| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul (Subsecção de Contratos Públicos)
I. RELATÓRIO
B... FARMACÊUTICA, LDA. (Requerente) intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa), providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo contra a ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO SISTEMA DE SAÚDE, I.P. (ACSS/Entidade Requerida), por referência à decisão desta que lhe foi notificada, por carta de 15.04.2019, relativa a emissão de certidão de dívida e da respectiva remessa à Autoridade Tributária e Aduaneira para cobrança coerciva, no caso de a Requerente não proceder ao pagamento do valor alegadamente em dívida acrescido de juros.
A providência cautelar foi intentada para que o Tribunal:
a) Admita a garantia que a Requerente se propõe prestar, nos termos descritos;
b) Em consequência, julgue procedente a presente Providência Cautelar, por provada, determinando a suspensão da decisão da ACSS, por se encontrarem preenchidos todos os pressupostos legais de que depende o decretamento da mesma, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 120.º do CPTA.
A sentença recorrida, proferida em 14.02.2024, deferiu a providência cautelar requerida e, consequentemente, determinou a suspensão de eficácia da decisão a que se reporta o Item B) do probatório [decisão notificada à Requerente, por carta de 15.04.2019], à condição de, no prazo de 10 dias, ser apresentada prova nos presentes autos de que foi constituído o penhor nos termos requeridos pela Requerente.
Inconformada, a Entidade Requerida, ACSS, ora Recorrente, veio interpor o presente recurso para este TCA Sul, retirando-se da sua Alegação as conclusões que, de seguida, se transcrevem:
1) Data maxima venia, em erro laborou o douto Tribunal a quo ao ter adotado a fundamentação e subsequente dispositivo constante da douta Sentença recorrida que contamina a decisão contida no douto Despacho de 04.03.2024;
2) No que diz respeito à exceção de sucessão-repetição de causas e consequente efeito de caso julgado, como a própria Requerente o afirmou no douto RI, com vista à obtenção de suspensão de eficácia do alegado ato administrativo, recorreu por duas vezes à tutela cautelar (autos com os n.ºs 819/19.9BESNT e 141/21.0BELSB, todos já transitados em julgado), não tendo obtido provimento, pelo que os presentes autos cautelares são já os terceiros sobre a matéria;
3) À revelia da jurisprudência pacífica e reiterada dos tribunais superiores, bem como da mais elevada doutrina, o douto Tribunal a quo considerou indevidamente inexistir, entre os presentes autos e os acima referidos, repetição-sucessão de causas, e interpretou indevidamente o disposto no n.º 4, do artigo 362.º, do CPC, ex vi artigo 1.º, do CPTA;
4) Em rigor, nos três autos cautelares, existe identidade de sujeitos (a B... e a ACSS), de pedido (a suspensão de eficácia) e de causa de pedir, uma vez que, quanto a esta última, os factos alegados pela B... serem precisamente os mesmos, conforme decorre das tabelas comparativas atrás apresentadas, cf. o disposto nos n.ºs 1 a 4, do artigo 581.º, do CPA, ex vi artigo 1.º, do CPTA;
5) Ao ter julgado indeferida a predita exceção, o douto Tribunal a quo permitiu a eternização de um conflito (cautelar) já judicialmente acertado e da tutela cautelar da Requerente já instrumentalizada, e mais anuiu à alegada nova arquitetura fáctica avançada pela B... que, todavia, não ultrapassa a total identidade de sujeitos, pedidos e causa de pedir;
6) De igual modo laborou erroneamente ao considerar estar em causa um ato administrativo e, ainda assim, que o disposto no n.º 6, do artigo 120.º, do CPTA, não pressupõe a prolação de ato administrativo;
7) A comunicação da ACSS não se pode ater como integrante dos conceitos de “ato administrativo” e de “ato impugnável”, para os efeitos, respetivamente, do disposto no artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo e n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, visto que não produziu, nem definiu, por si só, qualquer efeito jurídico-administrativo na esfera da Requerente, a não ser o efeito negocial de não-aceitação da proposta endereçada pela Requerente no contexto de execução do Acordo APIFARMA;
8) E certamente não se poderá ater como «[u]m ato administrativo impositivo de pagamento de quantia certa», conforme prescreve o n.º 6 do artigo 120.º do CPTA, elevando-se a qualificação inserida na norma como um pressuposto processual específico;
9) O âmbito objetivo de aplicação do n.º 6 do artigo 120.º do CPTA destina-se à suspensão de atos definidores de liquidações oficiosas e só será de admitir providências recortadas pela norma quando no processo principal apenas se discuta o pagamento da quantia certa, não sendo esse manifestamente o caso.
10) No que tange à exceção da falta de interesse específico da Requerente, sem prescindir de tudo quanto antecede, somente seria lícito àquela recorrer ao mecanismo previsto no n.º 6, do artigo 120.º, do CPTA, caso tivesse já prestado a garantia previamente, nos termos da Lei Tributária, o que não sucedeu;
11) Admitindo que assim não seja, sem conceder, encontrava-se o douto Tribunal a quo impedido de acertar judicialmente a garantia, na medida em que a constituição desta última sempre seria da competência do órgão tributário competente, nos termos do artigo 199.º, do CPPT, com a formulação de juízos e valorações próprias da atividade administrativa;
12) Ao ter acertado a garantia, o douto Tribunal a quo fez preterir o princípio da separação e interdependência de poderes e, bem assim, além do mencionado normativo do CPPT, o disposto no n.º 1, do artigo 3.º, do CPTA, relativamente aos poderes de cognição dos tribunais administrativos;
13) Face à insusceptibilidade de acertamento judicial da “proposta” da B... , por referência ao disposto no n.º 2 do artigo 199.º do CPPT, não se alcança qualquer utilidade no petitório apresentado e que, aliás, pressupõe um pedido impossível, subtraído que está do âmbito de poderes dos tribunais administrativos;
14) Em todo o caso, após o Requerimento da B... de 29.02.2024, deveria o douto Tribunal a quo ter adotado decisão de não suspensão da eficácia do alegado ato administrativo, nos termos do douto Despacho de 04.03.2024;
15) A idoneidade da garantia deve ser apurada em face de critérios qualitativos e quantitativos, os quais não se encontram preenchidos in casu, pelo que a garantia em apreço é inidónea;
16) Neste seguimento, a idoneidade exige que a garantia não se encontre subordinada a condições ou limitações, como por exemplo a possibilidade de denúncia unilateral ou limitação temporal, o que colide com a estipulação constante da Cláusula 2.ª do “contrato unilateral …”;
17) Também é inidónea pelo facto de, nos termos do n.º 2, da Cláusula 1.ª, do “contrato unilateral …” a B... conferir a si mesma a possibilidade de substituir os créditos empenhados, em face do pagamento destes últimos, por outros, assim se assistindo, ainda que implicitamente, à atribuição à B... , pelo cunho da própria, de uma prerrogativa própria da Administração Pública, no quadro de constituição de garantias previstas na LGT, o que é claramente inadmissível;
18) Do ponto de vista quantitativo, a garantia deve abarcar, quer o valor de capital, quer os juros moratórios, enquanto elementos acessórios do crédito e, quanto a estes últimos, o douto Tribunal a quo não teceu quaisquer considerações, o que sempre se exigia no juízo de aferição de idoneidade;
19) Considerada a quantia de 3.046.977,00 EUR (três milhões, quarenta e seis mil e novecentos e setenta e sete euros), e admitindo-se, por mera hipótese de raciocínio, a aplicação da taxa legal de 4%, entre 26.03.2013 à data de 04.03.2024, o valor de juros ascende a 1.334.325,49 EUR (um milhão, trezentos e trinta e quatro mil, trezentos e vinte e cinco euros e quarenta e nove cêntimos), e computadas as duas quantias, atinge-se o valor de 4.381.302,49 EUR (quatro milhões, trezentos e oitenta e um mil, trezentos e dois euros e quarenta e nove cêntimos);
20) A mencionada quantia é inferior ao valor que o douto Tribunal consignou no seguinte trecho da douta Sentença, a senda de que a B... é [é] titular de créditos que ascendem ao montante de 4.167.184,85 euros»;
21) O exposto não pode em todo o caso fazer descurar que o montante garantido deve abranger a totalidade dos juros moratórios até à efetiva e integral satisfação do crédito;
22) Acresce que, como é do conhecimento público, que no final do ano transato, e em seguida, as entidades hospitalares do SNS procederam a avultados pagamentos a fornecedores hospitalares, entre os quais está a B... ;
23) À ACSS foi possível apurar a realização de pagamentos, a favor da B... , nos seguintes montantes finais:
i) Dezembro de 2023: 12.841.712,18 EUR (doze milhões, oitocentos e quarenta e um mil, setecentos e doze euros e dezoito cêntimos) e
ii) Janeiro de 2024: 2.647.912,73 EUR (dois milhões, seiscentos e quarenta e sete mil, novecentos e doze euros e setenta e três cêntimos);
24) A realização dos pagamentos per se abala qualquer juízo conducente à idoneidade da garantia;
25) O douto Tribunal a quo não se encontrava, nem encontra, legalmente mandatado para o acertamento judicial da garantia e, admitindo o contrário, porém sem conceder, deveria, ainda assim, ter concluído pela inidoneidade da garantia, a todos os níveis, ao invés de proferir uma Sentença condicionada;
26) No nosso ordenamento jurídico, por razões de certeza e segurança jurídicas, a regra é a da exceção de prolação de Sentenças condicionais, como assim o secunda a jurisprudência dos tribunais superiores, e in casu não se vislumbra qualquer dispositivo legal que o permitisse;
27) Por todo o exposto, devem as decisões recorridas ser revogadas em conformidade.
Nestes termos, nos melhores de Direito, sempre com o proficiente suprimento de VV. Exas., requer-se a concessão de total provimento ao Recurso de Apelação interposto, revogando-se, por conseguinte, a douta Sentença recorrida, bem como o douto Despacho de 04.03.2024, com todas as legais consequências.”
A Requerente, ora Recorrida, notificada do recurso interposto, apresentou as suas contra-alegações das quais se retiram as seguintes e mui prolixas conclusões:
“A. O Recurso a que ora se responde vem interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito da qual foi deferida a providência cautelar de suspensão de eficácia de ato requerida pela aqui Recorrida, ao abrigo do disposto no artigo 120.º, n.º 6 do CPTA.
B. Em suma, e com exceção de apenas 3 páginas num total de 30 (excluindo as páginas relativas às Conclusões do Recurso), a Recorrente limita-se a insistir nos argumentos já avançados em sede de Oposição, sem cuidar de acrescentar ao aí alegado, que pudesse, porventura, impor uma decisão diferente da ora recorrida.
C. Sucede que, o entendimento vertido na Sentença recorrida é correto e não merece qualquer reparo, tendo o Tribunal a quo feito uma correta apreciação dos factos e uma boa aplicação do quadro legal relevante.
SENÃO VEJAMOS,
(i) A Sentença Recorrida não padece de erro de julgamento por ter concluído não se verificar no caso concreto, repetição de providências cautelares ou efeito de caso julgado
D. Entre o processo que subjaz aos presentes autos e os processos n.º 819/19.9BESNT e 141/21.0BELSB não se verifica qualquer repetição de causas ou efeito de caso julgado – tendo os contornos de tais processos sido integralmente tidos em conta pelo Tribunal a quo aquando da prolação de sentença.
E. De facto, não se requereu que o Tribunal a quo analisasse e decidisse o que já havia sido decidido naqueles dois anteriores processos, porquanto a concreta factualidade e o enquadramento jurídico subjacente aos presentes autos não foi, em momento anterior, objeto de análise – tendo-se exigido ao Tribunal, em cada um dos processos, pronúncias distintas e decisões distintas baseadas em pressupostos factuais e jurídicos também eles distintos.
a) Do Processo Cautelar n.º 819/19.9BESNT
F. Tal como denota – e bem – o Tribunal a quo, “os pressupostos legais dos quais depende o decretamento da providência cautelar ora requerida, são manifestamente distintos dos pressupostos legais dos quais depende o decretamento da providência cautelar requerida no processo n.º 819/19.9BESNT, o que faz com que, naturalmente, as causas de pedir sejam distintas.” (cfr. Sentença Recorrida, p. 11, § 3)
G. Tal não podia deixar de ser, pois enquanto neste processo se requeria que a garantia a prestar pela ora Recorrida fosse admitida, daí decorrendo automaticamente a suspensão da decisão da ora Recorrente (nos termos do n.º 6 do artigo 120.º do CPTA), no processo n.º 819/19.9BESNT peticionava-se, ao invés, e ao abrigo dos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA, que a providência cautelar requerida fosse admitida e, por conseguinte, se suspendesse a decisão da Recorrente por verificação dos requisitos do fumus boni iuris, do periculum in mora e da ponderação de interesses – circunstância que é reconhecida pelo Tribunal a quo (cfr. Sentença Recorrida, p. 10, § 5).
H. Pelo que, não só os pedidos são diferentes, como também são diferentes os pressupostos e o enquadramento jurídico subjacentes aos pedidos formulados e, consequentemente, à adoção das providências em cada um dos casos – não estando, sequer, em causa o mesmo tipo de tutela cautelar.
I. O mesmo é dizer que, apesar da sua aparente similitude, aquilo que se está a pedir ao Tribunal em cada caso é diferente e assenta, também, em pressupostos distintos – desde logo, dispensando a alegação e prova dos requisitos do fumus bonis iuris, do periculum in mora e ponderação de interesses.
