II- Associado ao princípio da concentração da defesa na contestação, e como sua consequência, encontramos os princípios da eventualidade e da preclusão, daí resultando que todos os meios de defesa não invocados pela Entidade Demandada na contestação ficam prejudicados, não podendo ser alegados mais tarde. O princípio da eventualidade determina que a Entidade Demandada disponha de todos os seus argumentos de maneira a que cada um deles seja analisado e atendido, na eventualidade, de os outros improcederem.

III-Ocorrendo a nulidade do alvará de loteamento decorrente de reconhecida inviabilidade construtiva, mormente, por insuficiência da planta de condicionantes do PDM, por não terem sido tomadas em consideração, na apreciação do processo de loteamento, as servidões aeronáuticas, e militar do Aeródromo de Alverca, deixou de se verificar, por facto superveniente de que a Recorrida é totalmente alheia, o pressuposto em que assentou a tributação.

IV-Produzindo a declaração de nulidade efeitos ex tunc, não pode incidir IMI sobre uma realidade que deixou de existir individualmente.

I-RELATÓRIO

O DIGNO REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA (DRFP) veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida, pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por SÓNIA ....., tendo por objeto o despacho de indeferimento expresso da reclamação graciosa interposta contra a liquidação de Imposto Municipal de Imóveis (IMI), relativa ao ano de 2007, identificada pelos documentos de cobrança n.ºs .....803 e .....903, respeitante aos prédios urbanos inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Vialonga, concelho de Vila Franca de Xira, sob os artigos .....9, .....0 e .....1, no valor de €2.680,81.

A Recorrente, apresenta as suas alegações de recurso nas quais formula as conclusões que infra se reproduzem:

4.1 Visa o presente recurso reagir contra a douta decisão que julgou procedente a Impugnação judicial, intentada pela ora recorrida contra a decisão da Administração Tributária que indeferiu a reclamação graciosa deduzida contra o acto de liquidação de IMI do ano de 2007, respeitante aos prédios urbanos inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Vialonga, concelho de Vila Franca de Xira, sob os artigos .....9,.....0 e .....1, no valor de 2.680,81 €, decisão ora impugnada onde se declarou a nulidade dos actos de avaliação patrimonial tributária que incidiram sobre os referidos prédios, bem como da liquidação de IMI então em crise.

4.2 O Ilustre Tribunal “a quo" considerou, na decisão ora em crise, e em suma, que são nulos os actos de avaliação patrimonial tributária efectuada aos citados imóveis, bem como o acto de liquidação de IMI subsequente, por emanarem na sequência de um outro acto administrativo declarado nulo pela entidade administrativa competente para o efeito, conforme o disposto nos artigos 133.°, n.° 2, al. i), e 134.°, n.° 1, ambos do CPA, in casu aplicáveis por força do disposto na al. d) do artigo 2.° do CPPT.

No entanto,

4.3 A decisão ora recorrida, não perfilhou, com o devido respeito, e salvo sempre melhor entendimento, a acertada solução jurídica no caso sub-judice.

4.4 Entendeu o Tribunal “a quo”, em síntese e no que à questão da (in)tempestividade da reclamação graciosa diz respeito, alegada em sede de alegações escrita pela Representação da Fazenda Pública, que, por um lado, tal fundamento não poderá ser aqui conhecido, na medida em que o mesmo constitui uma ampliação da causa de pedir não admitida (sem o acordo das partes), face ao disposto no artigo 273.°, n.° 1, do Código de Processo Civil e, por outro lado, sendo a decisão que incidiu sobre a mencionada reclamação graciosa foi de improcedência do pedido, conhecendo do mérito da mesma, pelo que, não se tendo concluído naquela decisão - pela entidade competente para o efeito - pela alegada intempestividade da reclamação, e sendo a referida decisão objecto desta impugnação, e não outra, também não poderá agora fundamentar-se a decisão a proferir na presente impugnação numa eventual intempestividade de reclamação que já não pode ser conhecida.”

4.5 No entanto, entende a Representação da Fazenda Pública que a causa de pedir, consubstanciada nos factos concretos que fundamentam o pedido, é gizada pelo impugnante - enquanto demandante e sujeito activo da relação jurídico processual - na petição inicial, sendo que só este pode alterá-la, reduzi-la ou ampliá-la (em qualquer fase processual, caso haja acordo da demandada, ou na réplica/resposta caso não haja acordo para tal por parte da demandada). No entanto, a demandada (posição processual assumida pela Administração Tributária, in casu) apenas anui ou não na sua alteração, não podendo, per si, alterar a causa de pedir.

4.6 E isto porque a iniciativa da alteração da causa de pedir - entendida esta como o facto concreto que fundamenta o pedido - apenas pode ser promovida pela impugnante, pois foi esta quem suscitou a intervenção do Tribunal, requerendo uma tutela jurisdicional. A Administração Tributária nenhum pedido de tutela jurisdicional requer ao Tribunal. Apenas manifesta a sua posição e o seu entendimento relativamente à situação controvertida judicialmente em discussão.

