| Decisão Texto Integral: | R..... AS, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Aveiro que julgou improcedente a acção para o reconhecimento de um direito por si intentada em matéria tributária - em que pediu a anulação da liquidação de emolumentos feita pelo 1º Cartório Notarial e pela Conservatória do Registo Predial de Santa Maria da Feira e a condenação do Estado Português a restituir-lhe o valor de 2 644 407$00 e juros à taxa legal, desde o pagamento até ao efectivo reembolso - dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
1 O entendimento do Exmo. Juiz a quo sobre o carácter residual desta acção está de todo ultrapassado pela mais recente doutrina e jurisprudência como acima se expôs, já que o cabimento desta acção não depende de haver ou não outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.
2 A regra do art. 69° da LPTA ( semelhante à norma do 165° do CPT ora em análise), não consagra um meio processual residual ou complementar que vigorava até à 2a revisão Constitucional de 8 de Julho de 1998.
3 A lei constitucional após aquela data tornou evidente que o art. 69 n.° 2 da LPTA e consequentemente o art. 165 n.° 2 do CPT deverá considera-se inconstitucional.
4 Tal sentença viola ainda o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, ao condicionar desta forma esta acção à adopção de meios específicos de impugnação. A autonomização do direito de acesso à justiça impõe constitucionalmente a institucionalização de acções a título principal e não meramente subsidiário.
5 Contraria ainda os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.
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A Recorrida não apresentou contra-alegações.
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O EMMP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
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Colhidos os vistos legais vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. Em 23 de Abril e em 5 de Setembro de 1996 o 1º Cartório Notarial de Santa Maria da Feira liquidou a Autora pagou, respectivamente, as quantias de 319.750500 e 813.750500 a título de emolumentos devidos com referência a actos identificados nas respectivas guias de pagamento como "alteração do pacto", na primeira e "transformação da sociedade", na segunda, e cujos valores são também aí referidos como sendo, cada um, de 202.500.000500 (cfr documentos de fls 34 e 38),
2. A petição inicial que deu origem à presente acção deu entrada na 2ª RFSMF em 8 de Janeiro de 1999 (cfr. aquela peça processual e o carimbo de entrada que lhe foi aposto).
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer em erro de julgamento em matéria de natureza residual da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, ex vi artº 165º CPT (hoje, artº 145º CPPT) em desconformidade constitucional dos artºs. 69º LPTA e 165º nº 2 CPT atento os princípios da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, bem como dos princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.
Para julgar verificado o erro na forma do processo, anular todo o processado e, em consequência, se abster do conhecimento do mérito da acção e absolver a FP da instância, pelo Senhor Juiz foi exarada a fundamentação de direito que se transcreve na íntegra, com sublinhados nossos:
“(..)
2.2. l A QUESTÃO A DECIDIR: O ERRO NA FORMA DO PROCESSO
Como ficou dito em 16, a única questão a apreciar e decidir nestes autos é a do erro na forma do processo pois, como procurarei demonstrar, a procedência dessa nulidade determinará a anulação de todo o processado, obstando à apreciação do mérito.
O erro na forma do processo, previsto no art. 199° do CPC, constitui uma nulidade principal que pode ser arguida até à contestação ou neste articulado e é de conhecimento oficioso no saneador, se antes não houver sido apreciada, ou até à sentença final, se não houver despacho saneador (cfr arts. 202°, 204°, n° l, e 206°, n° 2, do CPC).
Impõe-se, pois, o seu conhecimento.
Como ensina ALBERTO DOS REIS, o erro na fornia do processo afere-se pelo «ajustamento do pedido à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo», desde que coincidam «o fim concretamente visado pelo autor e o fim abstractamente figurado pela lei» Código de Processo Civil Anotado, vol. II. págs. 289 e 291. O mesmo Professor insistiu em tal critério cm anotação ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 19 de Fevereiro de 1952 na Revista de Legislação e Jurisprudência., ano 85°. págs. 222 e 223 terá sido bem empregado o processo.
A Autora veio pedir a anulação da liquidação dos emolumentos mediante acção para o reconhecimento de um direito.
Ora, o meio processual adequado ao pedido de anulação Poderá também ser pedida na impugnação judicial a declaração da nulidade ou da inexistência do
acto tributárioda liquidação de uma receita tributária (como o são os emolumentos notariais) é a impugnação judicial, processo criado com a finalidade de permitir, a quem nisso tenha interesse atendível, a sindicância judicial da legalidade do acto tributário
Poderá argumentar-se, como o faz a Autora, que o facto de a impugnação judicial ser meio processual adequado ao pedido de anulação de um acto tributário não significa que este pedido não possa ser também deduzido mediante acção de reconhecimento de um direito.
