| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: M …………………………………………….., com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – TAC de Lisboa, contra a FORÇA AÉREA PORTUGUESA – FAP, ação administrativa especial na qual pede a anulação do ato administrativo, consubstanciado no despacho de 2008-09-08, da autoria do GENERAL CHEFE DE ESTADO MAIOR DA FORÇA AÉREA - CEMFA, que condicionou o seu pedido de abate do quadro permanente ao pagamento de uma indemnização ao Estado no valor de €135.220,96, bem como que se declare “ … que não é exigível à A. o pagamento de qualquer quantia, pelo abate ao quadro por si requerido…”.
* O TAC de Lisboa, por decisão de 2020-07-14, julgou a ação totalmente improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada dos pedidos formulados.
* Inconformada com tal decisão, a A., ora recorrente, interpôs o presente recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo - TCA Sul, no qual peticionou o provimento do recurso e a revogação da sentença recorrida, para tanto, concluindo, como se segue: “... I. NÃO FOI, CONFORME OBRIGAM AS NORMAS APLICÁVEIS, COMUNICADO À RECORRENTE, TENDO ESTE ACEITE, A EXISTÊNCIA DE QUALQUER PERÍODO MÍNIMO DE PERMANÊNCIA, UMA VEZ CONCLUIDO O INTERNATO COMPLEMENTAR, CONFORME RESULTA DO DESPACHO CEMFA N°18/06/A, O QUAL NO SEU PONTO N°5 ESTABELECE QUE, ANTES DA NOMEAÇÃO PARA A FREQUÊNCIA DO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO, DEVE O MILITAR ASSINAR DOCUMENTO QUE COMPROVE TER CONHECIMENTO DO TEMPO MÍNIMO DE SERVIÇO EFECTIVO QUE TERÁ DE PRESTAR, PROVA QUE CABERIA À ENTIDADE RECORRIDA, CFR. ART°. 342°/2/CC.
II. LOGO O ATO IMPUGNADO É ILEGAL, POR VICIO DE VIOLAÇÃO DE LEI, O QUE DITA A SUA ANULAÇÃO, E CONSEQUENTE DEFERIMENTO DO PEDIDO DE ABATE DO A. AOS QP DA FORÇA AÉREA, SEM O PAGAMENTO DE QUALQUER INDEMNIZAÇÃO, JÁ QUE ESTE É MANIFESTAMENTE VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA BOA-FÉ, POR NÃO TER SIDO AO RECORRIDO PREVIAMENTE FIXADO QUALQUER PRAZO ADICIONAL DE PERMANÊNCIA NOS QUADROS DA FA APÓS A CONCLUSÃO DA ESPECIALIDADE;
III. CONFORME JÁ VERTIDO NOS AUTOS, À A. NÃO É APLICÁVEL O DESPACHO N.°40/2007, DE 1 DE MARÇO, O QUAL NÃO LHE FOI COMUNICADO;
IV. ACRESCE QUE O PEDIDO DE COMPENSAÇÃO DEDUZIDO PELA RECORRIDA, SANCIONADO NA DECISÃO SINDICADA, ASSENTA EM ERRADA APLICAÇAO DA LEI JÁ QUE É SUSTENTADO PELO DISPOSITIVO CONTIDO NO ART. 170° N°3 QUANDO AO CASO DOS AUTOS SE DEVERÁ APLICAR O DISPOSITIVO CONTIDO NO ART. 198° N°3.
V. A NORMA CONTIDA NO N°3 DO ART. 170°- QUE COMPORTA O ADVÉRBIO "DESIGNADAMENTE" - É APLICÁVEL AOS MILITARES QUE NÃO TENHAM CUMPRIDO O TEMPO MÍNIMO DE SERVIÇO EFETIVO, FIXADO NO N° 2 DO ART. 170° DO EMFAR, NÃO SENDO ESTE O CASO DO RECORRENTE;
VI. A NORMA APLICAVEL AO CASO DOS AUTOS - N° 3 DO ART. 198° DO EMFAR, CONJUGADO COM OS DESPACHOS DO CEMFA N°S 18/06/A E 40/2007 - QUE NÃO COMPORTA O ADVÉRBIO "DESIGNADAMENTE", É APLICÁVEL AOS MILITARES QUE TENHAM FREQUENTADO COM APROVEITAMENTO UM CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO, COMO É O CASO DA RECORRENTE.
VII. AINDA QUE O DITO DESPACHO FOSSE APLICÁVEL AS CONDIÇÕES FIXADAS PARA O ABATE DECORRERIAM DE DESPESAS TIDAS PELA RECORRIDA COM A FORMAÇÃO DA RECORRENTE, AS QUAIS "IN CASU" NÃO OCORRERAM NEM SEQUER FOI COM BASE NESTES ELEMENTOS QUE FOI FIXADA A QUANTIA EXIGIDA PELA R. E COM BASE NA QUAL CONDICIONOU O PEDIDO DE ABATE AO QUADRO;
VIII. ACRESCE QUE A COMPENSAÇÃO EXIGIDA ASSENTA NA DEVOLUÇÃO DAS REMUNERAÇÕES AUFERIDAS PELA RECORRENTE O QUE VIOLA CLARAMENTE O DIREITO À RETRIBUIÇÃO FIXADA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA, ART. 59° N°1 AL. A) DA CRP
IX.QUALQUER LIMITAÇÃO À LIBERDADE DE TRABALHO SÓ SERÁ ADMISSIVEL DENTRO DOS LIMITES IMPOSTOS PELO INTERESSE COLECTIVO OU INERENTES À PRÓPRIA CAPACIDADE DE CADA UM, E DE FORMA RAZOÁVEL E PROPORCIONAL, CRITÉRIOS OU VALORES QUE NO CASO NÃO SE VERIFICAM, SOB PENA DE ILEGAL POR VIOLAÇÃO DOS ART.S 47° E 18° DAQUELE TEXTO CONSTITUCIONAL;
X. O DESPACHO CEMFA AO INTERPRETAR CONJUGADAMENTE A AL. C) DO N.º 1 DO ART.° 170.° DO EMFAR, O ART.° 11.°/1 DO ECMM E OS DESPACHOS N°s 18/06/A E 40/2007 DO CEMFA, AO ABRIGO DO ART.° 198.°/3 DO EMFAR, NO SENTIDO DE PERMITIR QUE AO MILITAR QUE SOLICITE AO ABATE AO QUADRO SEJA EXIGÍVEL A RESTITUIÇÃO DAS REMUNERAÇÕES POR TRABALHO EFETIVAMENTE PRESTADO RECORRE A UMA INTERPRETAÇÃO INCONSTITUCIONAL DAQUELAS NORMAS PORQUANTO PERMITE O CONFISCO DE TODAS AS REMUNERAÇÕES PERCEBIDAS PELA RECORRENTE.