4.7 Por outro lado, e independentemente do sentido da decisão da Administração Tributária proferida no procedimento gracioso de reclamação, o facto é que decorreu o período de tempo que a ora recorrida dispunha para fazer valer o seu direito de reclamar graciosamente da decisão da Administração Tributária. Ou seja, facto é que caducou o direito da então reclamante para reclamar da liquidação efectuada pela Administração Tributária, pois entre o terminus da data limite para o pagamento voluntário do imposto e a dedução da reclamação graciosa decorreram mais de 120 dias, prazo este que a então reclamante dispunha para exercer o seu direito de reclamação, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 70.° do CPPT.

4.8 Verifica-se que, in casu, mediaram mais de 120 dias entre o termo do prazo de pagamento voluntário do imposto em questão (30-04-2008) e a apresentação do requerimento de reclamação junto da Administração Tributária (26-11-2008), pelo menos no que à liquidação com o n.° .....803 diz respeito.

4.9 Assim, e nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 331.º do Código Civil, caducou o direito reclamação por parte da ora impugnante, extinguindo-se tal direito da sua esfera jurídica, pois aquela não apresentou o seu requerimento de reclamação (pratica do acto que a lei atribui efeito impeditivo da verificação da caducidade) dentro dos 120 dias que dispunha para o fazer, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 70.° do CPPT.

4.10 Questão incontroversa é a circunstância de ter caducado o direito de reclamação da ora impugnante, deixando tal direito de existir na esfera jurídica da ora reclamante.

4.11 Por outro lado, considera a Representação da fazenda Pública que a circunstância de ter a Administração Tributária conhecido do pedido aduzido pela ora impugnante na reclamação graciosa em nada impede o conhecimento da aludida caducidade do direito de reclamação, pois uma decisão que verse sobre o pedido formulado pela então reclamante não “faz renascer” o direito da então reclamante de reclamar, direito este entretanto extinto da sua esfera jurídica.

4.12 Não pode a Administração Tributária, por força de um acto administrativo - no caso, a decisão proferida no procedimento de reclamação - reconstituir na esfera jurídica da ora impugnante um direito entretanto extinto, por caducidade, nem tão pouco constituir um novo direito de reclamação nessa mesma esfera.

4.13 Neste mesmo sentido já se pronunciou, entretanto, o TCA do Norte, no seu Acórdão de 14-03-2012, no âmbito do processo n.° 00139/09.7BECBR.

4.14 Assim, deveria o Tribunal “a quo" ter conhecido da caducidade do direito de reclamação da então reclamante, extraindo dessa circunstância as legais consequências.

4.15 Considerou o Ilustre Tribunal "a quo" na sentença ora em crise, que são nulos os actos de avaliação patrimonial tributária efectuada aos citados imóveis, bem como o acto de liquidação de IMI subsequente, por emanarem na sequência de um outro acto administrativo declarado nulo pela entidade administrativa competente para o efeito, conforme o disposto nos artigos 133.°, n.° 2, al. i), e 134.°, n.° 1, ambos do CPA, in casu aplicáveis por força do disposto na al. d) do artigo 2° do CPPT.

4.16 No entanto, tanto o acto de fixação do valor patrimonial tributário dos lotes de terreno em questão como a liquidação do IMI objecto da reclamação graciosa deduzida pela ímpugnante, ora recorrida, são actos administrativos (tributários) independentes, tanto entre si como relativamente ao acto de loteamento das referidas parcelas de terreno e do acto que declarou a nulidade do anterior, sendo o acto de fixação do valor patrimonial tributário como o acto de liquidação autónomos, tanto entre si como relativamente aqueloutros estritamente administrativos, sendo ambos eles objecto de um procedimento próprio.

4.17 Têm, pois, tais actos tributários independência e autonomia relativamente aos actos administrativos emanados pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, não sendo aqueles afectados pela (in)validade destes.

4.18 A declaração de nulidade do loteamento em questão nunca poderia afectar a qualificação de tais terrenos, para efeitos fiscais, como sendo terrenos para construção, a partir da verificação das circunstâncias previstas no artigo 6.° do CIMI, atendendo à referida independência dos actos tributários em questão relativamente aos outros estritamente administrativos.

4.19 Foi vontade do legislador considerar que os terrenos para construção, para efeitos fiscais, estivessem sujeitos a tributação em sede de IMI a partir da verificação das circunstâncias constantes do artigo 6.° do CIMI.

4.20 É inequívoco que o legislador quis considerar como sendo terrenos para construção, para efeitos fiscais, no momento da aquisição de tais terrenos, sujeitos a tributação de IMI, quando se verifique uma qualquer circunstância prevista no n.° 3 do artigo 6.° do CIMI, independentemente de tais terreno serem, efectivamente, considerados terrenos para construção.

4.21 Conclusão esta evidenciada desde logo pelo legislador ao considerar como estando sujeitos a tributação os terrenos que sejam referenciados como sendo terrenos para construção no próprio título aquisitivo, independentemente de, efectivamente, haverem sido considerados como tais pelas entidades administrativas competentes para o efeito.

Nestes termos

4.22 E pelo exposto, é entendimento da Representação da Fazenda Pública que a decisão ora recorrida, não perfilhou, com o devido respeito, e salvo sempre melhor entendimento, a acertada solução jurídica no caso sub-judice

Pelo que se peticiona o provimento do presente recurso, revogando-se a decisão ora recorrida, assim se fazendo a devida e acostumada JUSTIÇA!”