Tal argumentação, salvo o devido respeito, não procede.
Em jeito de nota introdutória, refira-se que a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, no âmbito do contencioso tributário, encontra-se prevista pelo art. 165° do CPT e, tal como refere a Autora no art. 5° da petição inicial, coincide, nas suas linhas gerais, com a mesma acção no âmbito do contencioso administrativo, prevista nos arts. 69° e 70° da Lei de Processo dos Tribunais
Administrativos (LPTA), aprovada pelo DL n° 267/85, de 16 de Julho As únicas diferenças relevantes que a acção assume num e noutro contencioso referem-se ao prazo
para a sua propositura e à legitimidade passiva. Assim, enquanto no âmbito do contencioso administrativo as acções podem, em princípio, «ser propostas a todo o tempo» c no lado passivo deve surgir «aquele contra quem foi formulado o pedido» (cfr. respectivamente, os arts. 69°nº 1 e 70° n° 1 da LPTA) no contencioso tributário a acção deve ser proposta «no prazo de cinco anos a partir da sua [do
direito ou interesse legítimo] constituição» e a legitimidade passiva é conferida à entidade «que tiver
competência para decidir o pedido» (cfr. o artº 165º n°s l e 3 respectivamente, do CPT)..
Daí que, como refere a Autora no art. 6° da petição inicial, se aceite a validade no contencioso tributário da maioria dos considerandos expendidos pela doutrina e pela jurisprudência acerca da acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo no âmbito do contencioso administrativo.
Dito isto, cumpre historiar um pouco a origem deste tipo de acções.
Com vista a uma mais efectiva tutela dos direito e interesses legalmente protegidos dos administrados a Lei Constitucional (L Const) n° 1/82, de 30 de Setembro, através da redacção do art. 268°, n° 3, da CRP Dizia aquele preceito: «É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido»., veio consagrar um novo meio processual, a que o legislador ordinário deu previsão legal através do art. 69° da LPTA: a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo
O recurso a esse meio processual, como resulta do n" 2 do referido art. 69° do ETAF, tem uma condição: só é admitido quando os restantes meio contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. Daí que a jurisprudência e parte da doutrina tenham considerado tais acções como meio complementar de tutela, como meios residuais ou subsidiários de defesa Entre outros, vide os acórdãos da 1a Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 27 de Março de l990, de 14 de Maio de 1992, de 16 de Março de 1993 e de 3 de Março de 1994, publicados nos Acórdãos Doutrinais (AD) nºs. 359 pág. 1195, 375. pág. 277, 383 pág. 1116 e 390 pág. 683. Na doutrina, vide ALFREDO JOSÉ DE SOUSA e JOSÉ DA SILVA PAIXÃO, CPT Comentado e Anotado, 1ª edição, nota 3. ao art. 165º, págs. 319/320. LUÍS SOUSA DA FÁBRICA, A Acção para o Reconhecimento de Direitos e Interesses Legalmente Protegidos, estudo publicado no Boletim do Ministério da Justiça (BMJ). Nº 365, pág. 21 e segs. FREITAS DO AMARAL, Nos Dez Anos da Constituição, pág. 23 e RUI MACHETE. idem. pág. 246..
A esse propósito LUÍS SOUSA FABRICA, no estudo citado (na nota 5), pág. 63, resume de forma exemplar o âmbito daquela acção «A ideia geral é a de que a acção para o reconhecimento de direitos e interesses legítimos se aplica, enquanto meio complementar de tutela, às situações não cobertas ou deficientemente cobertas pelos meios contenciosos já existentes - e acima de tudo pelo recurso contencioso: situações em que não exista acto administrativo, situações em que existindo acto administrativo este não seja contenciosamente recorrível, situações em que existindo acto administrativo contenciosamente recorrível da aplicação do processo de recurso não resulte uma efectiva tutela dos direitos ou interesses do particular»
No entanto, como refere a Autora no art. 8° e segs. da petição inicial, alguma jurisprudência e doutrina, que citou, depois da LConst n° 1/89, de 8 de Julho Que aditou ao art. 268° um nº 4, que corresponde, com alterações ao anterior n° 3 do mesmo artigo revelando uma acentuação clara da garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos no contencioso administrativo, vincada com a autonomização em número próprio, o tf 5. daquele artigo da garantia dos administrados de «acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos e interesses legalmente protegidos». e por força do n° 5 do art 268° da CRP, vieram entender que deveria considerar-se revogado o n° 2 do art. 69° da LPTA, daí resultando que a utilização da acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido não ficava não ficava restrita aos casos em que os restantes meio contenciosos não assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa Já antes havia quem defendesse o mesmo com fundamento na inconstitucionalidade originária do nº 2 do art. 69° da LPT A. face ao n" 3 do art. 268" da CRP na redacção dada pela LConst n° 1/82. .