XI. UMA INTERPRETAÇÃO DOS ART.S 170.° N.º 3 E 198.° N.º 3 DO EMFAR, QUE PERMITA QUE SE CONDICIONE O PEDIDO DE ABATE AO QUADRO DE UM OFICIAL MÉDICO, AO PAGAMENTO OU RESTITUIÇÃO DE TODAS AS QUANTIAS POR ESTE AUFERIDAS, EM EFETIVIDADE DE FUNÇÕES, É INCONSTITUCIONAL POR VIOLAÇÃO DO DIREITO À RETRIBUIÇÃO, PELO TRABALHO PRESTADO, CONSAGRADO NO ART. 59.° N.°1 AL. A) DA C.R.P., LIBERDADE DE TRABALHO CONSAGRADO NO ART. 47° DA C.R.P. E 18.° N.°2 DO MESMO DIPLOMA LEGAL POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE DE PROPORCIONALIDADE, RECLAMANDO A RECORRIDA QUE O TRIBUNAL DECLARE TAL INCONSTITUCIONALIDADE E OU ILEGALIDADE...”.
* A Entidade Demandada, ora entidade recorrida, não apresentou contra-alegações.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2018-12-18.
* Para tanto notificado, o Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central não exerceu faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1, nº. 2 e nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece, ou não, dos assacados erros de julgamento de direito.
Vejamos:
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III. FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO:
Ressalta do discurso fundamentador da decisão recorrida que: “… O Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), aprovado pelo DL n.º 236/99, de 25 de junho, e alterado pela Lei n.º 25/2000, de 23 de agosto (1ª alteração) e pelo DL n.º 197-A/2003, de 30 de agosto (que o renumerou e republicou), pelo DL n.º 70/2005, de 17 de março e pelos DL.s n°s 166/2005, de 23 de setembro e 310/2007, de 11 de setembro (…), para o que aqui releva - mais recentemente alterado pelo DL n.º 90/2015, de 29 de maio -, do qual resulta que o abate ao quadro constitui um mecanismo de desvinculação definitiva do militar em relação ao ramo das Forças Armadas a que pertence e, quando ocorrida dentro do tempo mínimo de serviço efetivo, a desvinculação da instituição militar por iniciativa do próprio militar encontra-se sujeita a restrições que implicam a obrigatoriedade de indemnizar o Estado pelos custos envolvidos na sua formação, prevê o seguinte na matéria (…): art. 120.º Remuneração (…) art. 170.°Abate aos QP (…) art. 198.° Nomeação para os cursos de especialização ou qualificação (…).
Por sua vez, do Estatuto da Carreira Médica Militar (ECMM), aprovado pelo DL n.º 519- B/77, de 17 de dezembro com as alterações nele introduzidas pelo DL n.º 332/86, de 02 de outubro decorre que: art. 4.° (…) art. 5.° (…) art. 6.° (…) art. 11.° (…).
Por último, o DL n.º 203/2004, de 18 de agosto, com as alterações nele introduzidas (v.g. pelos DL.s 11/2005, de 06 de janeiro e 60/2007, de 13 de março, republicado por este último), que aprovou o regime jurídico da formação médica após a licenciatura em Medicina, criando um processo único de formação médica especializada, teórica e prática, tendo como objetivo habilitar o médico ao exercício tecnicamente diferenciado na respetiva área profissional de especialização, previa no seu art.° 12.° (Admissão ao internato médico), n.º 10 - Através de acordos a celebrar com os responsáveis pelas pastas da defesa, da justiça, do desporto e do trabalho, são fixados os critérios que presidirão à distribuição de vagas pelas correspondentes áreas, bem como as condições de colocação e frequência do internato médico ou de estágios que o integrem, tendo o Regulamento do Internato Médico sido aprovado pela Portaria n.º 183/2006, de 22/fevereiro, em cujo art.° 1.°, 3 - A frequência do internato médico por médicos internos oriundos das Forças Armadas obedece às condições estabelecidas em protocolo celebrado entre os competentes departamentos dos Ministérios da Saúde e da Defesa. Importando salientar que foi na qualidade de militar de carreira, que a ora A. iniciou e concluiu o seu internato complementar (cfr. als. F) e G) do probatório).
Ora, se dúvidas subsistissem de que o internato complementar realizado pela A. é um curso de especialização, veja-se o Ac. do STA de 16/02/1995 - Apêndice de 18/7/1997, segundo o qual: (…) Ou seja, o internato complementar constitui indubitavelmente um curso de especialização ou qualificação para os efeitos do disposto no EMFAR. ...»