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto:

Com interesse para a decisão a proferir, o Tribunal considera provados os seguintes factos:

A) Em 02.06.2002, a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira emitiu o alvará de loteamento n.º …/02, relativo ao licenciamento da constituição de 203 lotes de terreno para construção, da freguesia de Vialonga (cfr. documentos de fls. 24 a 35 e 85 a 94 dos autos);

B) A ora Impugnante adquiriu três lotes de terreno resultantes do loteamento identificado na alínea anterior, inscritos na matriz predial urbana de Vialonga, concelho de Vila Franca de Xira, sob os artigos .....9, .....0 e .....1 (facto não controvertido – cfr. artigo 6º e 7º da P.I. e 3º a 5º da informação da Divisão de Justiça Contenciosa para que remete a contestação; cfr. fls. 27 a 29 do processo de reclamação graciosa apenso).

C) Em proposta datada de 04.03.2008, o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira propôs que a mesma Câmara deliberasse declarar a nulidade das deliberações que aprovaram os pedidos que estiveram na base da emissão do alvará de loteamento n.º …/02, de 02.06.2002, referido em A) supra, e aditamento ao mesmo, apresentando os seguintes considerandos:

“1. Que, no seguimento de deliberações que aprovaram o pedido em causa, em 02.02.2002 foi emitido o Alvará de Loteamento nº …/02, em nome do Senhor José ....., Alvará que foi objecto de um Aditamento em 20.06.2003;

2. Que, em finais de 2003 e depois de o alvará lhe ter sido enviado para registo, a CCDRLVT levantou dúvidas quanto à sua conformidade com os usos previsto em PDM para a área em apreço, relativamente a parcelas da mesma e, por isso, não procedeu ao registo;

3. Que face a essas dúvidas, os Serviços Camarários reanalisaram o processo

 e verificaram que não só as dúvidas levantadas pela CCDR tinham razão de ser (e que a situação criada resultava de leitura menos cuidada de cartas já em si deficientes) mas, mais do que isso, que por insuficiência da planta de condicionantes do PDM as servidões aeronáuticas e militar do Aeródromo de Alverca não haviam sido tidas em conta na apreciação do processo de loteamento;

4. Que o Decreto-Lei nº 3/2007, de 2 de Março, que publicou um novo regime de servidão aeronáutica do Aeródromo de Alverca e que fixou novos parâmetros de apreciação, não permite afastar todas as outras desconformidades à lei existentes no referido alvará;

5. Que tais desconformidades acarretam a sua nulidade;

6. Que há conveniência em que tal nulidade seja declarada e que a Câmara Municipal tem competência para o efeito, uma vez que é autora dos actos em causa;

7. Que em breve a Câmara Municipal apreciará nova proposta para a área da 3ª fase elaborada com os instrumentos de Planeamento e Ordenamento em vigor.” (cfr. documento de fls. 35 dos autos);

D) Na reunião da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira de 12.03.2008, foi deliberado, por unanimidade, em conformidade com a proposta referida na alínea antecedente (cfr. documento de fls. 24 a 34 dos autos);

E) Os artigos inscritos na matriz predial urbana sob os n.ºs .....9, .....0 e .....1 da freguesia de Vialonga, identificados na alínea B) supra, foram objecto de avaliação patrimonial tributária pelo Serviço de Finanças de Vila Franca de Xira 2 como terrenos para construção (cfr. documentos de fls. 73 a 83 do processo administrativo apenso);

F) Tendo por base a avaliação mencionada na alínea antecedente, em 13.03.2008, foi emitida a liquidação de IMI incidente sobre os prédios referidos supra, identificada pelos documentos de cobrança n.ºs.....803 e.....903, relativa ao ano de 2007, no montante de € 2.680,81 (cfr. documentos de fls. 3 e 4 do processo de reclamação graciosa apenso) ;

G) O imposto liquidado identificado na alínea antecedente foi pago em 01.05.2008 (1.ª prestação) e em 25.09.2008 (2.ª prestação) (cfr. documentos de fls. 25 e 26 do processo de reclamação graciosa apenso) ;

H) Em 26.11.2008, a Impugnante deduziu reclamação graciosa da liquidação de IMI identificada em F) que antecede, invocando ser o imposto sindicado indevido, face à declaração de nulidade do alvará de loteamento mencionada em D) supra (cfr. fls. 2 do processo de reclamação graciosa apenso) ;

I) Na sequência de um pedido da Direcção de Finanças de Lisboa, por ofício datado de 06.05.2009, a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira informou aquela entidade que se encontra pendente de decisão final um pedido de licenciamento de um loteamento – processo n.º …/08 LOTEPDM – “referente à área anteriormente abrangida pelo mencionado alvará n.º …/02” (cfr. documentos de fls. 33 e 34 do processo de reclamação graciosa apenso);

J) A reclamação graciosa mencionada na alínea anterior foi indeferida por despacho de 28.09.2009, do Chefe da Divisão de Justiça Administrativa da Direcção de Finanças de Lisboa, no uso de competências subdelegadas (cfr. documento de fls. 17 a 22 dos autos e fls. 61 a 66 do processo de reclamação graciosa apenso);

K) Em 02.10.2009, foi dado conhecimento à Impugnante do despacho mencionado na alínea anterior (cfr. documentos de fls. 67 a 70 do processo de reclamação graciosa apenso).