J. Com efeito, através do Processo n.º 819/19.9BESNT, a ora Recorrida peticionou junto do Tribunal que se pronunciasse sobre o seu receio de constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação e, ainda, quanto à probabilidade de a pretensão formulada no processo principal vir a ser julgada procedente (cfr. Sentença Recorrida, p. 10, § 6).
K. Nos presentes autos nada de semelhante se pediu ao Tribunal a quo: tendo a providência que aos mesmos subjaz sido peticionada nos termos do disposto no artigo 120.º, n.º 6 do CPTA, o Tribunal a quo não se pronunciou, nem decidiu, sobre os requisitos do fumus bonus iuris e do periculum in mora, pois que o pedido se reconduz, exclusivamente, à admissão da garantia prestada e, em consequência, ser concedida a tutela cautelar requerida – entendimento que se encontra vertido na Sentença recorrida (cfr. Sentença Recorrida, p. 11, § 2).
L. A prestação da garantia nesta sede não implicou, assim – e ao contrário do que sucedeu no âmbito do processo cautelar 819/19.9BESNT –, qualquer juízo sobre a probabilidade de procedência da ação principal, assegurando, antes, que os valores em dívida se encontram garantidos mesmo em caso de improcedência dessa ação. Ou seja, permitindo acautelar a dívida impugnada na ação principal, independentemente do desfecho da mesma.
M. O que se exige do Tribunal em cada um dos casos é inteiramente diferente, estando em causa “vias jurídicas alternativas e estruturalmente diferenciadas”, uma vez que assentam em “pressupostos legais perfeitamente autónomos” e culminam na formulação de um “pedido estruturalmente diferente”.
N. Termos em que, apesar da semelhança (mas não identidade) de quadro factual, o vetor normativo da respetiva causa de pedir em cada um dos processos em análise não é o mesmo.
O. Se a decisão proferida no âmbito do processo n.º 819/19.9BESNT apenas versou sobre a verificação do fumus bonus iuris e do periculum in mora – i.e., sobre pressupostos distintos – qualquer que tivesse sido o teor da sentença recorrida, a mesma nunca poderia ter tido como efeito repetir ou contradizer a decisão que foi tomada no âmbito daquele primeiro processo.
P. De facto, a suspensão de eficácia do ato em função da garantia prestada pela ora Recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 120.º, não contradiz, de todo, a decisão anterior, porquanto tal decisão não tem como base os mesmos pressupostos ou fundamentos – não voltando a decidir sobre os requisitos estipulados no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
Q. E ainda que o Tribunal a quo tivesse decidido pela não concessão da providência, tal não constituiria uma repetição da decisão porquanto, mesmo aqui, os fundamentos para a rejeição da tutela cautelar seriam diferentes, por estarem exclusivamente relacionados com a idoneidade e suficiência da garantia prestada.
R. Termos em que não há, entre os processos em apreço, qualquer identidade de pedidos ou causa de pedir.
b) Do Processo Cautelar n.º 141/21.0BELSB
S. Também em relação à providência requerida no âmbito do n.º 141/21.0BELSB não existe identidade entre causas de pedir, pois pese embora tenham sido ambas requeridas ao abrigo do artigo 120.º, n. º 6 do CPTA, a demonstração do requisito da prestação de garantia – o único que foi verificado pelo Tribunal – foi, no caso dos presentes autos, sustentada em factos distintos daqueles que foram alegados no âmbito do processo n.º 141/21.0BELSB (cfr. Factos Provados C)-P) da Sentença recorrida, atinentes aos créditos cujo penhor a Recorrida se propôs prestar, os quais em nenhuma das anteriores providências cautelares haviam sido invocados).
T. Tal como esclarecido pelo Tribunal a quo, “(…) tendo ambas as providências sido requeridas ao abrigo do disposto no Artigo 120.º, nº 6 do CPTA – a verdade é que, os créditos sobre os quais incidirá o penhor que a Requerente se propõe prestar, são distintos dos créditos em discussão na providência cautelar n.º 141/21.0BELSB.” (cfr. Sentença Recorrida, p. 11, § 4).
U. O mesmo é dizer que o Tribunal a quo não foi chamado a analisar factos que já tinham sido analisados, pela simples, mas óbvia, razão de que os factos que a Recorrida apresentou no caso sub judice, para efeitos de concessão da providência requerida não foram, em momento algum, objeto de análise.
V. O quadro apresentado pela Recorrente (cfr. Alegações de Recurso, pp. 9-12) - a propósito da suposta correspondência entre o teor dos artigos constantes do requerimento inicial que deu início ao presente processo e o que n.º 141/21.0BELSB – é, assim, falacioso, pois que desconsidera os factos constantes dos artigos 101.º a 103.º e 105.º a 108.º do requerimento inicial, os quais se reportam a créditos efetivamente distintos daqueles cujo penhor se propôs no âmbito do processo n.º 141/21.0BELSB, representando, também, um valor diferente do proposto naquela sede.
W. À luz da jurisprudência supra citada, encontra-se a salvo da proibição de repetição de providências, a possibilidade de a Recorrida apresentar – como aqui apresentou – uma nova providência em que o pressuposto da prestação de garantia vem sustentado em factos distintos – neste caso, noutros créditos dados como garantia – para efeitos de preenchimento dos pressupostos de que depende a concessão da providência requerida – os quais não foram objeto de análise, em momento anterior, por parte do Tribunal.
X. E por essa mesma razão é que, tendo o Tribunal a quo suspendido a eficácia do ato em função da garantia prestada pela aqui Recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 120.º – tal não contradiz, de todo, a decisão anterior, porquanto esta decisão teve por base factos distintos – os créditos invocados para efeitos de prestação de garantia são distintos.
Y. E se o Tribunal a quo não tivesse concedido a providência cautelar requerida, por não admitir a garantia que a ora Recorrida se propôs prestar, tal decisão não seria repetida, porquanto, mesmo aqui, os fundamentos para a rejeição da tutela cautelar seriam diferentes, por estarem exclusivamente relacionados com a idoneidade e suficiência dos novos créditos invocados para efeitos de prestação de garantia.
Z. Na verdade, Tribunal a quo não (re)analisou qualquer facto no âmbito destes autos, porque pura e simplesmente o juiz que se pronunciou no âmbito do Processo n.º 141/21.0BELSB não analisou nenhum dos factos em discussão neste processo cautelar.
AA. Ao que acresce que aquela providência última providência não foi julgada injustificada, nem caducou – o Tribunal apenas concluiu, com base nos créditos então invocados, que a garantia prestada pela Recorrida não era idónea e, bem assim, suficiente para cobrir a totalidade dos valores reclamados pela Recorrente.
BB. Termos em que (i) os factos que compõem a causa de pedir nos três processos cautelares identificados não são os mesmos, (ii) em causa não está um conflito já judicialmente acertado, (iii) inexistindo qualquer repetição de providências cautelares.
CC. Improcedendo, assim, in totum, as conclusões de recurso n.º 2, 3, 4 e 5 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
(ii) A Sentença Recorrida não padece de erro de julgamento ao ter qualificado o ato suspendendo como ato administrativo, nem por ter concluído pela admissibilidade do recurso ao mecanismo de tutela cautelar constante do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA
DD. Em primeiro lugar, o ato cuja suspensão se requereu ao Tribunal a quo é um ato administrativo, nos termos do disposto no artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo. E mais do que isso, trata-se de um ato administrativo contenciosamente impugnável, nos termos do artigo 51.º n.º 1 do CPTA.
EE. De facto, o entendimento do Tribunal a quo de que “(…) os actos administrativos impugnáveis são aqueles que, produzam efeitos jurídicos externos e imediatos na esfera jurídica do seu destinatário (…)” (cfr. Sentença Recorrida, p. 6, § 4) está em linha com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo.
FF. Ora, a comunicação de 15.04.2019 consubstancia uma decisão que, tal como esclarecido pelo Tribunal a quo impõe à Recorrida “(…) de forma unilateral, o pagamento de uma determinada quantia, concedendo-lhe um prazo para o efeito, com a cominação de que não fazendo, se prosseguirá para a sua cobrança coerciva.” (cfr. Sentença Recorrida, pp. 6, último parágrafo, e 7, primeiro parágrafo). Trata-se de uma decisão e não uma mera declaração de intenção de uma futura decisão, que foi proferida por referência à execução de um contrato, integralmente definidora da esfera jurídica da Recorrida.
GG. É esta a decisão que, por si só, produz um efeito jurídico na esfera jurídica da Recorrida, pois (i) traduz uma estatuição de autoridade face à proposta da Recorrida e (ii) determina as consequências decorrentes do não acatamento, pela Recorrida, da referida decisão.
HH. Nem antes, nem tampouco depois dessa (verdadeira) estatuição de autoridade é proferida qualquer decisão suscetível de ser impugnada, mas tão só atos de execução da decisão previamente proferida.
II. Mas ainda que se quisesse considerar que o ato suspendendo não era o ato final do procedimento em apreço – o que, de todo o modo, não se admite – a revisão do artigo 51.º, n.º 1 do CPTA tornou claro que a possibilidade de impugnação contenciosa opera em relação a atos procedimentais e não apenas a atos que ponham termo ao procedimento, admitindo que este possa ser controlado judicialmente não só no momento da emissão do ato final, mas sempre que sejam tomadas decisões que o justifiquem.
JJ. Em suma, o ato cuja suspensão de eficácia se requereu ao Tribunal a quo é um ato que, como reconhecido por esse mesmo Tribunal, “produz efeitos jurídicos directamente na esfera jurídica da Requerente que, perante a mesma, vê impender sobre si uma obrigação de pagamento, contra a qual pretende reagir” (cfr. Sentença Recorrida, p.7, § 2) – sendo o mesmo suscetível de lesar os seus direitos e interesses, ou seja, possuindo, indiscutivelmente, eficácia jurídica externa – permitindo a lei a sua impugnação e, bem assim, a sua suspensão de eficácia mediante a prestação de garantia.
KK. Em segundo lugar, além de se tratar de um ato administrativo impugnável, o ato suspendendo é – como já foi, aliás, resultando do exposto –, um ato administrativo impositivo do pagamento de quantia certa, estando, justamente, em causa no processo principal, o pagamento de quantia certa (sem natureza sancionatória).
LL. De facto, a Recorrente notificou a Recorrida para pagar as quantias em dívida, estabelecendo um prazo de trinta dias para esse efeito sob pena de proceder à sua cobrança coerciva. Deste modo, e tal como sintetizado – e bem – pelo Tribunal a quo, a este propósito, “o que se constata é que o acto em causa corporiza-se na decisão da Entidade Requerida que impôs à Requerente o pagamento da quantia relativa àquela contribuição, concedendo-lhe para o efeito um prazo para pagamento voluntário; o que significa que, não está em causa, directamente ou indirectamente, a aplicação de uma sanção, mas sim a imposição do pagamento de uma contribuição, aliás, acordada entre os Ministérios da Saúde, da Economia e do Emprego e das Finanças e a Indústria Farmacêutica.” (cfr. Sentença Recorrida, pp. 16 e 17, respetivamente, último e primeiro parágrafo).
MM. É, assim, inconcebível que a Recorrente persista em alegar que a obrigação de pagamento de quantia certa não resulta “definida, segura e isoladamente” da comunicação transcrita, defendendo que do ato suspendendo não resulta qualquer notificação da Recorrida para pagar.
NN. Tal entendimento equivaleria a admitir que, afinal, a Recorrente pretendia impor à Recorrida o pagamento de uma quantia cujo montante não está definido, que não é certo - ainda para mais sendo a consequência decorrente do não pagamento a emissão de certidão de dívida para efeitos de cobrança coerciva (!) – termos em que resta saber como é que se esperava que a ora Recorrida pagasse a sua (alegada) dívida e evitasse a consequente cobrança coerciva.
OO. Pelo que dúvidas não há que a dívida que a ACSS pretende cobrar coercivamente é uma quantia pecuniária certa e determinada, correspondente à contribuição que se exige da Recorrida no âmbito do Acordo APIFARMA celebrado; e, bem assim, que em causa está um (i) ato administrativo (ii) impugnável (iii) para o pagamento de quantia certa.
PP. Em terceiro lugar, não é verdade que o âmbito de aplicação do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA se destine apenas à suspensão de atos definidores de liquidações oficiosas.
QQ. O ponto central da ação principal apresentada é o pagamento de uma quantia certa, exigida pela Recorrente – em particular, os fundamentos e a razão de ser da quantia cujo pagamento é exigido –, discutindo-se a metodologia utilizada pela Recorrente para calcular os valores devidos pela Recorrida, questionando-se o montante total que vem a ser imposto; bem como, o que já foi parcialmente pago pela Recorrida e a falta de informação para se aferir estes montantes – o que é reconhecido pelo Tribunal a quo (cfr. Sentença Recorrida, p.7, §§ 4, 7 e 8 e p.16, §§ 7 e 8).
RR. É, assim, inequívoco que no processo principal está apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, estando também este pressuposto do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA preenchido.
SS. É, pois, à luz de todo o exposto, que bem conclui o Tribunal recorrido que, “(…) a única conclusão possível, e conforme o regime do Artigo 120.º, n.º 6 do CPTA, é a de o acto suspendendo constitui, de facto, um acto administrativo impugnável, por produzir efeitos externos directamente na esfera jurídica da Requerente, o qual lhe impõe o pagamento de uma determinada quantia, num dado prazo, sob pena de se seguir a cobrança coerciva, em processo de execução fiscal.” (cfr. Sentença Recorrida, p.7, § 5).
TT. Termos em que improcedem as conclusões de recurso 6.º, 7.º, 8.º e 9.º das Alegações de Recurso a que ora se responde.