Pretende a A. que o ato impugnado se funda numa norma que não lhe é aplicável (a al. c) do n.°1 do art.° 170.° do EMFAR) por considerar já deter o tempo mínimo de serviço efetivo para pedir o abate, desde que ingressou no QP da Força Aérea (e até antes, contando com o período de estágio), bem como em Despachos que são posteriores ao início do seu internamento complementar (o Despacho n.º 18/06/A e o Despacho n.º 40/2007 do CEMFA) e qua tale, padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
Todavia, não lhe assiste razão nesta pugna, desde logo, porque, como se verá adiante, o tempo mínimo de serviço efetivo para a A. pedir o abate ao QP da Força Aérea, conta-se da data em que aquela concluiu o internato complementar, ou seja, de 2008-10-26 (cfr. al. G) do probatório), sendo de 10 anos, nos termos da norma especial contida no art.° 11.°/1 do ECMM, aprovado pelo DL 519-B/77, de 17/12, alterado pelo DL n.º 332/86, de 02/10.
Como é consabido, o vício de violação de lei é um vício material relativo ao objeto, conteúdo ou motivos do ato administrativo e dele enferma o ato administrativo cujo objeto ou conteúdo contrarie as normas jurídicas com as quais se deveria conformar.
(…)
Abordaremos, pois, unitariamente, os alegados vícios de violação de lei, seja por violação dos normativos invocados, seja por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, dado não ter o ato impugnado considerado que a situação da A. se inscrevia na al. d) do n.º 1 do art.° 170.°/EMFAR.
Por todos, nos termos do art.° 94.°/3/CPTA, sufraga-se aqui o decidido em caso idêntico, no Ac. do TCA Sul de 03/11/2011 (P.° n.º 07724/11, www.dgsi.pt), bem como a sua fundamentação: «(...)
2.2. De direito
O despacho impugnado (despacho de 2009-04-30) deferiu o pedido de abate ao Quadro Permanente requerido pela A., ora requerente, na condição de a mesma proceder ao pagamento de indemnização ao Estado, por não ter prestado o tempo mínimo de serviço após a obtenção do grau de assistente da carreira médico - militar. Tal indemnização foi calculada no montante de 112.805,81€.
Nas suas alegações de recurso, a recorrente, além de impugnar a matéria de facto, imputa à decisão recorrida, erro nos pressupostos de facto e errada aplicação do direito, com violação do art. 170°, n°1, als. c) e d) e n°2 e art. 198° n°3 do EMFAR, violação dos princípios da equidade, proporcionalidade e inconstitucionalidade do art. 170°n°1, al. c) do EMFAR, quando interpretado no sentido efetuado pela sentença recorrida.
No tocante à matéria, a recorrente pretende ver aditados os factos referidos nas al.s J) e L) do ponto II das suas conclusões de recurso, referentes ao período correspondente ao internato complementar, em que alega ter desempenhado todas as funções inerentes ao seu posto e que lhe competiam como médica da Força Aérea (alínea J)) e que em tal período a recorrida não realizou quaisquer despesas com a recorrente, para além dos vencimentos que lhe pagou.
Trata-se, no entanto, de factos irrelevantes para a decisão, uma vez que no presente recurso está em causa o tempo mínimo de serviço efetivo necessário para o abate ao quadro, que é de dez anos, como o entendeu a entidade recorrida.
Na verdade, embora a recorrente alegue que cumpriu o tempo mínimo fixado na al. a) do n°2 do art. 170° do EMFAR, ou seja, oito anos, reportando-se à data do seu ingresso na categoria de oficiais a 1998-10-01, esta tese não procede. Sendo a recorrente médica militar, é aplicável ao caso o Estatuto da Carreira Médica Militar, aprovado pelo DL n.º 519-B/77, de 17 de dezembro, alterado pelo DL n°332/86, de 2 de outubro, que é um diploma especial relativamente ao EMFAR.
Ora, o art. 11° n°1 do E.C.M.M. prescreve que “Os oficiais médicos das Forças Armadas obrigam-se, após o ingresso nos quadros permanentes, ao cumprimento de 10 anos de serviço a partir do grau de assistente, contados da data de obtenção desse grau da carreira médica - militar”.
Tal grau apenas foi obtido com a conclusão, em 2006-10-01, da frequência do internato complementar. Só a partir dessa data foi conferido à recorrente o grau de assistente, e não desde 1998, a contar-se os dez anos referidos no art. 11° n°1 do ECMM, que apenas terminariam em 2016.
Assim sendo, embora o abate da recorrente ao Q.P. pudesse ser concedido, nunca poderia a mesma subtrair-se ao pagamento de uma indemnização, e ficando a sua situação abrangida pela conjugação da al. c) do n°1 do art. 170° do E.C.M.M. Destas normas resulta que é abatido ao QP o militar que, não tendo cumprido o tempo mínimo de serviço efetivo na sua categoria, após o ingresso no QP e que tal tempo de serviço é contado nos termos do art. 11° n°1 do E.C.M.M., que obriga ao cumprimento de dez anos de serviço a partir do grau de Assistente.
Como já se observou em diversos arestos do STA e do TCA (cfr. entre outros, o Ac. do STA de 11.02.1995, Proc. n° 032694, e do TCA de julho de 2000. Proc. n°503/97), o tempo mínimo de serviço conta-se a partir da obtenção do grau de assistente, sendo que o médico militar que não aceitar prestar esse tempo de serviço às Forças Armadas terá de indemnizar o Estado pelo investimento prestado na sua formação e especialização.
