| Decisão Texto Integral: | Recorrentes: Imobiliária ……………, SA
Recorrido: Município de Loulé e Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou improcedente o pedido de anulação do acto de indeferimento do Presidente da Câmara Municipal de Loulé (CML), de 30.01.2005, relativo ao pedido de construção apresentado pela ora Recorrente e de anulação do parecer de 23.12.2005, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDR), em que se fundou tal despacho.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «a) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em 22 de Abril de 2008, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada pela Autora, ora Recorrente, não anulando o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loulé, de 30 de Janeiro de 2006, nem o parecer desfavorável da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDR Algarve), com data de 23 de Dezembro de 2005;
b) Com efeito, considerou o Tribunal "a quo" que a decisão impugnada da Câmara Municipal de Loulé, para além de ter assentado no parecer da CCDR Algarve "(.,.) também invocou como razão para o indeferimento da pretensão construtiva da ora Autora, a necessidade de todas as questões técnicas se encontrarem em consonância com as normas que vigoram sobre a matéria, o que, no seu entender não ocorria no projecto apresentado';
c) A verdade, porém, é que o despacho de indeferimento do Presidente da Câmara Municipal de Loulé, datado de 30.01.2006, teve como único fundamento o Parecer vinculativo negativo emitido pela CCDR do Algarve;
d) Ora, o parecer da CCDR Algarve não contém qualquer apreciação sobre o mérito do projecto apresentado, nomeadamente em matéria de cumprimento ou não dos parâmetros urbanísticos aplicáveis, o que, aliás, se entende, já que não era à CCDR que competia a apreciação técnica do projecto, mas sim aos serviços do Município de Loulé;
e) Deste modo, e como o próprio Réu Município de Loulé sublinha na sua contestação, perante o parecer desfavorável da CCDR, o Município absteve-se de solicitar quaisquer elementos no sentido de aferir a conformidade da pretensão da Recorrente com a legislação aplicável;
1) Com efeito, independentemente de o projecto apresentado pela Recorrente respeitar ou não os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de Loulé - aspecto que, como referimos, não chegou sequer a ser analisado pelo Recorrido Município de Loulé face ao parecer desfavorável da CCDR Algarve -, a verdade é que havendo um parecer desfavorável da CCDR quanto ao deferimento da pretensão da Recorrente, tendo por base a necessidade de se aguardar pela concretização e especificação de normas para a área onde se pretende localizar o empreendimento, nunca o projecto poderia ser aprovado mesmo, inclusivamente, se cumprisse os referidos parâmetros urbanísticos!
g) Efectivamente, perante o parecer desfavorável da CCDR Algarve, e apesar de aquelas questões técnicas serem susceptíveis de resolução através de reformulação do projecto, a verdade é que o Município de Loulé nunca poderia ter deferido o pedido apresentado pela Recorrente, precisamente, porque se tratava de um parecer vinculativo.
h) Deste modo, dúvidas não podem existir de que o projecto foi indeferido, apenas e só, por uma questão prejudicial, ou seja, a exigência feita pela CCDR Algarve, no seu parecer, de que fosse aprovado previamente um PMOT e não por causa de um alegado incumprimento dos parâmetros urbanísticos aplicáveis, conforme se entendeu na sentença recorrida;
i) o que estava em causa na presente acção era, pois, tão somente uma questão de direito - a de saber se, face à natureza das disposições conjugadas dos artigos 14.°, n.º 4 e 5 e 58.° e 59.° do RPDML, o licenciamento em causa dependia ou não da prévia aprovação de um PU ou pp para a área onde se inseria o terreno onde a Autora pretende aprovar um empreendimento;
j) Ora, quanto a este aspecto é forçoso concluir que em lugar nenhum do RPDML se descortina uma obrigação de indeferimento de projectos urbanísticos enquanto não estiverem em vigor outros PMOT'S, pelo que o parecer da CCDR Algarve padece de um verdadeiro vício de violação de lei por errada interpretação e aplicação das disposições conjugadas dos artigos 6.°, 14.º, n.º 4 e 58.º e 59.° do RPDML, inquinando também o acto de indeferimento do Presidente da Câmara Municipal de Loulé, que assenta no citado parecer.
k) Mal andou, assim, o Tribunal "a quo" ao não ter anulado os mencionados actos.
I) Em suma, respeitando a pretensão da Recorrente, os parâmetros urbanísticos constantes do PDM de Loulé, a aprovação da localização, a cargo da CCDR nos termos do art. 19.° do Regime dos Empreendimentos Turísticos (decreto-lei n.? 167/97, de 4 de Julho, com a redacção dada pelo Decreto-lei n.º 55/2002, de 11 de Março) mediante a emissão de parecer, nunca poderia ser posta em causa pela eventual futura entrada em vigor de um PU ou PP. ».