(iii) O Tribunal a quo não se substituiu à Administração em qualquer juízo de oportunidade e conveniência sobre o objeto da garantia – conceito que, de todo o modo, não se compadece com a natureza do pedido subjacente aos presentes autos.
UU. Quanto ao alegado pela Recorrente a este propósito, além de a mesma se limitar, uma vez mais, a reproduzir, para o efeito, tudo quanto já havia alegado em sede de Oposição, acresce a agravante de não colocar em causa o mérito de qualquer das conclusões alcançadas pelo Tribunal a quo a propósito desta exceção que deduz.
VV. O mesmo é dizer que nada foi, concretamente, apontado pela Recorrente ao segmento decisório da sentença que versa sobre esta exceção. O que a Recorrente faz é, pelo contrário, desconsiderar, na íntegra, o teor deste segmento decisório e insistir cegamente nos argumentos que já havia aduzido a este propósito.
WW. De facto, a Recorrente insiste em invocar a ilegitimidade ativa da ora Recorrida, nos termos da alínea e), do n.º 4, do artigo 89.º, do CPTA. Contudo, nenhuma das circunstâncias descritas nas conclusões n.º 10 a 13 das Alegações de Recurso, a que ora se responde, contende com a legitimidade ativa e o interesse em agir da Recorrida – tendo isso mesmo sido reconhecido pelo Tribunal a quo (cfr. Sentença Recorrida, p.8, § 3) – sendo, aliás, manifesta a sua qualidade de parte na relação material controvertida e, bem assim, do seu interesse em agir, traduzido na sua necessidade da tutela judiciária cautelar tendente à suspensão de uma decisão de que resulta a imposição do pagamento de uma quantia que considera indevida, porque insindicável.
XX. O Tribunal a quo não podia ter decidido de outro modo que não fosse o da total improcedência da exceção invocada pela Recorrente, nos moldes em que foi invocada – pois que, certamente, não podia ter criado, à margem do enquadramento jurídico em que a Recorrente optou por deduzir a exceção em apreço, um outro fundamento jurídico que, em tese, pudesse melhor acautelar a linha de argumentação da Recorrente.
YY. Termos em que a Sentença recorrida, no que respeita ao segmento decisório que versa sobre a invocação da exceção de ilegitimidade ativa da ora Recorrida ou da falta de respetivo interesse processual específico, não merece reparo e deve, assim, ser mantida na íntegra.
SEM PRESCINDIR,
ZZ. Ao contrário do que a Recorrente alega, a Recorrida deu, sim, cumprimento ao disposto no n.º 6 do artigo 120.º do CPTA, na parte que se refere à prestação de garantia.
AAA. Em primeiro lugar, a alegação da Recorrente de que a garantia tinha de ser prestada antes de a providência cautelar ter sido requerida, não tem qualquer respaldo nem na letra, nem no espírito da lei.
BBB. De facto, o que resulta expresso na letra da lei é que a adoção da providência cautelar depende da prestação da garantia e não que a apresentação do respetivo requerimento inicial esteja condicionado à prévia prestação da garantia. Aliás, nas suas Alegações, a própria Recorrida transcreve uma citação de onde resulta, precisamente, esta circunstância.
CCC. Sendo que nesse sentido aponta também a doutrina relevante quando esclarece, justamente, que a prestação da garantia pode ter lugar no âmbito e decurso do processo cautelar.
DDD. Em segundo lugar, em causa não está, como é evidente, a prestação de garantias perante a Administração Tributária: a remissão que o artigo 120.º, n.º 6 do CPTA opera para a lei processual tributária circunscreve-se, unicamente, às modalidades de garantia a prestar, já não às disposições que regulam o procedimento de constituição e efetivação da garantia, nem o respetivo montante.
EEE. O mesmo é dizer que à Requerente, ora Recorrida, é permitida a prestação de uma garantia numa das modalidades previstas na lei tributária, à escolha da Recorrida, para efeitos de concessão da tutela cautelar pretendida, sendo que apenas ao Juiz caberá apreciar a respetiva admissibilidade.
FFF. Contudo, a Recorrente persiste em confundir a prestação de uma garantia ao abrigo do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA – cuja admissibilidade e idoneidade cabe apenas ao Juiz do processo aferir –, com os mecanismos de garantia de créditos tributários de que a administração tributária dispõe (artigo 50.º da LGT) e, bem assim, com a constituição de um penhor no âmbito de um processo de execução fiscal (artigo 195.º do CPPT).
GGG. É que, de facto, decisão do Juiz – e neste caso do Tribunal a quo – relativamente à prestação da garantia e consequente concessão da providência cautelar requerida não depende das condições em que, nos termos da lei tributária, tem lugar a constituição de um penhor – porquanto o artigo 120.º n.º 6 do CPTA apenas remete para os tipos de garantia do processo tributário, e não para quaisquer outras normas que regulam as condições de prestação de garantias em sede tributária previstas no CPPT e na LGT.
HHH. É ao Tribunal a quo – e não à Autoridade Tributária – que cabe apreciar a idoneidade da garantia a prestar, pelo que é o primeiro quem tem poderes para decidir sobre a sua admissibilidade, independentemente das regras fixadas pela lei tributária – termos em que não é aqui necessária qualquer avaliação por parte do órgão tributário competente sobre o objeto, validade ou idoneidade da garantia a constituir.
III. De facto, o processo não avançou para a fase de cobrança coerciva, pelo que a Autoridade Tributária não tem qualquer direito, nem interesse em pronunciar-se sobre a prestação de garantia – não estando em causa a prestação de uma garantia extrinsecamente condicionada (sujeita a uma qualquer avaliação ou concordância administrativa) nem tão pouco de avaliação impossível por parte do Tribunal.
JJJ. É, pois, evidente que o Tribunal a quo não incorreu em qualquer violação do princípio da separação de poderes ou qualquer interferência num juízo de mérito e discricionariedade que coubesse à Autoridade Tributária.
KKK. Em terceiro lugar, a lei nada diz quanto à natureza do juízo (quantitativo, qualitativo ou ambos) que o Tribunal pode efetuar.
LLL. Sem prejuízo, bastará atentar nos Factos Provados C) a P) da Sentença recorrida, para concluir que o direito de crédito que a Recorrida se propôs dar – e depois deu – em garantia é certo, válido e exigível, não existindo quaisquer dúvidas sobre a existência, validade e condições dos créditos objeto do penhor.
MMM. Não se tendo exigido, assim, ao Tribunal a quo um juízo qualitativo acerca da garantia a prestar, mas apenas que aferisse se o montante da garantia a prestar cobre o valor cujo pagamento foi imposto à Recorrida através do ato suspendendo – juízo esse que foi meramente quantitativo, porquanto o Tribunal a quo dispunha – nomeadamente, perante as respostas de todos os centros hospitalares sobre os quais a Recorrida invocou ser titular de créditos –, de toda a informação necessária sobre o valor das dívidas para poder tomar uma decisão sobre a admissibilidade/idoneidade da garantia.
NNN. Por fim, era indiferente que se tivesse prestado, neste âmbito, uma garantia bancária, caução, seguro caução, penhor ou hipoteca voluntária, carecendo, também aqui, já que todos estes meios são admitidos nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 199.º do CPPT para os quais remete, sem qualquer especificação, o n.º 6 do artigo 120.º do CPTA.
OOO. Termos em que improcedem, assim, in totum, as conclusões de recurso n.º 10, 11, 12 e 13 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
(iv) A Garantia proposta e apresentada pela Recorrida é idónea e a Sentença recorrida foi regularmente proferida ao abrigo do regime especial do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA
PPP. Contrariamente à interpretação propugnada pela Recorrente, a garantia prestada pela Recorrida é idónea, tanto quantitativa como qualitativamente. Nem teria, aliás, a Recorrida qualquer interesse em dar em garantia créditos que não reunissem tais requisitos, atenta a manifesta necessidade e urgência na tutela cautelar em apreço, cuja concessão assenta, precisamente, na garantia válida prestada para o efeito.
QQQ. A garantia prestada pela Recorrida consiste no penhor de créditos existentes, certos e exigíveis, e livres de ónus e encargos, de que é titular sobre 14 centros hospitalares intervenientes nos autos, no valor total de EUR 3.555.304,98.
RRR. As considerações tecidas pela Recorrente a propósito do contrato unilateral de penhor de créditos são irrelevantes para efeitos de averiguar da respetiva idoneidade, pois, como é sabido, tal garantia efetiva-se através da notificação do penhor de créditos aos respetivos devedores, devendo tal notificação, naturalmente, fazer referência à identificação dos créditos empenhados, ao momento a partir do qual tais créditos se consideram empenhados, em que circunstâncias é que se efetivará o seu cancelamento, bem como se os respetivos pagamentos devem ou não ser suspensos.
SSS. Foi justamente nesse sentido que, pese embora a identificação dos créditos empenhados tenha, naturalmente, variado consoante o devedor, a Notificação de Penhor de Créditos efetuada a cada uma daquelas 14 entidades estipulou que (i) o penhor de créditos se efetivou no momento da notificação aos 14 devedores; (ii) o seu cancelamento sempre teria de operar mediante nova comunicação/notificação nesse sentido por parte da Recorrida e, bem assim, que (iii) os pagamentos não seriam suspensos, pois que, na eventualidade de ser paga qualquer quantia, a Recorrida iria proceder à substituição dos créditos empenhados, por outros de igual valor, ficando, assim, sempre garantido o valor total da quantia em discussão no âmbito da ação principal.
TTT. A Recorrida é a principal – senão única – interessada na manutenção do penhor de créditos, sendo este o pressuposto para concessão da providência cautelar requerida, pelo que nenhum sentido faria proceder à sua “denúncia unilateral ou limitação temporal” (cfr. Alegações de Recurso, Conclusão 16), p. 33).
UUU. A garantia não se encontra, assim, sujeita a quaisquer condições ou limitações, encontrando-se atualmente em vigor, em toda a sua extensão – o que foi, aliás, reiterado pela Recorrida através de requerimento apresentado em 22.03.2024, no qual confirmou que pese embora a interposição do presente recurso por parte da Recorrente, o penhor de créditos se mantém em vigor.
VVV. A possibilidade de substituição dos créditos empenhados por outros de igual valor, na eventualidade de se verificar algum pagamento por parte das entidades devedoras, nada mais visa do que acautelar que o valor total em discussão no âmbito da ação principal se encontre sempre coberto pela garantia – trata-se apenas de uma providência ou medida de precaução que a Recorrida adotou para que aquele valor estivesse sempre garantido.
WWW. É, pois, totalmente infundada – pois que, de facto, é desprovida de qualquer fundamento legal, doutrinal ou jurisprudencial – a alegação da Recorrente de que tal possibilidade equivale “(…) à atribuição à B... , a título unilateral, de uma prerrogativa própria da Administração Pública — designadamente da tributária —, no quadro de constituição de garantias previstas na LGT, o que é claramente inadmissível e torna a garantia proposta inidónea.” (cfr. Alegações de Recurso, p. 28, § 3).
XXX. A garantia deve cobrir apenas o montante da prestação pecuniária e não quaisquer acréscimos que sejam exigíveis por mora no pagamento, tal como são os juros moratórios – tal como reconhecido pela Sentença Recorrida (cfr. Sentença recorrida, p. 17, §§ 6 e 7).
YYY. Ora, é por demais evidente que EUR 3.555.304,98, correspondente aos créditos empenhados pela Recorrida é (i) suficiente para garantir a quantia de 3.046.977,00 EUR, em discussão nos autos principais e, bem assim, (ii) idónea, pois detém, em concreto, a capacidade de, em caso de incumprimento do devedor, salvaguardar a cobrança da dívida garantida (cfr. Sentença recorrida, p. 18, §§ 4, 5, 6 e 7).
ZZZ. Termos em que improcedem as conclusões de recurso n.º 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
AAAA. Os dois documentos juntos pela Recorrente, a propósito de pagamentos efetuados por 44 centros hospitalares à Recorrida, entre dezembro de 2023 e janeiro de 2024, não abalam qualquer juízo conducente à idoneidade da garantia.
BBBB. De facto, nenhuma das faturas cujos créditos se encontram empenhados foram objeto qualquer pagamento à Recorrida, por parte dos 14 centros hospitalares acima referidos, mantendo-se a identidade dos créditos empenhados nos exatos moldes em que foi notificada aos mesmos. Caso contrário, teriam tais créditos sido substituídos por outros de igual valor, por forma a sempre acautelar a suficiência da garantia – o que, em todo o caso, ainda não foi necessário.
CCCC. O mesmo é dizer que a garantia prestada pela Recorrida, consistente no penhor de créditos penhor de créditos existentes, certos, exigíveis e livres de ónus e encargos no valor total de EUR 3.555.304,98, se mantém nos exatos termos em que foi notificada às 14 entidades devedoras, as quais ainda não procederam ao pagamento de quaisquer das faturas constantes das notificações de penhor de créditos que lhe foram dirigidas.
DDDD. Termos em que improcedem as conclusões de recurso n.º 22, 23 e 24 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
EEEE. Acresce que, no caso sub judice, não estamos perante uma decisão sobre a qual recaia qualquer grau de incerteza: a decisão de deferimento da providência cautelar reconhece já um direito certo e determinado à ora Recorrida, apenas o atinente exercício está sujeito a um evento futuro. O mesmo é dizer que o direito reconhecido pela Sentença recorrida efetivar-se-ia quando ocorresse uma dada conjuntura, que o Tribunal determina, para que aquele direito se concretize – o que à luz da jurisprudência superior supra citada é, pois, aceitável e admissível.