Ou seja, a “ratio” da indemnização prevista no art. 170° do EMFAR reside na duração dos custos dos cursos de formação e subsequentes ações de qualificação e atualização, na perspetiva da utilização efetiva do militar em funções próprias do quadro especial e do posto decorrentes da formação adquirida.
Para efeitos do cálculo indemnizatório, rege o disposto no parágrafo 2 do Despacho n°18/06/A de 17 de fevereiro e o parágrafo 10 do Despacho n°40/2007, de 1 de março, com a fórmula ali expressa.
No referente à contagem do tempo mínimo de serviço o Ac. do STA, Proc. 032694, de 11.02.95, escreveu o seguinte, a propósito da situação jurídica de um oficial médico da Marinha:
(…)
O Ac. do STA de 06.12.2006, escreveu ainda o seguinte:
“ (...) Deve começar por dizer-se que todas as remunerações e outras importâncias recebidas estão devidamente reportadas ao tipo de ação e formação realizadas e ao tempo de duração em que decorreram.
Depois, registe-se que o normativo em exame prescreve que «Na fixação da indemnização a que se refere a alínea c) do n°1 devem ser tidos em consideração, designadamente, a duração e os custos dos cursos de formação e subsequentes ações de qualificação e atualização, na perspetiva de utilização efetiva do militar em funções próprias do quadro especial e do posto decorrentes da formação adquirida».
Ora, o advérbio “designadamente ” colocado numa oração tem um sentido especificativo e indicativo com que se pretende particularizar algo ou alguém, de entre uma série de elementos indiscriminados de um conjunto (Ac. STA de 15/05/2003, Proc. n° 1802/02-11).
Neste caso específico, os elementos a considerar no cálculo da indemnização seriam também aqueles, mas não apenas aqueles; isto é, não formariam um conjunto fechado em si mesmo, mas seriam antes parte de um conjunto mais vasto. A fórmula adverbial utilizada tem, assim, um sentido inclusivo e não exclusivo (cit. acórdão).
Se a al. c), do n°1, do art° 171° permite que o Estado seja compensado com uma indemnização, no caso de abate ao quadro do militar, também estatui que ela seja fixada pelo respetivo CEM. Quer dizer, a indemnização não tem que observar parâmetros rígidos e de obediência cega a critérios legalmente preestabelecidos, uma vez que a lei depositou essa determinação na esfera de poder discricionário dos vários CEMs. O n°3 do artigo visa, deste modo, iluminar o caminho dos CEMs, dando-lhe apenas a indicação da ideia que preside ao direito público de exigir indemnização: uma compensação pelo esforço financeiro despendido pelo Estado na formação do militar do quadro que, como é o caso, por sua vontade abandona a carreira militar. Por isso, e para concluir, se a lei não se destina só a prever que na compensação indemnizatória entrem os custos de formação e as ações de qualificação e atualização, também não se pode dizer que exclui qualquer tipo de “remuneração”. O que importa à economia da lei é que todas essas despesas tivessem sido feitas em favor do militar dentro do período de garantia de serviço mínimo previsto na lei (10 anos para os oficiais médicos: art° 11º, n°1, do DL n° 519-B/77, de 17/12, na redação do DL n° 332/86, de 2/10). Melhor se compreende agora que ao Estado deva ser devolvida parte da soma de dinheiro gasto no investimento profissional do militar, não apenas nas remunerações, mas nas despesas em geral, efetuadas por causa da função militar para que andou a ser preparado em vista da sua valorização humana e profissional (art°25° do EMFAR). Evidentemente que o militar, em certo tipo de formação, sempre algum serviço já está prestando à Instituição Militar, como por exemplo sucede com o Internato Médico. Estamos de acordo, pois, com a recorrente nesse aspeto. Simplesmente, não nos devemos deixar impressionar com a nomenclatura utilizada a propósito do carácter da contraprestação pecuniária recebida pelo militar. O facto de o documento em causa ter chamado “remuneração base ” não muda a realidade das coisas. É que, até mesmo na chamada formação militar - que envolve ações de investimento, de evolução e de ajustamento, materializando-se através de cursos, tirocínios, estágios, instrução e treino operacional e técnico, consoante a categoria, posto, classe, arma, serviço ou especialidade a que o militar pertence (art.s. 72° e 73° do EMFAR) - à importância em dinheiro que o militar recebe chama a lei “remuneração base ” adequada ao posto, desde que ele esteja em efetividade de serviço (art° 120°, do EMFAR), situação que, naturalmente, se verifica com os militares do ativo pertencentes ao quadro (art° 163° e 141° do EMFAR e 3°, n° 1 e 2, al. a), da Lei do Serviço Militar, aprovada pelo DL n° 174/99, de 21/09). (...)”
Finalmente, e como observa o Ministério Público, que “ tal como no caso a que se reporta o Ac. STA transcrito na sentença recorrida, não pode a recorrente afirmar que o ato está a exigir a devolução da integralidade das remunerações (além das outras importâncias recebidas). O valor delas entrou, simplesmente na fórmula de cálculo”.
Pelo que, tendo em consideração que na fórmula aplicada, de acordo com o Despacho do CEMFA n°18/06/A de 17 de Fevereiro, o Cqe = V (vencimento) + A (verba dispendida com a alimentação durante a frequência do curso) + S (montante dos suplementos pagos durante a frequência do curso) +CF (custos diretamente imputáveis à frequência do curso: inscrições, propinas, seminários e outras atividades relacionadas com o curso) são os inerentes ao “custo” dos cursos de especialização, como referida expressamente no artigo 198° n°3 e 170° n°3 do EMFAR, pelo que a sentença recorrida não viola os princípios da equidade, da proporcionalidade e da igualdade.