Esse entendimento, acolhido nos acórdãos da 1a Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 4 de Maio de 1993, processo n° 31.769, e de 13 de Julho de 1993, publicado no Apêndice ao Diário da República, págs. 4528 a 4263, não é hoje o seguido por aquele Supremo Tribunal.
Na verdade, na sequência do voto de vencido que o Juiz Conselheiro FRANCISO MANUEL LUCAS FERREIRA DE ALMEIDA lavrou no último aresto referido, a 1a Secção do STA, em diversos arestos proferidos em subsecção alterou a orientação seguida nos acórdãos referidos, perfilhando entendimento diverso, que veio a ser acolhido no acórdão do Pleno de 31 de Março de 1998, lavrado sem
qualquer voto de vencido e publicado no Boletim do Ministério da Justiça n° 475, págs. 360 a 371» Quanto aos acórdãos proferidos no mesmo sentido em subsecção, vide os que são citados no referido acórdão do Pleno e na anotação que a este foi feita a fls. 371 do BMJ nº 475..
Pelo seu interesse, permito-me aqui citar algumas das conclusões constantes do sumário doutrinal do mesmo acórdão:
v «l - Não é de acolher o entendimento de que, após a revisão constitucional de 1989, deverá considerar-se revogado o n.° 2 do artigo 69.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, com a consequente irrestricão da utilização da acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
v II - O n.° 5 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa, introduzido pela Lei Constitucional n.°1/89 (veja-se hoje, após a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.° 1/97, de 20 de Setembro, o n.° 4 desse preceito), veio reforçar o princípio pró accione ou da accionabilidade, com a institucionalização da viabilidade de acções jurisdicionais administrativas a título principal, que não apenas para mero suprimento ou colmatação das lacunas ou insuficiências da protecção proporcionada pelo recurso contencioso de anulação.
v III - Tal inovação abrangente ínsita no preceito não teve, porém, o propósito de subverter a «normalidade» legal e tradicional da necessidade da interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos. Recurso esse, de resto, igualmente garantido, com idêntica dignidade constitucional, no n.° 4 da mesma norma.
v IV - Com a introdução de tal meio o legislador não pretendeu, contudo, a utilização irrestrita - e ainda por cima do livre alvedrio do administrado e a todo o tempo - do direito de acção, v.g., para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica - casos decididos ou casos resolvidos - por aceitação expressa ou por simples inércia ou inacção dos respectivos destinatários - cfr. artigos 47." do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo de 1957 e 52.° do Código do Procedimento Administrativo de 1991.
v V - O n.° 2 do artigo 69.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos de 1985 - verdadeira norma de ordenamento processual - mais não representa que uma adequação ou racionalização dos meios de tutela processual aos fins a atingir, na esteira, aliás, do preceituado no artigo 2.° do Código de Processo Civil de 1967 (cfr., hoje, o n.° 2 desse preceito introduzido pela revisão do Decreto-Lei n.° 329-A/95, de 18 de Agosto), assim estabelecendo como que um nexo de correspondência entre o direito a defender e o meio processual a utilizar para o efeito.
v VI - Há, assim, sempre que fazer uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar. Em princípio, e seguindo um critério de formalidade, perante a existência de um acto administrativo meramente anulável, a interposição de recurso contencioso, com a consequente execução de sentença assegurará uma eficaz tutela jurisidicional dos direitos ou interesses afectados e, por isso, surgirá como totalmente injustificado o exercício do direito de acção para o reconhecimento. Isto a menos que o interessado invoque e demonstre a «insuficiência» ou a «ineficácia» do uso do «meio normal», cabendo-lhe, pois, o ónus da prova do seu interesse processual.
v VII - O n.° 2 do artigo 69.° possui um sentido útil, que resulta da repectiva interpretação conforme a Constituição: o direito de acção para o reconhecimento só deverá ser exercitado - nos casos em que o meio de reacção normal e típico seja o do recurso contencioso - quando por esta última via se não mostre garantida uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse', em causa; isto segundo uma ideia de complementaridade ou alternatividade instrumental, que não por uma ideia de subalternização ou de secundarizacão da acção em relação ao recurso (..)» (sublinhados meus).
