| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
B........................... , com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Sintra, de 14 de Junho de 2006, que julgou improcedente o recurso contencioso por si interposto do despacho do Director Coordenador da Caixa Geral de Aposentações, de 4 de Abril de 2000, que lhe indeferiu o pedido de rectificação da pensão de aposentação, nos anos de 1994 a 1999, a que se achava com direito, de acordo com o estipulado no artigo 59º do Estatuto da Aposentação (doravante, designado E.A.), bem como com o artigo 18º das Portarias nº 79 – A/94, 1093-A/94, 101-A/96, 60/97, 29-A/98 e 147/99, dela recorreu e, em sede de alegações , formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“ 1. O artigo 59º do EA consagra o principio da actualização periódica das pensões e define os critérios básicos a ter em conta na sua fixação : o da elevação geral dos vencimentos dos funcionários.
2. A CGA, com fundamento na norma do artigo 18º das Portarias n.º 79 – A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro e 101-A/96, de 4 de Abril, manteve inalterados os valores ilíquidos e líquidos das pensões do recorrente, deduzindo nas mesmas pensões o valor dos descontos de 10% que o pessoal do activo desconta para a mesma CGA.
3. Mas, esta dedução de 10% no valor ads pensões, não está previsto em nenhuma lei, e muito menos no DL 353-A/89, cujo nº 4 do seu artigo 45º se limita a estabelecer que “A revisão anual das pensões da competência da Caixa Geral de Aposentações (…) são fixadas em Portaria do Ministério das Finanças”.
4. Assim, as Portarias impugnadas, inovaram em matéria de pensões, introduzindo uma alteração profunda do regime fixado no E.A.
Pelo que são ilegais, por violação grosseira do principio constitucional da hierarquia das normas.
5. Assim, a sentença recorrida, ao considerar que o principio de adequação entre o montante máximo das pensões e o valor liquido das remunerações dos funcionários de idêntica categoria no activo se encontrava consagrado no artigo 53º, n.º 22 do EA, incorre em manifesto erro de interpretação e aplicação da supracitada norma.
6. Pois, só com a publicação da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Orçamento de Estado de 2003), foi alterada a redacção do artigo 53.º nºs 1 e 2 do EA, que consagra o principio de que a pensão “não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração liquida a que se refere o n.º “, ou seja o montante da remuneração mensal relevante” deduzida da percentagem da quota para a CGA a deduzir pelo pessoal do activo. (Neste sentido se expressou, como citado nos doutos acórdãos do TCAS e TCAN, o ilustre Conselheiro J. Cândido de Pinho, ao escrever, em anotação ao artigo 53º do EA do seu “Estatuto da Aposentação”, pag. 219)
7. Daí que, à época em se constituiu a relação de aposentação, o tecto consagrado no EA para o montante das pensões de aposentação era definido pela remuneração da categoria no activo, sem qualquer atributo de “liquidez” e sem referencia ao “desconto de quotas para a CGA”. Ou seja,
8. Contrariamente ao decidido, à data da prolação do acto administrativo impugnado, o artigo 53º n.º 1 e 2 do EA, tinha a configuração introduzida pelo DL 191-A/79, de 25 de Junho, que dispunha que “ 1 – A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do numero de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos. 2 – A pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração a que se refere o número anterior”.
9. O que equivale a dizer, como foi decidido pelo TCAS e TCAN que o “tecto” consagrado no EA para o montante das pensões de aposentação era definido pela remuneração da categoria no activo, simplesmente, sem qualquer atributo de “liquidez” e sem qualquer referencia ao “desconto de quotas para a CGA”. ( Cfr. Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 03-02-2005, Processo n.º 12276/03, e do Tribunal Central Administrativo Norte de 27.07.2006, processo n.º 87/02).
10. Dai que, as normas dos arts. 18º das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro e 101-A/96, de 4 de Abril, estando em desconformidade com a regra de actualização das pensões prevista em fonte normativa superior – no caso, art. 59º do EA, são ilegais. (Cfr. neste sentido, Ac. do TCAS proc. nº 12276/03, de 3.02.05, junto aos autos e Ac. do STA, embora no contexto de inconstitucionalidade orgânica, proc. nº 041742, de 11.06.97).