L) Em 14.10.2009, foi apresentada no Serviço de Finanças de Vila Franca de Xira … a presente impugnação (cfr. carimbo aposto no cabeçalho da petição inicial, a fls. 3 dos autos).”

“Assenta a convicção do tribunal no exame dos documentos constantes dos presentes autos e do processo administrativo apenso, não impugnados, com destaque para os referidos a propósito de cada uma das alíneas do probatório.”

Atento o disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, acorda-se em alterar a redação de parte da factualidade mencionada em II), em virtude de resultarem dos autos elementos documentais que exigem tal alteração.^[1]

Nesse seguimento, procede-se à alteração da redação do facto que infra se identifica, por referência à sua enumeração por letras efetuada em 1.ª instância:

B) A ora Impugnante adquiriu, em 19 de dezembro de 2003, três lotes de terreno resultantes do loteamento identificado na alínea anterior, inscritos na matriz predial urbana de Vialonga, concelho de Vila Franca de Xira, sob os artigos .....9, .....0 e .....1 (facto não controvertido – cfr. artigo 6º e 7º da P.I. e 3º a 5º da informação da Divisão de Justiça Contenciosa para que remete a contestação; cfr. fls. 27 a 29 do processo de reclamação graciosa apenso; fls. 40 e 41 do PA).

M) A 30 de agosto de 2002, e na sequência da emissão do alvará de loteamento nº …/02, José ....., apresentou declaração modelo 129 relativamente aos prédios urbanos inscritos na matriz sob os artigos .....9, .....0 e .....1 (cfr. fls. 78, 80 e 82 do PA apenso; facto expressamente admitido pela AT a fls. 62 e seguintes do procedimento de reclamação graciosa e informação instrutora a fls. 84 do PA apenso);

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

In casu, a Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra a liquidação de IMI, relativa ao ano de 2007, identificada pelos documentos de cobrança n.ºs.....803 e.....903, respeitante aos prédios urbanos inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Vialonga, concelho de Vila Franca de Xira, sob os artigos .....9, .....0 e .....1, no valor de €2.680,81.

Em ordem ao consignado no artigo 639.º, do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282.º, do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.

Assim, ponderando o teor das conclusões de recurso cumpre aferir se a sentença padece de erro de julgamento por errónea apreciação dos pressupostos de facto e de direito, competindo, para o efeito, analisar se, in casu,
¾ O Tribunal a quo, face ao quadro fatual traçado e atento o quadro jurídico atinente para o efeito decidiu corretamente a questão inerente à insusceptibilidade de apreciação da extemporaneidade da reclamação graciosa.
¾ Incorreu em erro de julgamento ao ter decidido que as liquidações de IMI impugnadas devem ser cominadas com a nulidade, atenta a nulidade do alvará de loteamento e enquanto ato consequente.

Vejamos, então.

Defende a Recorrente, que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto à questão da intempestividade da reclamação graciosa, alegada em sede de alegações escritas, visto que, contrariamente ao evidenciado na decisão recorrida, tal fundamento não constitui uma ampliação da causa de pedir não admitida (sem o acordo das partes- 273.°, n.° 1,do CPC), uma vez que a causa de pedir, consubstanciada nos factos concretos que fundamentam o pedido, é gizada pelo impugnante - enquanto demandante e sujeito ativo da relação jurídico processual - na petição inicial, sendo que só este pode alterá-la, reduzi-la ou ampliá-la (em qualquer fase processual, caso haja acordo da demandada, ou na réplica/resposta caso não haja acordo para tal por parte da demandada).

Pelo que, assumindo a Recorrente a posição processual de demandada apenas anui ou não na sua alteração, não podendo, per se, alterar a causa de pedir.

Mais sublinha que, não pode, igualmente, lograr provimento a argumentação gizada pelo Tribunal a quo, concatenada com a circunstância da decisão de reclamação graciosa se consubstanciar na improcedência do pedido, e isto porque independentemente do sentido da decisão da Administração Tributária proferida no procedimento gracioso de reclamação, o facto é que decorreu o período de tempo que a ora Recorrida dispunha para fazer valer o seu direito de reclamar graciosamente da decisão da Administração Tributária.

Termina dizendo que a circunstância de ter a Administração Tributária conhecido do pedido aduzido pela ora impugnante na reclamação graciosa em nada impede o conhecimento da aludida caducidade do direito de reclamação, pois uma decisão que verse sobre o pedido formulado pela então reclamante não “faz renascer” o direito da então reclamante de reclamar, direito este entretanto extinto da sua esfera jurídica.

Vejamos, então.

Comecemos por convocar o quadro jurídico que releva para o caso vertente.

Importa começar por evidenciar que o CPPT não tem norma própria sobre a ampliação e alteração da causa de pedir, nem regulamenta, de forma expressa, a preclusão da defesa.

O CPTA^[2] regulamenta formas específicas de modificação objetiva da instância, as quais têm em vista assegurar a extensão do objeto do processo impugnatório a outros atos administrativos ou contratos que tenham sido praticados na pendência do processo e que se encontrem envolvidos na mesma relação jurídica administrativa ou de alguma forma se conexionem com o ato impugnado^[3] (artigo 63.º do CPTA), e bem assim a permitir que o autor prossiga o processo contra o novo ato, com a faculdade de alegação de novos fundamentos e do oferecimento de diferentes meios de prova sempre tenha sido proferido ato revogatório com efeitos retroativos do ato impugnado acompanhado de nova regulação da situação (artigo 64.º, nº1 do CPTA).