FFFF. O mesmo é dizer que o Tribunal a quo dispunha já de todos os dados necessários para decidir pela idoneidade e admissibilidade da garantia – ficando, nessa medida, apenas a faltar a efetivação da mesma – termos em que não estamos perante uma incerteza que regule a eficácia da própria sentença, mas que apenas ajusta o seu modo de exercitação.
GGGG. De facto, foi apenas mediante a prestação de garantia no âmbito do processo, que decidiu o Tribunal a quo determinar, por despacho de 04.03.2024, “a suspensão [d]a decisão constante do ofício de 16 de Abril de 2019, da Presidente do Conselho Directivo da Entidade Requerida (…)”. Tendo sido apenas “a partir do momento da notificação do presente despacho, [que] fic[ou] a Entidade Demandada proibida de executar a referida decisão.”
HHHH. O teor da Sentença recorrida é, assim, coerente com a natureza do regime especial constante do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA, ao abrigo do qual foi proferida, o qual configura uma norma derrogatória do regime geral de que depende a concessão das providências cautelares.
IIII. Cumprindo, assim, concluir que bem decidiu o Tribunal a quo ao considerar a garantia efetivamente prestada idónea e em decretar a providência requerida, suspendendo a eficácia do ato impugnado e do consequente processo de execução fiscal – sem necessidade de ponderar da verificação dos pressupostos de decisão previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 120º do CPTA.
JJJJ. Termos em que improcedem, in totum, as conclusões de recurso n.º 14, 25 e 26 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
KKKK. Não merecendo a sentença recorrida qualquer reparo ou censura, devendo, nessa medida, o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se na íntegra a Sentença recorrida que decretou a providência cautelar requerida, por verificação dos requisitos de que dependia a sua concessão, improcedendo, por fim, a conclusão de recurso n.º 27 das Alegações de Recurso a que ora se responde.
Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se, na íntegra, a decisão recorrida.”
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O DMMP, notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu pronúncia na qual pugna pela improcedência do recurso.
Em resposta a Recorrente manifestou a sua discordância.
A Recorrida também se pronunciou concluindo que “conforme se extrai, com particular acuidade, do Parecer do Ministério Público, nenhum reparo ou censura merece a sentença recorrida, reiterando-se que o recurso interposto pela Recorrente ACSS deverá ser julgado totalmente improcedente”.
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Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente dos autos, vem o processo submetido à conferência para decisão.
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I.1. DA DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
Na fase de recurso o que importa é apreciar se a decisão (sentença) proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo.
Em face dos termos em que foram formuladas as respectivas conclusões de recurso, as questões a resolver incidem sobre o alegado erro de julgamento de Direito, da sentença recorrida, assim como do eventual erro de facto e de Direito imputados ao despacho proferido pelo Tribunal a quo em 04.03.2024.
*
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1 DE FACTO
O Tribunal a quo considerou sumariamente provados os seguintes factos:
A) No seguimento do Acordo firmando entre os Ministérios da Saúde, da Economia e do Emprego e das Finanças e a Indústria Farmacêutica, junto como documento 3 do requerimento inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido, foi calculado o valor da contribuição da indústria farmacêutica para a contenção da despesa em medicamentos, a pagar pela Requerente, no valor de 3.046.977,00 euros – cfr. documento 3 e 9 do requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
B) Mediante ofício de 16 de Abril de 2019, da Presidente do Conselho Directivo da Entidade Requerida, sob o assunto “Acordo Apifarma 2012 – B... FARMACÊUTICA, Lda.”, foi comunicado a Requerente o seguinte:
“Acusamos a ressecção do V. Ofício, que nos mereceu a melhor atenção.
Relativamente ao que nele se contém, informamos de que a proposta nele formulada é inaceitável, na medida em que a matéria se encontra subtraída à capacidade negocial da ACSS.
Nestes termos, informamos V. Exas. de que, se as quantias em dívida, acrescidas de juros devidos, não forem pagas pela B... no prazo de 30 dias a contar da data de notificação, a ACSS será obrigada a emitir certidão de dívida e remetê-la à Autoridade Tributária e Aduaneira para a devida cobrança coerciva.”
- cfr. documento 1 do requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
C) O Hospital da Horta, E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 10.985,33 euros – cfr. ofício c/ Ref.ª SITAF n.º 009308511, de 13.10.2023.
D) O Hospital Divino Espírito Santo, E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 600.769,98 euros – cfr. correio Eletrónico/Email c/ Ref. ª SITAF n.º 009414708, de 15.01.2024;
E) O Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 154.893,19 euros – cfr. requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009286925, de 25.09.2023 e ofício c/ Ref.ª. ª SITAF n.º 009288640, de 26.09.2023;
F) O Centro Hospitalar Oeste, E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 24.548,11 euros – cfr. requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009293135, de 29.09.2023 e documentos juntos c/ Ref.ª SITAF n.º 009293136;
G) O Centro Hospitalar Barreiro Montijo, E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 70.985,47 euros – cfr. requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009320989, de 24.10.2023;
H) O Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Central (CHULC), E.P.E. confirmou o crédito da Requerente no valor de 1.274.334,65 euros – cfr. requerimento c/ Ref. ª SITAF n.º 009305326, de 11.10.2023;
I) A Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor de 146.613,44 euros – cfr. correio Eletrónico / Email c/ Ref.ª SITAF n.º 009368538, de 04.12.2023;
J) O Centro Hospitalar do Médio Ave, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor de 55.650,56 euros – cfr. Requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009296356, de 03.10.2023;
K) O Hospital Prof. Doutor Fernando Fonseca, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor de 266,912,39 euros – cfr. requerimentos c/ Ref.ª SITAF n.º 009394699 e 009395502, de 27.12.2023; e n.º 009396757, de 29.12.2023;
L) O Centro Hospitalar Médio Tejo - Hospital Rainha Santa Isabel - Torres Novas reconheceu o crédito da Requerente no valor de 266,912,39 euros – cfr. requerimentos c/ Ref.ª SITAF n.º 009294909, de 02.10.2023 e n.º 009365395, de 29.11.2023;
M) A Unidade de Saúde Local da Guarda informou o Tribunal de que já havia procedido ao pagamento da totalidade do valor indicado pela Requerente – cfr. requerimento c/ Ref. ª SITAF n.º 009293706, de 02.10.2023;
N) A Unidade Local de Saúde do Litoral Alentejano, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor de 172.347,10 euros – cfr. ofício c/ Ref.ª SITAF n.º 009292540, de 29.09.2023;
O) A Unidade Local de Saúde de Castelo Branco, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor 204.930,36 euros – cfr. requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009396827, de 29.12.2023;
P) O Centro Hospitalar Tondela – Viseu, E.P.E. reconheceu o crédito da Requerente no valor de 734.452,95 euros – cfr. requerimento c/ Ref.ª SITAF n.º 009292233, de 29.09.2023;
Importa atender no presente recurso às seguintes ocorrências processuais, que se adita nos termos do art. 662º, nº 1 do CPC:
(Proc. nº 819/9.9BESNT)
Q) A Requerente requereu, em 26.06.2019 no TAC de Lisboa, contra a Administração Central do Sistema da Saúde, IP, ao abrigo do disposto no artigo 112.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), artigo 120.º, n.º 1, alínea a) e b), e artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”), o decretamento de PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ATO ADMINISTRATIVO Por referência à decisão da ACSS, notificada à Requerente por carta de 15 de abril de 2019, de emissão de certidão de dívida e da respetiva remessa à Autoridade Tributária e Aduaneira para cobrança coerciva, no caso de a Requerente não proceder ao pagamento do valor alegadamente em dívida acrescido de juros”, que correu termos sob o Proc. nº 819/19.9BESNT;
R) No sobredito processo, em 24.09.2019, foi proferida sentença julgando improcedente o pedido cautelar, resultando da “falta de preenchimento do critério do periculum in mora. Sendo os requisitos dos quais depende a adopção das providências cautelares de verificação cumulativa, a falta de verificação de um deles obsta ao decretamento da providência e dispensa a apreciação dos demais – consulta SITAF;
S) Interposto recurso jurisdicional pela Requerente (ora Recorrente) por acórdão do TCA SUL de 30.04.2020, foi negado provimento ao recurso – consulta SITAF,
T) Tendo sido admitido recurso de revista por acórdão do STA de 10.09.2020, em 19.11.2020 foi proferido Acórdão negando provimento ao recurso e confirmando o acórdão (do TCA SUL) recorrido – consulta SITAF;
(Proc. nº 141/21.0BELSB)
U) Em 27.01.2021, intentou a Requerente no TCA de Lisboa, o Proc. sob o nº 141/21.0BELSB (por apenso ao Proc. nº 893/19.8BESNT), ao abrigo no artigo 112.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), artigo 120.º, n.º 6 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”) onde formulou os pedidos:
a) Se admita a garantia que a Requerente se propõe prestar, nos termos descritos;
b) Em consequência, julgue procedente a presente Providência cautelar, por provada, determinando-se a suspensão da decisão da ACSC, por se encontrar, preenchidos os pressupostos legais para o decretamento da mesma nos termos do art. 120º, nº 6 do CPTA.
W) Por sentença de 21.04.2021, o TAC de Lisboa decidiu indeferir a providência requerida nomeadamente…
“ .. Assim sendo, desde que se verifique que a garantia oferecida detém, em concreto, a capacidade de, em caso de incumprimento do devedor, salvaguardar a cobrança da dívida garantida, não há como recusar a sua idoneidade para o fim em vista.
Não é o que sucede neste caso, considerando as informações que foram prestadas pelos Centros Hospitalares sobre os quais, alegadamente, a Requerente detém os créditos a integrar o objecto do penhor.
Com efeito, quando questionados sobre a existência dos créditos, os Centros Hospitalares em causa informaram este Tribunal de que a Requerente não era titular de qualquer crédito – como sucedeu com o Instituto Português de Oncologia do Porto, E.P.E. e o Centro Hospitalar de Vila Nova de Gaia/Espinho E.P.E. – ou sendo, o mesmo já se encontrava totalmente liquidado ou compensado – como sucedeu com o Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental, E.P.E., Centro Hospitalar de Universitário de Lisboa Norte, E.P.E. e o Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, E.P.E. O que significa que, a ser constituído o penhor, tal como requerido pela Requerente, em caso de incumprimento da sua parte, aquele não será capaz de salvaguardar a cobrança da dívida garantida.
O que significa que, à luz da jurisprudência supra citada, não é susceptível de ser considerada uma garantia idónea.
Sendo certo que, não é suposto nesta sede cautelar, serem adoptadas diligências probatórias no sentido de se fazer prova da existência dos créditos em casa, quando os devedores não os reconhecem, devendo a Requerente, se assim o entender, recorrer a acção própria para o efeito.
Dos Centros Hospitalares indicados, apenas o Hospital do Divino Espírito Santo de Ponta Delgada, E.P.E.R. reconhece a existência de um crédito no valor de 878.554,00 euros, o que é manifestamente insuficiente para garantia do valor em dívida da contribuição. Perante o exposto, conclui-se que não se encontram reunidos os pressupostos previstos no nº 6, do Artigo 120.º do CPTA, considerando a idoneidade da garantia que a Requerente se propõe prestar; o que dita a improcedência da sua pretensão...…
V) Interposto Recurso pela Requerente da sentença precedente, o TCA Sul, por Acórdão de 23.09.2021, decidiu conceder provimento ao recurso interposto, revogar as decisões recorridas e determinar a baixa dos autos para que o processo retome à fase de instrução, com a notificação ao A. das respostas dadas pelos vários Centros Hospitalares, prosseguindo, depois, o processo os seus demais termos; - custas pelo Recorrido (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA) – consulta SITAF;
W) Em 10.12.2022, foi proferida nova sentença, indeferindo a providência requerida, com fundamento, em não se “encontram reunidos os pressupostos previstos no nº 6, do Artigo 120.º do CPTA, considerando a idoneidade da garantia que a Requerente se propõe prestar; o que dita a improcedência da sua pretensão” – consulta SITAF;
X) O TCA SUL, por Acórdão de 17.11.2022, já transitado em julgado, negou provimento ao recurso da Requerente concluindo pela inidoneidade da garantia, que “ foi o penhor dos créditos identificados nos Itens 100.º, 101.º e 102.º do requerimento inicial e não outra”.
(Nos presentes autos)
Y) Em 29.02.2024, veio a Requerente apresentar prova da constituição de penhor de créditos sobre as 14 entidades intervenientes nos presentes autos – no valor total de 3.555.304,98 EUR – tendo junto o seguinte:
“CONTRATO UNILATERAL DE PENHOR DE CRÉDITOS
B... FARMACÊUTICA, LDA., sociedade por quotas, com sede em Sintra Business Park, Zona Industrial da Abrunheira, Edifício 10, 2710-089, Sintra, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Sintra sob o número único de pessoa coletiva 503 347 345, com o capital social de EUR 798.077,00 (doravante "B... " ou “Outorgante”), aqui representada por Filipe Paias, na qualidade de Procurador e Country Lead B... , com poderes para o ato, conforme reconhecimento aqui anexo.
Declara a Outorgante que constitui, unilateralmente, um Penhor de Créditos a favor do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, pessoa coletiva n.º 600083152, com sede na Avenida D. João II, Bloco G, piso 6-8, nº 1.08.01, 1990-097 Lisboa, no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A, nos termos que se seguem.