11. A douta sentença deveria, pois, ter concluído, como o fizeram os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 03-02-2005, Processo nº 12276/03, e do Tribunal Central Administrativo Norte de 27.07.2006, processo nº 87/02), juntos aos autos e o Acórdão do STA de 11.06.97, processo nº 041742, pelo provimento do recurso e determinado a anulação do acto impugnado.
12. Pelo que, ao decidir diferentemente a douta sentença recorrida enferma de manifesto erro de julgamento, por errónea aplicação e interpretação da lei.
13. Também, contrariamente ao decidido, nenhuma das normas habilitantes invocada nas Portarias impugnadas, e que são o “artigo 25.º, do Decreto – Lei n.º 110-A/81 e dos nºs 3 e 4 , do artigo 4.º e 6, do artigo 45.º do Decreto – Lei n.º 343-A/89”, habilitavam o Governo a legislar em matéria de aposentação e muito menos a fazê-lo ex novo.
Com efeito,
14. Das normas habilitantes, constantes das Portarias, a única que tem a ver com a aposentação é a do n.º 4, do artigo 45.º do Decreto – Lei n.º 353-a/89. só que esta norma apenas consente ao Governo fixar por portaria os vencimentos dos funcionários e a proceder à actualização das pensões.
15. Mas não foi sso que o governo fez: o que fez, foi aproveitar-se dessa disposição, como se de uma norma habilitante se tratasse, para estabelecer a igualização da situação contributiva dos aposentados com a dos funcionários públicos no activo, e impor, sorrateiramente, pela via regulamentar, uma dedução de 10% sobre o valor ilíquido das pensões.
16. Ou seja, em vez, em vez de proceder à actualização das pensões, como dispõe o n.º 4, do artigo 45.º do Decreto – Lei n.º 353-a/89, fez exactamente o contrário, reduzindo-as!
17. Assim, a previsão normativa do artigo 45.º, n.º 4, do DL 353-A/89, que nem sequer é citada como norma habiliatante, foi adulterada. Na verdade, aquilo que o preceito passou a permitir ao Governo foi, tão –só, poder passar a actualizar as pensões, por mera portaria, em vez de fazê-lo por Decreto – Lei, como vinha acontecendo desde 1997. Mais,
18. Ao fazer aos pensionistas uma dedução de 10% sobre o valor ilíquido da pensão, criou um verdadeiro imposto vitalício sem que, contrariamente ao que acontece com os funcionários no activo, aqueles beneficiem da correspondente dedução fiscal especifica no IRS.
19. Assim, do ponto de vista formal e material, as normas do decreto – Lei n.º 353-A/89, invocadas nas portarias, não constituem norma habilitante dos nºs 13, da Portaria n.º 79-A/94, de 4 de Fevereiro, nem dos nºs 14, 15 e 18, da Portaria n.º 1093-A/94, de 27 de Dezembro e de idênticas disposições das Portarias que lhes sucederam no tempo; e o n.º 4, do artigo 45.º, apenas consente ao Governo fixar por Portaria o quantum do aumento, e nunca a modificação dos critérios fixados nos artigos 57.º e 59.º, do EA.
20. Ainda, diferentemente do decidido, a matéria da aposentação, como se diz no Acórdão do TC n.º 267/88, faz parte do estatuto próprio da função publica, e o seu regime consta de um diploma legal, o EA, - pelo que existe uma lei-quadro, a fixar o regime da aposentação.
21. E, como a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido unânime em reconhecer, quando existe uma lei-quadro de um dado regime da função publica, toda a legislação governamental se deve conformar com ela, sob pena de inconstitucionalidade orgânica; e quando não há tal lei, as normas que, pela natureza e
relevância das soluções que contenham, afectem aspectos que hajam de ser considerados como integrantes das bases do regime da função publica terão de ser aprovadas pela Assembleia da Republica ou mediante autorização (Cfr. Ac. Tribunal Constitucional n.º 154/86, in Colecção., pág. 200 e segts.