Como visto, as aludidas situações têm sempre subjacente a prolação de um novo ato administrativo na pendência do processo, sendo que quando exista uma alteração da causa de pedir por existir uma modificação do facto genético do direito que o autor se arroga na ação, mediante a invocação de outros factos concretos que, em substituição dos inicialmente alegados poderão fundamentar o mesmo pedido ou uma ampliação da causa de pedir traduzida no alargamento ou desenvolvimento dos factos integradores da causa de pedir inicialmente apresentada ou na invocação de uma nova causa de pedir que possa igualmente conduzir à procedência do pedido, teremos de convocar o CPC supletivamente aplicável em face do disposto no artigo 2.º, alínea e), do CPPT.

Feito este introito, vejamos como o CPC regulamenta, em concreto, esta matéria convocando, para o efeito, os artigos 272.º, 273.º e 489.º do CPC (atuais artigos 264.º, 265.º e 573.º do CPC).

Preceitua o referido artigo 272.º (atual 264.º) , sob a epígrafe de “Alteração do pedido e da causa de pedir por acordo” que:

“Havendo acordo das partes, o pedido e a causa de pedir podem ser alterados ou ampliados em qualquer altura, em 1.ª ou 2.ª instância, salvo se a alteração ou ampliação perturbar inconvenientemente a instrução, discussão e julgamento do pleito.”

Por seu turno, preceitua o artigo 273.º do mesmo diploma legal (com parcial correspondência ao atual 265.º) relativamente à alteração do pedido e da causa de pedir na falta de acordo que:

“1 - Na falta de acordo, a causa de pedir só pode ser alterada ou ampliada na réplica, se o processo a admitir, a não ser que a alteração ou ampliação seja consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor.

2 – O pedido pode também ser alterado ou ampliado na réplica; pode, além disso, o autor, em qualquer altura reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo.

3 - Se a modificação do pedido for feita na audiência final, fica a constar da ata respetiva.(…)”

Assume particular relevância, no caso vertente, o artigo 489.º do CPC (atual artigo 573.º), atenta a posição da parte, sob a epígrafe de oportunidade de dedução da defesa:

“1 - Toda a defesa deve ser deduzida na contestação, excetuados os incidentes que a lei mande deduzir em separado.

2 - Depois da contestação só podem ser deduzidas as exceções, incidentes e meios de defesa que sejam supervenientes, ou que a lei expressamente admita passado esse momento, ou de que se deva conhecer oficiosamente.”

Sendo que, como já evidenciado anteriormente quanto ao articulado de contestação o artigo 110.º do CPPT limita-se a preceituar que:
“ 1 - Recebida a petição, o juiz ordena a notificação do representante da Fazenda Pública para, no prazo de 90 dias, contestar e solicitar a produção de prova adicional, sem prejuízo do disposto na parte final do n.º 5 do artigo 112.º
2 - O juiz pode convidar o impugnante a suprir, no prazo que designar, qualquer deficiência ou irregularidade.
3 - O representante da Fazenda Pública deve solicitar, no prazo de três dias, o processo administrativo ao órgão periférico local da situação dos bens ou da liquidação, mas esse expediente não interfere no prazo da contestação previsto no n.º 1.
4 - Com a contestação, o representante da Fazenda Pública remete ao tribunal, para todos os efeitos legais, o processo administrativo que lhe tenha sido enviado pelos serviços.
5 - O juiz pode, a todo o tempo, ordenar ao serviço periférico local a remessa do processo administrativo, mesmo na falta de contestação do representante da Fazenda Pública.
6 - A falta de contestação não representa a confissão dos factos articulados pelo impugnante.
7 - O juiz aprecia livremente a falta de contestação especificada dos factos.”

De chamar à colação, in fine, o normativo 506.º do CPC (atual artigo 588.º) a propósito da superveniência, o qual estatui:

“1-Os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que forem supervenientes podem ser deduzidos em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão.

2 - Dizem-se supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos marcados nos artigos precedentes como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos, devendo neste caso produzir-se prova da superveniência.”

Visto o direito que releva para os autos, importa transpor o mesmo para a presente lide.

Vejamos, então.

Do teor da contestação apresentada pela Fazenda Pública dimana inequívoco que a mesma não arguiu a intempestividade da reclamação graciosa, mas tão-só a caducidade do direito de ação da própria impugnação judicial. Aliás, tal questão não é controvertida-assumindo, e reconhecendo a Recorrente que só suscitou a extemporaneidade da reclamação graciosa em sede de alegações escritas- o que em rigor entende é que, não obstante tal circunstância, tal não impede a sua apreciação.

Porém, sem razão, visto que a alegação da extemporaneidade da reclamação -independentemente da bondade da mesma e de poder configurar caso decidido-, tinha de ser requerida, em sede própria, como visto em sede de contestação, sob pena de não o fazendo precludir-se essa defesa.