CONSIDERANDO QUE:
a) Corre termos na Unidade Orgânica 2 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o processo cautelar n.º 893/19.8BESNT-A, de suspensão de eficácia de ato administrativo, proposto pela B... onde é requerida a Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (“ACSS”), por referência à decisão da ACSS de emissão de certidão de dívida e da respetiva remessa à Autoridade Tributária e Aduaneira para cobrança coerciva.
b) A referida providência foi requerida ao abrigo do artigo 120.º, n.º 6, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nos termos do qual “Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos nos números anteriores, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
c) Ao abrigo da referida disposição legal, a B... propôs-se prestar garantia através do penhor de créditos que detém sobre os 14 centros hospitalares Intervenientes no aludido processo, no valor total de EUR 3.554.746,90, por ser adequada, idónea e suficiente a assegurar o cumprimento da obrigação discutida na ação principal. (1) - Que corre termos no Tribunal Central Administrativo Sul, sob o n.º 893/19.8BESNT.
d) São Intervenientes no referido processo cautelar as seguintes entidades: (1) Hospital da Horta, EPE, (2) Hospital Divino Espírito Santo, EPE, (3) Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro, EPE, (4) Centro Hospitalar Oeste, EPE, (5) Centro Hospitalar Barreiro Montijo, EPE (ULS do Arco Ribeirinho, EPE), (6) Centro Hospitalar Universitário de Lisboa Central, EPE (ULS de São José, EPE), (7) Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo/Norte Alentejano, EPE, (8) Centro Hospitalar do Médio Ave, EPE, (9) Hospital Prof. Doutor Fernando Fonseca, EPE/ ULS de Amadora/Sintra, (10) Centro Hospitalar Médio Tejo - Hospital Rainha Santa Isabel - Torres Novas, (11) Unidade de Saúde Local da Guarda, (12) Unidade Local de Saúde do Litoral Alentejano, EPE, (13) Unidade Local de Saúde de Castelo Branco, EPE e (14) Unidade Local de Saúde de Viseu Dão-Lafões, EPE.
e) Na sequência de prolação de sentença pela qual foi deferida a providência cautelar em apreço naqueles autos, cumpre, agora, à Outorgante efetivar a garantia que se propôs prestar.
f) A par da celebração do presente Contrato, a B... procedeu à notificação das entidades elencadas supra, informando-as de que os créditos que sobre as mesmas invocou no âmbito do processo cautelar n.º 893/19.8BESNT-A se encontram empenhados à ordem do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nos termos constantes deste Contrato, nomeadamente: (i) do valor total dos créditos empenhados e das referências das faturas que titulam aquele valor; e de que (ii) a B... irá, de forma contínua, e até à cessação da vigência do presente penhor de créditos, substituir tais faturas por outras de igual valor ou superior, de modo que também o valor do crédito titulado nas faturas que venham substituir as ora apresentadas se encontrará empenhado nos mesmos termos.
É celebrado o presente contrato unilateral de penhor de créditos, o qual se rege pelos Considerandos supra e pelas cláusulas seguintes:
Cláusula 1.ª
(Objeto) 1. Em garantia do cumprimento da obrigação em discussão na ação principal, a B... constitui a favor do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito e a propósito do processo n.º 893/19.8BESNT-A, Penhor de Créditos, no valor de EUR 3.555.304,98, livres de ónus e encargos, de que é credora sobre as entidades elencadas na alínea d) dos Considerandos supra (2) - Anexo n.º 1 – Lista de créditos titulados sobre os 14 centros hospitalares intervenientes no processo cautelar n.º 893/19.8BESNT-A, atualizada a 28.02.2024.
2. Na medida em que o decurso do tempo irá potenciar o pagamento de alguns dos créditos, em virtude das respetivas datas de vencimento, e a constituição de outros créditos adicionais, a B... assume a obrigação de – a cada 60 (sessenta) dias e até à cessação da vigência do presente penhor de créditos –, atualizar os créditos objeto do presente penhor, substituindo os créditos empenhados sobre as 14 entidades elencadas supra, por outros de igual valor (ou superior), na eventualidade de aquelas entidades procederem ao pagamento das faturas em dívida, após as respetivas datas de vencimento – de modo que, durante a vigência do presente penhor, sempre se encontrem empenhadas faturas em valor, pelo menos, igual ao de EUR 3.555.304,98.
3. A B... garante que sobre os créditos empenhados não recaem penhores adicionais e assegura a exclusiva disponibilidade destes à ordem do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A.Cláusula 2.ª
(Vigência) O presente penhor de créditos vigorará até ao trânsito em julgado da decisão na ação principal, que corre termos no Tribunal Central Administrativo Sul, sob o n.º 893/19.8BESNT, sem prejuízo de cessar, com efeitos imediatos, em caso de a decisão de deferimento da providência cautelar, proferida no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A ser objeto de interposição de recurso jurisdicional pela ACSS.
Feito em Sintra, em 28 de Fevereiro de 2024.
Pela B... FARMACÊUTICA, LDA.,”Z) Em 04.03.2024, o tribunal a quo proferiu despacho com o seguinte teor:
” Requerimento com a Ref.ª 009486587
Nada a determinar, considerando o requerimento com a Ref.ª 009490862* Requerimento com a Ref.ª 009490862
Considerando o segmento decisoìrio da sentença proferida, assim como, o teor dos documentos que antecedem, determina-se a suspensaÞo a decisaÞo constantes do ofýìcio de 16 de Abril de 2019, da Presidente do Conselho Directivo da Entidade Requerida, sob o assunto “Acordo Apifarma 2012 – B... Meìdico Farmacêutica, Lda.”, e que comunicou aÌ Requerente o seguinte:
“Acusamos a ressecção do V. Ofício, que nos mereceu a melhor atenção. Relativamente ao que nele se contém, informamos de que a proposta nele formulada é inaceitável, na medida em que a matéria se encontra subtraída à capacidade negocial da ACSS. Nestes termos, informamos V. Exas. de que, se as quantias em dívida, acrescidas de juros devidos, não forem pagas pela B... no prazo de 30 dias a contar da data de notificação, a ACSS será obrigada a emitir certidão de dívida e remetê-la à Autoridade Tributária e Aduaneira para a devida cobrança coerciva.”
Assim sendo, e a partir do momento da notificação do presente despacho, fica a Entidade Demandada proibida de executar a referida decisão.
Notifique.
*
II.2 - De DIREITO
Cumpre apreciar e decidir conforme delimitado em I.1.
Para melhor enquadramento iremos adoptar os títulos das questões identificadas pela Recorrente/ACSS, quanto ao recurso da sentença impetrada, a saber:
i) da sucessão-repetição de causas e efeito de caso julgado;
ii) da caracterização do ato suspendendo à absoluta inidoneidade do meio processual adotado;
iii) da falta de interesse processual específico à impossibilidade de o tribunal acertar judicialmente a garantia proposta;
iv) da proibição geral de sentenças condicionais.
Quanto ao despacho pós sentença, de 04.03.2024 a questão essencial a dilucidar reside em saber se o Tribunal errou ao admitir a garantia prestada pela Recorrida/Requerente nos presentes autos, o Acordo Unilateral de Penhor de Créditos que consta da alínea Z) do probatório, como cumprindo a condição contante do segmento decisório da sentença de 14.02.2024.
A. Da sentença recorrida
i) Da sucessão-repetição de causas e efeito de caso julgado
Discorda a Recorrente do decidido pelo Tribunal a quo ao concluir pela inexistência de qualquer repetição de providências cautelares, nos termos e para efeitos da proibição contida no n.º 4, do artigo 362.º, do Código de Processo Civil.
Sobre este aspecto, o Tribunal a quo fundamentou assim o decidido:
“Nos Itens 7.º e seguintes da oposição, a Entidade Requerida alega que, a Requerente visa com a presente providência, a Requerente, uma vez mais, obter a suspensão de eficácia do acto impugnado nos autos principais, sendo que, segundo diz, para esse efeito, resolveu instrumentalizar, em sucessão de causas, o interesse cautelar de que se arroga titular. Mais argumenta que, a sucessão de causas cautelares desta espécie (suspensão de eficácia) tendo por base o acto suspendendo e já impugnado apenas é admitir quando não verificada a repetição de providências – cfr. n.º 4 do artigo 363.º do CPC.
Concluindo que, facilmente se constata que a Requerente apresenta idêntico requerimento e com o mesmo pedido (suspensão de eficácia do acto suspendendo) por referência à providência outrora apresentada, em concreto a que correu termos sob o n.º 819/19.9BESNT e que foi julgada improcedente, assim como, idêntico requerimento e com o mesmo pedido por referência à providência que correu termos sob o n.º 141/21.0BELSB e que foi julgada improcedente.
Vejamos.
Dispõe o Artigo 362.º n.º 4 do CPC aplicável ex vi Artigo 1.º do CPTA que, “Não é admissível, na pendência da mesma causa, a repetição de providência que haja sido julgado injustificada ou tenha caducado.”
Entre a nossa jurisprudência e doutrina, há uma posição restritiva no que respeita à interpretação daquela disposição legal, e segundo a qual não poderá haver uma nova providência ainda que sejam outros os factos alegados como fundamento.
E esta limitação decorreria, não por aplicação da ratio legis subjacente ao caso julgado, mas sim pelo facto de se evidenciar uma desnecessidade de tutela cautelar ou, até, da sua impossibilidade.
Numa posição mais ampla, sustentada, por exemplo, por Lebre de Freitas e Teixeira de Sousa, a interpretação daquela disposição legal, será no sentido de coarctar a possibilidade de requerer uma providência cautelar que tenha o mesmo conteúdo da anteriormente julgada caducada ou injustiçada e se baseie no mesmo fundamento de facto.
Acolhe-se esta última posição, a qual se fundamenta, essencialmente, nos seguintes pontos: i) pode equiparar-se a ratio e elementos do n.º 4 aos do Artigo 581.º n.º 1; b) não existe caso julgado em relação a providência cautelar anterior, se na nova providência se invocar factos novos que constituam a nova causa de pedir; isto é, o alcance do caso julgado formado pela anterior decisão não abrange a situação sobre a qual ela própria não apreciou; iii) esses factos novos são supervenientes, dado que ocorrem posteriormente ao trânsito em julgado da decisão que julgou improcedente um procedimento cautelar anterior; donde resulta que, nada obsta a que se formule idêntica pretensão com base em factualidade entretanto ocorrida, ou outra, desde que não seja idêntica à anterior – Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, Volume I, Almedina, pág. 565.
Em suma: o n.º 4 do Artigo 362.º proíbe a repetição de providência cautelar, julgada injustificada, na pendência da mesma causa; o que significa que, tal proibição não se aplica quando a providência cautelar requerida em segundo lugar tiver por fundamentos factos ou ocorrências supervenientes, ou outros que não tenham sido discutidos na acção interior e que, nessa medida, não integrem o objecto do caso julgado.
Em relação ao processo n.º 819/19.9BESNT.
Tendo em consideração o que antecede, entende este Tribunal que aquela disposição não tem aplicação ao caso dos autos, uma vez que inexiste repetição de providências cautelares. Senão vejamos.
Pese embora já identidade de sujeitos – considerando que as partes são as mesmas, numa e noutra acção – no processo n.º 819/19.9BESNT, a Requerente peticiona a “a suspensão da decisão da ACSS, por se encontrarem preenchidos todos os pressupostos legais de que depende o decretamento da mesma”; isto é, nos termos do disposto no Artigo 120.º., n’s 1 e 2 do CPTA, exigindo que o Tribunal se pronuncie, quanto aos critérios do fumus bonis iuris, do periculum in mora e quando ao critério da ponderação de interesses. Assim sendo, a causa de pedir gizada no processo n.º 819/19.9BESNT, cfr. se alcança pelo teor do requerimento inicial apresentado nesses autos, foi toda no sentido da verificação desses pressupostos, tendo a Requerente invocado factos que, na sua perspectiva, demonstravam, por um lado, a probabilidade de procedência do pedido formulado na acção principal, e por outro lado, o perigo ou fundado receio de formação de facto consumado ou receio de que se viessem a verificar prejuízos para os seus interesses, os quais seriam de difícil reparação.
No caso dos presentes autos, ainda que a consequência do decretamento da providência cautelar seja a suspensão do mesmo acto, o pedido e a causa de pedir não são iguais; pois que, nos presentes autos, para que seja decretada a suspensão do acto, este Tribunal tem de concluir, e decidir, pela idoneidade e suficiência da garantia que a Requerente pretende prestar.
O que faz, desde logo, com que o pedido, mas sobretudo a causa de pedir, sejam distintos. E se atentarmos o teor do requerimento inicial apresentado nos presentes autos, facilmente se constata que a causa de pedir é claramente distinta, gravitando exclusivamente em torno dos critérios da idoneidade e da suficiência da garantia que a Requerente pretender prestar, não vindo nada alegado quanto aos pressupostos previstos nos n’s 1 e 2 do Artigo 120.º do CPTA. Dito de outro modo, os pressupostos legais dos quais depende o decretamento da providência cautelar ora requerida, são manifestamente distintos dos pressupostos legais dos quais depende o decretamento da providência cautelar requerida no processo n.º 819/19.9BESNT, o que faz com que, naturalmente, as causas de pedir sejam distintas.
Relativamente ao processo n.º 141/21.0BELSB.
Sendo verdade que, a Requerente pretende com a presente providência cautelar a suspensão do mesmo acto, que pretendia com providência cautelar com o n.º 141/21.0BELB – tendo ambas as providências sido requeridas ao abrigo do disposto no Artigo 120.º, nº 6 do CPTA – a verdade é que, os créditos sobre os quais incidirá o penhor que a Requerente se propõe prestar, são distintos dos créditos em discussão na providência cautelar n.º 141/21.0BELSB.
Além disso, o Artigo 362.º, n.º4 do CPC, fala em impossibilidade de repetição de providência, quanto tenha existido uma anterior que tenha sido julgada injustificada ou tenha caducado.