22. Assim, qualquer alteração do artigo 59.º do EA, tinha e tem que constar, forçosamente, de Lei formal ou de Decreto – Lei autorizado e isso não aconteceu, uma vez que os poderes habilitantes conferidos governo apenas o habilitavam a dispor no sentido da fixação do quantum do aumento das pensões e não a introduzir alterações no critério da actualização fixado no E.A.
23. As matérias do direito de inscrição na CGA, (artigo 1.º), o tempo de subscritor, (artigo 24º, e artigo 63.º/4, da CRP), as formas de aposentação (artigo 36.º), o direito à pensão( artigo 46.º), a fórmula de cálculo da pensão (artigo 53.º) e o critério de actualização da pensão (59.º), reguladas no Estatuto da Aposentação, constituem os princípios basilares do EA ou, se se preferir, o núcleo duro da aposentação.
E sendo assim,
24. O governo, ao introduzir uma alteração do regime de fxação da actualização das pensões, por meio de portaria, violou os princípios da precedência da lei e da reserva de lei, ínsitos nos artigos 112.º/8 e 165.º 1, alínea t) da CRP.
25. As portarias impugnadas violam ainda o artigo 199º, alínea c) da CRP, porquanto o executivo não teve em conta que a competência conferida ao Governo “para fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis” implica desde logo a preexistência de leis que sejam susceptíveis de regulamentação e careçam de execução a nível normativo, por parte da Administração, não podendo haver regulamentos sem lei, em concreto.
Assim,
26. A douta sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação da lei, em violação dos preceitos indicados – isto se se entender que absorveu os fundamentos do Acórdão do TC n.º 672, para o qual remeteu.
27. Ou então incorreu em manifesta falta de pronúncia, em violação do dispositivo do artigo 668.º, n.º 1, alínea d), do CPC, a entender-se que não se pronunciou sobre a matéria e vícios alegados pelo Recorrente na p.i. inicial e nas alegações do mesmo recurso.
Em todo o caso,
28. Tratando-se de alegados vícios de inconstitucionalidade, sempre os tem de apreciar o tribunal ad quem, porquanto, a todo o tempo podem ser alegados pelas parte.
Além disso,
29. O nº 18 das Portarias em questão, ao determinarem no cálculo da pensão “ a dedução da percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações”, introduziu uma inovação em matéria fiscal.
30. Com efeito, o Executivo serviu-se da via regulamentar para lançar um imposto sobre parte dos aposentados do estado, ao arrepio dos princípios constitucionais.
31. Ao negar o carácter de imposto às contribuições dos trabalhadores para a segurança social, a, aliás, douta sentença recorrida omite ou esquece as posições dos Profs. Doutores Sousa franco e Jorge de Miranda, de sentido oposto, e contrária , aí, da jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional , que as considera um verdadeiro imposto. De facto,
32. As contribuições dos trabalhadores para a segurança social tem natureza parafiscal, configurando-se ( como diz “Sousa Franco, in Finanças do sector Publico, introdução aos subsectores institucionais) como “ contribuições especiais” , por serem consequência da detenção de uma qualidade social especifica que é o fundamento para a assumpção pelo estado de certos encargos ou a atribuição de certos benefícios. Não podem, em caso algum, ser consideradas meros preços ou receitas do tipo associativo, como nos sistemas privados. Todavia, nos últimos anos elas têm convergido com as típicas receitas fiscais: legalidade, orçamentação, afectação a uma amplíssima categoria de despesas( as do orçamento da segurança social), integração (após 1984) deste orçamento no Orçamento do Estado ( revisão constitucional de 1982), a sua “tributarização” é um fenómeno geral, que também ocorre em Portugal (o.c., pag. 156).
33. E, assim sendo, o Governo não podia, por mero regulamento, criar um imposto. O principio da igualdade tributária, como é consabido, traduz-se, desde logo, na regra da reserva de lei para a criação e determinação dos elementos essenciais dos impostos . O imposto há-de ser desenhado na lei de forma suficientemente determinada, sem margem para qualquer discricionaridade administrativa quanto àqueles elementos essenciais (cfr. Ac do Tribunal constitucional n.º 1203/96, de 27 de Novembro de 1996, Col. AC TC,´´ag. 123 e Jorge Miranda “A competência legislativa no domínio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXIX, 1988, pp. 9 e segts.)