 “[a]s partes dispõem do processo como coisa sua, assim como dispõem da relação jurídica material” [Cf. António Montalvão Machado, O Dispositivo e os Poderes do Tribunal à Luz do Novo Código de Processo Civil, Almedina, 2001, pág. 21]. O processo civil português é um processo de partes. Quer-se com isto afirmar não apenas que o processo gira em torno das partes [As partes estarão incluídas dentro do grupo mais lato de sujeitos processuais ou intervenientes processuais. Dentro deste grupo, incluir-se-ão ainda os intervenientes acidentais e o juiz. Neste sentido, Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil – Conceito e Princípios Gerais, Coimbra Editora, 2001 pp.73.], mas também que são as partes que têm o poder (e, consequentemente, o ónus) de iniciar, conduzir e terminar o processo. Como já se referiu, o processo, para se iniciar, necessita sempre do impulso das partes: o autor, titular de um interesse jurídico, tem que se dirigir ao tribunal solicitando a sua tutela judiciária, alegando os factos que constituem a causa de pedir e formulando o pedido, sem o que o tribunal não estará legitimado a pronunciar-se sobre a relação ou situação jurídica subjacente ao pedido formulado. Já ao réu caberá responder a essa solicitação, através de contestação, impugnando, excepcionando ou reconvindo.

É precisamente por estarmos perante um processo de partes dominado pelo princípio do dispositivo que os momentos da alegação e da impugnação assumem uma relevância preponderante no desenvolvimento da lide, até porque é após estes dois momentos – o de exercício do direito de acção e o de exercício do direito de contradição que o litígio propriamente dito surge. [Cf. Artur Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Volume I, Almedina, Coimbra, 1981, pág. 29] – que o litígio propriamente dito surge.^[4]” (destaques e sublinhados nossos).

Conforme enuncia claramente António Santos Abrantes Geraldes^[5] associado ao princípio da concentração da defesa na contestação, e como sua consequência, encontramos os princípios da eventualidade e da preclusão.“Daqui resulta que o réu deve incluir na sua peça processual todos os meios de defesa de que disponha, seja a defesa direta (impugnação), seja a defesa indireta (exceções dilatórias e perentórias), em vez de reservar para momento ulterior do processo certos meios de defesa, que utilizaria apenas no caso de improcedência dos primeiros invocados.

Do princípio da preclusão resulta que todos os meios de defesa não invocados pelo réu na contestação ficam prejudicados, não podendo ser alegados mais tarde. O princípio da eventualidade significa que, dado o risco de preclusão, o réu há de dispor todos os seus argumentos de maneira a que cada um deles seja atendido no caso (ou a eventualidade) de qualquer dos anteriores improceder.”

Neste particular, vide Aresto do STJ, proferido no processo nº 5509/10.5, de 29 de janeiro de 2014 :

“Do que, aplicado à defesa, decorre que o demandado tem que deduzir, desde logo, na contestação, todos os meios de defesa, directa ou indirecta, de que disponha contra a pretensão formulada e que lhe seja possível antever em face desta e da causa de pedir invocada, sem curar de distinguir a maior ou menor eficiência de qualquer deles, sob pena de, não o fazendo, não o poder vir a fazer mais” (…)

“[n]ão pode servir de pretexto para acrescentar um novo fundamento de defesa, como é a dedução de uma excepção peremptória; de outro modo, estar-se-ia a violar aquele princípio da concentração da defesa na contestação cujo corolário lógico é a preclusão (caducidade) de todos os demais meios de defesa não invocados; dir-se-à que, com a contestação, “caducou” o direito a invocar, doravante, quaisquer outros meios de defesa (que não sejam supervenientes)”.

Resulta, assim, que é na petição inicial que o Impugnante deve invocar os factos e as razões de direito que suportam a pretensão deduzida em juízo, de anulação do ato de liquidação, o mesmo sucedendo com a Entidade Impugnada que deve invocar todos as exceções e razões de direito na contestação, regra que só conhece as derrogações previstas nos citados normativos, aplicáveis por força do preceituado na alínea e) do art. 2º do CPPT.

Assim, não se subsumindo a questão dos autos em superveniência, quer objetiva quer subjetiva, ou de conhecimento oficioso, a invocação de novos vícios em sede das alegações previstas no artigo 120.º do CPPT, ofende a preclusão da defesa, inviabilizando, legalmente, o seu conhecimento^[6].

De todo o modo, e conforme bem evidenciou o Tribunal a quo, traduzindo-se a decisão de indeferimento da reclamação graciosa na improcedência da pretensão da Recorrida, apreciando, por isso, o mérito e negando provimento à sua pretensão-questão que igualmente é não controvertida- tal determina, per se, que a questão inerente à tempestividade da reclamação graciosa se tenha consolidado na ordem jurídica, revestindo, por isso, caso decidido.

De relevar, in fine, que o Aresto citado nas conclusões não é transponível para o caso dos autos, desde logo, porque a situação fática não tem, de todo, os mesmos contornos que a visada na presente lide. Aliás, no aludido Aresto é expressamente evidenciado que a decisão de indeferimento da reclamação graciosa atestou a sua extemporaneidade, o que, como visto, não sucede no caso vertente.

Pelo que, nenhuma censura merece a falta de apreciação da aludida questão por parte do Tribunal a quo.

Aqui chegados, vejamos, então, se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito na apreciação das consequências dimanantes da nulidade do alvará de loteamento.