Também o Tribunal Constitucional (TC) se pronunciou já pela constitucionalidade do art. 69°, n° 2, do ETAF, face ao n° 5 do art. 268° da CRP, na versão de 1989, no acórdão n° 435/98, publicado no Diário da República, II série, de 10 de Dezembro de 1998, no qual ficou dito, na pág. 17.477:
v «O legislador constitucional pretendeu assim criar, no quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.
v Porém, não pode afirmar-se que o legislador constitucional tenha pretendido uma duplicação dos mecanismos contenciosos utilizáveis. Com efeito, o que decorre do n.° 5 do artigo 268." da Constituição é que qualquer procedimento da Administração que produza uma ofensa de situações juridicamente reconhecidas tem de poder ser sindicado jurisdicionalmente. E nesta total abrangência da tutela jurisdicional que se traduz a plena efectivação das garantias jurisdicionais dos administrados.
v Mas já não se enquadra necessariamente nesta ideia de total garantia jurisdicional uma duplicação ou alternatividade de meios processuais de reacção a uma dada actuação da Administração. Na verdade, não decorre no n.° 5 do artigo 268.° da Constituição a exigência da admissibilidade da acção para o reconhecimento de um direito quando o particular possa interpor recurso de anulação, precisamentee porque este mecanismo processual se mostra adequado à tutela do seu direito, pretensamente lesado pela actuação da Administração (estará assim assegurada a plenitude da garantia jurísidicional dos administrados, por via do recurso de anulação)» (sublinhados meus).
Finalmente, tenha-se presente que a nova formulação do art. 268° da CRP, dada pela LConst n° 1/97, de 20 de Setembro, em nada alterou a situação, como decidiu já o TC, no seu acórdão n° 84/99, publicado no Diário Já República, II série de1 de Julho de 1999, no qual, a págs. 9476/9477 e reportando-se a essa nova formulação, se disse:
v «Reconhecendo que ela avança um pouco mais na construção de um contencioso administrativo funcionalizado à tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados - pela primeira vez, a nível constitucional, tal como na nova epígrafe do artigo 20.°, utiliza-se o conceito de «tutela jurisdicional efectiva» -, a inclusão da impugnação de actos lesivos a par do reconhecimento de direitos ou interesses, da determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e da adopção de medidas cautelares adequadas não tem mais do que o sentido de expressar, em termos não taxativos, um conjunto de meios, de igual dignidade, que o legislador fica vinculado a consagrar para garantir, no contencioso administrativo, a referida tutela efectiva de direitos e interesses.
v Mas dele também se não retira a imposição de duplicação de instrumentos processuais para a obtenção do mesmo fim último (tutela efectiva de direitos e interesses), sendo certo que a anulação contenciosa de actos administrativos com a sequente execução e o reconhecimento judicial de um direito em acção própria não deixam de ser meios que podem, com igual aptidão, alcançar aquela objectivo.
v E dai que o artigo 69.°, n.° 2, da LPTA, interpretado no sentido de a acção de reconhecimento de direito não poder ser proposta, quando, havendo acto administrativo recorrível, a impugnação contenciosa conduzir à tutela efectiva do direito que se pretende ver reconhecido, não infrinja qualquer princípio ou norma constitucional, designadamente a que consta do actual artigo 268.°, n.° 5, da CRP» (sublinhados meus).
De tudo o que ficou dito, conclui-se que o art. 165", n" 2, do CPT, cujo paralelismo com o n° 2 do art. 69° da LPTA é manifesto, não enferma de inconstitucionalidade Neste sentido, e com abundante citação de doutrina e jurisprudência, veja-se o acórdão da 2a Secção do STA de 30 de Setembro de 1998. publicado nos AD n" 445. págs. 59 a 68 superveniente No sentido de que a mesma disposição não enferma de inconstitucionalidade originária face ao artº 268º nº 3 da CRP, na redacção de 1982, pronunciou-se o acórdão 84/94 do TC.12, pois não contraria o disposto nos artºs. 268", n" 5, na redacção de 1989, e 268", n" 4, na redacção de 1997
Assim, e face aos termos em que foi redigido o pedido, logo se conclui que se verifica o erro na forma do processo.