34. Deste modo, as portarias em causa violam os artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, alínea i) da Constituição.
Consequentemente,
35. Não decidindo, assim, a, douta sentença enferma do vicio de erro de julgamento em violação dos dispositivos citados.”
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A recorrida / agravada – Direcção da Caixa Geral de Aposentações - contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida a qual, se dá aqui por reproduzida nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Sintra, de 14 de Junho de 2006, que julgou improcedente o recurso contencioso interposto pelo ora Recorrente do despacho do Director Coordenador da Caixa Geral de Aposentações, de 4 de Abril de 2000, que lhe indeferiu o pedido de rectificação da pensão de aposentação, nos anos de 1994 a 1999, a que se achava com direito, de acordo com o estipulado no artigo 59º do Estatuto da Aposentação, bem como com o artigo 18º das Portarias nº 79 – A/94, 1093-A/94, 101-A/96, 60/97, 29-A/98 e 147/99.
No essencial entendeu a sentença a quo que não foi violado o artigo 59º do E.A. , que consagra a actualização das pensões em função do aumento do vencimento dos funcionários do activo com a mesma categoria, dado que a dedução da percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações (doravante designada CGA) , consignada no artigo 18º das Portarias invocadas, não é mais do que a aplicação do principio, desde 1973 consagrado no artigo 53º nº 2 do E.A. ( redacção do Dec. – Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro), segundo o qual a pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração liquida a que se refere o nº 1 (remuneração atendível para efeitos do cálculo da pensão) e que tem em vista evitar que o aposentado beneficie de uma situação patrimonial mais favorável do que a detém o funcionário no activo.
Não se trata, porém , segundo a sentença a quo , da derrogação do principio da actualização das pensões, mas de uma mera limitação com vista ao cumprimento do principio da equiparação das pensões aos vencimentos do activo.
De igual modo, entendeu a sentença a quo não se verificar a violação dos princípios da “procedência da lei” e da “reserva de lei” consagrados no artigo 165º, e especificamente ao caso do nº 1 , al. t) da CRP , na medida em que não foram introduzidas quaisquer alterações pelas Portarias em questão ao estatuído no artigo 59º do EA , que implicasse uma autorização ao Governo prévia, sendo que as mesmas referem a lei que visam regulamentar, como seja os nºs 3 e 4 do artigo 4º e nº 6 do artigo 45º do Dec. – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, bem como do artigo 25º do Dec. – Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio, e não dispuseram sobre as bases do regime e âmbito da função publica.
Por ultimo, entendeu a sentença a quo não se verificar a violação dos artigos 103º nº 2 e 165º al. i) da CRP porquanto a quota de 10% a descontar na actualização da pensão não é o imposto e como tal não é matéria integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da Republica, afixar pela forma de lei.
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Nas suas alegações de recurso jurisdicional o ora Recorrente invoca três questões essenciais, a saber:
- A questão principal , a alegada violação do artigo 59º do EA, pelo artigo 18º das Portarias supra citadas, constituindo as questões de inconstitucionalidade invocadas, meramente acessórias ou subsidiárias.
Impõe-se , por conseguinte, apreciar em separado tais questões começando –se por destrinçar a alegada ilegalidade do artigo 18º das Portarias supra citadas, por violação dos artigos 57º nº 1 e 3 e 59º nº 3 do EA, o que, no entender do Recorrente inquinaria o acto recorrido de vicio de violação de lei.
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Antes de mais, importa desde já referir que a alegada nulidade por omissão de pronúncia a propósito desta questão - a ilegalidade do artigo 18º das Portarias supra citadas, por violação dos artigos 57º nº 1 e 3 e 59º nº 3 do EA - não ocorre – cfr. conclusão 27º sintetizada da alegação do Recorrente.