Em suma, a fórmula estabelecida visa compensar o facto de a recorrente, uma vez obtida a sua formação, procurar outro trabalho em outro local. Daí a racionalidade da obrigação a que fica sujeita a recorrente, de devolver ao Estado parte das despesas que causam em virtude da aquisição de uma valiosa formação especifica, e que nada tem a ver com a restrição do direito ao trabalho e de escolha da melhor profissão.
Em conclusão, a devolução exigida justifica-se plenamente (não abrangendo todas as quantias que foram pagas à recorrente a título de remuneração). E não se pode assacar qualquer inconstitucionalidade dos artigos 170° n°3 e 198° n°3 do EMFAR. (...)».
Mutatis mutandis, não se pode aqui concluir diferentemente, no cotejo com a factualidade assente, pois que, retomando o caso sub judice, temos que:
i) A ora A., CAP/MED da Força Aérea (FA), requereu o seu abate ao Quadro Permanente (QP) em 24/07/2009, com efeitos a partir de 31 de agosto de 2009 e, mediante requerimento de 31/08/2009, em aditamento, solicitou o seu abate a partir de 10 de Setembro de 2009, nos termos da al. d) do n.°1 do art.° 170.° do EMFAR (cfr. als. A), B) e D) do probatório);
ii) E isto porque, logo em 27/7/2009, foi prestada informação sobre o pedido de abate da A. de 24/7, pelo Comandante da Base Aérea n.º 5, onde aquela se encontrava a prestar serviço desde 02/03/2009, na área da medicina aeronáutica, dele constando que a A., Foi informada das implicações da sua pretensão (cfr. al. C) do probatório), o que também infirma a alegada preterição de formalidade essencial - audiência do interessado - e, ainda que assim não fora, no caso em análise, tratando-se de ato essencialmente vinculado, sempre tal formalidade se degradaria em não essencial, para efeito de aplicação do princípio do aproveitamento do ato aqui impugnado;
iii) A A. iniciou a frequência do internato complementar de neurologia no Hospital de Santa Maria, em 1/Jan./2003, enquanto militar de carreira, o qual terminou em 26/Out./2008, tendo gozado de licença de maternidade nos períodos compreendidos entre 12/12/2004 e 10/05/2005 e entre 30/12/2006 e 28/05/2007 (cfr. als. G) e H) do probatório);
iv) Logo, não era exigível que à data da sua nomeação para a frequência da especialização – o internato complementar -, o previsto no n.º 5 do Despacho n°s 18/06/A fosse cumprido, sendo que não podia a A. ignorar (nem alegar desconhecimento - cfr. art.° 6.° do C. Civil) que, por força da legislação especial - o ECMM - que lhe era igualmente aplicável - a par do EMFAR -, qual o tempo mínimo de serviço efetivo na categoria e data de início da respetiva contagem para o abate, ou seja, um período mínimo de 10 (dez) anos, contado a partir da obtenção do grau de assistente, nos termos claramente expressos no art.° 11.°/1 do ECMM (DL 519-B/77, alterado pelo DL 332/86), conjugado com os demais diplomas que regulam as carreiras médicas (vide o DL 128/92 de 4/7);
v) E isto, considerando que os Despachos n°s 18/06/A e 40/2007, do CEMFA, de natureza regulamentar (neste sentido, vide o Ac. do STA de 20/06/2013, infra citado), lhe são igualmente aplicáveis (também quanto ao cálculo do valor da indemnização devida, por falta do tempo mínimo de serviço efetivo na categoria para o requerido abate ao QP da FA), e não ofendem quaisquer normas ou princípios constitucionais e legais, porquanto traduzem o exercício da competência regulamentar por parte do CEMFA, aplicáveis a todos os pedidos de abate formulados na vigência do DL519-B/77, alterado pelo DL 332/86, ao abrigo do art.° 198.°/3 do EMFAR, diplomas legais esses, aplicáveis à ora A., desde que ingressou no QP da FA, em 1/Jul./2001 (cfr. al. F) do probatório);
vi) Em suma, à ora A. não podia o CEMFA, senão aplicar a al. c) do n.º 1 do art.° 170.°, bem como o seu n.º 3 e os aludidos Despachos n°s 18/06/A e 40/2007, calculando o valor indemnizatório de acordo com a fórmula prevista no n.º 10 do Despacho n.º 18/06/A, por remissão expressa do n.º 2 do Despacho n.º 40/2007, de 01/03 (em vigor desde essa data, e ambos vigentes antes de a A. terminar o seu internamento complementar, em 26/10/08), única forma de o Estado ser ressarcido dos custos que teve com a especialização da A., a qual optou por se desvincular da FA, antes dos 10 anos legais.
Acresce que, de acordo com o entendimento vertido, posteriormente, no Acórdão do STA de 20/06/2013 - Apêndice de 22/04/2014, P.° n.º 1356/12-11, a propósito de um piloto da Força Aérea, «(...) Mas não tem razão. Acomoda -se às regras gerais do direito que a rescisão unilateral do contrato pelo militar - possibilidade esta que, aliás, é explicada pela sua liberdade de escolha da profissão - envolva o dever de indemnizar o Estado pelas consequências do incumprimento contratual. E a circunstância dessa indemnização poder ser elevada encontra a sua explicação no «quantum» dos danos causados pela desvinculação unilateral do contrato. Não é, pois, por acaso que o art. 49° do RLSM fala em «indemnização», ou seja, numa reparação dos prejuízos que o militar cause ao Estado por não cumprir o contrato por todo o tempo a que se obrigara. Postas as coisas nestes termos, logo se vê quão absurda é a ideia de que a previsão «ex lege» de indemnizar prejuízos ofende quaisquer direitos fundamentais de quem os provocara. Até porque é falso que o «quantum» indemnizatório dependa do arbítrio da Administração, já que o art. 49° do RLSM é claro no sentido de que a indemnização terá somente «em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afeção funcional do militar». Por outro lado, estes critérios legais determinativos da indemnização revelam -se equilibrados em face do interesse público que prosseguem - o qual basicamente consiste na recuperação do esforço financeiro que o Estado investira no contraente incumpridor. O facto dessa indemnização poder ser - como, «in casu», foi - avultada é irrelevante, desde que ela se ajuste aos critérios legais e corresponda, portanto, à exata dimensão dos danos a ressarcir. (...)» - (…).