Na verdade, a finalidade visada pela Autora - que seja anulada a liquidação - não se coaduna com aquela para que foi criada acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, mas com aquela para que foi criado o processo de impugnação.
Nem se diga que este meio processual não assegura a efectiva tutela do direito da Autora, motivo por que a anulação da liquidação poderia ser pedida mediante acção de reconhecimento É que o art. 145° do CPT determina que «A administração fiscal está obrigada, em caso de total ou parcial procedência do pedido de impugnação, à reconstituição plena da legalidade do acto ou situação objecto do litígio». Como dizem ALFREDO JOSÉ DE SOUSA e JOSÉ DA SILVA PAXÃO, no CPT Comentado c Anotado, 3ª edição, nota 4 ao artigo citado, pág. 329, a sentença proferida no processo de impugnação produz também (a par do efeito anulatório ou declaratório) o efeito executório, em função do qual «incumbe à Administração fiscal o dever de executar a sentença do tribunal tributário, extraindo dela todas as consequências jurídicas que comporta»
E prosseguem os mesmos comentadores, ibidem «No cumprimento desse dever de execução, compete à Administração fiscal fazer tudo o que for necessário para reintegrar a ordem jurídica violada pelo acto ilegal.
Cabe-lhe, assim, praticar todos os actos jurídicos e todas as operações materiais que sejam indispensáveis à reintegração da ordem jurídica violada, por forma a reconstituir plenamente a «legalidade do acto ou da situação objecto do litígio».
Assim, caso a impugnação viesse a ser julgada procedente, a autoridade competente por certo não deixaria de extrair da decisão todas as consequências pertinentes à reintegração da ordem jurídica violada, à «reconstituição da situação actual hipotética» (FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2a edição, pág. 41), designadamente a restituição de tudo o que houvesse sido pago acrescido de juros indemnizatórios.
Note-se ainda que, se porventura a autoridade competente não executasse a decisão judicial ou não a executasse de forma cabal, sempre a impugnante teria ao seu dispor, para a compelir a essa execução, o meio processual acessório de execução de julgados (cfr. arts. 166° do CPT e 95° e 96° da LPTA).
Ou seja, a procedência da impugnação em que fosse pedida a anulação da liquidação (ainda que, se fosse caso disso, houvesse de recorrer aos meios de execução da sentença) asseguraria a tutela efectiva do direito eventualmente lesado
Assim, para fazer valer a sua pretensão a Autora deveria ter usado a impugnação.
2.2 3. CONSEQUÈNCIAS DO ERRO NA FORMA DO PROCESSO
Qual a consequência do erro na forma do processo ?
Estatui o referido artº 199° do CPC:
«1. O erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.
2. Não devem, porém, aproveitar-se os actos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do réu»
In casu, poderia sustentar-se que nada obsta à convolação da forma de processo que foi usada pela Autora para a forma processual a que este deveria ter lançado mão, ou seja, a impugnação, uma vez que a petição inicial reúne todos os requisitos formais necessários a essa forma processual.
No entanto, tal convolação apresenta-se como um acto inútil e, como tal, proibido (cfr. artº 137° do CPC). É que à data em que a petição foi apresentada - 8 de Janeiro de 1999 - estava já há muito caducado o direito de impugnar as liquidações (cfr. artº 123°, n° l, alínea a), do CPT, as alíneas a) e h) dos factos provados e o art. 1° da petição inicial).
Seria, pois, de todo contrário ao princípio da economia processual e até aos interesses da Autora (designadamente pelas suas consequências quanto às custas), ordenar agora a convolação da forma processual para, depois, rejeitar a petição in limine com fundamento na excepção peremptória de caducidade do direito de impugnar. (..)”
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Tendo a sentença recorrida entendido e decidido de acordo com a jurisprudência que, reiterada e uniforme, se tem sustentado neste TCA, v.g. o recurso nº 6782/02 de 11.3.2003, nos termos do disposto no art.° 713º nº 5 do Código de Processo remete-se integralmente para a fundamentação supra e, confirma-se o julgado.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmara sentença recorrida.
Custas pela Recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 7 (sete) UC’s.
Lisboa, 13.5.2003 |
