na circunstância de os recorridos habitarem actualmente em casa de que são proprietários.
8ª – Não colide com o carácter excepcional da previsão constante do alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR 32/2008/A a circunstância dos requerentes serem proprietários de outros prédios destinados a habitação, já que os princípios gerais são acautelados, na medida em que se impõe que o terreno rústico tenha uma área mínima de 5000 m2, além de ter de manter a sua vocação produtiva” [cfr. fls. 89/96 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Neste TCA Sul a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento, devendo a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente a acção, com a consequente manutenção do acto impugnado na ordem jurídica [cfr. fls. 107/110 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. Os autores são proprietários do prédio rústico que se compõe de 0,5140 hectares [5.140 m2] de terreno situado em B............, freguesia de Á............., concelho de L........., inscrito na matriz cadastral sob o artigo ......, Secção O, descrito na Conservatória do Registo Predial de L...... sob o nº 2140/Á.........
ii. Prédio esse que se encontra integrado na Reserva Agrícola Regional [RAR].
iii. Em 6-11-2008, os autores requereram ao I........, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A de 5 de Agosto, parecer para autorização de construção de uma moradia para sua habitação própria permanente no prédio identificado.
iv. Os autores fundamentaram o seu pedido nos seguintes termos:
“a) O requerente A..................... residiu até 2004 no concelho de L......., tendo posteriormente exercido a actividade agrícola, designadamente naquele prédio;
b) A maioria dos familiares do requerente A........., designadamente nos graus mais próximos, vive na vila da L.....;
c) Os familiares mais directos da requerente C......... irão em breve residir na mesma vila, onde estão a concluir a construção de habitação própria permanente;
d) O prédio apresenta óptimas condições para habitação, situando-se na Estrada Regional da L......./A......., onde existem outras habitações, dispondo das infra-estruturas de água, electricidade e telefone;
e) A moradia a construir e jardim ocuparão apenas uma área máxima de cerca de 650 m2, mantendo-se destinados a actividade agrícola cerca de 4.600 m2;
f) A construção da moradia, destinada à habitação própria permanente dos autores, potência a utilização agrícola do prédio, pela implantação de uma quinta de produtos frutícolas e hortícolas em substituição da mera produção de erva destinada a animais de espécie bovina, como agora acontece;
g) No prédio não serão edificadas outras construções que não seja a casa de habitação dos requerentes;
h) Muito embora o requerente A.......... seja proprietário de uma moradia sita na freguesia de R..................., onde actualmente os autores residem, a mesma destinar-se-á à residência de seu filho;
i) Muito embora a requerente C........... seja proprietária de duas fracções autónomas destinadas a habitação, as mesmas encontram-se arrendadas;
j) Não pretendendo os autores fixar a sua residência permanente em qualquer daquelas construções, mas sim e apenas na moradia que pretendem construir no prédio identificado nestes autos”.
v. Com aquele requerimento, os autores juntaram os documentos nele referenciados:
- Planta de localização;
- Planta Cadastral;
- Levantamento topográfico, com as indicações de pormenor;
- Cópia da escritura de compra e venda;
- Caderneta Predial;
- Certidão de teor;
- Relação dos bens que possuem; e
- Requerimento para actualização da Caderneta Predial.
vi. Em 5 de Dezembro de 2008, o réu indeferiu o pelos autores requerido, com o seguinte fundamento:
“Os requerentes entre si são proprietários de três moradias, duas no concelho de P................, propriedade da senhora C..................., e uma no concelho da R..............., propriedade do senhor A..................., pelo que não se dá como provada a condição necessária à confirmação da excepção prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho, de a construção se destinar a habitação própria, permanente e exclusiva dos seus proprietários, uma vez que não cabe a esta empresa a avaliação das intenções dos requerentes quanto ao destino dos seus imóveis, cabendo-lhe apenas avaliar factos e aplicar o Decreto Legislativo Regional nº 32/2008/A, de 28 de Julho. Mais se informa que as excepções previstas pelo artigo 5º deste diploma legal devem ser consideradas como tal e nunca ser tomadas como regra”.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, o presente recurso vem interposto da sentença do TAF de Ponta Delgada, que julgou procedente a acção administrativa especial intentada pelos recorridos, e que anulou o despacho de 5-12-2008, proferido pela ré e ora recorrente, determinando a sua substituição por outro que “conhecendo da pretensão dos autores, julgue verificado quanto a estes o requisito exigido na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, relativo à destinação da habitação pretendida construir a habitação para utilização própria, permanente e exclusiva dos mesmos”.
Nas conclusões da sua alegação de recurso, a entidade recorrente imputa à sentença recorrida a violação da alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, de 28/7.
Deste modo, o objecto do presente recurso jurisdicional consiste em determinar se a interpretação correcta a dar à aludida alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, de 28/7, nomeadamente, quanto ao termo “exclusiva”, foi aquela acolhida na sentença.