Ad maiori, no caso da A., que menos de um ano após concluir o internato complementar - em 26/10/2008 -, pediu o seu abate ao QP da Força Aérea - em 31/8/2009, com efeitos a 10/Set./2009.
Aqui chegados, evidencia-se que soçobram todos os alegados vícios, posto que o Despacho do CEMFA de 08/09/2009, com a fundamentação de facto e de direito dele constante (cfr. al. E) do probatório), cumpriu com as normas aplicáveis, como seja, a al. c) do n.º 1 do art.° 170.° do EMFAR, o art.° 11.°/1 do ECMM e os Despachos n°s 18/06/A e 40/2007 do CEMFA, ao abrigo do art.° 198.°/3 do EMFAR, considerando, ainda, que nenhum princípio constitucional foi violado, como seja o princípio da proporcionalidade (cfr. art.°s 266.°/2/CRP e 5.°/2/CPA - art.° 7° do CPA vigente), seja qual for a vertente ou dimensão considerada deste princípio - necessidade, adequação e proibição do excesso -, o qual constitui um limite interno à atividade discricionária da Administração, visando a tomada de decisões em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar (o que no caso em apreço, só relevaria quanto à fixação da fórmula de cálculo da indemnização) e cuja violação não se verifica, como já foi decidido nos arestos supra citados, sequer a alegada limitação à liberdade de trabalho, como se demonstrou.
Em síntese, qualquer que seja a vertente de análise, o Despacho sindicado não viola os princípios enformadores do nosso sistema jurídico (como seja, ainda, o princípio da proteção da confiança), nem é contrário às normas legais (aqui no sentido de bloco legal) com as quais se deveria conformar, como vimos, pelo que deve manter-se, válido e eficaz, na íntegra, na ordem jurídica.
Como é bom de ver, os demais pedidos formulados pela A. no petitório inicial encontram-se prejudicados, porque dependentes/prejudiciais do pedido anulatório do Despacho do CEMFA de 08/09/2009, que temos que improceder in totum…”.
Correspondentemente, e como já sobredito, o tribunal a quo julgou a ação totalmente improcedente e, consequentemente, absolveu a entidade demandada dos pedidos.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que se acompanha.
Vejamos:
Principia a apelante por concluir que a decisão recorrida errou ao não julgar o ato impugnado ilegal, repisando o aduzido em sede de articulados, sobretudo, por não lhe ter sido comunicada a existência de qualquer período mínimo de permanência uma vez concluído o internato complementar: vide despacho do CEMFA n.º 18/06/A, de 17 de fevereiro e despacho do CEMFA n.º 40/2007, de 01 de março.
Na verdade, a decisão recorrida não apreciou e decidiu sobre esta questão em concreto e da factualidade assente não resulta demonstrado que a apelante tenha assinado um documento que comprove ter tido conhecimento do tempo mínimo de serviço efetivo que teria que prestar à luz do determinado no n.º 5 do despacho do CEMFA n.º 18/06/A, de 17 de fevereiro.
Porém, importa ter presente que, em 2003-01-01, a apelante (que ingressara em 2001-07-01, nos quadros permanentes da Força Aérea, na especialidade de médica) iniciou a frequência do internato completar médico, o qual terminou em 2008-10-26.
O que significa que releva, desde logo, chamar à colação o disposto (tempus regit actum) no regime estatutário especial da carreira médica militar – ECMM, anterior e autónomo ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas - EMFAR, regime que sendo como é especial, prevalece sobre o geral e continua a irradiar efeitos quando conjugado com o EMFAR: cfr.
DL n.º 519-B/77, de 17 de dezembro na redação dada pelo DL n.º 332/86, de 02 de outubro - ECMM; art. 7º n.º 3 do Código Civil – CC.
Aqui chegados, importa, pois, ter presente que art.º 11.º, n.º 1 do ECMM, dispõe no seu artigo 11.º, n.º 1 que: “… os oficiais médicos das Forças Armadas obrigam-se, após o ingresso nos quadros permanentes, ao cumprimento de 10 anos de serviço a partir do grau de assistente, contados a partir da data de obtenção desse grau da carreira médica-militar…”.
Donde, a fonte normativa do prazo de 10 anos encontra-se no art. 11.º, n.º 1 do ECMM, conjugado com a legislação da carreira médica e não numa alteração direta do EMFAR e/ou em despachos do CEMFA, que lhes são aliás posteriores: cfr. DL n.º 519-B/77, de 17 de dezembro na redação dada pelo DL n.º 332/86, de 02 de outubro - ECMM; art. 7º n.º 3 do CC; DL n.º 128/92, de 4 de julho; DL n.º 236/99, de 25 de junho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/2000, de 23 de agosto – EMFAR (tempus regit actum, v.g. atenta a data de ingresso da apelante no internato complementar); despacho do CEMFA n.º 18/06/A, de 17 de fevereiro e despacho do CEMFA n.º 40/2007, de 01 de março.