Em contra alegações são formuladas as seguintes conclusões pelo Recorrido Município de Loulé: «I - As alegações do recurso apresentado pela Recorrente não cumprem com o disposto no n° 1 do artigo 690º A do CPC, o que importa a sua rejeição, no que concerne à impugnação da matéria de facto.
U - Assim, mantendo-se inalterados os factos considerados provados no âmbito da douta sentença recorrida, nomeadamente os factos constantes dos pontos 1, 2 e 7 dos factos provados, tal acarreta, necessariamente, a improcedência do recurso.
III - Ao contrário do afirmado pela Recorrente o parecer desfavorável da CCDRA assenta em duas vertentes: a primeira, que o projecto não cumpre os parâmetros prescritos no RPDM; a segunda. que a viabilidade do projecto depende da necessidade prévia de um PU ou PP.
IV - Portanto. ao contrário do afirmado pela Recorrente despacho impugnado tem como fundamento questões técnicas prescritas no RPDM. o que decorre da simples analise de ( todas) as razões de facto e de direito constantes do parecer da CCDRA na dupla vertente especificada sob os pontos 9 e 12 da pronuncia do Ministério Público. »
Em contra alegações são formuladas as seguintes conclusões pelo Recorrido Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional: «1 - A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura e, designadamente, não está ferida dos erros ou vícios que a A. lhe aponta nas suas alegações e conclusões;
2 - Visto que a mesma apreciou devidamente e com ponderação a matéria factual convocada e procedeu à sua correcta subsunção jurídico-legal, aplicando de forma acertada o direito correspondente;
3 - Nesta conformidade mantendo a douta decisão recorrida farão, Vossas Excelências, a costumada ».
O DMMP apresentou a pronúncia de fls. 273 a 277, no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Foram dados por provados pela 1ª instância os seguintes factos, que não vêm impugnados neste recurso:
1. O acto ora impugnado consubstancia-se no despacho de indeferimento do Presidente da CMLoulé, datado de 30.01.2006, o qual determinou o indeferimento do pedido de construção de um empreendimento turístico - Hotel ……………;
2. O acto acima identificado assentou no Parecer vinculativo negativo emitido pela CCDR do Algarve;
3. Foi notificado à Autora via Ofício 3323 de 06.02.06;
4. Tal despacho foi proferido, na sequência da Autora ter apresentado a 21.12.2004 um projecto reformulado, conforme indicações constantes do despacho conjunto do MPAT- MCT de 15.12.1992;
5. A 04.02.2005 a ora Interessada juntou ao processo administrativo, termo de responsabilidade e estimativa de custos, de acordo com a solicitação camarária para o efeito, através do Ofício 002884;
6. A 25.07.2005 a ora Autora foi notificada pela CMLoulé, via Ofício nº.22000 de 19.07.2005, da intenção de indeferir a sua pretensão com base no Parecer da CCORAlgarve, bem como, da informação técnica que seguia junto, com o mesmo ofício;
7. O proposto indeferimento fundamentava-se na necessidade de reformulação do projecto, em virtude de questões técnicas detectadas e no Parecer emitido pela CCOR que defendia que " ... considera-se pela conjugação dos arts 58° e 59° do RPDM de Loulé, que a pretensão em apreço é passível de reapreciação, no âmbito do Plano Municipal de Ordenamento do Território a desenvolver para a área inserida na UOP1.";
8. Em sede de audiência prévia, a 05.08.2005 a ora Interessada, respondeu ás questões técnicas constantes da Informação Técnica camarária, quanto ao Parecer negativo emitido, respondeu que as disposições do RPOM que contém os parâmetros necessários para a apreciação do processo em causa eram directamente aplicáveis;
9. A Autora face ao indeferimento camarário, apresentou junto da CML e da CCDRA, reclamações com vista à obtenção de uma decisão revogatória;
10. Não tendo alcançado resposta a tal reclamação por parte da CM Loulé, obteve no entanto, por parte da CCDRA a confirmação do seu anterior Parecer.
Nos termos do artigo 712º, ns.º1 e 2 do CPC, acrescenta-se os seguintes factos provados:
11.É o seguinte o texto do parecer emitido pela CCDR do Algarve, que está datado de 16.05.2005 e consta de fls. 42 e 43 destes autos:« (…)».
12. Em 20.09.2005 foi elaborada pela CML uma informação acerca do projecto da ora Recorrente, sob a qual foram apostos dois despachos, a propor a comunicação ao ora Recorrente do parecer da CCDR e o indeferimento da pretensão, conforme doc. de fls. 58 a 62, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta nomeadamente o seguinte: « (…)».