Com efeito, a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, estabelecida no 668º, nº1, 1ª parte da al. d) do CPC, está directamente relacionada com o comando do nº 2 do art. 660º do mesmo diploma, servindo de cominação ao seu desrespeito, só ocorrendo quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, questões essas, na linguagem do Ac. do STA de 11-02-2009, Proc. 0217/08, “traduzidas no binómio pedido/causa de pedir” e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras.
E tal questão foi apreciada na sentença a quo a fls. 22 e ss. no seu ponto 2.3. pelo que não sofre da nulidade por omissão de pronuncia que lhe vem assacada.
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A propósito da questão suscitada sustenta o Recorrente, baseando-se nos Acórdãos do TCAS de 3 de Fevereiro de 2005, in Proc. nº 12276 e do TCAN de 27 de Junho de 2006, in Proc. nº 87/02-Coimbra , que à luz da lei vigente na data do acto impugnado ( Dec. – Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho), o tecto consagrado no EA para o montante das pensões de aposentação era definido pela remuneração da categoria do activo sem qualquer atributo de “ liquidez” e sem referencia ao “ desconto de quotas para a CGA” . Só com a publicação da Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro (que aprovou o Orçamento de Estado para 2003), foi alterada a redacção do artigo 53º nº 1 e nº 2 do EA que consagra o principio de que a pensão “ não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração liquida a que se refere o nº 1 “ , ou seja, o montante da remuneração mensal relevante “ deduzida da percentagem da quota para a CGA a deduzir pelo pessoal do activo”.
Em apoio da sua tese invoca o Recorrente, como referimos, o citado Acórdão deste TCAS de 3 de Fevereiro de 2005, nos termos do qual “ as normas dos artigos 18º das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, e 101-A/96, de 4 de Abril, são inaplicáveis, por desconformidade com a regra de actualização das pensões prevista no artigo 59º do Estatuto da Aposentação, ao terem por efeito a não actualização de determinadas pensões a pretexto da implementação de um principio de proibição de ultrapassagem da remuneração liquida do pessoal no activo, que não se encontrava consagrado na lei geral à data da sua vigência”.
Discordamos todavia de tal entendimento, pelo que, quanto a nós, tal ilegalidade não ocorre.
Com efeito, no que se refere às actualizações das pensões de aposentação, dispõe o artigo 59º do EA, na redacção do Dec. – Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho que:
“ A actualização das pensões será efectuada, em consequência da elevação geral dos vencimentos do funcionalismo ou da criação de suplemento ou subsidio geral sobre os mesmos, mediante diploma do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública.”
Por sua vez, estabelece o citado artigo 18º das Portarias em referência, na parte que interessa à questão, que “ A actualização das pensões calculadas com base nas remunerações em vigor a partir de (…) até à entrada em vigor da presente Portaria será deduzida da percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações”.
Ao contrário do alegado pelo recorrente, do confronto entre os dois dispositivos legais não vislumbramos nenhuma discrepância entre os respectivos conteúdos.
Na verdade, a norma do EA é uma norma meramente programática, da qual não decorre qualquer obrigatoriedade de actualização de pensões, com determinada periodicidade, ou num montante dentro de limites pré estabelecidos.
A lei (EA) estabelece apenas que, em consequência da elevação geral dos salários, serão actualizadas as pensões, o que não significa mais do que o principio de que o montante das pensões deve, tal como o montante dos vencimentos, ser actualizado periodicamente .
É o que, aliás, decorre do Ac. deste TCAS de 14 de Outubro de 2004, in Proc. nº 10146/00, segundo o qual, tal ilegalidade não se verificaria, essencialmente pelas razões aduzidas no citado Acórdão do Tribunal Constitucional nº 672/98, de 3 de Março de 1999, na parte em que refere que “ trata-se de uma medida, na prática, limitadora, mas que não nega o principio da actualização das pensões. É apenas a previsão de um critério de actualização que tem em conta a equiparação entre os pensionistas e os funcionários no activo. Não é, claramente, uma sua violação ou derrogação.”
Para além deste normativo não existia, nem existe, qualquer outro no ordenamento jurídico português que determine a fórmula que deve ser utilizada para achar o montante da actualização das pensões, o qual se traduz assim numa opção politica em função de outros factores, tais como o da disponibilidade financeira.