O que vale por dizer que, ao caso, o art. 11º do ECMM fixa já o período mínimo de permanência, não havendo, por isso, qualquer necessidade de junção de documento que comprove que a apelante tenha tido conhecimento do tempo mínimo de serviço efetivo que teria que prestar à luz do determinado no n.º 5 do despacho do CEMFA n.º 18/06/A de 17 de fevereiro, mostrando-se, assim, irrelevante, o não conhecimento pelo tribunal a quo da suscitada questão nas conclusões I a III.
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento de direito.
Já no que concerne à questão de saber se o tribunal a quo errou ao decidir que ao caso era aplicável o disposto no art. 170º do EMFAR quando a apelante defende ser-lhe antes aplicável o disposto no art. 198º do mesmo diploma.
A resposta mostra-se negativa.
Na exata medida em que a apelante obteve o grau de assistente em 2008-10-26, com a conclusão do internato complementar, pelo que, só a partir desta data se contam os 10 anos: cfr. art. 11º nº 1 e art. 12º ambos do ECMM; art. 170º e art. 198º ambos do EMFAR.
Mais, acresce que tendo requerido, como requereu, em 2009-07-24, ao CEMFA o abate aos quadros permanentes da Força Aérea, apresentou tal requerimento quando ainda não havia decorrido sequer 1 (um) ano depois de obter o grau de assistente na carreira médico-militar, estando ainda longe o prazo de 10 anos e, assim sendo, a situação da apelante subsume-se na al. c) do nº1 do art 170º do EMFAR: vide Acórdão deste TCAS de 2011-11-03, processo n.º 7724/11 e cfr. Acórdão deste TCAS de 2021-07-01, processo n.º 1182/08.9BESNT-A, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.
Ponto é que - por com o mesmo se concordar com inteira aplicação ao caso concreto, atenta a identidade de factos e do direito aplicável - como afirmado no Acórdão deste TCAS de 2021-07-01, processo n.º 1182/08.9BESNT-A, disponível em www.dgsi.pt: “… Em questão está o tempo mínimo de serviço efetivo necessário para o abate ao quadro, sem a condicionante de pagamento de uma indemnização.
O art. 170º do EMFAR, epigrafado “abate ao QP”, estabelece, no nº 1, que “É abatido aos QP, ficando sujeito às obrigações decorrentes da LSM, o militar que:
(…)
c) Não tendo cumprido o tempo mínimo de serviço efetivo na sua categoria após o ingresso nos QP, o requeira e a tanto seja autorizado, mediante indemnização ao Estado, a fixar pelo respetivo CEM;
d) Tendo cumprido o tempo mínimo de serviço efetivo na sua categoria após o ingresso nos QP, o requeira, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do art. 198.º;
(…)”
O Recorrente enquadrou a sua situação na al. d) ao passo que a Requerida a enquadrou na al. c).
No caso sub judice, foi apurado que:
(…)
não obstante o Recorrente entrar para a Força Aérea já médico, continuou a sua formação, ao serviço da Força Aérea, frequentando um internato complementar (…)
a frequência do internato complementar (…) efetuou-se ao abrigo de procedimentos estabelecidos entre o Ministério da Saúde e o Ministério da Defesa, no seguimento dos quais o Ministério da Saúde se comprometeu a reservar vagas para o acesso e frequência do internato complementar destinadas exclusivamente a médicos militares do Quadro Permanente.
O internato complementar, nos termos do DL 203/2004 de18.08, com as alterações introduzidas pelo DL nº 11/2005 e DL nº 60/2007, é um processo de formação médica especializada, que se segue à licenciatura em medicina.
Ao Recorrente, enquanto oficial médico das forças armadas, é aplicável o Estatuto da Carreira Médica Militar, aprovado pelo DL nº 519-B/77, de 17 de dezembro, alterado pelo DL nº 332/86, de 2 de outubro.
O STA tem reconhecido a especialidade do regime do Estatuto da Carreira Médica Militar, relativamente ao comum Estatuto dos Militares das Forças Armadas, quanto aos requisitos do dever de indemnizar a Fazenda Pública por parte do oficial que pretenda ser abatido ao QP antes de decorrido o tempo de serviço legalmente estabelecido (…).
Contendo o Estatuto norma própria - o art. 11º - é, então, esta que se aplica.
(…)
Este dispositivo fixa já o período mínimo de permanência, distinguindo-se daquelas outras situações em que há necessidade de um despacho para o efeito.
Donde, como se decidiu no acórdão do TCA Sul de 03.11.2011 (7724/11), embora o Recorrente alegue que cumpriu o tempo mínimo fixado na alínea a) do nº2 do artigo 170º do EMFAR, ou seja, oito anos, reportando-se à data do seu ingresso na categoria de oficiais a 01.10.1998, esta tese não pode proceder.
(…)
Em suma, embora o abate requerido pelo Recorrente ao Q.P. possa ser concedido, não pode o mesmo subtrair-se ao pagamento de uma indemnização, ficando a sua situação abrangida pela al. c) do nº1 do art. 170º do EMFAR…”.
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento de direito.
Por fim, a apelante sustenta que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito porque aceitou o quantum da compensação como correto, quando, em síntese, a entidade demandada, ora recorrida, não teve despesas com a formação da apelante (dado que quando esta ingressou para os quadros permanentes – QP da FA, já era licenciada em medicina), considerando encontrarem-se ainda em causa: “… o direito à retribuição, pelo trabalho prestado, consagrado no art. 59.° n.°1 al. a) da C.R.P., liberdade de trabalho consagrado no art. 47° da C.R.P. e 18.° n.°2 do mesmo diploma legal por violação dos princípios da legalidade de proporcionalidade, reclamando a recorrida que o tribunal declare tal inconstitucionalidade e ou ilegalidade...”.