O Direito
Aduz o Recorrido que as «alegações do recurso apresentado pela Recorrente não cumprem com o disposto no n° 1 do artigo 690º A do CPC, o que importa a sua rejeição, no que concerne à impugnação da matéria de facto». Porém, do recurso do Recorrente não deriva que impugne a matéria de facto fixada na sentença. O Recorrente aceita aquela fixação, apenas não concorda com as conclusões que são depois tiradas a partir da mesma, pela sentença recorrida.
Nas várias conclusões do recurso, alega o Recorrente que a decisão sindicada errou, porque o parecer da CCDR «não contém qualquer apreciação sobre o mérito do projecto apresentado, nomeadamente em matéria de cumprimento ou não dos parâmetros urbanísticos aplicáveis», não tendo sido analisado nem por essa CCDR, nem por o Município, se o projecto apresentado respeitava ou não os parâmetros urbanísticos previstos no PDM de Loulé, tendo sido indeferida a sua pretensão apenas porque a CCDR deu um parecer desfavorável «apenas e só, por uma questão prejudicial (…)de que fosse aprovado previamente um PMOT». Considera o Recorrente que o licenciamento em causa não dependia da aprovação de um PU ou PP a área onde se inseria o terreno onde a Autora pretende aprovar um empreendimento, face à aplicação conjugada dos artigos 14°, n.º 4 e 5 e 58.° e 59° do RPDML, Regulamento este que não obriga ao indeferimento de projectos urbanísticos enquanto não estiverem em vigor outros PMOT'S. Diz o Recorrente que o parecer da CCDR padece, por isso, de vício de violação de lei por errada interpretação e aplicação das disposições conjugadas dos artigos 6°, 14º, n.º 4 e 58º e 59° do RPDML, estando também inquinado de tal vício o acto de indeferimento do Presidente da CML, que assenta no citado parecer.
Conforme deriva da transcrição feita do parecer da CCDR, este contém uma apreciação «sobre o mérito do projecto apresentado, nomeadamente em matéria de cumprimento ou não dos parâmetros urbanísticos aplicáveis», já que no 1º parágrafo indica a área do projecto, no segundo parágrafo indica tratar-se de dois empreendimentos distintos na mesma parcela de terreno que exigirão operações de destaque ou de loteamento, no terceiro parágrafo refere a classificação do terreno face ao PDM de Loulé e invoca ao artigo 14º, n.º4.1 do RPDM que define os parâmetros urbanísticos de ocupação. No 4º parágrafo, na sequência do anterior, diz que o terreno objecto da pretensão insere-se em área delimitada correspondente à UOP 1, referida na alínea a) do n.º1, do artigo 58º e que «o n.º 2 do mesmo artigo determina que as UOP devem ser objecto de PU ou de PP que desenvolvam e pormenorizem as regras estabelecidas no PDM». Nos parágrafos 5º a 7º continua a referir-se ao artigo 59º do RPDM e à necessidade de elaboração de PMOT, para depois se concluir que «considera-se pela conjugação dos arts 58° e 59° do RPDM de Loulé, que a pretensão em apreço é passível de reapreciação, no âmbito do Plano Municipal de Ordenamento do Território a desenvolver para a área inserida na UOP1., referida no anterior parágrafo».
Ou seja, a CCDR considera que será necessário aguardar pelo PMOT que irá desenvolver e pormenorizar as regras e directrizes estabelecidas pelo PDM para a área inserida na UOP 1, face aos artigos 58° e 59° do RPDM de Loulé, tendo o projecto apresentado pela ora Recorrente que ser reapreciado a essa luz.
Insurge-se o Recorrente contra este parecer e o indeferimento subsequente, alegando que o licenciamento em causa não dependia da aprovação de um PU ou PP, por força da aplicação conjugada dos artigos 6º, 14°, nº 4 e 5 e 58° e 59° do RPDML, Regulamento este que não obriga ao indeferimento de projectos urbanísticos enquanto não estiverem em vigor outros PMOT'S.
Decorre do artigo 58º do RPDM que «as UOP devem ser objecto de planos de urbanização ou de pormenor que desenvolvam e pormenorizem as regras e directivas estabelecidas no PDM». Mais diz o artigo 59º, n.º 1, daquele Regulamento que «dadas as características destas áreas, em grande parte infra-estruturadas e ocupadas por edifícios, torna-se imperioso a elaboração de planos municipais de ordenamento do território, podendo cada UOP vir a ser objecto de mais de um plano municipal de ordenamento do território».
No artigo 6º do RDDML estipula-se que «Na ausência de outros planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes, as disposições deste Regulamento terão aplicação directa».
Ou seja, conforme decorre das indicadas normas e nomeadamente do artigo 6º RDDML, enquanto não estivesse em vigor o invocado PMOT, ter-se-iam que aplicar as disposições do RDDML, que não ficavam “afastadas” pelo facto de se prever ou estimar a feitura para breve deste instrumento de gestão territorial. Aliás, a aplicação do RDDML ao caso sub judice, resultava também do artigo 67º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12 e do princípio tempus regit actum, devendo o pedido de licenciamento ser decidido de acordo com as regras urbanísticas em vigor.