Existem, sim princípios a observar quanto ao montante das pensões, mas não seguramente no artigo 59º do EA – o único, aliás, que vem referido como violado ( sendo certo que o artigo 57º do EA apenas vem invocado nas alegações de recurso jurisdicional e não se refere directamente à questão em apreciação).
Também do citado artigo 59º não resulta a equiparação das pensões de aposentação aos vencimentos do activo, ou seja, nada no mesmo faz menção a essa equiparação, nem nada no mesmo proíbe que o cálculo se faça por recurso a qualquer fórmula ainda que seja por desconto de uma percentagem correspondente a um desconto previsto na lei, o qual não significa, contudo, a aplicação dessa lei.
Por conseguinte, afigura-se-nos destituído de sentido chamar à colação o artigo 53º nº 2 do EA na sua redacção anterior ao actual, para justificar a ilegalidade dum montante de actualização da pensão cujo cálculo nada tem a ver com o estatuído neste dispositivo legal, mormente com o referido no seu nº 1 que se refere ao cálculo da pensão de aposentação e não às suas actualizações.
De facto, nada tem a ver o cálculo inicial da pensão se processar com base no vencimento liquido do funcionário ( redacção do nº 2 do artigo 53º , introduzida pelo Dec. – Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, até à redacção introduzida pelo Dec. – Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho, que
retirou “o liquido” novamente introduzido pela Lei nº 32-B/2002, de 30 de Dezembro) com a actualização da pensão.
Na verdade, a actualização das pensões rege-se por regras próprias muito mais flexíveis que podem variar em função de dados orçamentais decorrentes de opções politicas tanto no montante da actualização, como da sua periodicidade.
Assim é que no nº 2 do preâmbulo do Dec. – Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio que altera a tabela dos vencimentos e pensões da função publica se refere que: “ Esta actualização (das pensões) terá lugar (…) de acordo com o calendário que as limitações orçamentais aconselharem e tendo em vista permitir o acompanhamento automático pelas pensões da evolução dos vencimentos do pessoal no activo”; Daqui não se extrai a conclusão que a actualização tem que acompanhar o vencimento (liquido ou ilíquido) quer na anualidade quer no montante.
Por sua vez, o 2º parágrafo do nº 2 do preâmbulo do Dec. – Lei nº 103-A/83, de 18 de Fevereiro, que actualiza os vencimentos e pensões para o ano de 1983, refere: “ Sem pretender retirar aos aposentados o beneficio de continuarem a desfrutar quando se aposentem, de uma pensão aferida pelo seu vencimento ilíquido, entende-se todavia mais correcto uma norma que reconduza esse valor ao montante liquido da remuneração da respectiva categoria do activo aquando se processem as actualizações de pensões. Evitar-se-á deste modo que os aposentados continuem a beneficiar de uma situação mais favorável que aquela em que se encontra o pessoal homólogo em exercício de funções”(cfr. ainda o nº 2 do artigo 5º) .
De igual modo, as Portarias referenciadas pelo recorrente estabelecem no seu Preâmbulo que : “ Tal como nos anos anteriores, mantém-se o principio decorrente de as pensões actualizadas em conformidade com a presente Portaria não poderem ultrapassar as que seriam devidas se calculadas com base nas remunerações das correspondentes categorias do activo, liquidas do desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações.”
E como bem salienta a Exma Magistrada do Ministério Publico no seu douto parecer “ Este principio, tal como a dedução da percentagem correspondente os descontos legais para a CAGA ainda se mantém actualmente, tal como se evidencia com a Portaria nº 88-A/2007, de 18 de Janeiro, que procedeu às actualizações dos vencimentos e pensões para 2007, o que vem comprovar a inaplicabilidade do artigo 53º do EA à actualização das pensões”.
Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos improcede a invocada violação do artigo 59º do EA.
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A segunda questão a decidir prende-se com a alegada inconstitucionalidade orgânica do artigo 18º das Portarias em referencia, por, sem a autorização parlamentar, regulamentarem matéria de reserva exclusiva da competência legislativa da Assembleia da Republica, prevista no artigo 112º nº 8 e 165º nº 1 al. t) da CRP.