Não foi o que sucedeu com a providência cautelar que correu termos sob o n.º 141/21.0BELSB.
Pois, nesse caso o que o Tribunal concluiu foi que os créditos, considerando as respostas dos hospitais devedores, não eram suficientes para garantir a quantia alegadamente em dívida pela Requerente. O tribunal não julgou a providência improcedente por considerar que a pretensão cautelar da Requerente era injustificada. O que, aliás, em providências da natureza da providência em causa nos autos é difícil de acontecer, considerando o juízo que o Tribunal é chamado a fazer, completamente à margem dos pressupostos previstos no Artigo 120.º. do CPTA. Assim, constata-se que, inexiste qualquer repetição de providência cautelar; improcedendo, assim, a invocada excepção”.
Segundo a Recorrente, o Tribunal a quo considerou indevidamente inexistir entre os presentes autos e os dois processos cautelares que o precederam - autos sob os nºs 819/19.9BESNT e 141/21.0BELSB, já transitados em julgado- repetição/sucessão de causas e interpretou indevidamente o disposto no nº 4 do artigo 362º, nº 1 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
Importa, pois, como já se aludiu, resolver se a presente e requerida providência cautelar constitui ou não a repetição das anteriores providências que foram indeferidas, ou seja, saber se verifica ou não o condicionalismo previsto no nº 4 do art. 362.º do CPC, segundo o qual: “n]ão é admissível, na dependência da mesma causa, a repetição de providência que haja sido julgada injustificada ou tenha caducado”.
Conforme justificou assertivamente o Tribunal a quo qualquer uma das anteriores providências cautelares foram julgadas improcedentes por motivos distintos.
Com efeito, o que foi determinante para a improcedência, no processo sob o nº 819/19.9BESNT, foi a falta de um dos requisitos cumulativos exigidos no art. 120º, nº 1 do CPTA, ou seja, o periculum in mora. Enquanto no segundo processo, sob o nº 141/21.0BELSB, como consta das alíneas U) a Y) da matéria de facto aditada, se concluiu pela inidoneidade da garantia, que “foi o penhor dos créditos identificados nos Itens 100.º, 101.º e 102.º do requerimento inicial” e não outra garantia, designadamente, das ora indicadas nos artigos 101º e 104º do presente r.i..
Aqui chegados, veio a Requerente alegar novos factos, ou melhor novos créditos para sustentar a presente providência cautelar.
Donde, apresentando o requerente cautelar créditos distintos daqueles que foram antes apresentados num outro processo cautelar que viriam a ser considerados inidóneos, por insuficientes, determinando o indeferimento da providência cautelar de suspensão de eficácia da mesma decisão administrativa, nos termos do art. 120º, nº 6 do CPTA, ter-se-á de entender como afastada a proibição de repetição de providências (art. 362º, nº 4 do CPC).
Como se pode ler no Acórdão do STJ de 08.01.2015, proferido em sede de recurso de revista no Proc. nº 3589/08.2YYLSB-G.L1.S1 (acessível in www.dgsi.pt assim a demais jurisprudência citada no presente Acórdão):
“(…) [I]importando agora fazer o confronto com o estatuído no art. 362 nº4 do CPC segundo o qual “não é admissível, na dependência da mesma causa, a repetição de providência que haja sido julgada injustificada ou tenha caducado.”
Exige este normativo que a segunda providência tenha o mesmo conteúdo ou vise os mesmos objectivos da anterior e que esta tenha caducado ou sido julgada injustificada
No caso dos autos, conforme resulta do Acórdão da Relação de Lisboa de 19.12.2013, a providência foi indeferida por de falta de prova de um dos requisitos, no caso, o justo receio da perda patrimonial.
Ou seja, o arresto inicialmente pedido não caducou, nem foi julgado injustificado.
Significa, assim, que tendo a providência sido julgada improcedente, como foi o caso, por não se provar um dos requisitos, não existe repetição de providência, para os efeitos do citado art. 362 nº 4 do CPC, quando o requerente alega factos novos a integrar a respectiva causa pedir suprindo essa insuficiência de alegação inicial.
Esta é a posição de M. Teixeira de Sousa in: Estudos sobre o Novo Processo Civil, 1977 pags. 245/246 “desde que a nova acção cautelar se apresente com novos factos, designadamente supervenientes, a integrar a respectiva causa de pedir, ou seja, não ocorrendo os requisitos do caso julgado- art. 498 do CPC não há impedimento à sua instauração”.
Esta é a posição também defendida pelo Cons. Abrantes Geraldes in: Temas da Reforma do Processo Civil, III Vol. 3ª ed. 2004, pag. 124).
E acolhendo esta posição e confrontando- a com o caso em apreço, também se conclui que tendo a primitiva providência sido indeferida por falta de prova de um dos requisitos fácticos para o seu decretamento, não existe repetição da providência, à luz do citado art. 362 nº4 do CPC, quando o requerente para suprir a insuficiência de alegação de factos, apresenta nova petição inicial alegando aí novos factos a integrar a respectiva causa de pedir”.
A mesma jurisprudência se extrai do Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 09.10.2023, Proc. nº 4439/22.2T8AVR.P1 cujo sumário se transcreve:
“… II - Verificando-se situação de tríplice identidade imposta pelo nº 1, do art. 581º, do CPC, e estando a causa já definitivamente julgada, estamos perante caso julgado (material), exceção dilatória a obstar ao conhecimento do mérito da causa e a levar à absolvição do sujeito passivo da instância (arts 577º, al. i), 576.º, n.º 2 e 278º nº1, al. e), daquele diploma legal).
III - Tal figura, de “repetição de causa” (nº1, do art. 580 º e nº1, do art. 581º, ambos do CPC), não se confunde com a, paralela expressão, prevista no nº4, do art. 362º, daquele diploma, para os procedimentos cautelares (onde a tutela se desenha como provisória e, por isso, incompatível com o caso julgado material), de “repetição de providência”, que, especialmente, estatui a não admissibilidade de repetição de providência, na verificação dos seguintes requisitos, cumulativos:
i) Tenha existido uma providência que foi julgada “injustificada” ou que tenha “caducado”;
ii) Tenha, na dependência da “mesma causa” (litígio) daquela, sido instaurada outra providência;
iii) Seja esta providência “repetição” da anterior.
IV - Assim, verificando-se injustificação sempre que há recusa da providência (seja com ou sem audiência prévia do requerido (nº1 e 2, do art. 368º), seja quando há revogação duma providência inicialmente ordenada, após a oposição do requerido ou em recurso (art. 372º)), tem, para existir “repetição de providência”, de se suscitar a questão perante um mesmo litígio e a providência de ser idêntica a outra quanto aos elementos essenciais: i) sujeitos; ii) pedido; iii) causa de pedir. Só é inadmissível a nova providência que tenha o mesmo conteúdo da anteriormente caducada ou julgada injustificada e se baseie no mesmo fundamento de facto.
V - Não é de restringir a admissibilidade de nova providência a situações de superveniência (objetiva e subjetiva) dado a lei não efetuar tal restrição e onde a lei não distingue não deve o interprete distinguir -“ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”.
VI - A alegação de novos factos essenciais, a densificar diversa causa de pedir, afasta a “repetição de providência” e a inadmissibilidade legal da nova providência entre as mesmas partes e com o mesmo pedido”.
Entendemos que, apesar da semelhança do contexto factual e jurídico entre os processos cautelares – vide quadros págs. 9 a 14 das alegações recursivas -, inexiste identidade, na medida em que o vector normativo da respectiva causa de pedir não é o mesmo quanto ao Proc. n.º 819/19.9BESNT, pois não estão em causa os pressupostos acima referidos, retirados do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA. E no Proc. nº 141/21.0BESLS, apesar de se basear nos mesmos pressupostos normativos de que depende a concessão de tutela cautelar, concretamente o artigo 120.º, n.º 6 desse mesmo diploma, as situações de facto, consistentes no objecto da garantia a prestar são distintas.
Assim tendo a Requerente baseado o seu pedido cautelar em novos créditos - vide artigos 101 a 104 do r.i.-, como garantia nos termos e para efeitos do art. 120º, nº 6 do CPTA, inexiste a repetição de providências cautelares nos termos e para os efeitos do art. 362º, nº 4 do CPTA.
Improcedendo, nesta parte, a tese da Recorrente.
ii) Da caracterização do acto suspendendo à absoluta inidoneidade do meio processual adotado;
Entende a Recorrente que a Sentença Recorrida padece de erro de julgamento ao ter qualificado o acto suspendendo como acto administrativo, bem como por ter concluído pela admissibilidade do recurso ao mecanismo de tutela cautelar constante do artigo 120.º, n.º 6 do CPTA.
Apreciando;
A questão da inimpugnabilidade do acto é um pressuposto processual da acção administrativa principal - vide art. 89º, nºs 2 e 4, al. i) a contrario do CPTA-, da qual depende o presente processo cautelar. Neste sentido, a questão suscitada e renovada pela Recorrente, deve ser apreciada no conhecimento do critério do fumus boni iuris e, caso venha a ser julgada procedente a respectiva alegação, determinará a improcedência da acção e consequente absolvição do pedido cautelar (neste sentido, vide acórdão do TCAN de 14.09.2018, proferido no proc. 86/18.1BEAVR, quando diz, “Perante a inimpugnabilidade do acto (…), impunha-se indeferir a providência cautelar desde logo pela falta do pressuposto do fumus boni iuris, face ao disposto no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”).
Neste conspecto, como aludem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 5.ª edição, 2021, p. 1033: “(...) o n.º 6 [do artigo 120.º do CPTA] contém uma norma derrogatória do regime geral de que depende a concessão das providências estabelecendo um regime especial para os casos em que, no processo principal, apenas se discuta uma obrigação de pagar quantia certa que não tenha sido imposta por ato sancionatório. Na verdade, o preceito dispensa o requerente da providência da necessidade de fazer prova, ainda que sumária, dos requisitos do n.º 1, desde que tenha prestado garantia por alguma das formas previstas no artigo 199.º do CPPT”.
Pelo teor do ofício indicado em B) do probatório é indiscutível que o que aí se determina é que a Requerente proceda ao pagamento da quantia (alegadamente) em dívida (vide alíneas A) e B) do probatório), sob pena de a Recorrente promover a sua cobrança coerciva. Tal como se alude na sentença recorrida a comunicação de 15.04.2019 em que se impõe à Recorrida/Requerente “(…) de forma unilateral, o pagamento de uma determinada quantia, concedendo-lhe um prazo para o efeito, com a cominação de que não fazendo, se prosseguirá para a sua cobrança coerciva” consubstancia efectivamente uma determinação de pagamento. Até porque, após o decurso do prazo para pagamento da alegada quantia em dívida, teria apenas lugar a prolação de um mero acto de execução da decisão em causa, que se traduz na emissão de uma certidão de dívida a remeter à Autoridade Tributária, para efeitos de execução.
Também aqui falece a tese da Recorrente quanto à relevância da qualificação do teor do citado ofício de 15.04.2019, nos termos e para os efeitos de uso das garantias previstas no artigo 120º, nº 6 do CPTA.
Concomitantemente jamais o juízo a formular pelo Tribunal a quo seria o de extinção da instância com a absolvição da ACSS, ao abrigo do artigo 89º, nº 2 do CPTA, por via do que a Recorrente designou de excepção inominada de falta de pressuposto do art. 120º, nº 6 do CPTA.
iii) Da falta de interesse processual específico à impossibilidade de o Tribunal acertar judicialmente a garantia proposta
Se bem entendemos as reservas da Recorrente no tocante ao decidido neste ponto pelo Tribunal a quo estas residem em que sempre estaria o Tribunal a quo e, correlativamente, este Tribunal ad quem, impedido de apreciar o pedido formulado ao abrigo do art. 120º, nº 6 do CPTA ou, segundo afirma, pela “inadmissibilidade legal do Tribunal se substituir à Administração no juízo de oportunidade e conveniência sobre o objecto da garantia a prestar”.
Prima facie a Recorrente não suscitou qualquer excepção de incompetência material da jurisdição administrativa para decidir o presente processo cautelar.
O erro em que labora a Recorrente deriva de a remissão do artigo 120º, nº 6 do CPTA para a legislação tributária não significa que exista – adoptando a tese Recorrente – uma repartição de competências entre os Tribunais Administrativos, a quem caberia admitir e decidir o processo cautelar, e a Administração Fiscal a quem caberia avaliar da oportunidade e conveniência da garantia a prestar em sede do respectivo presente processo cautelar – se bem que a última parte da presente apelação tem exactamente como objecto a inidoneidade da garantia, o que seria um contrassenso!
Sobre tal problemática, explicitam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in obra citada, p. 1034.
“A remissão neste contexto [art. 120º, nº 6 in fine] para a lei processual tribuária refere-se às modalidades de prestação de caução e não às suas disposições que regulam o procedimento de constituição da garantia e a determinação do respectivo montante. Considera-se, assim, que a caução deve cobrir apensas o montante da prestação pecuniária e não quaisquer acréscimos que sejam devidos por mora no pagamento, com a consequente exclusão do regime resultante dos nºs 4 e 5 do artigo 199º do CPPT.
Este entendimento sustenta-se, não apenas no elemento literal da interpretação (por qualquer das formas previstas na lei tributária), mas também em razões de ordem sistemática, fundadas na diferente estrutura e finalidade do processo de execução fiscal, na medida em que aí está em causa a necessidade de assegurar os créditos do exequente, cujo direito se encontra já definido, justificando-se, por isso, a exigência de juros moratórios, enquanto, no domínio em que aqui nos movemos, se tem fundamentalmente em vista discutir a legalidade de atos que impuseram a realização de pagamentos, pelo que ainda não está judicialmente definido o direito do credor”.