As licenças urbanísticas só podem ser indeferidas (e devem ser indeferidas) com os fundamentos previstos no artigo 24º, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12.
E desses fundamentos não consta a necessidade ou vantagem de se esperar a publicação de um PMOT (cf. neste sentido Fernanda Paula Oliveira, «As Licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Colecção Studia Iuridica, Ad Homem – 1, Separata dos Estudos de Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pág. 996 e ss.).
Por conseguinte, tem razão o Recorrente quando alega que o licenciamento em causa não dependia da aprovação de um PU ou PP ou o PMOT e nessa medida não podia ser indeferido o seu pedido de licenciamento com base nos artigos 58º e 59º do RDDML e na necessidade de se ficar a aguardar um PMOT.
A “suspensão” da atribuição de licenças para aquela área UOP, só poderia ocorrer nomeadamente se se tivessem estabelecido medidas provisórias, nos termos indicados nos artigos 107º e ss. do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09, e mesmo assim estas medidas estariam sempre sujeitas aos limites estabelecidos nos artigos 110º a 112º daquele Decreto. Ora, no caso em apreço nestes autos, não foram estabelecidas quaisquer medidas preventivas. Igualmente, o artigo 117º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09, prevê a suspensão de concessão de licenças nas «áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou a sua revisão», mas só «a partir da data fixada para o inicio do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento» e com todas as restrições indicadas nos n.ºs 2 a 6 desse artigo (cf. ainda artigos 84º e 85º do CPA; cf. a este propósito, Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, Livraria Almedina, 2001, págs. 323 a 344).
Em suma, o pedido de licenciamento formulado pela ora Recorrente teria de ter sido apreciado com base nas regras do RPDML e nomeadamente com base no artigo 14º, n.º 4, deste Regulamento (cf. neste sentido os Acs. do STA n.º 720/08, de 22.01.2009 e n.º 876/05, de 22.03.2007, in in www.dgsi.pt).
Mas considerando os termos do indicado parecer da CCDR, estava a CML obrigada a indeferir o pedido de licenciamento, por aplicação dos artigos 19º, n.º 11, 24º, n.º1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12 e 19º do Decreto-Lei n.º 167/97, de 04.07 (cf. também artigo 38º e 68º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12).
No entanto, porque aquele indeferimento teve por base o parecer da CCDR, que como acima dissemos, é ilegal, pois o pedido de licenciamento tinha de ser apreciado de acordo com as regras urbanísticas em vigor, conforme deriva dos artigos 67º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, 6º do RDDML e do princípio tempus regit actum, essa mesma invalidade estende-se ao acto da CML (cf. a propósito da caracterização como acto administrativo lesivo dos pareceres vinculativos, ao abrigo do recurso contencioso de anulação, os Acs. do STA n.º 826/03, de 30.09.2003 e n.º 239/04, de 03.06.2004, in www.dgsi.pt).
Em conclusão, ao determinar uma “suspensão” do pedido de licenciamento fora das situações acima indicadas, únicas legalmente admissíveis, e ao considerar não aplicáveis as regras urbanísticas em vigor, resultantes do RPDML, o parecer da CCDR violou os artigos 67º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, 6º do RDDML e o princípio tempus regit actum. É, portanto, tal parecer anulável, por padecer de um vício de violação de lei. E porque teve por base tal parecer da CCDR, também o acto de indeferimento do Presidente CML, de 30.01.2005, padece de vício de violação de lei, por violação consequente.
Não obstante o antes explanado, dos factos provados e designadamente do facto acrescentado em 12, deriva que conforme Informação elaborada em 20.09.2005, pela CML, acerca do projecto da ora Recorrente, tal projecto não cumpria «todos os parâmetros definidos no RPDM (…) bem como não (…) (era) possível garantir a ligação às infra-estruturas públicas, uma vez que as existentes são privadas».
Por conseguinte, não decorre dos autos o invocado na conclusão l) das alegações do recurso e designadamente que a pretensão da Recorrente respeitasse os parâmetros urbanísticos do RPDM.
Pelo exposto, acordam em:
a) Conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida;
b) Julgar procedente a presente acção e anular o acto de indeferimento do Presidente CML, de 30.01.2005, relativo ao pedido de construção apresentado pela ora Recorrente, por invalidade consequente, assim como anular o parecer de 23.12.2005 da CCDR, em que se fundou tal despacho, por o mesmo violar os artigos 67º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, 6º do RDDML e o princípio tempus regit actum.
c) Custas pelos Recorridos, em partes iguais.
Lisboa, 28 de Junho de 2012 (Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