Tal como se decidiu na sentença do TAF do Porto, de 26 de Setembro de 1996, posteriormente confirmada pelo Acórdão do Tribunal Constitucional nº 672/98, de 3 de Março de 1999, a matéria a que se reportam o dispositivos regulamentares em causa ( artigos 18º ) , não se refere ao estatuto geral da função pública nem ao delineamento geral do seu âmbito, mas sim à sua particularização ou concretização. Trata-se, por conseguinte, de mero desenvolvimento dos princípios fundamentais enunciados no citado dispositivo constitucional (cfr. em sentido contrário o Acórdão do STA de 11 de Junho de 1997, in Proc. nº 041742 ( posteriormente revogado pelo Acórdão do Tribunal Constitucional nº 672/98), e os citados Acórdãos do TCAN de 27 de Junho de 2006 e deste TCAS de 3 de Fevereiro de 2005 in Proc. nº 12276/03).
Conforme se refere no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 672/98 que passamos a citar: “ O Tribunal Constitucional tem entendido que a reserva estabelecida pela alínea v) do nº 1 do artigo 168º da Constituição abrange unicamente o estatuto geral da função publica e o delineamento geral do seu âmbito, mas já não a sua particularização ou concretização. Tal reserva não se reporta, nessa medida, a um tratamento desenvolvido da matéria em causa, mas tão-só à definição dos seus princípios fundamentais (cf. Acórdão nº 142/85, D.R., II Série, de 7 de Setembro de 1985; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3ª ed., 1993, p.676).
No que respeita ao regime das pensões dos funcionários públicos, constitui uma das suas bases o principio da actualização das pensões. Com efeito, pode afirmar-se que constitui uma das linhas gerais que inspira a regulamentação segundo o qual as pensões dos funcionários públicos aposentados hão-de beneficiar de actualizações periódicas que acompanharão a evolução do nível de vida.
Assim, a apreciação da questão de constitucionalidade normativa que constitui objecto do presente recurso implica que se averigúe se a norma posta em crise pela decisão recorrida afecta tal principio.
O artigo 18º da Portaria nº 79-A/94, de 4 de Fevereiro, estabelece que na actualização de determinadas pensões calculadas com base nas remunerações em vigor a partir de certa data deve ser deduzida a percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações. Tal medida insere-se numa orientação legislativa, patente em diplomas que em anos anteriores procederam à actualização das pensões, que visou evitar que os funcionários públicos aposentados viessem a beneficiar de uma situação patrimonial mais vantajosa do que aquela em que se encontravam os funcionários no activo com a mesma categoria ( a recorrida não demonstra que tal finalidade não foi alcançada pela norma em apreciação, pois apenas afirma que o rendimento ilíquido dos funcionários no activo compreende os descontos realizados.
É verdade que, por força da aplicação desta norma no presente processo, a ora recorrida não beneficiou de qualquer aumento no ano de 1994. porém, tal circunstância afigura-se como uma consequência da aplicação dos critérios adoptados para a actualização das pensões nesse ano, não resultando da aplicação de uma norma que consagra directamente e de forma perene a não actualização de determinadas categorias de pensões. Foi um efeito colateral da aplicação do regime jurídico que em 1994 concretizou o principio fundamental da actualização das pensões e não a adopção de uma solução legal derrogatória desse principio.
Dever-se-á, assim, concluir que a norma desaplicada pelo Supremo Tribunal Administrativo não regula matéria integrada nas bases do regime e âmbito da função pública, assim como não colide com o principio da proporcionalidade.”
Assim, na esteira do decidido pelo Tribunal Constitucional, decorre que a matéria da actualização das pensões não tem relevância jurídica que justifique a sua regulamentação pela Assembleia da República, órgão a quem incumbe legislar apenas em matérias especialmente relevantes e na parte em que envolvam uma definição de princípios básicos essenciais.
Termos em que, de acordo com os fundamentos expostos improcede a alegada inconstitucionalidade orgânica do artigo 18º das Portarias em referência.