A Recorrente defende que incorreu em erro de julgamento, desde logo, porque tanto o ato de fixação do valor patrimonial tributário dos lotes de terreno em questão como a liquidação de IMI objeto da reclamação graciosa deduzida pela Recorrida, são atos administrativos (tributários) independentes, tanto entre si como relativamente ao ato de loteamento das referidas parcelas de terreno e do ato que declarou a nulidade do anterior, razão pela qual não podem ser afetados pela invalidade destes.

Com efeito, alega que a declaração de nulidade do loteamento em questão nunca poderia afetar a qualificação de tais terrenos, para efeitos fiscais, como sendo terrenos para construção, a partir da verificação das circunstâncias previstas no artigo 6.° do CIMI.

Ademais, concretiza, foi vontade do legislador considerar que os terrenos para construção, para efeitos fiscais, estivessem sujeitos a tributação em sede de IMI a partir da verificação das circunstâncias constantes do artigo 6.° do CIMI.

Conclui, assim, que a decisão recorrida não perfilhou, com o devido respeito, e salvo sempre melhor entendimento, a acertada solução jurídica no caso sub judice.

Apreciando.

Importa, desde já, referir que a decisão recorrida não padece do arguido erro de julgamento de direito, tendo interpretado adequada e acertadamente o quadro jurídico à situação fática dos autos.

Senão vejamos.

De harmonia com o consignado no artigo 2.º do CIMI, sob a epígrafe de “conceito de prédio”, subsume-se nesta realidade:

“[t]oda a fração de território, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nele incorporadas ou assentes, com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou coletiva e, em circunstâncias normais tenha valor económico, bem como as águas, plantações, edifícios ou construções, nas circunstâncias anteriores, dotados de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fração de território que constitua parte integrante de um património diverso ou não tenha natureza patrimonial.”

Preceitua o artigo 3.º do mesmo diploma legal que, por regra, são prédios rústicos “os prédios situados fora de um agregado urbano que não sejam de classificar como terrenos para construção, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º” e “os terrenos situados dentro de um aglomerado urbano, desde que, por força de disposição legalmente aprovada, não possam ter utilização geradora de quaisquer rendimentos ou só possam ter utilização geradora de rendimentos agrícolas e estejam a ter, de facto, esta afetação”.

Contemplando, residualmente, o artigo 4.º do CIMI que “são urbanos todos os prédios que não devam ser classificados como rústicos”.

Por seu turno, o artigo 6.º do CIMI, dispõe que os prédios urbanos dividem-se em habitacionais, comerciais, industriais ou para serviços, terrenos para construção, e outros.

Decorrendo do n.º 3 do mesmo preceito que:

“Terrenos para construção são os situados dentro ou fora de um aglomerado urbano, para os quais tenha sido concedida licença ou autorização de operação de loteamento ou de construção, e ainda aqueles que assim tenham sido declarados no título aquisitivo, excetuando-se, os terrenos em que as entidades competentes vedem qualquer daquelas operações, designadamente os localizados em zonas verdes, áreas protegidas ou que, de acordo com os planos municipais de ordenamento do território, estejam afetos a espaços, infraestruturas ou a equipamentos públicos.”

Regulando, ainda, o artigo 6.º, nº4 quanto aos prédios abrangidos pela qualificação “outros”, que: “Enquadram-se na previsão da alínea d) do n.º 1 os terrenos situados dentro de um aglomerado urbano que não sejam terrenos para construção nem se encontrem abrangidos pelo disposto no n.º 2 do artigo 3.º e ainda os edifícios e construções licenciados ou, na falta de licença, que tenham como destino normal outros fins que não os referidos no n.º 2 e ainda os da exceção do n.º 3 “.

Ainda no concernente ao âmbito e delimitação objetiva dos terrenos para construção e socorrendo-nos do subsídio interpretativo de José Maria Fernandes Pires[7] e do teor literal do artigo 6.º do CIMI, podemos afirmar que o legislador distingue três tipos de terrenos para construção, a saber:
i) Aqueles sobre os quais já se constituiu o direito de construção, podendo a forma da constituição desse direito ser a emissão de licença para construção emitida pela autoridade competente;
ii) Aqueles sobre os quais já se constituiu o direito de loteamento, podendo a forma da constituição desse direito ser a emissão de autorização de loteamento para construção emitida pela autoridade competente;
iii) Aqueles que não beneficiando ainda daqueles direitos, tenham sido adquiridos e do título aquisitivo conste expressamente que se destinam a construção ou loteamento e que, em simultâneo, possuam viabilidade construtiva, documentada por declaração do município, da qual conste que o terreno possui viabilidade construtiva (parte final do n .° 3 do artigo 37 .° do CIMI).

Decorrendo, por seu turno, do artigo 77.º, nº1, alínea e), do RJUE, que os lotes de terreno para construção se constituem com a emissão da licença de loteamento, constando, de forma especificada, do respetivo alvará.

Visto o direito que releva para o caso dos autos, vejamos, então, o que resulta do acervo fático dos autos.

Do probatório resulta que as liquidações de IMI impugnadas tiveram na sua génese o valor patrimonial tributário de prédios urbanos oriundos do Alvará de Loteamento n° …/02, emitido pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, em 2 de junho de 2002, o qual foi declarado nulo em 12 de março de 2008.