O Senhor Juiz “a quo” entendeu que a norma em causa [alínea c) do nº 1 do artigo 5º do citado DLR] não restringe a possibilidade do proprietário de um terreno rústico, com área superior a 5.000 m2, que viva em casa própria e pretenda mudar para a residência a construir no prédio rústico, de o construir, nem nada aponta no sentido de que tal tenha estado no espírito do legislador, ao admitir a referida excepção.
Diverso é o entendimento da recorrente, que também é acompanhada pela Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul.
Vejamos de que lado está a razão.
O primeiro facto a reter é o de que o prédio rústico em causa, onde os autores e aqui recorridos pretendiam que fosse autorizada a construção duma moradia, se encontra integrado na Reserva Agrícola Regional [RAR].
O regime jurídico geral da Reserva Agrícola Nacional [RAN], estabelecido pelo DL nº 196/89, de 14/6, previa no seu artigo 45º a sua aplicação às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das adaptações que pudessem ser introduzidas por diploma regional adequado, o que, no caso da Região Autónoma dos Açores, veio a acontecer com o DLR nº 32/2008/A, de 28/7, adaptando o regime da RAN à sua especificidade regional.
Esse regime caracteriza-se por uma série de restrições sobre o uso dos solos que integram a RAN, visando proteger “o conjunto das áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas” [cfr. artigo 3º do DL nº 196/89], aliás também consignadas no DLR nº 32/2008/A, cujo artigo 4º prevê que “os solos da RAR devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, ou que se traduzem na sua utilização para fins não agrícolas”.
As excepções encontram-se previstas no artigo 9º, nº 2 do DL nº 196/89, que prevê que “os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:
a) [...]
b) Habitações para fixação em regime de residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas viáveis, desde que não existam alternativas válidas de localização em solos não incluídos na RAN;
c) Habitações para utilização própria e exclusiva dos seus proprietários e respectivos agregados familiares, quando se encontrem em situação de extrema necessidade sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna e daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente diploma;
d) [...]
e) [...]
f) [...]”.
À semelhança do DL nº 196/89, também o DLR nº 32/2008/A contemplou diversas excepções a essa proibição, previstas nas diversas alíneas do seu artigo 5º, nº 1, e que, no caso dos autos, seria aquela que consta da alínea c) – “as habitações para utilização própria, permanente e exclusiva dos seus proprietários em terrenos rústicos que observem a área mínima de 5000 m2, desde que mantenham a sua vocação produtiva” –, estabelecendo que a verificação das mesmas é objecto de parecer prévio do I........, SA, sem prejuízo do estabelecido nos planos directores municipais ou em outros planos de ordenamento do território.
Destes diplomas retira-se com evidência a forte restrição à construção em áreas de RAN apenas permitindo, no que se refere aos proprietários dos terrenos rústicos, a construção de habitação para residência própria, permanente e exclusiva dos seus proprietários em terrenos rústicos que observem a área mínima de 5000 m2, desde que mantenham a sua vocação produtiva [sublinhado e negrito nossos].
A inclusão do adjectivo exclusiva no texto da alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A só pode significar uma coisa: se o proprietário que pretende prevalecer-se da aludida excepção for proprietário de outro ou outros edifícios destinados a fins habitacionais, já não poderá ser abrangido pela mesma, ainda que declare ser essa a sua intenção.
Se assim não fosse – e a acolher-se a interpretação dada na sentença em recurso –, teria sido suficiente ao legislador bastar-se com os restantes requisitos, sem necessidade de consagrar também a exclusividade da habitação, exclusividade essa que já constava igualmente da alínea c) do nº 2 do artigo 9º do DL nº 196/89, equivalente àquela que também é actualmente usada na legislação nacional, no DL nº 73/2009, de 31/3, que aprovou o regime da Reserva Agrícola Nacional, de “não serem proprietários de qualquer outro edifício ou fracção para fins habitacionais”.
Ora, estando demonstrado que os autores e aqui recorridos são proprietários de uma moradia sita na freguesia de R..................., onde actualmente residem, e também de duas fracções autónomas destinadas a habitação, embora estas se encontrem arrendadas, não podiam prevalecer-se da excepção consagrada na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, de 28/7, como acertadamente decidiu a entidade aqui recorrente.
Deste modo, ao anular o despacho do réu, e aqui recorrente, de 5 de Dezembro de 2008, que deu parecer desfavorável à verificação da excepção prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 5º do DLR nº 32/2008/A, de 28/7, e determinando a sua substituição por outro que, conhecendo da pretensão dos autores, julgasse verificado quanto a estes o requisito exigido naquela alínea, relativo à destinação da habitação pretendida construir a habitação para utilização própria, permanente e exclusiva dos mesmos, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento na interpretação da aludida norma, não podendo por conseguinte manter-se.
Donde, e em conclusão, procedem todas as conclusões da alegação do recorrente I........, SA.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto, revogar a sentença recorrida e, em consequência, julgar improcedente a acção administrativa especial intentada pelos autores e aqui recorridos.
Custas a cargo dos autores, ora recorridos, na 1ª instância e neste TCA Sul.Lisboa, 4 de Fevereiro de 2010
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz] |