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Finalmente a ultima questão suscitada, diz respeito às demais inconstitucionalidades assacadas ao artigo 18º das Portarias em referência, que, no entender do Recorrente, não foram apreciadas na sentença a quo, sendo esta , consequentemente nula e de nenhum efeito (cfr. conclusão 27º (sintetizada) da sua alegação).
Sem razão no entanto.
Sem prejuízo do que ficou expendido supra a propósito da invocada nulidade por omissão de pronúncia relativamente à ilegalidade do artigo 18º das Portarias , por violação do artigo 59º nº 3 do EA, também aqui a sentença a quo não padece de omissão de pronúncia porquanto apreciou a inconstitucionalidade não do artigo 18º, já que o Recorrente não o invoca na petição, mas sim relativamente ao Dec. – Lei nº 106-A/83, de 18 de Fevereiro , conforme consta da mesma petição.
Não obstante, conheceu de todas as “inconstitucionalidades” que o recorrente invoca nas alegações de recurso jurisdicional, e nomeadamente da violação do artigo 165º nº 1 al. t) e do artigo 103º nº 2 , ambos da CRP, que embora reportadas a diploma legislativo diferente, traduzem na essência a mesma questão.
Entendemos igualmente , tal como decidiu a sentença a quo, que não tem qualquer fundamento denominar de “imposto” a dedução que tem vindo a ser utilizada, já que não estamos perante uma receita que reverta para o Estado e que vise fazer face a qualquer despesa ou encargo, mas sim que visa manter o quantitativo a atribuir como actualização das pensões dentro dos parâmetros que num dado momento se afiguram mais consentâneas com os objectivos da politica económica do Governo.
Quanto á invocada violação do artigo 112º da CRP refere o Recorrente que a mesma decorre de um mero regulamento de execução derrogar ou alterar a disciplina jurídica constante de uma lei, sendo certo que o artigo 18º das Portarias em análise “ não visam regulamentar qualquer preceito do EA ou de uma outra qualquer lei e muito menos o numero 4 do artigo 45º do Decreto – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro. Bem pelo contrário, antes derrogam os artigos 59º e 57º nº 1 e nº 3 do mesmo EA que (…) consagram o direito inderrogável ao aumento anual das pensões. Por conseguinte, o nº 18 das Portarias (…) são ilegais por desrespeito do principio constitucional da hierarquia das normas, na medida em que viola o principio contido no artigo 59º do EA”.
Ora, tal questão vem apreciada na sentença a quo , embora analisada à luz do artigo 165º nº 1 al. t) da CRP e relativamente ao Dec. – Lei referenciado na petição, pelo que também neste caso não ocorre a invocada omissão de pronúncia.
De igual modo, quanto à invocada violação do artigo 199º al. c) da CRP, por as Portarias regulamentadoras em questão se apresentarem em desconformidade com a Lei –Quadro que visam regulamentar, como seja o EA e o Dec. – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, constata-se que tal questão foi abordada na sentença a quo embora por alusão ao artigo 165º nº 1 al. t) da CRP e ao Dec. – Lei referenciado na petição, não ocorrendo assim a invocada omissão de pronúncia.
E nestes casos, como se expendeu supra não se afigura existir qualquer inconstitucionalidade já que o artigo 18º das Portarias em referencia não viola o artigo 59º da EA que, aliás, não visa regulamentar , constituindo a lei fundamento o nº 4 do artigo 45º do Dec. – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, nos termos do qual a actualização das pensões se faz por Portaria .
Em face do que ficou exposto e em conformidade com a argumentação expendida pela ora Recorrida nas suas contra alegações e pela Exma Magistrada do Ministério Publico no seu douto parecer , improcedem todas as conclusões da alegação do Recorrente, sendo de negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida, mantendo consequentemente o acto impugnado na ordem jurídica.
Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em € 200 e a procuradoria em metade desse valor.
Lisboa, 18 de Março de 2010
António Vasconcelos
Teresa de Sousa ( revejo anterior posição assumida no acórdão de 17.12.09)
Carlos Araújo (vencido, pois concederia provimento no recurso jurisdicional face o decidido , em 17.12.2009, no processo n.º03442/08). |