Logo, o que se encontra consagrado no citado artigo 120º, nº 6 do CPTA é que o requerente cautelar, in casu a Recorrida, poderá escolher, para efeitos de concessão da tutela cautelar pretendida qual a modalidade das garantias previstas no art. 199º do Código do Procedimento e Processo Tributário (CPPT) a prestar, cabendo ao juiz (administrativo) do processo cautelar apreciar da sua admissibilidade e idoneidade.
Carece, pois, em absoluto de qualquer razão quando refere que cabia ao órgão tributário aferir de tal idoneidade.
Como se explanou no Acórdão deste TCA Sul, de 20.10.2021, Proc. 293/19.0BECTB-A:
“O Recorrente não põe em causa que a acção principal tem por objecto o pagamento de quantia certa sem natureza sancionatória. Nem que pela mesma a Recorrida pretende que tal acto seja declarado inválido, por forma a não ter de repor a quantia nele indicada.
O processo de execução fiscal instaurado pelo Recorrente para cobrança coerciva do montante considerado devido pela Recorrida, decorrente do acto cuja validade esta colocou em causa na acção impugnatória instaurada, vai contra aquela pretensão.
Impunha-se, assim, à Recorrida que usasse de meio processual adequado a obstar ter de pagar o montante em causa, antes de o TAF de Castelo Branco se pronunciar pela procedência ou não, da sua pretensão.
Para o que tinha de prestar garantia que suspendesse os efeitos do acto impugnado e/ou a execução fiscal.
Podia a Recorrida ter prestado a referida garantia na acção principal? Podia, como resulta do disposto no nº 2 do artigo 50º do CPTA.
E podia tê-lo feito mediante o incidente de prestação de caução, previsto no artigo 913º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA? Podia.
E podia ter prestado a referida garantia no âmbito do processo de execução fiscal, despoletada para cobrança coerciva da quantia exigida no acto impugnado? Podia, como resulta dos artigos 169º e 199º do CPPT.
E podia instaurar providência de suspensão de eficácia do acto que determinou o pagamento que o Recorrente considerou ser-lhe devido, prestando garantia por uma das formas previstas na lei tributária? Podia, como permite o nº 6 do artigo 120º do CPTA.
Todas estas formas processuais seriam adequadas à satisfação da pretensão da Recorrida, no caso de paralisar os efeitos do acto impugnado e/ou da sua cobrança coerciva”.
Cabe assim ao juiz da jurisdição administrativa aferir da idoneidade da garantia prestada nos termos e para efeitos do artigo 120º, nº 6 do CPTA, sem que com isso viole qualquer esfera de atribuições e respectivas competências da Administração Fiscal, sem que contenda com o princípio da separação e independência de poderes, que sempre estaria impedido por força do artigo 111º da Lei Fundamental e artigo 3º, nº 1 do CPTA, uma vez que, como se aludiu, tratam-se de meios processuais distintos e ao alcance e escolha do interessado.
Também aqui soçobra a tese da Recorrente.
Consequentemente, importa aferir da questão da prévia prestação de garantia aquando da formulação do pedido cautelar.
Prevê o artigo 120º, nº 6 do CPTA, “Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos nos números anteriores, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária». (s/n).
De notar que se aí refere que as providências serão adoptadas, em face do devir processual e da prova realizada. Do que se antevê que a citada previsão legal conjugada com o artigo 114º nº 3 do CPTA não comporta a interpretação de que o requerimento inicial está condicionado à prévia prestação de garantia.
Prosseguindo.
Retornando ao que dispõe a parte final do nº 6 do artigo 120º do CPTA, as providências cautelares requeridas são adoptadas “se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária”.
De reparar que não se refere aos procedimentos previstos na lei tributária, mas às formas de garantia previstas na lei tributária.
Dos nºs 1 e 2 do artigo 199º do CPPT emerge que as formas de garantia aí consideradas idóneas são: garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente, como é o caso do penhor e da hipoteca voluntária.
Em sede de processo de execução fiscal o penhor e a hipoteca voluntária serão garantias idóneas se a administração tributária os aceitarem.
Num processo cautelar, em que foi requerida providência a que se refere o nº 6 do artigo 120º do CPTA, a entidade requerida pode, citada do requerimento inicial onde é indicada a garantir a prestar, para garantir, em caso de improcedência da acção principal, o pagamento da quantia exigida, pronunciar-se sobre a mesma, mormente se a considera idónea ou propor que seja prestada outra.
No entanto, no final, é ao juiz cautelar que cabe decidir, em função dos elementos de que dispõe no processo cautelar, se a garantia prestada é idónea.
A propósito da idoneidade da garantia a prestar entendeu o Tribunal a quo nesta parte o seguinte:
“Requer a Requerente, nos termos do n.º 6, do Artigo 120.º do CPTA, a suspensão do acto ínsito na comunicação da Entidade Requerida, a que se reporta o Item B) do probatório, e mediante a qual foi concedido o prazo de 30 dias para a Requerente proceder ao pagamento voluntário da quantia correspondente a 3.046.977,00 euros, correspondente à contribuição da indústria farmacêutica para a contenção da despesa em medicamentos, sob pena de, não fazendo, se proceder à sua cobrança coerciva.
A garantia que a Requerente se propõe prestar, é o penhor sobre os créditos que elenca no Item 100.º e 104.º do requerimento inicial.
Vejamos, então, se se encontram reunidos os pressupostos previstos no n.º 6, do Artigo 120.º do CPTA.
Preceitua o artigo 50.º, n.º 2, do CPTA, “Sem prejuízo das demais situações previstas na lei, a impugnação de um ato administrativo suspende a eficácia desse ato quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.”
Já o Artigo 120.º, n.º 6 do CPTA determina que, “Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos nos números anteriores, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
Ora, o n.º 6 do Artigo 102.º do CPTA, contém uma norma derrogatória do regime geral de que depende a concessão de uma providência cautelar, estabelecendo, como se pode conferir pela sua redacção, um regime especial para as situações em que, no processo principal se discuta a obrigação de pagamento de uma quantia certa, desde que esta não tenha sido imposta por um acto de natureza sancionatória.
No caso dos presentes autos, constata-se que a Requerente foi notificada da comunicação da Presidente do Conselho Directivo da Entidade Requerida de 16 de Abril de 2019, sob o assunto “Acordo Apifarma 2012 – B... FARMACÊUTICA, Lda.”, da qual constava o seguinte:
“Acusamos a ressecção do V. Ofício, que nos mereceu a melhor atenção.
Relativamente ao que nele se contém, informamos de que a proposta nele formulada é inaceitável, na medida em que a matéria se encontra subtraída à capacidade negocial da ACSS.
Nestes termos, informamos V. Exas. de que, se as quantias em dívida, acrescidas de juros devidos, não forem pagas pela B... no prazo de 30 dias a contar da data de notificação, a ACSS será obrigada a emitir certidão de dívida e remetê-la à Autoridade Tributária e Aduaneira para a devida cobrança coerciva.”. – cfr. Item B) do probatório.
Mais se apurou que, a quantia em dívida a que aquela comunicação se refere, diz respeito à contribuição da indústria farmacêutica para a contenção da despesa em medicamentos, que a Requerente está obrigada a pagar nos termos do Acordo firmando entre os Ministérios da Saúde, da Economia e do Emprego e das Finanças e a Indústria Farmacêutica e que foi calculada em 3.046.977,00 euros – cfr. Item A) do probatório.
A Requerente não concorda com esse montante, nem com o modo como foi calculado, pelo que impugnou aquela comunicação nos autos principais, requerendo nesta sede cautelar a sua suspensão, mediante a constituição de penhor.
Nesta conformidade, o que se constata é que o acto em causa corporiza-se na decisão da Entidade Requerida que impôs à Requerente o pagamento da quantia relativa àquela contribuição, concedendo-lhe para o efeito um prazo para pagamento voluntário; o que significa que, não está em causa, directamente ou indirectamente, a aplicação de uma sanção, mas sim a imposição do pagamento de uma contribuição, aliás, acordada entre os Ministérios da Saúde, da Economia e do Emprego e das Finanças e a Indústria Farmacêutica.
Assim, mostrando-se alegado que a Requerente pretende prestar a favor da Entidade Requerida um penhor sobre os créditos que elenca no Item 100.º e 104.º do requerimento inicial, resta apenas aferir da sua idoneidade.
Nos termos do artigo 199.º, n.º 1 e 2 do Código de Procedimento e Processo Tributário, “1- Caso não se encontre já constituída garantia, com o pedido deverá o executado oferecer garantia idónea, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente.
2 - A garantia idónea referida no número anterior poderá consistir, ainda, a requerimento do executado e mediante concordância da administração tributária, em penhor ou hipoteca voluntária, aplicando-se o disposto no artigo 195.º, com as necessárias adaptações.”
Nos termos do n.º 5, do Artigo 199.º do CPPT, “O penhor constitui-se por via electrónica ou por auto e é notificado ao devedor nos termos previstos para a citação.”
Quanto à suficiência, entendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que a garantia deve cobrir apenas o montante da prestação pecuniária e não também quaisquer acréscimos que sejam exigíveis por mora no pagamento – Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 328.
Ora, considerando o referido supra e, bem assim, os créditos que a Requerente elenca como sendo objecto do penhor, a conclusão é a de que a garantia que pretende prestar é idónea.
Com efeito, conforme tem sido o entendimento da jurisprudência nesta matéria, em concreto no âmbito de garantias prestadas na execução fiscal, “(…) apesar da falta de definição legal de “garantia idónea”, não pode deixar de concluir-se, em face das normas contidas nos arts. 169º, 199º e 217º do CPPT e art. 52º da LGT, que essa idoneidade depende da capacidade de, no caso de o órgão da execução ter de accionar a garantia prestada (ou, mais precisamente, de efectuar o pagamento da dívida em cobrança através do património do garante) este se mostre apto a assegurar essa cobrança.
Isto é, a idoneidade da garantia deve ser aferida pela sua capacidade de, em caso de incumprimento do devedor, salvaguardar a cobrança efectiva da dívida garantida.
Pelo que, como tem sido acentuado pela doutrina (Cfr RUI DUARTE MORAIS, in “A Execução Fiscal”, pág. 77/78, e JORGE LOPES DE SOUSA, in “Código de Procedimento e de Processo Tributário”, anotado e comentado, 6ª Ed., vol. III, anotação 2 ao art. 199º.) e pela jurisprudência (Cfr, entre outros, os acórdãos do STA de 21.09.2011, no rec. nº 0786/11, de 11.07.2012, no rec. nº 0730/12, de 10.10.2012, no rec. nº 0916/12, de 14.08.2013, no rec. nº 01315/13, de 11.12.2013, no rec. nº 01757/13, e de 30.01.2013, no rec. nº 034/13.), a garantia idónea será a que é suficiente e adequada para o fim em vista, razão por que tem de ser prestada pelo montante previsto no nº 5 do art. 199º e de cobrir todo o período de tempo concedido para efectuado o pagamento (nº 6 do art. 199º) e de ser avaliada pelo órgão competente da AT de forma casuística, em face da sua susceptibilidade de responder pelo efectivo cumprimento da dívida garantida, olhando à sua suficiência e solidez e à solvência da entidade garante, não podendo essa idoneidade ser aferida apenas pelo grau de liquidez da garantia.” – cfr. Acórdão do STA de 18/06/2014, p. 0507/14
Assim sendo, desde que se verifique que a garantia oferecida detém, em concreto, a capacidade de, em caso de incumprimento do devedor, salvaguardar a cobrança da dívida garantida, não há como recusar a sua idoneidade para o fim em vista.
É o que sucede neste caso, considerando as informações que foram prestadas pelos Centros Hospitalares sobre os quais, a Requerente detém os créditos a integrar o objecto do penhor, em quantia, aliás, bastante superior – cfr. Itens C) a P) do probatório.
Com efeito, quando questionados sobre a existência dos créditos, com a excepção da Unidade de Saúde Local da Guarda (ULS) – a qual veio informar que já procedeu ao pagamento da totalidade do valor indicado pela Requerente – os demais Centos Centros Hospitalares e unidades de saúde, informaram este Tribunal de que a Requerente é titular de créditos que ascendem ao montante de 4.167.184,85 euros
O que significa que, a ser constituído o penhor, tal como requerido pela Requerente, em caso de incumprimento da sua parte, aquele será capaz de salvaguardar a cobrança da dívida garantida. O que significa que, à luz da jurisprudência supra citada, a garantia em questão terá de ser, necessariamente, considerada uma garantia idónea.
Sendo certo que, o n.º 6, do Artigo 120.º do CPTA, refere expressamente que a providência será decretada, independentemente dos critérios previstos nos números anteriores, desde que seja prestada garantia idónea; ou seja, independentemente do critério do fumus bonis iuris, do periculum in mora e do critério da ponderação de interesses.
Perante o exposto, conclui-se que se encontram reunidos os pressupostos previstos no nº 6, do Artigo 120.º do CPTA, considerando a idoneidade da garantia que a Requerente se propõe prestar; o que dita a procedência da sua pretensão.
Assim sendo, determina-se a suspensão de eficácia da decisão a que se reporta o Item B) do probatório, à condição de, no prazo de 10 dias, ser apresentada prova nos presentes de que foi constituído o penhor nos termos requeridos pela Requerente.
Assim se determinará infra”
Em sede do presente recurso não questiona a Recorrente o assim decidido quanto aos créditos que foram considerados suficientes – alíneas C) a P do probatório – nem a constituição do respectivo penhor à ordem dos presentes autos.