Tal matéria encontra resposta em questão idêntica já decidida no Acórdão do STA de 2006-12-06, processo n.º 0612/06, disponível em www.dgsi.pt e, acima referido e transcrito na decisão recorrida e bem assim, no Acórdão deste TCAS de 2021-07-01, processo n.º 1182/08.9BESNT-A, disponível em www.dgsi.pt, que, por como sobredito, com o mesmo inteiramente se concordar, à luz do disposto no art. 8º n.º 3 do CC, e com inteira aplicação ao caso concreto, se conclui como agora se transcreve: “… Esta questão foi declarada improcedente na decisão recorrida, que aderiu ao entendimento explanado nos já citados acórdãos do (…) e do STA de 06.12.2006 (nº 0612/06), em termos tais que são de manter, abstendo-nos aqui de, mais uma vez, proceder à sua transcrição, nada vindo invocado pelo Recorrente que possa abalar aquele Jurisprudência.
Trazemos ainda à colação o Ac. do STA, datado de 05.11.1998 (proc. nº 40559), assim sumariado:
“A norma constante do art. 183, n. 1, al. c) do EMFAR, aprovado pelo DL n. 34-A/90, de 24 de Janeiro, com a remuneração efetuada pelo art. 5º da Lei n.º 27/91, de 17 de julho, ao condicionar o abate aos QP dos militares que não tenham cumprido o tempo mínimo de serviço efetivo após o ingresso nos QP fixado para cada categoria, ao pagamento de uma indemnização à Fazenda Nacional, não está ferido de inconstitucionalidade orgânica, nem é materialmente inconstitucional, não violando, designadamente, o princípio da liberdade de escolha de profissão, consagrado no art. 47 da CRP.”
E, mais uma vez, o Ac. do TCA Sul de 03.11.2011 – pela clara similitude com a situação em apreço – que, a este propósito, e estando em causa a quantia de 112.805,81€, diz o seguinte: “(…) a “ratio” da indemnização prevista no art. 170º do EMFAR reside na duração dos custos dos cursos de formação e subsequentes ações de qualificação e atualização, na perspetiva da utilização efetiva do militar em funções próprias do quadro especial e do posto decorrentes da formação adquirida.
Para efeitos do cálculo indemnizatório, rege o disposto no parágrafo 2 do Despacho nº18/06/A de 17 de fevereiro e o parágrafo 10 do Despacho nº40/2007, de 1 de março, com a fórmula ali expressa.”
E acrescenta:
“(…) tendo em consideração que na fórmula aplicada, de acordo com o Despacho do CEMFA nº18/06/A de 17 de Fevereiro, o Cqe = V (vencimento) + A (verba dispendida com a alimentação durante a frequência do curso) + S (montante dos suplementos pagos durante a frequência do curso) +CF (custos diretamente imputáveis à frequência do curso: inscrições, propinas, seminários e outras atividades relacionadas com o curso) são os inerentes ao “custo” dos cursos de especialização, como referida expressamente no artigo 198º nº3 e 170º nº3 do EMFAR, pelo que a sentença recorrida não viola os princípios da equidade, da proporcionalidade e da igualdade.
Em suma, a fórmula estabelecida visa compensar o facto de a recorrente, uma vez obtida a sua formação, procurar outro trabalho em outro local. Daí a racionalidade da obrigação a que fica sujeita a recorrente, de devolver ao Estado parte das despesas que causam em virtude da aquisição de uma valiosa formação especifica, e que nada tem a ver com a restrição do direito ao trabalho e de escolha da melhor profissão.
Em conclusão, a devolução exigida justifica-se plenamente (não abrangendo todas as quantias que foram pagas à recorrente a título de remuneração). E não se pode assacar qualquer inconstitucionalidade dos artigos 170º nº3 e 198º nº3 do EMFAR.”
“(…)
Na verdade, a indemnização imposta pela Instituição militar não ofende o disposto no art. 170º, nº 3 do EMFAR. Tal norma destina-se a compensar os custos dos cursos de formação e ações de qualificação, na perspetiva de utilização efetiva do militar em funções próprias. Quanto ao cálculo da indemnização este não tem que observar parâmetros rígidos e de obediência cega, uma vez que a lei depositou essa discriminação aos vários CEM´s (cfr., entre outros, o Ac. do STA de 15.05.2003, P 1802/02-11).
O Acórdão recorrido demonstra, a nosso ver, a racionalidade da obrigação a que fica sujeito o recorrente de devolver ao Estado parte das despesas que causa em virtude da aquisição de uma valiosa formação específica.”
Muito recentemente, em acórdão, de 10.12.2020 (proc. 891/08.7BESNT), o TCA Sul apreciou questão muito semelhante à aqui tratada, seguindo este mesmo entendimento.
Aderindo aos arestos citados, julgamos improcedentes todos os argumentos deduzidos pelo Recorrente.
Em síntese, é natural e expectável que as Forças Armadas, efetuando um investimento na formação específica do Recorrente, à custa de dinheiros públicos - recursos provenientes do contribuinte -, espere dele algum retorno, através da sua permanência, na carreira militar, durante um período de tempo legalmente previsto, de forma a aproveitar os especiais conhecimentos técnicos e profissionais que foram proporcionados ao militar…”.
Termos em que a decisão recorrida não padece outrossim do invocado erro de julgamento de direito.
***
IV. DECISÃO: Nestes termos, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.
Custas a cargo da apelante.
18 de dezembro de 2025
(Teresa Caiado – relatora)
(Maria Helena Filipe – 1ª adjunta)
(Rui Pereira – 2º adjunto) |