Com efeito, a partir de diversos prédios rústicos sitos na freguesia de Vialonga foi permitida a constituição de 203 lotes de terreno para construção habitacional, os quais, por sua vez, foram inscritos na matriz predial urbana respetiva, sendo-lhes atribuído o correspondente valor patrimonial tributário tendo em conta a qualificação atribuída de “terrenos para construção”.

Nessa sequência, a Recorrida adquiriu, ulteriormente, a José ....., por escritura de compra e venda datada de 19 de dezembro de 2003, os prédios urbanos inscritos sob os artigos .....9, .....0 e .....1 da freguesia de Vialonga, os quais tinham sido inscritos na matriz na sequência da apresentação da Declaração Modelo 129 pelo aludido alienante, em 30 de agosto de 2002, tendo por base o evidenciado alvará de loteamento nº …/02.

Logo, as liquidações de IMI impugnadas foram efetuadas tendo como pressuposto a constituição dos terrenos em causa como terrenos para construção, tendo por base a emissão pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira do Alvará de Loteamento n° …/02, com fundamento no artigo 6.º, n° 3 do CIMI, porém o mencionado alvará de loteamento foi declarado nulo pela própria Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, enquanto autora do ato.

Resulta, assim, que por facto superveniente, de que a Recorrida é totalmente alheia deixou de se verificar o pressuposto em que assentou a tributação, decorrente da declaração de nulidade da deliberação que aprovou o referido loteamento, tendo a nulidade efeitos ex tunc.

É certo que, como evidencia a Recorrente nas suas alegações de recurso o ato de fixação do valor patrimonial tributário e as liquidações de IMI são atos administrativos distintos entre si e bem assim referentes ao ato de loteamento, mas a verdade é que as vicissitudes do ato administrativo “génese”, por afetarem a natureza jurídica do bem, têm, necessariamente, de repercutir-se na esfera fiscal, no caso eliminando todos os efeitos daí decorrentes.

E isto porque, por via da emissão do Alvará de Loteamento n° …/02, de 2 de junho de 2002, constituíram-se na esfera jurídica da Recorrida, direitos que a habilitavam a requerer a emissão de licenças para construção nos lotes criados.

Como aduzido na decisão recorrida^[8] “tendo sido declarada a nulidade do alvará de loteamento, este não teve a capacidade de produzir quaisquer efeitos jurídicos, o que implica que os atos praticados subsequentemente à sua emissão, e por sua causa, não têm validade nem o suporte legal que lhes é exigido. Encontra-se nesta condição a operação de anexação dos diversos terrenos rústicos identificados no alvará nº …/02 e a consequente criação dos lotes autónomos de terreno para construção, que originaram artigos matriciais aos quais foi atribuído, também em função da sua natureza, um determinado valor patrimonial tributário, entre os quais se englobam os prédios inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Vialonga sob o artigo .....9, .....0 e .....1, em causa nos autos”.

Carecendo, por isso, de qualquer relevância se os mesmos configuram atos consequentes na verdadeira aceção da palavra, e isto porque o que é indiscutível é que com a declaração de nulidade deixou de existir o pressuposto de tributação.

Note-se, ademais, que no caso a nulidade do alvará de loteamento decorre de reconhecida inviabilidade construtiva, mormente, por insuficiência da planta de condicionantes do PDM, por não terem sido tomadas em consideração, na apreciação do processo de loteamento, as servidões aeronáuticas, e militar do Aeródromo de Alverca.

De sublinhar, neste particular, que o artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), preceitua de forma expressa que o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, o que significa que não produz quaisquer efeitos, podendo a nulidade ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal, não enquanto poder discricionário, mas enquanto vinculação legal.

É certo que o n° 3 do citado normativo legal permite “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito”, porém não se vislumbra, nem tão-pouco foi alegado, que a situação fática dos autos se subsuma nessa circunstância.

Face a todo o exposto, tendo sido declarada a nulidade do alvará de loteamento, este não teve a capacidade de produzir quaisquer efeitos jurídicos, faltando, por isso, o pressuposto base que legitima a tributação em sede de IMI enquanto “terreno para construção”, donde, as liquidações impugnadas.

Neste particular, ainda que reportado a uma situação de caducidade da licença de loteamento, convoque-se o Aresto do STA, proferido no processo nº 076/13, datado de 27 de novembro de 2013, cujo sumário se transcreve na parte que para os autos releva:

“I – Os lotes de terreno para construção constituem-se com a emissão da licença de loteamento, constando, de forma especificada, do respectivo alvará (artigo 77.º, n.º 1, alínea e) do RJUE então vigente).

II – A caducidade da licença de loteamento, ao extinguir os direitos a que se reporta, produz efeitos nos lotes criados por força do licenciamento.

III – Deixando os lotes previstos no licenciamento caduco de existir como tais, não pode sobre estes incidir IMI.”

Face a todo o exposto e sem necessidade de outras considerações, conclui-se que encontrando-nos face a um ato nulo, e produzindo, como visto, a declaração de nulidade efeitos ex tunc, não pode incidir IMI sobre uma realidade que deixou de existir individualmente, não merecendo, por isso, censura a decisão recorrida, devendo manter-se na ordem jurídica.

IV. DECISÃO

Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SEGUNDA SUBSECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

-NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA, a qual, em consequência, se mantém na ordem jurídica.

Custas pela Recorrente.

Registe. Notifique.