Relativamente à condição estabelecida no decisório da sentença recorrida de deferimento da providência requerida, i.e, a suspensão de eficácia da decisão a que se reporta o Item B) do probatório, à condição de, no prazo de 10 dias, ser apresentada prova nos presentes de que foi constituído o penhor nos termos requeridos pela Requerente. Tal condição não foi abalada por qualquer das partes e tal prerrogativa encontra respaldo no disposto no artigo 122º, nº 2, do CPTA, quando aí se alude que “As providências cautelares podem ser sujeitas a termo ou condição”.
De todo o ante exposto falece in totum o argumentário da Recorrente, o que conduz à improcedência do recurso da sentença proferida em 14.02.2024, como se decidirá a final.
B) Do Despacho do Tribunal a quo de 04.03.2024
Através do aludido Despacho de 04.03.2024 – alínea AA) do probatório - entendeu o Tribunal a quo que se cumpria a injunção condicional da sentença cautelar com o penhor de créditos identificado em Z) do probatório
Antecipamos, desde já, que nesta parte assiste razão à Recorrente.
Defende a Recorrente que, após o requerimento da Requerida de 29.02.2024, não podia o Tribunal a quo ter adoptado a decisão de considerar prestada a garantia nos termos em que foi estabelecida a condição na sentença.
Efectivamente, qualquer garantia mormente a prestada por uma das formas previstas no art. 199º do CPPT, tem de ser idónea, o que implica o preenchimento cumulativo de dois requisitos ou condições.
A primeira é quantitativa, que o seu valor tem de ser suficiente para garantir a satisfação da dívida garantida em litígio - o que in casu não se mostra discutido atentos os valores dos créditos constantes das alíneas C) a P) do probatório e o valor em dívida vide alíneas A) e B) do probatório.
A segunda é qualitativa, a sua idoneidade.
Refere o Conselheiro Lopes de Sousa em comentário ao artigo 199.º do CPPT:
“A garantia tem de ser idónea para assegurar os créditos do exequente. Para ser idónea para este efeito, a garantia não pode estar subordinada a condições ou limitações que possam afectar a possibilidade de o credor tributário assegurar o seu crédito através da execução da garantia, como por exemplo, a possibilidade de denúncia unilateral pela entidade que a presta, ou limitação temporal. Só uma garantia incondicional e abrangendo a globalidade do período de pendência de execução fiscal até ao momento do pagamento dos créditos tributários poderá ser considerada idónea para assegurar o pagamento da dívida exequenda e do acrescido” - in Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, Áreas Editora, III, 6.ª edição, 2011, p. 412.
A idoneidade da garantia exige que não se encontre subordinada a condições ou limitações, como por exemplo a possibilidade de denúncia unilateral ou limitação temporal.
Atentemos no clausulado do Contrato Unilateral de Penhor de Créditos (alínea Z) do probatório) Cláusula 1.ª
(Objeto) 1. Em garantia do cumprimento da obrigação em discussão na ação principal, a B... constitui a favor do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito e a propósito do processo n.º 893/19.8BESNT-A, Penhor de Créditos, no valor de EUR 3.555.304,98, livres de ónus e encargos, de que é credora sobre as entidades elencadas na alínea d) dos Considerandos supra (2) - Anexo n.º 1 – Lista de créditos titulados sobre os 14 centros hospitalares intervenientes no processo cautelar n.º 893/19.8BESNT-A, atualizada a 28.02.2024.
2. Na medida em que o decurso do tempo irá potenciar o pagamento de alguns dos créditos, em virtude das respetivas datas de vencimento, e a constituição de outros créditos adicionais, a B... assume a obrigação de – a cada 60 (sessenta) dias e até à cessação da vigência do presente penhor de créditos –, atualizar os créditos objeto do presente penhor, substituindo os créditos empenhados sobre as 14 entidades elencadas supra, por outros de igual valor (ou superior), na eventualidade de aquelas entidades procederem ao pagamento das faturas em dívida, após as respetivas datas de vencimento – de modo que, durante a vigência do presente penhor, sempre se encontrem empenhadas faturas em valor, pelo menos, igual ao de EUR 3.555.304,98.
3. A B... garante que sobre os créditos empenhados não recaem penhores adicionais e assegura a exclusiva disponibilidade destes à ordem do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A.Cláusula 2.ª
(Vigência) O presente penhor de créditos vigorará até ao trânsito em julgado da decisão na ação principal, que corre termos no Tribunal Central Administrativo Sul, sob o n.º 893/19.8BESNT, sem prejuízo de cessar, com efeitos imediatos, em caso de a decisão de deferimento da providência cautelar, proferida no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A ser objeto de interposição de recurso jurisdicional pela ACSS.
Desde logo, atenta a citada cláusula 1ª, nº 2 do Contrato Unilateral ao prever que:
2 Na medida em que o decurso do tempo irá potenciar o pagamento de alguns dos créditos, em virtude das respetivas datas de vencimento, e a constituição de outros créditos adicionais, a B... assume a obrigação de – a cada 60 (sessenta) dias e até à cessação da vigência do presente penhor de créditos –, atualizar os créditos objeto do presente penhor, substituindo os créditos empenhados sobre as 14 entidades elencadas supra, por outros de igual valor (ou superior), na eventualidade de aquelas entidades procederem ao pagamento das faturas em dívida, após as respetivas datas de vencimento – de modo que, durante a vigência do presente penhor, sempre se encontrem empenhadas faturas em valor, pelo menos, igual ao de EUR 3.555.304,98” (d/n).
Do supra transcrito ressalta, sem dúvida, que a requerente B... (Recorrida) confere unilateralmente a si mesma a possibilidade de substituir os créditos penhorados, em face dos pagamentos destes últimos, que forem sendo efectuados pelas entidades devedoras identificadas nas alíneas C) a P) do probatório, antes do trânsito em julgado da acção principal.
O que antecipamos já é claramente inadmissível.
Alude-se nos Considerandos do Contrato que:
“…f) A par da celebração do presente Contrato, a B... procedeu à notificação das entidades elencadas supra, informando-as de que os créditos que sobre as mesmas invocou no âmbito do processo cautelar n.º 893/19.8BESNT-A se encontram empenhados à ordem do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, nos termos constantes deste Contrato, nomeadamente: (i) do valor total dos créditos empenhados e das referências das faturas que titulam aquele valor; e de que (ii) a B... irá, de forma contínua, e até à cessação da vigência do presente penhor de créditos, substituir tais faturas por outras de igual valor ou superior, de modo que também o valor do crédito titulado nas faturas que venham substituir as ora apresentadas se encontrará empenhado nos mesmos termos”.
Do que se antevê, que soçobra a Recorrida quando alude que “a possibilidade de substituição dos créditos empenhados por outros de igual valor, na eventualidade de se verificar um pagamento por parte das entidades devedoras, nada mais visa do que acautelar que o valor total em discussão no âmbito da acção se encontra coberto pela garantia prestada.
Todavia, tal premissa de que poderia alterar os créditos por outros de igual montante, admitindo-se que assim fosse, o certo que só o poderia fazer, desde que previamente usasse dos meios legais ao seu alcance, como seja o de requerer a modificação da providência cautelar, sujeita ao contraditório e à decisão do Tribunal (vide art. 124º, nº 1 do CPTA).
Não o podendo fazer por modo próprio e unilateral.
Considerando que o decretamento da presente providência tem como pressuposto essencial a “estabilização” dos créditos que foram considerados idóneos pelo Tribunal, logo está a Recorrida impedida de, sem mais, os modificar. Tanto mais que alicerça a Recorrida tal solução porquanto assim ser-lhe-ia permitido ir recebendo/beneficiando dos créditos garantidos o que se revela perfeitamente abusivo no presente contexto. Pretendendo deste modo “inutilizar” os créditos que servem de garantia ao devedor fazendo-os reverter a seu favor “substituindo-os por outros que supervenientemente surjam”. Obtendo desta feita o melhor dos dois mundos – o pagamento das quantias caucionadas e alterando em função dos mesmos o seu objecto.
O que significa que, como se aludiu, é uma denúncia unilateral e indeterminada do próprio contrato de penhor, o que é inadmissível.
Com efeito, a presente garantia, de penhor, e de acordo com o disposto no artigo 666.º, n.º 1, do Código Civil, confere ao credor pignoratício o direito à satisfação do seu crédito, bem como dos juros, se os houver, com preferência sobre os demais credores, pelo valor de certa coisa móvel, ou pelo valor de créditos ou “outros direitos não suscetíveis de hipoteca”, pertencentes ao devedor ou a terceiro.
O penhor é “um direito real de garantia (qualificação discutível no caso de penhor de direitos) cujo conteúdo consiste no poder que confere ao seu titular “de, mediante um ato de disposição, realizar à custa desta (a coisa ou o direito), sem que se torne necessária a cooperação do seu proprietário, ou mesmo contra a sua vontade, determinado valor”, com preferência face aos “credores comuns do respetivo proprietário, bem como sobre os credores que disponham também sobre ela de uma garantia, mas de grau inferior.” - vide Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 7-04-2022, proc. n.º 8872/14.5T8PRT-A.P1.
Finalidades que seriam logradas com o presente Contrato de Penhor.
Acresce que os termos da própria garantia são incertos e contraditórios.
Na cláusula 2ª do mesmo Contrato prevê-se o seguinte: Cláusula 2.ª
(Vigência) O presente penhor de créditos vigorará até ao trânsito em julgado da decisão na ação principal, que corre termos no Tribunal Central Administrativo Sul, sob o n.º 893/19.8BESNT, sem prejuízo de cessar, com efeitos imediatos, em caso de a decisão de deferimento da providência cautelar, proferida no âmbito do processo n.º 893/19.8BESNT-A ser objeto de interposição de recurso jurisdicional pela ACSS.
Com efeito, determinando-se a submissão da sua interpretação ao disposto no art. 236.º do Código Civil, segundo o qual as cláusulas contratuais valem com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele.
Outra não pode ser a interpretação que no mesmo Contrato tanto se alude a que o penhor dos créditos que constam da Clª 1º, nº 1, se manterão até ao trânsito em julgado da acção principal, como “cessa de imediato, com a interposição de recurso por parte da ACSS”, o que seria inevitável, além de que até aí a decisão cautelar não teria transitado em julgado.
Mas sobretudo o recurso jurisdicional que viesse a ser interposto teria por força da lei efeito meramente devolutivo (art. 143º, nº 2, alínea b) do CPTA).
As citadas cláusulas 1ª, nº 2 e 2ª do Contrato de Unilateral de Penhor de Créditos são contraditórias com a finalidade que se pretende com o decretamento da presente providência cautelar e equívocas, o que invalida um juízo de idoneidade da garantia em causa.
Tais incongruências viriam a ser reconhecidas e até manifestadas por alguns dos credores, como é o caso da UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DO MÉDIO TEJO, E.P.E. (anterior «Centro Hospitalar do Médio Tejo, EPE») – vide requerimento a fls. 1256 SITAF – ao formular o pedido de esclarecimento:
“Sem prejuízo do exposto, uma vez que o ofício recebido, designadamente o último parágrafo é dúbio, requer-se a V. Exa. que possa informar se a ora Requerente deverá suspender os pagamentos à Autora ou, pelo contrário, continuar a efectuar os pagamentos e, em que termos, designadamente à ordem dos presentes autos”.
Assim, como a Unidade Local de Saúde de São José, EPE, a fls. 1173 SITAF, como se extrai do respectivo requerimento:
“6º. Por outro lado, importa sublinhar que à data da presente notificação, 29 de Fevereiro de 2024, o valor do extrato de conta da B... FARMACÊUTICA, Lda. foi significativamente reduzido, em virtude dos vários pagamentos realizados desde a data de 10.10.2023. [não desenvolveremos este ponto, face ao infra decidido]
7.º Finalmente, decorre do teor da notificação que o penhor a constituir cessará com a interposição de recurso jurisdicional pela ACSS, o que já ocorreu, tendo o seu mandatário sido notificado dessa mesma interposição, pelo que a conclusão lógica será a de que não deverá ser constituído qualquer penhor”.
Destarte reconhece-se que a garantia prestada pela Recorrida/Requerente nos termos descritos no Contrato Unilateral de Penhor de Créditos – alínea Z) do probatório- é inidónea introduzindo factores de incerteza quer quanto ao objecto dos créditos como quanto ao limite temporal em que os mesmos cumpririam a sua função.
Nesta parte, o recurso tem de proceder quanto à inidoneidade da garantia atentas as respectivas cláusulas do contrato de penhor.
Termos em que a garantia prestada pela Recorrida/Requerente não se mostra idónea ou adequada, enquanto garantia sólida de pagamento da quantia a repor, para efeitos de suspensão do acto em causa, ao abrigo do disposto no artigo 120º, n.º 6, do CPTA, tal como determinado na sentença cautelar.
Pelo que se impõe revogar o despacho de 04.03.2024 (alínea AA) do probatório), considerando que com a garantia prestada, constante do Contrato descrito na alínea Z) do probatório, foi incumprida, de forma válida e eficaz, a condição imposta na sentença.
Assim, a providência cautelar decretada sob condição não se pode manter. *
III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes desta Subsecção de Contratos Públicos da Secção Administrativa, em julgar:
i) improcedente o recurso da sentença;
ii) procedente o recurso do despacho de 04.03.2024, revogar o mesmo, considerando-se não verificada a condição para que a providência cautelar fosse decretada.
Custas nesta instância repartidas entre Recorrente e Recorrida.
R.N.
Lisboa, 11 de Julho de 2024
Ana Cristina Lameira (relatora)
Jorge Martins Pelicano
Catarina Gonçalves Jarmela |
